Los orígenes

En América Latina, tanto el escenario político como el desarrollo de las ciencias sociales han tenido otros derroteros. Por un lado, en nuestra región, no tuvimos un rol del Estado de bienestar tan consolidado ni un proceso de movilización de recursos como lo fueron la Segunda Guerra Mundial -a excepción de los proyectos modernizantes del varguismo en Brasil, o el peronismo en Argentina- como la reconstrucción europea que llevó a cabo el Plan Marshall.

Sin embargo, la posguerra vio el surgimiento de trayectos formativos universitarios en administración y políticas públicas en América Latina. En el año 1951, se creó la Licenciatura en Ciencia Política y Administración Pública en la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM) en la Ciudad de México, capital del país mesoamericano; mientras que en el año 1952 comienza a dictarse la licenciatura en Ciencia Política y Administración Pública en la Universidad Nacional de Cuyo, en la ciudad de Mendoza de Argentina. Aquí vemos los gérmenes del desarrollo de la administración pública en la universidad. En sus syllabus, se privilegiaba el estudio del derecho administrativo, derecho constitucional, economía, filosofía política, pero alejado de los paradigmas de análisis de políticas públicas, problemas y teorías que se enseñaban en Estados Unidos. Estas instituciones en sus programas tenían en común que ponían el énfasis en formar profesionales expertos en la gestión pública; es decir, burócratas especializados.

En Iberoamérica, la matriz “juridicista” y el peso del derecho le fueron restando autonomía a los problemas, teorías y competencias propias de la ciencia sociales en el estudio del Estado y el sector público. Por otro lado, la tensión entre la incipiente politología, la sociología marxista y la administración determinó una visión institucional, normativa y estructural para comprender el fenómeno burocrático y el proceso de las políticas públicas (^{Amorim Neto y Santos, 2015}). Este curso del surgimiento de la administración pública como campo académico muestra una vinculación de la ciencia política, con el derecho público y la administración científica. ^{Bañón Martínez (1997)} menciona que el “padre putativo” de la administración pública son las ciencias de gestión empresarial -entre ellas el management- que aportan una vocación de pragmatismo terapéutico, nuevas metodologías y, sobre todo, refuerzan la identidad disciplinar pues permiten el empleo y la importación de técnicas de gestión al ámbito público.

En Iberoamérica, además de las ciencias de la administración, hay otro “padre putativo” de la administración pública: el derecho público, especialmente el derecho administrativo, disciplina que entendió como propio el estudio del Estado y el gobierno. El derecho público contaba con un gran peso de los abogados, lo que impidió el ingreso de los paradigmas sobre las políticas públicas que se fueron desarrollando en el siglo XX, sobre todo en los Estados Unidos. A pesar de ello, esta oposición del derecho y las ciencias de la administración se hizo bajo el ala del campo politológico. Es importante destacar que siguiendo el proceso de institucionalización internacional, la administración pública se va constituyendo como un área de especialización dentro de la ciencia política (^{Bulcourf y Vázquez, 2004}), algo que entra en tensión con la independencia e interdisciplinariedad planteadas por la propuesta lasswelliana.

Esta difícil lucha por la autonomización tuvo como consecuencia un retraso teórico en el análisis de políticas públicas. Una de las principales diferencias que encontramos entre los países centrales y América Latina fueron los alcances y limitaciones para los estudios de las políticas públicas de los marcos provistos por el centro. Las teorías de carácter sistémico que hablaban del ciclo de las políticas públicas -el cual era compartimentalizado en momentos con los enfoques explicativos de sus respectivas etapas (formación de los problemas públicos, teorías de la agenda, teorías de la decisión, modelos implementación, y posteriormente la evaluación y retroalimentación)-, estaban marcadas por lo que denominaremos un “presupuesto democrático”. Así, la corriente racional-exhaustiva, el enfoque de la racionalidad limitada, el incrementalismo, el pluralismo, la eficiencia administrativa, el funcionalismo, entre otros abordajes que florecían en el norte no eran fértiles a la hora de la aplicación en nuestros países.

En lo que respecta a la historia externa al campo, podemos ver que la segunda mitad del siglo estuvo marcada por los cambios sociales producto de los procesos de modernización económica y sus transformaciones demográficas y culturales. En el ámbito político, encontramos que la Guerra Fría marcó las relaciones internacionales, dado que las dos grandes superpotencias -Estados Unidos y la Unión Soviética- trajeron esta contienda a la región, sobre todo a partir de la década de los años 60 con la cuestión cubana. Esta situación complejizó y entrecruzó con nuevos temas las quebradizas democracias latinoamericanas que se iban instaurando en la región, lo cual dio lugar a gobiernos militares que se alternaban con democracias que no lograban arraigarse. Como consecuencia, en relación con el campo de las políticas públicas, los modelos para comprender la hechura de los programas públicos tuvieron que ver más con explicaciones vinculadas a otras ciencias sociales.

En este sentido, podemos decir que durante su “edad de oro” en los años 60-70, fueron las ciencias sociales las que proveyeron un corpus teórico explicativo del proceso de las políticas y el Estado en la región. Aportes de lo más eclécticos venían de marcos como el funcionalismo de Gino Germani, las hipótesis pesimistas de la teoría de la modernización, que buscaron comprender los autoritarismos latinoamericanos de la mano de los modelos de Huntington y O’Donnell, la teoría de la dependencia de Cardoso y Faletto, o el neomarxismo en su variante latinoamericana. Dichos marcos fueron utilizados para describir la naturaleza del aparato burocrático local o el proceso de toma de decisiones y puesta en marcha de los programas públicos. En este sentido, la huella de la sociología como macrodisciplina omnipresente marcó a fuego el período.

Podemos agregar que en los años 70,

En función de las restricciones a la libertad de crítica contra aquellos regímenes políticos, emergen investigadores norteamericanos (Stepan, Skidmor) y europeos (Touraine, Rouquié) que se especializan en teorías del autoritarismo y que, en conjunto con algunos intelectuales latinoamericanos, influencian en especial a politólogos argentinos, bolivianos, brasileros, chilenos, colombianos, mexicanos, peruanos, (Cardoso, Hinkelammert, Calderón, Garretón, Lechner, O'Donnel, Laclau, Weffort, Stavenhagen, Gonzalez Casanova, Quijano, Ianni…) (^{Floriani, 2015}, p. 3).

Así, encontramos que había una atracción de otros campos disciplinares (como la sociología o la economía) que proveían explicaciones más completas del proceso de las políticas públicas en un contexto que no se correspondía con las democracias liberales noroccidentales. Nada tenían que ver los gobiernos militares latinoamericanos con la democracia pluralista que pensaba el policy analysis estadounidense. De esta manera, era más fecundo indagar en aspectos como el carácter periférico de las formaciones estatales capitalistas, la cooptación de las agencias públicas por los denominados “anillos burocráticos”, o las situaciones de “pretorianismo de masas” como factores explicativos del rumbo de las decisiones gubernamentales.

Sumado a este interés por los marcos de otras disciplinas (donde vemos una tensión entre el derecho y la sociología), se puede encontrar el llamado “atraso relativo”, por cuanto implicó un desconocimiento de estos enfoques, hasta que en los años 70 se produjeron liderazgos académicos que trajeron los aportes de las políticas públicas a los países de la región, producto de la movilidad estudiantil de posgrado en los países del norte. Esta influencia produjo cierto mestizaje teórico que, sin embargo, no llegó a formar una tradición de pensamiento en administración pública que se identificara como propia del policy analysis.

En lo que respecta a esta producción, el primer artículo que plantea el análisis de políticas públicas es el documento de Oszlak y O’Donnell Estado y políticas estatales en América Latina: hacia una estrategia de investigación (Oszlak y O’Donnell, 1976) presentado en la reunión de 1976 de la Latin American Studies Association, en Atlanta en marzo de 1976. Este trabajo tuvo un gran impacto en la región y fue el marco teórico de referencia para las investigaciones de análisis de políticas públicas a partir del enfoque secuencial. Este documento planteó el denominado modelo “protoverbal”, el cual plantea el proceso por el cual se llega a la decisión gubernamental (la acción pública como variable dependiente) teniendo en cuenta la formación de la agenda y la formulación y sanción de la ley; además de adicionar el momento siguiente de ver la política como variable independiente -mirando sus impactos-. Esta versión considera las especificidades del Estado en América Latina con sus regímenes autoritarios y formaciones capitalistas periféricas. El enfoque ecléctico y pragmático de este modelo -denominado histórico estructural- dialogó con el neomarxismo, las teorías críticas de la modernización y las visiones del conflicto social a partir de la caída del estructural-funcionalismo de corte parsoniano.

La consolidación

La caída del muro de Berlín y la llegada de los procesos de reforma estructural van a marcar un nuevo momento en los estudios de las políticas públicas. Esto iniciará una nueva etapa en los procesos de producción académica en torno al Estado y las políticas públicas. La llamada doble transición -política y económica- se dio en tiempos diferentes. Por un lado, en la mayoría de los países se fueron estableciendo democracias liberales que iban cumpliendo los requisitos de poliarquías, caracterizadas como “delegativas” (^{O’Donnell, 1993}). El proceso comienza en República Dominicana y Ecuador, 1978; continúa con Perú, 1980; Honduras, 1981; Bolivia, 1982; Argentina, 1983; El Salvador, 1984; Guatemala, Brasil y Uruguay, 1985; Paraguay y Panamá, 1989; Chile, 1990, para culminar en el 2000 con la alternancia en el poder de México. Las nuevas democracias pusieron la cuestión de las reformas de los servicios civiles dentro de la agenda pública, pero la cuestión de la crisis económica no dejó tiempo para la reflexión y se transitó hacia la reforma estructural como principal tema. La segunda transición -la económica- estuvo centrada en medidas macroeconómicas y de ajuste, que incluyeron privatizaciones, desregulación de actividades económicas, desmonopolización y descentralización de los gobiernos. Estos cambios hicieron necesario el debate sobre el Estado y las políticas públicas.

En este contexto comienza a difundirse la producción de los países centrales; el enfoque de la heurística por etapas dominó hasta entrados los años 2000. Esta situación se debió a dos factores. Por un lado, la impronta legalista y normativa en la mirada de las políticas centrada en un proceso legislativo derivado de la tradición juridicista iberoamericana. Por otro lado, la importancia de trabajos como el de Subirats Análisis de Políticas Públicas y Eficacia en la Administración, publicado en España en 1990; y luego en el año 1992, las traducciones de los autores clásicos de Aguilar Villanueva en lo que se conoció como “Antología de las políticas públicas”. De la mano de Lasswell, Lowi, Etzioni, Allison, Lindblom, Elder, Cobb, Downs, Bardach, Wugh, Dror, Majone, Pressmann, Wildavsky o Heclo, entre otros “presentaron” -décadas más tarde de su formulación inicial- el llamado enfoque secuencial (^{Aguilar Villanueva, 1992}, ^1993a, ^1993b, ^1993c). Así, en los cursos de administración pública, la literatura se componía por textos clásicos de la segunda posguerra, siguiendo la “heurística por etapas” que descomponían la política pública en “momentos” o “fases”: surgimiento del problema, inscripción en la agenda, formulación de alternativas, toma de decisión, implementación y análisis de los impactos.

En este período cobra especial relevancia el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD), el cual se fundó en el año 1972 por iniciativa de los gobiernos de México, Perú y Venezuela y de la Asamblea General de las Naciones Unidas. La finalidad de esta red fue nuclear a los representantes de los organismos encargados de la función pública de los países de América Latina para acordar y coordinar políticas de reforma a los servicios civiles. Esta organización tomó impulso como centro de reflexión sobre el Estado a partir de dos hechos. Por un lado, durante la III Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno en 1993 se dio respaldo a los programas de modernización administrativa y del Estado en su documento final, y desde el año 1994 se comenzó a editar la revista Reforma y Democracia, que se constituyó en el ágora académica más importante de la gestión pública en la región y una de las publicaciones científicas más relevantes del área de Estado y Políticas Públicas en castellano.

En el año 1998, se realizó un balance de la primera etapa de los cambios estructurales con la redacción del documento Una Nueva Gestión Pública para América Latina (^{Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo, 1998}), donde se propuso dialogar desde la región con los organismos internacionales como el FMI y Banco Mundial, que proponían las “reformas de segunda generación” intentando superar la impronta privatista y mercadocéntrica de esta fase. En ese documento, se buscaba una “tercera vía” apuntalando la calidad de la democracia, el mejoramiento de la función pública y la necesidad de reducir la desigualdad en las sociedades latinoamericanas; en suma, una fase más “progresista”.

A partir de los años 90 comenzó a registrarse un incremento de los ciclos formativos en administración, gestión y políticas públicas -vinculados, en un primer momento, a los trayectos de maestría- y luego se fueron creando tramos de licenciatura de grado/pregrado. Es decir, que los procesos de transformación de las relaciones entre Estado y sociedad generaron un interés y necesidad de formación para el sector público que superara la visión juridicista legalista tradicional de los administradores públicos. Ahora ya no se requerían profesionales del derecho para hacer cumplir los procedimientos de un Estado racional-legal, basado en procesos, sino que el modelo gerencialista demandaba gestores tanto calificados en derecho administrativo como con conocimientos de herramientas de planificación, diseño de programas públicos, habilidades de liderazgo, e investigación de problemas.

La producción en el área

En lo que respecta a los productos sobre las políticas públicas tenemos que destacar las traducciones que realizará el Fondo de Cultura Económica con el Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública a partir del año 1997, con la serie Nuevas Lecturas de Política y Gobierno, coordinada por Mauricio Merino. Esta colección incluye más de una veintena de títulos entre los que se encuentran La política de Burocracia de Guy ^{Peters (1999)}; La argumentación administrativa de Christopher ^{Hood y Michael Jackson (1997)}; Administración pública: una perspectiva comparada de ^{Ferrel Heady (2000)} (con el estudio introductorio de Víctor Alarcón Olguín); Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de políticas de Giandomenico ^{Majone (1997)} (con el estudio introductorio de Luis Aguilar Villanueva); Teoría de la organización para la administración pública de Michael ^{Harmon y Richard Mayer (1999)} (con el estudio introductorio de Jorge Tamayo Castroparedes); El gran gobierno: un acercamiento desde los programas gubernamentales de Richard ^{Rose (1998)} (con el estudio introductorio de Roberto Moreno Espinosa), y Atravesando la burocracia: una nueva perspectiva de la administración pública de Michael ^{Barzelay y Babak Armajani (1998)} (con estudio introductorio de Héctor Martínez Reyes), por mencionar algunos. Esta serie no solamente acercará estos trabajos clásicos a los profesores y alumnos hispanoparlantes de América Latina, sino que sus estudios introductorios serán una producción local de reflexión que consolidará el campo en nuestros países.

En el nuevo milenio podemos encontrar otros esfuerzos como la traducción de Políticas públicas: una introducción a lo teoría y la práctica del análisis del profesor inglés Wayne ^{Parsons (2007)}, a lo que se suma en Colombia el Diccionario de Políticas Públicas de Laurie ^{Boussaguet, Sophie Jacquot, y Pauline Ravinet (2009)}, publicado en Francia originalmente. Paulatinamente, también vemos cómo la producción local va teniendo grandes libros de referencia como Políticas públicas: formulación, implementación y evaluación editado en Colombia por André ^{Roth-Deubel (2006)} o El análisis de políticas públicas. Conceptos, teorías y métodos del profesor de FLACSO Ecuador Guillaume ^{Fontaine (2015)}, los cuales se suman a las obras colectivas entre las que podemos mencionar Introducción al análisis de políticas públicas en Argentina (^{Jaime et al., 2013}) o Teorias e Análises sobre Implementação de Políticas Públicas no Brasil, publicado en 2019 por el ENAP brasileño (^{Lotta, 2019}). A partir del año 2013, la Universidad de Bristol lanza la colección de obras colectivas denominada International Library of Policy Analysis, en la cual se ha propuesto reunir un estado del arte de la producción en políticas públicas de diferentes países. A esta colección, América Latina ha aportado ya tres volúmenes que incluyen contribuciones de Brasil (^{Vaitsman et al., 2013}), México (^{Mendez y Dussauge-Laguna, 2017}) y el más reciente aporte de Colombia (^{Sanabria-Pulido y Rubaii, 2020}).

Hablando de publicaciones periódicas, la mayor parte de las más prestigiosas en ciencia política y ciencias sociales de la región reciben en su flujo trabajos sobre políticas públicas. Podemos mencionar PostData, Desarrollo Económico, Studia Politicae, de Argentina, la Revista Uruguaya de Ciencia Política; Desarrollo y Sociedad, Análisis Político, Colombia Internacional o Estudios Políticos en Colombia; Revista de Ciencia Política en Chile; Utopía y Praxis Latinoamericana en Venezuela; Dados, Revista Brasileira de Ciências Sociais, Brazilian Political Science Review en Brasil; Estudios Sociológicos, Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales, Estudios Políticos, Polis, Política y Gobierno, Espacios Públicos en México.

Entre las revistas específicas de políticas públicas podemos encontrar Perspectivas de Políticas Públicas de la Universidad Nacional de Lanús; Estado y Políticas Públicas de FLACSO; Administración Pública y Sociedad (APyS) de la Universidad Nacional de Córdoba y Estado Abierto del INAP, en Argentina. En Brasil, la Revista de Políticas Públicas de la Universidade Federal do Maranhão del Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas; la Revista de Administração Pública (RAP) de la Fundación Getúlio Vargas, la Revista Brasileira de Política Pública del Centro Universitario de Brasilia, Administração Pública e Gestão Social (APGS) de la Universidade Federal de Viçosa, Cadernos de Gestão Pública e Cidadania (CGPC) de la Fundação Getulio Vargas, Gestão Pública: práticas e desafios de la Universidade Federal de Pernambuco, Revista de Serviço Público (RSP) del ENAP, Revista Gestão e Políticas Públicas (RGPP) de la USP, y Temas de Administração Pública (TAP) de la UNESP.

En Colombia tenemos Opera de la Universidad Externado de Colombia; en Chile, la Revista Estudios de Políticas Públicas de la Universidad de Chile, Revista Políticas Públicas de la USACH, Revista Enfoques de la Facultad de Ciencias Políticas y Administración Pública de la Universidad Central de Chile, la Revista de Gestión Pública del Centro de Estudios en Gestión y Política Pública. En México se publican Gestión y Política Pública (GYPP) de la División de Administración Pública del Centro de Investigación y Docencia Económicas, la Revista de Administración Pública del Instituto Nacional de la Administración Pública, la Revista Mexicana de Análisis Político y Administración Pública de la Universidad de Guanajuato. En Perú vemos la Revista de Ciencia Política y Gobierno de la Escuela de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). A esta lista podemos añadir en Venezuela la ya mencionada Reforma y Democracia, editada por el CLAD.

Sin embargo, a la hora de evaluar el impacto de la producción en políticas públicas en la región, vemos que las revistas latinoamericanas tienen una muy baja presencia comparada con otras regiones. De las 164 publicaciones relevadas bajo la categoría “administración pública”, solamente encontramos 4 publicaciones específicas en el índice de Scimago Journal Ranking, a saber: Revista de Administração Pública (puesto 104), Revista de Administração de Empresas (puesto 117), Revista Brasileira de Políticas Públicas (puesto 103) y Reforma y Democracia (puesto 116). Por otro lado, cuando comparamos la cantidad de citas de las revistas anglosajonas con respecto a las latinoamericanas vemos que el impacto de la producción regional dista mucho de lo que logran los journals de los Estados Unidos y el Reino Unido. La figura 1 muestra las citas de artículos en políticas públicas para ciertos países.

Fuente: elaboración propia con base en https://www.scimagojr.com

Figura 1 Citas de artículos en políticas públicas en países seleccionados 

Las redes

El punto de reunión anual por excelencia entre académicos y funcionarios es el Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, que se ha consolidado como el de mayor importancia en este campo de actividades en toda Iberoamérica. El CLAD además realiza en forma permanente foros, simposios y talleres, para analizar y evaluar las diferentes políticas de mejora administrativa en la región. Más allá de las asociaciones nacionales, encontramos que la mayoría de los investigadores de la región tienen como lugar de encuentro la Asociación Latinoamericana de Ciencia Política (ALACIP), que ya ha celebrado diez congresos bienales. En su última versión, en el año 2019, en la ciudad de Monterrey, el área de Administración Pública fue la que más participaciones atrajo -con más de 400 ponencias en sus diferentes subejes (política municipal; desarrollo urbano y rural; ciudades; prevención, seguridad pública y estado de derecho; transparencia, corrupción y rendición de cuentas, y administración, y políticas públicas).

Por otro lado, los grupos de investigación de la asociación desarrollan actividades permanentes, como conferencias y seminarios y realizan publicaciones propias y en revistas periódicas. Actualmente, encontramos el Grupo de Investigación de Estado, Instituciones y Desarrollo orientado a la temática del desarrollo en América Latina; el Grupo de Investigación de Políticas Públicas (GIPP), volcado a políticas sociales, y el Grupo de Investigación en Políticas Públicas Comparadas (GIPPC) -centrado en los estudios empíricos de área y metodologías comparativas-, el cual ha dado un nuevo paso con la divulgación de una publicación periódica de edición completamente bilingüe en portugués y castellano para difundir artículos del espacio.

Argentina

En Argentina, la producción sobre el Estado y las políticas públicas estuvo vinculada al desarrollo de las ciencias sociales y el campo del derecho, en su origen y período inicial. El proyecto político del primer peronismo (1946-1955) dispuso que se dictaran cursos de formación política de carácter obligatorio en todos los currículos universitarios. El único trayecto formativo que lo incorporó fue la Universidad Nacional de Cuyo, lo cual constituyó la simiente para el nacimiento de la carrera de Ciencia Política y Administración Pública en esta institución en 1952 (^{Guardamagna, 2008}). Esta licenciatura estaba fuertemente orientada a formar burócratas especializados, con un fuerte énfasis en el derecho y la economía, pero sin adherirse a los paradigmas de las policy sciences que se enseñaban en los países del norte.

Luego se encuentra la breve experiencia en la Universidad de El Salvador (USAL) en la ciudad de Buenos Aires en la década de los 70. Esta institución creó una carrera de Administración Pública que duró pocos años. La inestabilidad política y la falta de financiamiento, sumado a la discontinuidad de los programas públicos, provocaron una baja receptividad y poca vinculación de la academia con la administración pública. No obstante, en el año 1973 se crea el Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP), que retoma el proyecto frondizista del Instituto Superior de Administración Pública (ISAP) creado en 1958 y que la dictadura autodenominada Revolución Argentina (1966-1972) disolvió en 1970. Este organismo buscó mejorar la capacitación de los funcionarios gubernamentales, investigar sobre los problemas públicos, al mismo tiempo que ha venido realizando un minucioso trabajo de gestión de documentos y trabajos académicos referidos al tema del Estado y servicio civil. Por otro lado, durante los años de la dictadura militar (1976-1982), la investigación se desarrolló en centros privados donde se destacó el CEDES -creado en 1975 por Guillermo O’Donnell, Oscar Oszlak, Marcelo Cavarozzi, Eduardo Borneo y Elizabeth Jelin-, con una fuerte impronta ecléctica e interdisciplinaria.

Con la democratización, en el año 1983, la formación en administración pública comenzó a tener fuerza con el proyecto alfonsinista que puso en la agenda la consolidación democrática y la mejora de la administración pública (Bulcourf y Cardozo, 2010; ^{Bulcourf, Dufour y Cardozo, 2013}). Por un lado, volvió el interés por la ciencia política como disciplina en estrecha relación con la mejora de las instituciones de gobierno. Frente a este panorama, se crea el Consejo para la Consolidación de la Democracia y la carrera de Ciencia Política en la Universidad de Buenos Aires en 1986, la cual se constituye como el espacio natural para la reflexión sobre la gobernabilidad y la mejora de las instituciones democráticas.

Por otro lado, desde el punto de vista de la administración pública existen dos grandes hitos. En primer lugar, la creación de la Maestría en Administración Pública en la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de Buenos Aires en 1985, que contó con financiamiento del CONICET para otorgar becas a los empleados públicos que cursaban el programa; al mismo tiempo que se estableció un régimen de dedicación exclusiva para la cursada (^{Oszlak, 2000}, p. 2). En segundo lugar, la creación del Cuerpo de Administradores Gubernamentales, siguiendo el modelo de la Escuela Nacional de Administración francesa (ENA). Estos funcionarios deberían ser burócratas altamente especializados destinados a ocupar puestos críticos de la gestión pública, en funciones de planeamiento, asesoramiento, organización, conducción y coordinación en toda la Administración Pública Nacional, en las áreas y proyectos que la autoridad política considerara de mayor importancia y prioridad. Sin embargo, este proyecto se vio abortado con la presidencia de Menem (1989-1999), y los sucesivos gobiernos han planteado intentos fallidos de reformular la carrera administrativa y profesionalizar la función pública (^{Andrieu, 2002}).

A partir de los procesos de reforma promercado en los años 90 (con las privatizaciones, descentralización, desregulación, desmonopolización y achicamiento del aparato gubernamental), se sitúa al sector público en el centro del debate. Durante esta década se sigue desarrollando el posgrado en gestión pública y empezarán a crearse programas de grado en el área de Estado y Políticas Públicas. Las licenciaturas en administración pública se convierten, así, en el centro de formación y reflexión sobre esta problemática (^{Agoff, 2003}). La creación de las carreras de administración pública en los años 90 en la Universidad Nacional de General San Martín, la Universidad Nacional de Tres de Febrero, Universidad Nacional de General Sarmiento -todas en el Gran Buenos Aires- y la carrera de Administración Pública en la Universidad del Comahue, en Viedma, se proponen como ciclos de licenciatura formativos orientados a la gestión pública.

En los últimos años se ha aumentado el número de carreras llegando a 12 licenciaturas en el área de Administración y Políticas Públicas en la Argentina y vemos la creación de los dos primeros programas universitarios de grado en casas de estudio de gestión privada (^{Cardozo, 2018}; Agoff et al., 2020). En el año 2009 se comienza a dictar en la Universidad Argentina de la Empresa el grado en Política y Administración Pública; mientras que en 2014 se abre la inscripción a la licenciatura Políticas Públicas y Gobierno en la Universidad Metropolitana para la Educación y el Trabajo (UMET). El área de ciclos de licenciatura en administración y políticas públicas se encuentra en un atraso relativo con respecto a las maestrías y especialización en lo que respecta a su consolidación debido a lo reciente de este nuevo campo de formación de grado.

Sin embargo, del análisis de la oferta de las maestrías generalistas en administración, gestión y políticas públicas, encontramos cierto equilibrio. Se pueden contabilizar 16 maestrías, 8 especializaciones y -algo no menor- un subdesarrollo en el nivel de doctorado con dos programas: el de la Universidad Nacional de Córdoba y el de la Universidad Nacional del Litoral. Sin embargo, en una evaluación cualitativa vemos que el peso de las maestrías es muy fuerte, dado que algunas se constituyeron hace ya varias décadas, como la maestría en Administración Pública de la UBA o los de la UTDT o San Andrés. Estos programas tienen una gran institucionalización y tradición de formación de profesionales en el área. Por otro lado, el posgrado tiene una mayor cobertura geográfica a nivel federal, a diferencia de las licenciaturas -que tienen un gran anclaje en la región Metropolitana de Buenos Aires-. A continuación, la tabla 2 y la tabla 3 presentan una síntesis de las especializaciones y maestrías en gestión, administración y políticas públicas de nuestro país.

Tabla 2 Especializaciones en administración y gestión pública 

Fuente: elaboración propia con base en datos de CONEAU

Tabla 3 Maestrías en administración, políticas y gestión pública 

Fuente: elaboración propia con base en datos de CONEAU

A continuación, la tabla 4 resume los principales aspectos de las licenciaturas en administración y políticas públicas de la Argentina.

Tabla 4 Licenciaturas en administración y políticas públicas de la Argentina 

Fuente: elaboración propia.

En lo que respecta a la investigación, cada vez encontramos más producción y centros especializados, tanto en las universidades nacionales -destacándose la Universidad de Buenos Aires, Universidad Nacional de Rosario, Universidad Católica de Córdoba, la Universidad Nacional de Córdoba, Universidad Torcuato Di Tella, Universidad Nacional de Cuyo y la Universidad Nacional de Entre Ríos- como en el Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), con sus ingresos anuales de investigadores en el área. Entre los centros privados poseen especial relevancia el CEDES y el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC). Junto al liderazgo que tuvo la figura de Oscar Oszlak en la consolidación de la subdisciplina, encontramos un gran número de profesores e investigadores entre los cuales podemos mencionar a Aldo Isuani, Marcelo Cavarozzi, Rita Grandinetti, Carlos Acuña, Mario Krieger Cristina Díaz, Mabel Thwaites Rey, Alberto Bonifacio y Carlos Vilas, quienes lideran equipos a lo largo y ancho de la Argentina.

Finalmente, es menester mencionar la Asociación Argentina de Estudios de Administración Pública, la cual se convirtió en la red principal entre distintos actores que tienen en común a la administración pública como campo de interés, materia de investigación, estudio y enseñanza, y ámbito de desempeño laboral, profesional, político y gremial. Actualmente, presidida por Diego Pando, la Asociación ha realizado al año 2020 nueve congresos de administración pública -su última versión en modalidad virtual-, en los que se busca realizar un puente entre la gestión pública en todos sus niveles y el mundo académico. En este sentido, un grupo de miembros de esta asociación -junto a colegas del Centro de Investigaciones en Administración Pública (CIAP-UBA), el Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), la Asociación de Administradores Gubernamentales (AAG) y la Asociación Argentina de Presupuesto y Administración Financiera Pública (ASAP)- elaboraron un documento denominado Consenso por una Función Pública Profesional. Este espacio busca contribuir al diálogo con propuestas concretas para resolver la histórica problemática de la profesionalización y empleo público en los distintos poderes y niveles de gobierno. El Consenso se constituye en un puente entre conocimiento experto y mejoras de las capacidades estatales.

México

Este país posee una gran importancia dentro del campo de las políticas públicas en la región y en el mundo hispanoparlante. Las ciencias sociales en México tuvieron un importante desarrollo debido a la estabilidad institucional que proporcionó el gobierno autoritario del PRI a lo largo de siete décadas (1930-2000), combinado con cierto clima de libertad. Mientras que los países de la región sufrían reiterados golpes de estado -que cercenaban el pensamiento crítico-, con sus consecuentes silenciamientos y exilios, México supo acoger a los intelectuales que venían de otras latitudes. En una primera etapa, en la década de los años 30, el país recibió a los refugiados de la Guerra Civil Española, lo cual significó una enorme fecundidad para el pensamiento social sobre el Estado y la política. En los 70 se reeditaría este panorama con el exilio de intelectuales que huyeron de las sangrientas dictaduras del Cono Sur y se integraron a los círculos académicos mexicanos. No es de extrañarnos que, en el año 1964, uno de los textos vertebrales de la administración pública Economía y sociedad. Esbozo de sociología comprensiva del alemán Max Weber comience a irradiarse por todo el mundo hispano a partir de las traducciones del español Medina Echavarría, un sociólogo radicado en México durante la Guerra Civil.

En lo que respecta a nuestro objeto de indagación, “la enseñanza profesional de la administración pública vinculada con la ciencia política quedó incorporada por primera vez a los planes de estudio de la entonces Escuela Nacional de Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México en 1958” (^{Pardo, 1993}, p. 13). Estos tramos formativos respondían al crecimiento y mayor complejidad del sector gubernamental, como resultado del nuevo rol del Estado, siempre en tensión con la tradición juridicista y legalista que hemos planteado más arriba. En esta fase de nacimiento también se crea en 1955 el Instituto de Administración Pública Mexicana -el cual será luego el Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP)- que comenzó a formar funcionarios con base en la administración tradicional basada en el cumplimiento de normas y procedimientos. A pocos años de su fundación, esta institución inició el proyecto editorial Revista de Administración Pública que, a pesar de tener una intermitencia para reaparecer en 1964, se sostiene hasta el día de hoy.

Entre la década de 1950 y los años 80, en el país azteca encontramos una investigación débil, una fortaleza del marxismo como paradigma explicativo de los fenómenos estatales y una concentración de las capacidades de gestión en la Secretaría de Hacienda con un cuerpo de técnicos vinculados a la economía (^{Méndez, 2015}). Estas tensiones entre los paradigmas aplicados a la gestión pública destinados a la formación de funcionarios de un servicio civil -centralizado y fuertemente clientelizado bajo el control del partido de gobierno- y los análisis de políticas públicas centrados en modelos fuera de los autores y enfoques que se consideraban en los países del norte retrasaron la consolidación del campo. A pesar de ello, a nivel institucional, en los 70 encontramos dos hitos. Por un lado, la creación del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) y la Universidad Autónoma Metropolitana (UAM) -ambos en 1974- que proveerán las bases para los programas de políticas públicas cuando se consoliden en la década siguiente (Méndez, 2015).

Se suele considerar que la instalación de las políticas públicas se logró mediante la creación de programas académicos de posgrado.

A través de los diversos cursos de posgrado creados en universidades públicas y privadas en la década de los ochenta del siglo pasado,… la toma de decisiones directivas de gobierno se institucionalizó en la academia mexicana, incorporando una nueva disciplina con sus propios métodos, perspectivas teóricas y objeto de estudio. (^{Fonseca López, 2017}, p.¹).

De esa manera, la disciplina en tanto recibía el apoyo de entes gubernamentales, también les servía como espacio de debate, a la vez, que adquiría bases para fortalecerse. Esto marcó una pauta de vinculación bastante fluida entre las universidades y las administraciones públicas que consolidó la producción y la transferencia de saberes.

En 1982 es justamente cuando se abre en el Colegio de México la licenciatura en Administración Pública, de acuerdo con las tendencias internacionales como parte del análisis que requería una redefinición del nuevo rol estatal. En palabras de Canto Sáenz:

[En el] sexenio de Carlos Salinas de Gortari se debatía intensamente el papel del Estado, tanto en el mundo político como en el académico. Eran los tiempos de las grandes privatizaciones de empresas públicas, de profundos procesos de desregulación económica y apertura de la economía hacia el exterior. Se hablaba del fin del Estado obeso y de la necesidad de su adelgazamiento para devolverlo a su responsabilidad original de dirigir y no remar. (^{Fonseca López, Rodríguez Escobedo y Monlui Fernández, 2018}, p. 130).

Es justamente en este contexto donde sucede la ya mencionada “presentación” de aproximadamente 30 trabajos de autores norteamericanos que trajo Aguilar Villanueva de su estancia académica en California, y que utilizó en sus cursos de doctorado. A partir de esta experiencia se traducen cuatro libros de la denominada Antología de las Políticas Públicas para ser el material de consulta de referencia bajo la lógica del enfoque de manual de textos o modelo secuencial.

Por su parte, la politología, hacia la década de los 90, mostraba otro tipo de comportamiento. Para Perló Cohen y Valentini Negrini,

La investigación empírica sobre México se ha hecho principalmente sobre procesos electorales y gobernabilidad. Sin embargo, en términos de la reflexión teórica no se percibe aún un gran avance en estos campos temáticos. También se observó la estrechez en el uso de otras metodologías y teorías diferentes al estructuralismo: por ejemplo, el método del individualismo metodológico pasó a formar parte de la reflexión de algunos investigadores apenas hace 15 o 20 años. (^{Perló Cohen y Valentini Negrini, 1994}, p. 55).

Según esta observación, en México no se dio la transición en dos tiempos como sucedió en el Cono Sur, sino que -por el contrario- la reforma hacia una economía de mercado se dio en paralelo a la transición política. Esta última se extendió hasta el año 2000, cuando finalmente se concreta la entrega del poder del presidente Zedillo a Fox Quesada del PAN, luego de 7 décadas del PRI en la presidencia de México. Es por ello, que la agenda electoral y de las instituciones opacó a la producción en Estado y políticas públicas dentro de la ciencia política.

Sin embargo, a partir de los años 90, y producto del puntapié inicial que representó la maestría del área creada en 1991 en el ITAM, comienza la expansión del posgrado, para llegar a ser 11 en la actualidad, al mismo tiempo que encontramos formación de doctorado en tres programas del país. La tabla 5 condensa la información sobre los programas de posgrado en México.

Tabla 5 Formación de posgrado en políticas públicas en México 

Fuente:^{Fonseca López y Rodríguez Escobedo, 2018}.

Como balance, podemos afirmar que, actualmente, México es el país de habla hispana con mayor producción de bibliografía en la materia. Su academia ha logrado enfocar problemas propios y difundir hacia el resto de la región sus productos científicos. En lo atinente a los estudiosos de las políticas públicas podemos mencionar a Luis F. Aguilar Villanueva, Omar Guerrero Orozco, María del Carmen Pardo, Ricardo Uvalle Berrones, Myriam Cardozo Brum, Rodolfo Canto Sáenz, Enrique Cabrero Mendoza, Mauricio Dussauge Laguna, José Luis Méndez, Manuel Canto Chac, Mauricio Merino y Roberto Salcedo, por nombrar algunos. A nivel de las instituciones, encontramos como centros destacados de docencia e investigación en el área a la Universidad Nacional Autónoma de México, El Colegio de México, el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), el Instituto Nacional de Administración Pública, la Universidad de Guadalajara, el Instituto Tecnológico de Monterrey, la Universidad Iberoamericana y las Universidades Autónomas de Nuevo León, Estado de México y Puebla, entre las principales.

Brasil

La administración pública en Brasil ha tenido un derrotero bastante diferente a los demás países de la región. La vinculación entre Estado y conocimiento ha sido sustancialmente opuesta a los otros casos nacionales. Durante el proceso de industrialización -de la década de los 30 a la de los 70- el país adquirió unas grandes capacidades de implementar políticas públicas que se fueron acompañando de una formación para el servicio civil. El proyecto de modernización corporativista del Estado Novo (1937-1946), de la mano de Getúlio Vargas, emprendió una creciente racionalización del sector público. Luego, en la Segunda República (1946-1964), el impulso desarrollista de Juscelino Kubitschek de Oliveira implicó otra nueva fase en la ampliación de las fronteras del Estado sobre la sociedad, cuyo ejemplo más acabado fue el vertiginoso proyecto de creación de una nueva capital en Brasilia como ciudad planificada. Más tarde, la dictadura (1964-1985) mantuvo gran parte de esos principios con una política científico-técnica que fomentó la creación de carreras de ciencia política y gestión pública. Finalmente en 1985 -con la democracia- se pasó al momento de transformación de la función pública y consolidación de un servicio civil meritocrático y profesional.

Podemos rastrear el origen de la producción en el área de Estado y políticas públicas con el proyecto de reforma social encarado con la Constitución de 1937 y las medidas para eliminar la injerencia del poder político en los procesos de selección de empleados estatales. En este contexto, la literatura sobre administración pública se desarrolló de manera organizada e institucionalizada a partir de 1937, con la primera edición de la Revista do Setor Público (RSP) (^{Corrêa y Souza Passador, 2019}, p. 80). Esta publicación se dedicó a reflexionar sobre nuevos métodos y técnicas de acuerdo con la nueva normativa sobre el empleo público, para hacer el sector gubernamental más eficiente.

Durante las décadas siguientes encontramos textos que dan cuenta del fortalecimiento del Poder Ejecutivo y la visión autoritaria del Estado. Al mismo tiempo, existe en la época una preocupación en divulgar las acciones de gobierno y la necesidad de discutir los aspectos técnicos vinculados con la comunicación gubernamental. Por otro lado, si bien se conserva una visión clásica de la administración, se comienzan a escindir los saberes de las ciencias jurídicas de los de las ciencias administrativas. En la década de los años 50, se empieza una profesionalización del servicio civil, con la creación de los llamados “reductos de eficiencia” dentro de la burocracia brasileña (^{Evans, 2007}) ante las dificultades de avanzar hacia una reforma total del servicio civil. Este rasgo se acentuó en la era Kubitschek como una faceta de desarrollismo, con el BNDES como estandarte que inauguró un sistema de exámenes públicos para la incorporación de funcionarios.

A partir de la década del 60, la producción de políticas públicas irá pasando por diferentes temas que pueden agregarse en tres grupos. El primer subconjunto toma como objeto el régimen político, las instituciones o el Estado brasileño en términos de sus líneas constitutivas, con el fin de investigar una política específica. El segundo subconjunto de estudios engloba trabajos sobre políticas sectoriales que combinan el análisis del proceso político con el abordaje de problemáticas internas a las propias áreas sectoriales. El tercer subconjunto consiste en el análisis de evaluación de políticas públicas (^{Melo, 1999}, p. 67). Gran parte de la producción ha aportado categorías que se encuentran en una zona “gris” entre las instituciones políticas y las políticas públicas. Sin embargo, la literatura brasileña ha desarrollado conceptos propios como la idea de los “anillos burocráticos” (^{Cardoso, 1985}), o la gramática política del state building brasileño propuesta por Nunes. Este estudioso plantea que desde la década de los 30 se gestan tensiones entre lógicas burocráticas clientelistas, corporativistas o insulamento burocrático -propio de las élites modernizantes tecnocráticas- o un universalismo de procedimientos de un aparato racional-legal (^{Nunes, 2003}) en la hechura de las políticas públicas.

Superado el período autoritario, la transición a la democracia encaró dos temas en las agendas de las políticas públicas: la profesionalización del servicio civil y la reforma del Estado. En cuanto al primero, se instituye la Escola Nacional de Administração Pública (ENAP), que procuró transformar la gestión pública a través de la capacitación de funcionarios, creando la carrera de Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental (EPPGG). Las clases de esta carrera desarrollan actividades en diferentes ámbitos de asesoramiento, dirección, planificación, formulación, coordinación, ejecución y evaluación de programas. Así mismo, esta institución viene llevando a cabo una variedad de proyectos editoriales que representan la avanzada en lengua portuguesa en el área de políticas públicas.

En lo que respecta a la reforma del Estado, la literatura analizó factores internos al cuerpo burocrático para comprender los procesos de transformación y autonomía de los funcionarios, para luego pasar a una etapa basada más en variables politológicas, como las instituciones de gobierno (^{Melo, 1999}). En los últimos años, se registra un crecimiento de la producción en políticas públicas focalizada en políticas sociales (salud y educación concentran el 40 % de todo lo producido). En lo que respecta a las teorías empleadas, encontramos una falta de explicitación de las mismas, ya que la mitad de los artículos no se identifica con ningún enfoque, como se advierte en un estudio reciente realizado a partir de 972 artículos publicados sobre políticas públicas en el portal Scielo entre 1996-2016 (^{Marenco y Blanco Strohschoen, 2018}).

Hablando de la formación para la gestión pública encontramos que esta surgió en el grado antes que en el posgrado. En el año 1952- como signo de la administración científica aplicada al sector gubernamental- se creó en EBAP-FGV la licenciatura en Administración Pública, que luego fue replicándose a otras universidades federales. En lo atinente al posgrado encontramos una diversidad mayor de situaciones. Podemos identificar 21 programas de posgrado que poseen maestría y doctorado en todo el país, evaluados en diferentes áreas del conocimiento por la CAPES (^{Fadul et al., 2014}). Este último punto complejiza el análisis y dificulta pensar criterios para considerar un curso de posgrado como de políticas públicas, de administración o interdisciplinario. A continuación, la tabla 6 presenta el mapeo de las carreras de administración pública en Brasil.

Tabla 6 Tramos de licenciatura en Brasil 

Fuente:^{Pires et al., 2014}.

En cuanto a los actores, dentro de los referentes del área en Brasil, podemos situar a Luís Bresser-Pereira, Marcus André Melo, Celina Souza, André Marenco, Renato Boschi, Eli Diniz, Sérgio Abranches o Luciano Martins, solo por mencionar algunos de los más destacados especialistas. Finalmente, es importante destacar que producto del crecimiento y consolidación de la disciplina en la última década, se ha difundido la expresión “campo de públicas” entre profesores, investigadores, estudiantes, y funcionarios de los cursos de Administração Pública, Gestão Pública, Ciências do Estado, Gestão de Políticas Públicas e Gestão Social e Política Públicas. Con esta frase se hace referencia a un espacio multidisciplinar con énfasis aplicado a la resolución de problemas sociales. Este autodenominado “movimiento campo de públicas” recupera los aspectos democráticos y republicanos, buscando el desarrollo sustentable en las interacciones de formación y acción gubernamentales con una impronta participativa y no tecnocrática. Las inquietudes de esta tendencia se aglutinaron en torno a la creada hace pocos años Associação Nacional de Ensino e Pesquisa no Campo de Públicas (ANEPCP), que a partir de 2015 ha celebrado en tres ocasiones el Encontro Nacional de Ensino e Pesquisa do Campo de Públicas.

A modo de cierre: algunas conclusiones tentativas

Luego de realizar este vertiginoso recorrido por el desarrollo del área de Estado, administración y políticas públicas en América Latina, desarrugaremos la tela que echamos en estas páginas. Estas ideas finales buscan plantear algunos trazos generales y delinear ciertos desafíos del campo en nuestra región. Nos centraremos en cuatro de ellos, los cuales surgieron a lo largo de este trabajo, a saber: 1) la visión de falta de desarrollo; 2) la inexistencia de marcos propios; 3) la relevancia de la producción latinoamericana, y 4) la consolidación de redes académico-profesionales.

En primer lugar, una de las tónicas que se advierte en toda la literatura y balances de los especialistas es un “diagnóstico por la falta” o “subdesarrollo”. Es decir, el área es discutida por lo que no es; o más bien, por lo que no ha conseguido en comparación con el policy analysis del mundo anglosajón. Solemos hablar de un “atraso relativo” en la autonomización por las tensiones entre otros campos disciplinares como el derecho y las ciencias sociales -con los palcos enfrentados del neomarxismo y el funcionalismo que tatuaron el derrotero académico de la posguerra latinoamericana-. Este eterno mirarnos en el espejo de las políticas públicas gestado en la realidad norteamericana y pensarnos a partir de lo que no hemos hecho presenta varios pliegues preocupantes. Uno de ellos es que no debemos descuidar la diversidad de escenarios en los cuales se formaron los espacios de reflexión en los países centrales, y cómo se desarrollaron en nuestras latitudes. Es verdad que esa relación centro-periferia y su desarrollo sinuoso, determinaron que “desde la docencia, encontramos que la malla curricular se organiza y construye bajo la lógica del ciclo de las políticas como si fuera la única aproximación existente” (Del Castillo Alemán, 2020, p. 290). Las condiciones han sido totalmente diferentes; por lo tanto, seguir un modelo prescriptivo acerca de cómo, qué temas, con qué paradigmas y a qué tiempos se deben analizar las políticas es algo que poco ayuda a esculpir un espacio de conocimiento exento.

Es indudable que América Latina, sobre todo México y Brasil, ha desarrollado una gran producción en el área de las políticas públicas. En los congresos nacionales y regionales de su “hermana mayor” con la que tiene una “tirante relación”-la ciencia política-, el eje de Estado, Administración y Políticas Públicas concentra la mayor cantidad de ponencias. En lo que respecta al volumen de obras en lengua castellana y portuguesa, estos dos países tienen una gravitación propia que pocas veces se reflexiona como una fortaleza. Algo que no es mínimo, pues el español, luego del chino mandarín, es la segunda lengua más hablada del planeta -superando al inglés- con más de 400 millones de hispanoparlantes nativos. Por su lado, el portugués, con 220 millones de lusófonos, se constituye como el sexto idioma más hablado del mundo.

Estos datos demuestran que existen dificultades para reconocer los avances positivos en el área: generalmente nos encontramos observando lo que nos falta. Los estudios disciplinares a partir del Manifiesto de Popayán² (Autores Varios, 2018), y cultivar la capacidad de ver la forma como se produce conocimiento -con sus relaciones de poder y lógicas internas-, deben ser un punto inicial para desafiar las narrativas sobre el desarrollo de un campo científico (^{Ravecca, 2019}). Es cierto que cierta “vigorexia disciplinar” es estimulante para poder crecer, pero eso no debe evitarnos mirar nuestros progresos en el entrenamiento. Estas fortalezas se han manifestado a lo largo de la historia en la relación entre Estado y conocimiento experto. Por mencionar ejemplos concretos, los gobiernos latinoamericanos reaccionaron con mucha más celeridad y capacidad que los países centrales en muchas coyunturas. Pensemos la crisis del 30, en aquella época, automáticamente -gracias y a pesar de su carácter de formaciones estatales periféricas y dependientes- los gobiernos de la región redefinieron su rol y tomaron medidas para solucionar la crisis económica, mucho antes que los Estados Unidos o la propia Alemania, quienes estuvieron en vacilaciones y persistencias por varios años hasta que los cambios de signo político permitieron tomar decisiones con el enorme costo social que ello implicó.

Otros avances podemos encontrarlos en la consolidación de la evaluación de las políticas públicas que plantea la CONEVAL de México con sus efectos en la calidad de los programas -y el acervo de conocimiento y expertise que ello implica- y en el servicio profesional meritocrático que ha desarrollado Brasil a lo largo de décadas. Finalmente, no debemos dejar de señalar que algunos Estados locales también mostraron recientemente mucha más sabiduría y velocidad para tomar medidas de manera proactiva contra la pandemia originada por la COVID-19, la que a comienzos de 2020 sacudió al mundo como una tormenta inesperada y furiosa.

En segundo término, se debe repensar la especificidad del proceso de constitución del área de políticas públicas en un marco más general y menos restrictivo. Se dice que nos “autoimputamos” el hecho de que no hemos desarrollado categorías, conceptos o teorías para pensar la propia hechura de las políticas en Latinoamérica, algo con lo que disiento totalmente. He sostenido en este trabajo que América Latina ha producido modelos que sirvieron para analizar el proceso de la acción pública en estas latitudes. Sin embargo, debido a la trayectoria de la constitución de las identidades disciplinares, no hemos sabido asumir desde el análisis de políticas públicas esos marcos como pertinentes para el estudio de sus problemas, y sencillamente los rotulamos como de otros campos. Así, los estudios sobre los autoritarismos, la teoría de la dependencia y los análisis institucionales sobre el funcionamiento del sistema político pueden ser muy fecundos si se los incorpora dentro de las hipótesis que describen o explican el proceso de las políticas. ¿En qué medida categorías como “dedazo”, “isolamento burocrático”, o “anillos burocráticos” no son útiles para pensar los problemas, la formulación, decisión e implementación de programas gubernamentales? Recuperar estas ideas puede ser una importante bisagra en los estudios de políticas para toda la región.

La audacia, la innovación teórica, el mestizaje de enfoques o la libertad que tuvieron nuestros padres fundadores en la década de los 60 y 70 permitieron consolidar la edad de oro de las ciencias sociales latinoamericanas. Es verdad que tampoco debemos caer en un romanticismo ahistórico y pensar que ese tiempo fue hermoso, ya que los derroteros profesionales, el momento formativo del campo y la manera de crear conocimiento han cambiado. No podemos pretender que un funcionario público/docente o a un académico que se encuentran constreñidos por un ritmo laboral de entregas, escritura, rutinas y metodologías de evaluación de su trabajo se tome la libertad creadora y el tiempo del que gozaron nuestros antecesores. Es cierto que la ciencia se ha democratizado y esa expansión en el acceso que la sacó de los círculos de intelectuales planteó reglas de producción y circulación que encorsetan la forma de pensar e investigar. Ahora los investigadores estamos limitados por cantidad de caracteres, plazos de entregas, doble referato, formato de citas y un sinfín de palabras que el hecho de recordarlo le genera sarpullido a cualquier colega.

No obstante, podemos ser imaginativos, creativos y diseñar conceptos novedosos y no solo reproducir y aplicar ideas creadas por otros. Las nuevas tecnologías nos liberan de mucho del esfuerzo que tuvieron que hacer los bandeirantes que nos despejaron la jungla. Ahora no estamos realizando gráficos a mano ni escribiendo a máquina y borrando con el papelito blanco o pasando jornadas en bibliotecas o esperando faxes ni mandando borradores por correo postal. La digitalización del trabajo nos permite navegar por acervos bibliométricos y documentales desde casa, realizar encuestas online, tipear y traducir artículos en nuestro ordenador, confeccionar gráficos con aplicativos, manejar las citas con gestores bibliográficos e incrementar la productividad a niveles impensados hace cincuenta años. Por supuesto, esa masificación de la producción del conocimiento y su “industrialización” también nos hace volver sobre las formas como se mide su calidad, que siempre terminan siendo arbitrarias y acaban manifestando relaciones de poder en el campo.

Esto me lleva al tercer punto, la cuestión del impacto de la producción latinoamericana en políticas públicas. Es cierto que el saber científico avanza a través del intercambio y la divulgación de los hallazgos. Publicar lo que creamos es un deber de los investigadores para hacer avanzar el conocimiento, someter a discusión los resultados para mejorarlos, dar transparencia a los procesos de producción, generar transferencia de saberes a la sociedad, y -casi siempre olvidado- dar crédito y reconocimiento simbólico a la labor de los equipos. Todos queremos publicar, ser leídos y citados lo más posible. Hemos comprobado que lamentablemente nuestras revistas a nivel mundial son leídas solo por el público hispanoparlante y lusófono, mientras que comunicar en inglés nos aumenta las lecturas y citas. En el medioevo el conocimiento circulaba en latín a través de un continente con cientos de dialectos vernáculos que se hablaban afuera de los claustros. Hoy día el latín como idioma científico es el inglés; algo que no cambiará en el mediano plazo, nos parezca más o menos simpático para nuestras musicales y vocálicas lenguas romances el sonido consonántico y gutural del inglés, -que vale decir- es mucho más sencillo y menos accidentado que otros idiomas del orbe, lo que facilita su aprendizaje.

Pero aquí se plantean lógicas interesantes que voy a referenciar. Primero, el mundo hispanoparlante de las revistas científicas es muy amplio y permite construir sólidas redes de publicación, citas y encuentros académicos a cualquier persona que no hable una palabra de inglés, algo que a los brasileños no les es tan fácil, por lo que tienen más flexibilidad para escribir en otros idiomas y moverse en redes allende su país. Segundo, los textos en inglés tienen más impacto. Si miramos las publicaciones del rubro “public administration” en Scimago, de los 164 journals recuperados tenemos que ir hasta el puesto 101 para encontrar una revista que no sea en inglés (Scienze Regionali ), y para ver una revista en portugués nos debemos ir a la posición 104 (Revista de Administração Pública) y una en castellano la vemos en el 133 (Innovar de Colombia). Tercero, el impacto de las publicaciones en castellano y portugués es ínfimo comparado con el inglés, lo cual no nos debe llevar a conclusiones erradas. No estoy afirmando cerrar buenos periódicos en castellano o portugués para mandar los artículos a los journals anglófonos, ni enterrar a Cervantes y Camões exigiendo manuscritos en inglés en nuestras revistas vernáculas. Por el contrario, estimo que los investigadores deben publicar en inglés, pero también en el medio local para mejorar el impacto internacional. Se pueden editar versiones en inglés de los artículos, algo que un buen servicio de traducción de las instituciones podría solucionar. Las nuevas tecnologías permiten realizar avances en este sentido, pero las traducciones académicas siguen siendo todavía un enorme dolor de cabeza, tanto para preparar un manuscrito en inglés con cierta decencia, como para quien sueñe con encarar una revista bilingüe. Los formatos bilingües (español-portugués) y trilingües (inglés-español-portugués) de aceptación de manuscritos de nuestras revistas y encuentros científicos es una tendencia ya arraigada, pero todavía las ediciones en varios idiomas en journals es un reto que no se ha planteado con seriedad.

El último punto que quiero plantear son las redes académicas dentro y fuera de América Latina, y la vinculación entre universidad y gestión pública. Hoy en día encontrarnos con colegas brasileños en todos los congresos del mundo hispano es una grata realidad. Con bastante más reticencia, los hispanoamericanos transitamos por los congresos brasileños. El mundo hispanoparlante y el lusófono están dejando de darse la espalda. Los libros y publicaciones periódicas con textos en ambos idiomas son cada vez más comunes. En este sentido, la región ha mostrado grandes avances en los últimos años. El nuevo desafío es consolidar lazos allende América Latina. Un gran envión lo dio el CLAD con su impronta iberoamericana, que incluyó a España, Portugal y países del África lusófona. Asimismo, uno de los hitos que marca un avance de estas redes es la celebración de la segunda edición del International Workshops on Public Policy de la International Public Policy Association (IPPA) en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) Ecuador en Quito que tendrá lugar en el año 2021.

Por otro lado, se necesita reforzar la vinculación entre la gestión pública y los académicos del campo de las políticas públicas. Un avance en este sentido ha sido la iniciativa de la AAEAP de Argentina de impulsar el Consenso por una Función Pública Profesional para la Argentina del Siglo XXI que mencionamos. Además, vemos cómo el INAP de Argentina, además de su tradicional función de reunir académicos y gestores en la capacitación de empleados públicos, también publica su revista científica y realiza seminarios en asociación con universidades y otras asociaciones académicas. Ejemplo de ello fueron las Jornadas de Administración y Políticas Públicas Comparadas realizadas en la Universidad Argentina de la Empresa, junto con la AAEAP, la asociación civil CIPPEC y el Grupo de Investigación de Políticas Públicas Comparadas de la ALACIP que se desarrollaron en 2019. A esto se suma desde el 2020 el impulso de la serie de Cuadernos del INAP que busca aportar estudios e investigaciones tanto para construir una teoría integrada de la administración pública como crear un acervo de estudios empíricos sobre políticas sectoriales, con un fuerte énfasis basado en la transferencia. Otro momento importante de esta vinculación ha sido la realización de la International Summer School on Public Policy en asociación del ENAP brasileño con la IPPA, que se concretó en cuatro oportunidades, con una quinta ya programada.

A modo de cierre, quiero señalar que estas líneas han servido para construir una panorámica del campo de la administración pública en la región. En esta mirada, es estimulante ver el paulatino avance de la producción y transferencia que encontramos. Además, nos sirve para pensar cómo enfrentar los desafíos que plantea la consolidación de un área del conocimiento que tiene como objetivo desde sus orígenes resolver los problemas públicos de las sociedades. Nada más y nada menos.