Introducción

En el marco del proceso de internacionalización y crecimiento económico que sostienen la política turística argentina desde mediados de 1970, el turismo pasa a ocupar un lugar central en la agenda pública a partir de las crisis del 2001, asociado a la necesidad de atraer divisas internacionales, ante la deficitaria balanza de pagos y la creciente deuda externa declarada en default. El Gobierno Nacional consolida una reformulación del turismo social como política pública, que complementa las virtudes distributivas, que históricamente fundamentaron su inserción en la agenda gubernamental, con otras económicas, vinculadas a la generación de riqueza y de empleo, que queda finalmente formalizada en la Nueva Ley Nacional de Turismo del año 2005.

La sanción de la Ley 25.997/05 y su Decreto Reglamentario (N° 1.297/06), constituyen el hecho institucional de mayor relevancia en cuarenta años, al reemplazar la antigua Ley 14.574/58, promulgada durante el gobierno del Dr. Arturo Frondizi. Dicha normativa reconoce al turismo como “un derecho social y económico de las personas dada su contribución al desarrollo integral en el aprovechamiento del tiempo libre y en la revalorización de la identidad cultural de las comunidades” (Ley 25.997, art. 2); destaca la necesidad de impulsar iniciativas de turismo social que permitan el ejercicio efectivo de estas prácticas, promoviendo los instrumentos necesarios para que el conjunto de la sociedad pueda acceder al ocio turístico en todas sus formas (Ley 25.997, Art. 38).

Paralelamente a dicho reconocimiento, la nueva norma proclama al turismo como una “actividad socioeconómica” de interés nacional, siendo ésta “prioritaria dentro de las políticas de Estado” (Ley 25.997, Art. 1, 3). En este marco, el turismo receptivo es distinguido como una “actividad de exportación” no tradicional y el sector privado como una “aliado estratégico” para su fortalecimiento, impulsando herramientas económicas similares a las que se otorgan a la actividad industrial, entre las que se destaca la creación de un organismo para la promoción en el mercado internacional, el Instituto Nacional de Promoción Turística ˗INPROTUR (Ley 25.997, Art. 1, 13).

La investigación busca responder cuáles son los impactos de la Nueva Ley una vez puestos en marcha dichos objetivos formulados. Particularmente pretende echar luz en las dinámicas competitivas y cooperativas que surgen asociadas al desarrollo de la política de turismo social y al fortalecimiento del turismo receptivo. Bajo este lineamiento pone en tensión: ¿Qué sucede con la política de turismo social una vez implementada? ¿La consolidación del turismo receptivo contribuye al desarrollo del turismo social o su impulso termina por limitarlo?

Metodología

La investigación presenta un estudio de tipo explicativo, que relaciona la política de turismo social que se formula en el periodo de post-crisis argentina del año 2001, con el fortalecimiento del turismo receptivo que sostiene la Ley 25.997/05, como actividad de exportación clave para el Estado. El estudio aporta diferentes lineamientos explicativos en torno a la consolidación del turismo receptivo y la posición secundaria que pasa a ocupar el turismo social entre las políticas del sector, transfiriendo una cantidad creciente de los recursos del área.

El estudio parte del análisis de políticas públicas, particularmente de los enfoques amplios de evaluación, que alejados de criterios deterministas, pretenden explicar la acción pública en el área y sus efectos en la sociedad, considerando la complejidad del análisis, el carácter intrínsecamente histórico de los procesos, la contextualización y la necesidad de abordajes holísticos, que se extiendan a los procedimientos y metodologías utilizadas, incluyendo técnicas cuantitativas y cualitativas de indagación (^{Oszlak y O´Donnell, 1995}, Martínez, 2006, ^{Pérez Sánchez, 2006}).

La investigación centra el análisis en la formulación de la política. En esta etapa se hacen visibles las decisiones de los actores político-administrativos a partir de programas y diferentes medidas administrativas, que son necesarias para su puesta en práctica y seguimiento (^{Mondragón, 2006}).

Entre las técnicas de investigación, se destaca el análisis de documentos de tipo: normativos, Constituciones, Leyes, Decretos y Resoluciones; manifestaciones oficiales, Presupuestos Nacionales, Cuentas de Inversión, Memorias Detalladas del estado de la Nación, Cartas de Compromiso, Planes Estratégicos de Turismo Sustentable, discursos, escritos y prensa pública; y programas y planes específicos, difusión oficial e informes. La investigación documental se complementa con la realización de entrevistas abiertas a los principales actores ejecutores de la política de turismo social: el Director de Prestaciones Turísticas de la Nación y los Delegados Administrativos de los complejos turísticos estatales de Embalse y Chapadmalal.

La formulación de la política pública: lineamientos para el análisis

Las políticas constituyen respuestas institucionales a estados sociales considerados problemáticos, que se desarrollan en un contexto social, político, económico y tecnológico en permanente transformación. Los problemas públicos no existen en sí, sino que son construcciones artificiales que reflejan diferentes concepciones de la realidad (Gelambí, 2006; Ortega y Ruiz, 2006). Surgen de una lucha simbólica entre actores que constituidos a parir de diferentes naturalezas compiten entre sí por imponer su discurso a partir de sus valores e intereses. ^{Subirats, Knoepfel, Larrue y Varone (2008)}, plantean que “un problema social se identifica y más tarde se ‘tematiza’ o se ‘formatea’ como problema público” (p. 127).

Una vez tematizado el problema social e incorporado en la agenda gubernamental, los actores político-administrativos formulan la política pública y hacen visibles sus decisiones mediante programas y una serie de medidas administrativas necesarias para su puesta en práctica y seguimiento. ^{Knoepfel, Larrue, Varone e Hinojosa (2007)} y ^{Subirats et al., (2008)} destacan que para el abordaje empírico de esta etapa, en primer lugar debe analizarse el programa de actuación político administrativo, como un producto clave. El mismo refiere al conjunto de normas y actos reglamentarios -leyes, decretos, acuerdos administrativos, órdenes de implementación y directrices administrativas- que los parlamentos, gobiernos o autoridades fijan para sustentar los objetivos, los instrumentos de intervención y las modalidades operativas de la acción pública. Constituyendo la base jurídica de la política, determina los derechos y obligaciones impuestos a los actores participantes, estableciendo las prioridades de orden cronológico, espacial y social.

El segundo producto que se identifica, es el acuerdo político-administrativo, la base organizativa y procedimental de la política (Knoepfel et al., y ^{Subirats et al., 2008}). Implica la designación de las autoridades y servicios administrativos que llevarán a cabo la implementación de la política pública, así como los recursos necesarios, que se materializarán en el presupuesto. Está formado por un conjunto de reglas institucionales formales e informales que regulan la atribución de funciones específicas, estableciendo una red de interacciones verticales y horizontales.

Una breve contextualización histórica a la política de turismo social argentina

Contemporáneamente a las primeras iniciativas europeas, el gobierno de Juan Domingo Perón cristalizó el turismo social como política distributiva, tendiente a disminuir la inequidad en el acceso al ocio entre las diferentes posiciones sociales. El Estado se convirtió en el principal promotor y articulador de este tipo de iniciativas, que, como en pocos países en el mundo, incluyó la construcción de complejos turísticos propios para los sectores sociales marginados. El turismo social se regularizó y extendió al conjunto del territorio nacional, destinando por primera vez financiación específica (Schenkel, 2015).

El Gobierno Nacional articuló una serie de acciones específicas tendientes a facilitar el acceso de los trabajadores al turismo y otras estructurales, que fueron determinantes al proveer tiempo de descanso y recursos financieros en los sectores sociales mayoritarios. La política de turismo social logró incorporar a las prácticas turísticas a sectores sociales que históricamente habían estado privados de su disfrute (^{Pastoriza y Torre, 1999}).

En esta etapa el turismo social alcanzó una posición preponderante en la política turística argentina que perduró incluso hasta el último cuarto del siglo XX. Las extensas distancias con los principales centros turísticos emisivos, el escaso desarrollo tecnológico en el ámbito de los transportes y las comunicaciones y el retrasado proceso de democratización de las prácticas turísticas de algunos de los países vecinos, dejaron al turismo receptivo en un segundo plano, hasta fines de la década de 1970.

El periodo post-peronista circunscribe una posición itinerante del turismo social en la agenda gubernamental, asociada a la alta inestabilidad del sistema político. A partir de la invalidación de normas, la transferencia de recursos a provincias, sindicatos y privados, se desarticuló progresivamente el sistema estatal de turismo social, para nunca repetir el desarrollo alcanzado en los años 1950 (^{Schenkel, 2017}).

La cancelación del histórico Fondo de Turismo Social a fines de los 1970 por decisión de la última dictadura militar en Argentina, implicó un quebranto irremediable en el desarrollo del turismo social, que afectó incluso el mantenimiento de los complejos turísticos construidos en el peronismo, representando el fin del periodo que había circunscripto el origen y la consolidación de la cuestión como política pública a mediados del siglo XX.

A pesar de que el restablecimiento del orden democrático en el año 1983 significó la reincorporación del turismo social en la agenda gubernamental, la importancia creciente que adquiere el turismo receptivo, asociado a necesidades de internacionalización y crecimiento económico del Estado, hacen que comience a ceder participación a favor de esta política receptiva, transfiriendo una cantidad creciente de los recursos del área. En este periodo, los decisores públicos inician una reconversión del turismo social como política pública, que amplió la participación a actores privados, concesionarios y hoteleros, planteó objetivos económicos asociados al crecimiento y la competitividad del sector e identificó nuevos grupos de destinatarios.

La política de turismo social post-crisis argentina del 2001

El turismo pasa a ocupar un lugar central en la agenda pública post-crisis del 2001, tendiente a atraer las necesarias divisas internacionales, ante la deficitaria balanza de pagos y la abultada deuda externa declarada en default¹. La política turística es considerada un instrumento central del Gobierno Nacional para la ansiada reactivación económica.

En este marco se pone en marcha una activa política en el área, estructurada con base en los beneficios económicos que genera la actividad, el fortalecimiento institucional, las inversiones en infraestructura necesarias y la cooperación con el empresariado turístico. El turismo pasa a formar parte de las doce políticas de Estado que define el gobierno para impulsar el superávit, la recaudación, la inversión, la infraestructura y el crecimiento económico (Presidencia de la Nación, 2003; Jefatura de Gabinete de Ministros, 2006a). Específicamente en materia turística, la entonces Secretaría de Turismo debía “desarrollar la Actividad Turística como motor de la Economía” (Jefatura de Gabinete de Ministros ˗JGM, 2006b, p. 297).

Esta fundamentación económica que pasa a sostener al turismo en la agenda gubernamental, queda de manifiesto en la adscripción y jerarquía que adquiere el organismo específico. La histórica Secretaría de Turismo de la Nación, en primera instancia, pasa al Ministerio de Producción, que reúne aquellas áreas con “fuerte sesgo productivo”: agricultura, ganadería y pesca, industria, turismo y comercio exterior (Decreto 2025/08); posteriormente al Ministerio de Industria (Decretos 1365/09 y 1366/09), luego denominado Ministerio de Industria y Turismo (Decreto 1458/09), que integra turismo con las áreas de industria y comercio exterior; finalmente, se convierte en un órgano autónomo por primera vez en la historia argentina, como Ministerio Nacional de Turismo (Decretos 919/10 y 921/10), constituyendo el decimocuarto ministerio del Estado. El decreto destaca la trascendencia que el turismo representa como “sector de desarrollo alternativo de la actividad económica” permitiendo la generación de empleo, de divisas y la reconversión de las economías regionales, y contribuyendo al desarrollo de la economía nacional y de la población en su conjunto.

Estos pronunciamientos quedan materializados en la sanción de la Nueva Ley Nacional de Turismo (2005). El turismo deja de ser institucionalizado como mera actividad de ocio y recreación (Ley 14.574/58) para ser proclamado como “actividad socioeconómica, estratégica y esencial”, siendo ésta “prioritaria dentro de las políticas de Estado” (Ley 25.997, Art. 1, 3). El turismo receptivo pasa a distinguirse como una “actividad de exportación” no tradicional y el sector privado como una “aliado estratégico” para su desarrollo, impulsando herramientas económicas similares a las que se otorgan a la actividad industrial, entre las que se destaca la creación del INPROTUR, destinado a desarrollar programas, planes y estrategias para la promoción de los arribos internacionales.

El Instituto Nacional de Promoción Turística se convierte en el único organismo del área con financiación específica por ley: aportes de la Nación, el 40% del impuesto a los pasajes aéreos, fluviales y marítimos al exterior, subsidios, legados, cesiones, herencias o donaciones, aportes del sector privado, ingresos derivados de la realización de conferencias, seminarios, cursos y publicaciones, rentas, usufructos e intereses de sus bienes, ingresos provenientes de impuestos nacionales que pudieran crearse y otros fondos acorde al carácter legal y a las finalidades.

Partiendo de la premisa de transformar el turismo de pocos en un turismo para todos, la entonces Secretaría de Turismo (2003) sostiene que el turismo receptivo logrará su pleno sentido “solo” cuando la totalidad de los “compatriotas” accedan al disfrute de estas prácticas, a partir de una activa política de turismo social que consolide la “demanda de turismo interno” y atienda a los “sectores de menores recursos”, como “respuesta al requerimiento social en suspenso y contenido en periodos anteriores”, superando factores económicos, sociales y culturales, definiendo al turismo social una “política turística inclusiva” (Secretaría de Turismo de la Nación -SECTUR, 2007).

En esta línea, la nueva Ley Nacional de Turismo lo define “un derecho social y económico de las personas” y destina un título específico al turismo social (V), así como su Decreto Reglamentario (IV), definiéndolo como “aquellos instrumentos y medios que otorguen facilidades para que todos los sectores de la sociedad puedan acceder al ocio turístico en todas sus formas, en condiciones adecuadas de economía, seguridad y comodidad” (Ley 25.997/05, Art. 38).

La norma insta a la entonces Secretaría a elaborar programas de turismo social, que promuevan la prestación de servicios accesibles a la población mediante la operación de los complejos turísticos de su dependencia y la suscripción de acuerdos con prestadores de servicios turísticos, organizaciones sociales y empresas privadas (Ley 25.997/05; Decreto 919/2010).

Sostiene que las tarifas deben facilitar el acceso al turismo a los “sectores de la sociedad con menos disponibilidades o recursos”, constatar que los servicios prestados cumplan con los estándares de calidad, fomentar los destinos no tradicionales y emergentes, apoyar a organismos públicos y privados vinculados con las políticas sociales y a las pequeñas y medianas empresas proveedoras de servicios turísticos y contribuir al diseño de instrumentos innovadores que posibiliten incluir a todos los sectores al acceso al turismo (Decreto 1.297/06, Art. 32).

Esta reformulación del turismo social complementa las históricas causas sociales que explican la temprana incorporación de la cuestión entre las políticas públicas nacionales, en el Primer Peronismo a mediados del siglo XX; con otras económicas, tendientes a fortalecer el turismo doméstico, incrementar los ingresos y empleos del sector, impulsar la inversión turística pública y privada y contribuir a la estabilidad del empresariado turístico (Figura 1).

El turismo social pasa a definirse: “como un vehículo de desarrollo económico y social tendiente a contrarrestar la estacionalidad, redistribuir la demanda interna y asegurar el ejercicio del derecho al Turismo a toda la población” (SECTUR, 2005). El Director de Prestaciones Turísticas afirma que estas nuevas finalidades económicas asociadas al desarrollo del turismo social se deben buscar junto a las tradicionales causas sociales: “el gran desafío es poder complementar el factor reparador de turismo social para el disfrute de ocio y el factor económico esencial para el Estado Nacional” (Comunicación personal, entrevista a Director, 2014).

Fuente: Elaboración propia.

Figura 1 Reformulación del turismo social post-crisis del 2001 

Marcando una continuidad con la política del primer Peronismo, el gobierno sostiene que la reactivación de este tipo de iniciativas significan la actualización y puesta en práctica del “concepto primigenio de Turismo Social del justicialismo” como vehículo para lograr una mayor equidad, bienestar y crecimiento de la ciudadanía excluida: “estamos convencidos que abrevando en sus fuentes afianzaremos el turismo social en forma definitiva partiendo del ejercicio pleno de un derecho” (SECTUR, 2003; Mintur, 2010). En este punto se destaca la importancia de emprender instrumentos concretos, a fin de aprovechar la manifiesta voluntad política para llevarlos a cabo, “quizá como ningún otro momento de la Argentina en las últimas décadas” (SECTUR, 2003; Jefatura de Gabinete de Ministros -JGM, 2004), marcando un antes y un después con los distintos gobiernos sucedidos desde el último golpe de Estado.

El Gobierno Nacional inicia un proceso de recuperación de los complejos de Embalse (Córdoba) y Chapadmalal (Buenos Aires)², que logra incorporar cerca de 2.000 plazas al sistema de turismo social argentino. Con recursos del propio Ministerio de Turismo, de los concesionarios y del Ministerio de Desarrollo Social con el Programa Argentina Trabaja, se logra la reapertura de hoteles, polideportivos y áreas recreativas, la recuperación de infraestructura, equipamiento e instalaciones y la refuncionalización de espacios en desuso (Planillas de observación, 2015; Comunicación personal, entrevistas a delgados administrativos, 2015).

En este marco se lleva a cabo un relanzamiento de los Programas de Turismo Social, destinados principalmente a la población de escasos recursos de todo el país, siendo su objetivo brindarle la posibilidad de poder contar con un período de vacaciones (SECTUR, 2004, 2009; Mintur, 2014). Las prestaciones se estructuran a partir del tradicional Programa en Unidades Turísticas, con base en los complejos estatales de Chapadmalal y Embalse, que continua con el sistema de concesiones que había sido implementado por los últimos gobiernos, y el Programa Federal de Turismo Social (2000), que surge en vísperas de la crisis, tendiente a combatir la estacionalidad de los destinos maduros, articulando con hoteles categoría 1, 2 y 3 estrellas en diferentes provincias del país. El entonces Presidente de la República destacaba en el Mensaje de Apertura del año legislativo que el desarrollo del turismo social se emprende como “vehículo para lograr la posibilidad de acceso al turismo a todos los sectores de la población” (Presidencia de la Nación, 1 de marzo de 2006).

La gestión de los Programas quedó a cargo de la Dirección de Prestaciones Turísticas (creada a mediados de los 90), dependiente de la entonces Secretaría de Turismo, luego del Ministerio, destinada a fomentar las prácticas turísticas en “grupos vulnerables”, mediante la implementación de las prestaciones ofrecidas, el ejercicio del control de calidad y la facilitación de la accesibilidad turística. A partir del año 2004, la Dirección pasa a depender directamente de la Subsecretaría de Turismo, luego, con la creación del Ministerio, de la Secretaría, dejando el área de Desarrollo y Promoción Turística, a la que adscribió hasta entonces. Junto a Relaciones Internacionales, constituyen las únicas Direcciones, de las once existentes a mediados del año 2014, que tienen vinculación directa con el organismo decisional.

El turismo social a partir de la implementación de la Nueva Ley Nacional de Turismo

La importancia del turismo social en la política sectorial y nacional comienza a diluirse a medida que avanza la implementación de la Ley 25.997 de 2005, sus fundamentos y organismos vinculantes. Al analizar diferentes elementos asociados a la política, como el crédito afectado y ejecutado, los recursos humanos asignados y la cantidad y tipos de beneficiarios, se observa que el turismo social no sólo no fortalece su participación desde entonces sino que la misma se ve claramente disminuida.

En cuanto a los recursos asignados, la Dirección de Prestaciones cuenta con crédito específico en los diferentes presupuestos nacionales³. El mismo se distribuye entre la administración de las Unidades Turísticas, las prestaciones turísticas en los complejos estatales y el Turismo Social Federal, sucesor del Programa Jubilados y Pensionados, que en la década de 1990 centralizaba la tercera parte del presupuesto. Los principales gastos corresponden a servicio técnico y profesionales, seguidos de personal y luego, bienes de consumo, mantenimiento, reparación y limpieza, bienes de uso, viáticos y servicio comerciales (Leyes de Presupuesto, 1994-2014).

La evolución refleja como los créditos afectados al turismo social crecen su participación en los primeros años post-crisis, para disminuir a partir del año 2005, momento que es sancionada la Ley de Turismo 25.997, y comienzan a implementarse los nuevos lineamientos destinados a consolidar al turismo como actividad económica y al turismo receptivo como área clave. Esta disminución se acentúa incluso con la creación del Ministerio (2010), que reafirma las necesidades económicas asociadas al desarrollo de la actividad. Mientras que la Administración de Turismo aumenta su participación en el presupuesto público en ambas ocasiones, el turismo social la disminuye marcadamente, estabilizándose en torno al 13% del gasto turístico. Esta participación en el área está muy por debajo de la que supo alcanzar en la década del noventa, cuando el turismo social continuaba ocupando una posición destacada entre las políticas turísticas, concentrando más del 55% del crédito en turismo (Figura 2).

Fuente: Elaboración propia con base en Leyes de Presupuesto (1994-2014).

Figura 2 Recursos destinados al turismo social en función de la Administración Central en general y el área de Turismo en particular (1994-2014) 

Esta retracción se relaciona a la complejización que adquiere la Administración de Turismo en la última década, ampliando y diversificando sus departamentos, actividades, programas y planes, en función de la institucionalización del turismo como actividad económica. Al comparar la nueva estructura organizacional con la del año 1996, cuando el turismo social alcanzó el máximo de los recursos afectados, se observan once nuevos organismos, cuatro Subsecretarías -Coordinación, Calidad Turística, Desarrollo y Promoción Turística- y siete Direcciones -Sumarios, Recursos Humanos y Organización, Sistemas Informáticos, Relaciones Internacionales, Agencias de Viajes y Turismo, Calidad Turística y Desarrollo Turístico-, que pasan a competir con el presupuesto asignado al turismo social (Decretos 1407/96 y 1067/13). Entre estos organismos se destaca la creación del Instituto Nacional de Promoción Turística (2006), como ente descentralizado, que concentra cerca del 40% de los recursos con los que contaba la entonces Secretaría⁴.

En cuanto a los recursos ejecutados, del mismo modo que los presupuestados, lejos de potenciarse con la sanción de la Ley de Turismo (2005) y la creación del MINTUR (2010), ambos hechos ocasionan una significativa caída (Figura 3). Es dable destacar que estos créditos destinados al turismo social quedan otra vez marcadamente por debajo de la década pasada, que alcanzan un máximo en 1997 con el 80% del gasto turístico.

Fuente: Elaboración propia con base en las Cuentas de Inversión (1995-2013).

Figura 3 Participación del gasto en turismo social en función del total del área 

Similar comportamiento presentan los recursos humanos afectados. A medida que se implementa la reorganización de la SECTUR (Ley 25.997/05), ampliando y diversificando sus departamentos, actividades y organismos, disminuye la participación del turismo social en el área, mientras que ésta crece personal. Para el año 2014, el Ministerio de Turismo reúne cerca de 500 empleados, entre permanentes, transitorios y contratados, duplicando la planta del año 2000; mientras que los complejos destinados al turismo social descienden a cerca de 100 empleados por Unidad, cercano a los niveles mínimos de la crisis del 2001 (Figura 4).

Fuente: Elaboración propia a partir de información provista por Dirección de Recursos Humanos (2014).

Figura 4 Recursos humanos afectados al MINTUR y a las unidades turísticas 

Estos reajustes se traducen en la cantidad de beneficiarios que acceden al turismo social a lo largo del periodo. Luego de alcanzar valores mínimos en plena crisis del año 2001, las prestaciones crecen hasta el año 2007, con un aumento superior al 400%, para luego caer y estabilizarse en valores de la década del 90, en torno a los 150.000 turistas anuales (Figura 5).

En cuanto al tipo de beneficiario, en el año 2003, de cada diez personas que accedían a los Programas, cinco correspondían al colectivo de jubilados, tres a escolares y dos a familias; diez años después, cinco pertenecen a familias, tres a escolares y dos a jubilados (Dirección de Prestaciones Turísticas, 2014b). En el caso del Plan Eventos, aparecen resultados en las Memorias Detalladas del estado de la Nación de los ejercicios 2004: 17.674 participantes en Embalse y 7.248 en Chapadmalal; y 2005: 17.864 y 34.703, respectivamente. Si se comparan estas cifras con la totalidad de las personas beneficiarias de los Planes tradicionales, Escolar, Tercera Edad y Familiar, representan una cantidad significativa, alcanzando el 25% en el año 2004 y el 45% en el año 2005.

Fuente: Elaboración propia a partir de registros de la DPT (2014b)^. * La cantidad de beneficiarios constituye una aproximación en función de una media de 6 días por turista para Unidades Turísticas y 5 para Federal.

Figura 5 Cantidad de personas que acceden a los Programas 

Estos grupos de destinatarios presentan una línea de continuidad con la política implementada en las últimas décadas, cuando el turismo social dejó de asistir a los sectores obreros, para dirigirse a distintos colectivos, como familias numerosas, jóvenes, tercera edad, personas con discapacidad y grupos de escolares, dando cuenta de las estructuras sociales dinámicas y fragmentadas que priman en las sociedades contemporáneas y de las nuevas finalidades asociadas al turismo social. La representación del universo de beneficiarios deja de centralizarse en los sindicatos, que pasan a integrar una compleja red de naturaleza pública y privada, en la cual intervienen otros participantes, principalmente organizaciones sin fines de lucro, movimientos sociales y municipios, que asumen la representatividad de estos nuevos colectivos de usuarios.

Conclusiones

El análisis comprueba que a pesar de los principios de complementariedad que sostienen la nueva normativa, la importancia creciente que le adjudica al turismo como actividad económica y al turismo receptivo como política clave del sector (asociada a necesidades de internacionalización y de crecimiento económico del Estado), terminan por relegar el turismo social en pos del fomento de los arribos internacionales.

En el periodo de post-crisis del año 2001, ante un Gobierno Nacional que se reposiciona como actor clave en el área, la entonces Secretaría de Turismo, formula una política específica de turismo social, que complementa los históricos fundamentos sociales que dieron origen a la cuestión, con otros económicos, a fin de reimpulsar las prestaciones turísticas inmersas en un profundo retroceso. El turismo social se presenta así como una continuidad de la política implementada en el Primer Peronismo en los años 50, significando la “actualización” y “puesta en práctica” del concepto primigenio justicialista, tendiente a alcanzar mayor equidad, bienestar y crecimiento de la ciudadanía excluida (SECTUR, 2007).

Esta retórica asociada a los primeros gobiernos de Perón, es acompañada de avances concretos en la sanción de normativa específica y en la infraestructura de los complejos vacacionales. En cuanto al primero, el derecho a las vacaciones anuales pagadas generalizado en el Primer Peronismo (Decreto 1740/45), que en principio estaba circunscripto al sector trabajador y a partir de la Reforma de 1994 se amplía al conjunto de la población, se consolidó en el año 2005, con la proclamación del turismo como derecho económico y social de las personas, destacando la necesidad de impulsar iniciativas de turismo social, que permitan el ejercicio efectivo a estas prácticas, para que el conjunto de la sociedad pueda acceder al ocio turístico en todas sus formas.

En cuanto a los complejos, a fin de reivindicar el “espíritu” con el que fueron creados los complejos de Chapadmalal y Embalse en los años 50, el Gobierno Nacional inició un significativo proceso de recuperación de las Unidades, que posibilita la reapertura de hoteles, polideportivos y áreas recreativas, la recuperación de infraestructura, equipamiento e instalaciones y la refuncionalización de espacios en desuso, incluyendo el relanzamiento de los históricos torneos Evita. Luego de treinta años de retracción, se incorporaron 2.000 plazas al sistema estatal de turismo social, aumentando las prestaciones turísticas en ambas Unidades.

Estos significativos avances impulsados desde las áreas decisionales, contrastan con el sistema de turismo social que se presenta prácticamente inalterable. A pesar de la retórica oficial, que afirma recuperar el turismo social del Primer Peronismo luego de décadas de abandono, expresando una continuidad con lo llevado a cabo en los años 50 y, al mismo tiempo, una ruptura con la política implementada en el último cuarto de siglo; la política de post-crisis, consolida el proceso de reformulación que se desarrolla desde el regreso de la democracia. El órgano ejecutor creado a mediados de la década de los 90, incluso las autoridades a cargo del área; los programas y planes, estructurados en un sistema de subvenciones y acuerdos de precios, en servicios de estadía y alimentación, destinados a colectivos de tercera edad, familias, escolares y personas con discapacidad; la cantidad de prestaciones ejecutadas y de personas beneficiadas; los actores relevantes que participan del sistema, a partir de concesionarios y hoteleros; los fundamentos que justifican la acción en el área, así como los recursos asignados; sin presentar cambios sustanciales, constituyen una extensión de la acción pública implementada en las últimas décadas.

Como sucede con las demás políticas turísticas, el turismo social se implementa subsidiario al turismo receptivo, prioritario en la agenda gubernamental como “actividad de exportación no tradicional”, que pasa a concentrar una cantidad creciente de los recursos del área (económicos y humanos), así como la producción de información específica y los controles de seguimiento. La creación del Ministerio, que reafirma estas finalidades económicas asociadas al desarrollo de la actividad, lejos de fortalecer al turismo social, acentúa su posición marginal en la arena turística. La normativa formulada, la afectación y ejecución de recursos, la creación de organismos específicos y la designación de personal, revela la prioridad gubernamental, tendiente a consolidar los arribos internacionales, ante una deficitaria balanza de pagos en crecimiento.