PROCESOS DE INTERNACIONALIZACIÓN

El proceso de regionalización de las operaciones de mantenimiento de la paz y su implementación práctica^*

 

The process of regionalization of the peacekeeping Operations and their practical implementation

 

 

Antonio Manrique de Luna Barrios^**

 

 

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Resumen

Ante el incremento y complejidad de los conflictos de carácter interno e internacional que se han presentado en el escenario internacional, las Naciones Unidas, han visto cómo sus capacidades para proteger la paz y seguridad internacionales han sido superadas por las características y dinámicas de los conflictos. En este contexto, las organizaciones regionales han tenido que asumir una serie de tareas de manera autónoma o en cooperación con las Naciones Unidas con la finalidad de contribuir al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales.

Palabras clave: operaciones de mantenimiento de la paz, organizaciones regionales, Naciones Unidas, paz y seguridad internacionales.

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Abstract

Considering the increase and complexity of internal and international conflicts in the international scenery, the United Nations had to realize that their capacities to protect international peace and security have been beaten by the characteristics and dynamics of the conflicts. In this context the regional organizations had to assume a number of tasks autonomously or in cooperation with the United Nations with the final objective to keep international peace and security.

Key words: Peacekeeping, regional organizations, United Nations, international peace and security

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INTRODUCCIÓN

La regionalización de las operaciones de mantenimiento de la paz (en adelante OMP), es un proceso a partir del cual las organizaciones regionales (en adelante OR), subregionales o acuerdos de dicha naturaleza se implican en la iniciativa, constitución, despliegue y gestión de las misiones de mantenimiento de la paz, ya sea a través de una actuación autónoma o de una actuación conjunta con las Naciones Unidas, en virtud del principio de cooperación y según lo establecido en la Carta de las Naciones Unidas.

Indudablemente, dicho proceso de regionalización de las operaciones de mantenimiento de la paz responde a diversos acontecimientos históricos que de una u otra manera han contribuido a su realización. Entre los factores que llevaron a que se produjera la regionalización de las OMP, hay que destacar: el fin de la Guerra Fría¹, ya que, mientras duró tal proceso histórico, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas se vio muchas veces incapacitado de decidir respecto del despliegue de una OMP, debido al veto de los Estados Unidos de Norteamérica o de la ex–URSS, según fuese el país en el que se quería desplegar la OMP. Asimismo, se debe señalar que la Guerra Fría constituyó la principal razón de la indebida aplicación de las disposiciones del capítulo VIII de la Carta de las Naciones Unidas, dado que limitó la capacidad de actuación de las organizaciones regionales, respecto de la gestión de determinadas crisis que afectaban la paz y seguridad internacionales. Estas situaciones terminaron por desbordar la capacidad de actuación de las Naciones Unidas, en los conflictos internos que se estaban produciendo, tal como ocurrió en Somalia, Ruanda y Yugoslavia, y condujeron al fracaso de las OMP² debido, entre otros aspectos, a la profunda crisis financiera por la que atravesaba dicha organización internacional, a la ausencia en el seno de las Naciones Unidas de un cuerpo propio de militares que le permitiera ejercer sus funciones y hacer cumplir sus resoluciones, a la reducción en el número de los efectivos que aportaban sus Estados miembros para la realización de las OMP y a la incapacidad de las Naciones Unidas para establecer desplazamientos rápidos de sus efectivos, entre otros aspectos³.

El presupuesto del que partimos en la presente investigación es que el proceso de regionalización de las OMP, ha permitido que se pueda llevar a cabo una desconcentración de la gestión de las crisis de carácter interno o internacional que afectaban la paz y seguridad internacionales. De esta manera, los esfuerzos por lograr mantener la paz en determinadas zonas no se han encontrado con el rechazo de ciertas partes en conflicto, que acusaban a las Naciones Unidas de no ser un interlocutor válido, ya que había tolerado diversas decisiones de sus Estados miembros que estaban al margen de la Carta de las Naciones Unidas.

En ese sentido, el objeto de esta investigación es analizar los aportes del proceso de regionalización de las OMP al logro de una convivencia pacífica en el ámbito de la comunidad internacional. En virtud de ello, en el presente estudio, se analizará la evolución de dicho proceso de regionalización, con la finalidad de establecer cuáles han sido las fases por las que ha tenido que transitar dicho proceso. Así, se analizará el abandono del modelo universal de las OMP, el establecimiento de su proceso de regionalización y su perfeccionamiento. Por su parte, en el segundo apartado de este análisis, se estudiarán las diversas formas a través de las cuales se han implementado estas OMP de las OR.

A través de esta investigación se pretende: 1) contribuir al debate en torno a lo que ha sido llamado la externalización o privatización del mantenimiento de la paz; 2) reafirmar la importancia de que se establezca una cooperación real y efectiva entre las Naciones Unidas y las OR; 3) establecer que las actuaciones de las OR en el ámbito de la paz y seguridad internacionales deben ser según los principios y normas de la Carta de las Naciones Unidas; 4) difundir las experiencias positivas y negativas de las OR en esta materia.

Finalmente, debemos indicar que la presente investigación emplea un método multidisciplinar, en donde se combina la teoría y práctica en torno a la experiencia de las OR en el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales. En cuanto a las fuentes empleadas, se ha consultado la doctrina internacional, así como diversas disposiciones normativas que emanan de las Naciones Unidas y de las organizaciones regionales.

En el siguiente apartado se estudiará el proceso de regionalización de las OMP a través de los diversos encuentros y acuerdos que han sido adoptados entre las Naciones Unidas y las OR.

 

1. EVOLUCIÓN DEL PROCESO DE REGIONALIZACIÓN DE LAS OMP

Los principales esfuerzos para lograr una cooperación eficaz entre las Naciones Unidas y las OR, en el ámbito de las operaciones de mantenimiento de la paz, se remontan a 1991, cuando la Asamblea General de las Naciones Unidas, solicitó a uno de sus comités especiales, específicamente al de la Carta de las Naciones Unidas y del fortalecimiento del papel de la organización, que concediera prioridad a los temas relacionados con el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, con la finalidad de fortalecer el papel de las Naciones Unidas (ONU, resolución 46–58 de 1991, 1991).

En ese contexto, en enero de 1992, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas invitó al Secretario General para que llevara a cabo el análisis y las recomendaciones correspondientes respecto de la capacidad de las Naciones Unidas en los ámbitos de la diplomacia preventiva, y el establecimiento y mantenimiento de la paz, y analizara la contribución que las OR podrían hacer a la paz y seguridad internacionales.

En el marco de las Naciones Unidas, se emitió un documento titulado Una agenda para la paz, a través del cual se buscó lograr la participación de las OR de manera conjunta con las Naciones Unidas en todas aquellas operaciones destinadas al mantenimiento de la paz. Al respecto, se debe indicar que el hecho de que no se estableciera una definición precisa de lo que era un acuerdo u organización regional permitió que se ampliara el criterio respecto de a qué entidades debía considerarse como OR, sin que ello presentara ninguna oposición con lo dispuesto en los artículos 52 a 54 de la Carta de las Naciones Unidas y, de esta manera, se cambió definitivamente aquel criterio que reconocía hasta fechas muy recientes sólo tres organizaciones regionales: la Organización de los Estados Americanos, la Liga de Estados Árabes y la Unión Africana como organismos o acuerdos regionales, a efectos del capítulo VIII de la Carta. Posteriormente, en enero de 1993, el Presidente del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas formuló una invitación a las OR, para que estudiaran los medios a través de los cuales podrían mejorar su cooperación con las Naciones Unidas, en el ámbito de la paz y la seguridad internacionales.

A continuación se analizarán las diversas etapas del proceso de regionalización de las OMP. Entre dichas etapas podemos destacar: el abandono del modelo universal de las OMP, el establecimiento del proceso de regionalización de las OMP y el perfeccionamiento del proceso de regionalización de las OMP.

1.1. El abandono del modelo universal de las OMP

Con posterioridad a la publicación de Una agenda para la Paz y ante la nueva visión de lo que debía entenderse por acuerdo regional, en el marco de la Secretaría General de las Naciones Unidas, se llevó a cabo una serie de encuentros con los más altos representantes de las principales organizaciones internacionales de carácter regional, con la finalidad de estrechar los lazos de cooperación entre dichas organizaciones, en lo relativo al mantenimiento de la paz. Así, el primer encuentro entre los representantes de las Naciones Unidas y de las OR, se produjo el 1 de agosto de 1994, con la finalidad de establecer los principios que regirían su actuación, las áreas en las que intervendrían conjuntamente y las modalidades bajo las cuales cooperarían (ONU, Secretary General & Regional Organizations, 1996, p. 1). Al respecto, se debe señalar que, en dicho encuentro, se llegó a la conclusión de que era necesario adoptar un acercamiento flexible entre la organización de carácter universal y las organizaciones de carácter regional, que a su vez fuera pragmático y sobre la base del caso por caso, en vez de adoptar un modelo universal para la cooperación, principalmente debido a la carencia de recursos financieros para llevar a cabo las operaciones de mantenimiento de la paz. Por ello, el intercambio de información respecto de las crisis que fueran emergiendo, se convirtió en el principal mecanismo que surgió de esta primera Conferencia.

El 17 de febrero de 1995, la Asamblea General de las Naciones Unidas, estableció en “la Declaración sobre el mejoramiento de la cooperación entre las Naciones Unidas y los acuerdos u organismos regionales en el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales”, la necesidad de que los acuerdos regionales, empezaran a desarrollar un rol más activo en el arreglo pacífico de las controversias, en la diplomacia preventiva y en el establecimiento, mantenimiento y consolidación de la paz, en la medida que las actividades que se llevaran a cabo fueran acordes con los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas y respetasen los principios de soberanía, integridad territorial e independencia política de los Estados (ONU, resolución 49/57 de 1995, 1995) .

1.2. El establecimiento del proceso de regionalización de las OMP

El proceso de cooperación entre las Naciones Unidas y las OR, en el ámbito de la regionalización de las OMP, empezó a gestarse de manera más eficaz, durante el segundo encuentro que se produjo entre los representantes de las Naciones Unidas y de las OR, que se llevó a cabo el 12 de febrero de 1996, con la finalidad de analizar los temas relacionados con la diplomacia preventiva y las operaciones de establecimiento y de mantenimiento de la paz. Igualmente, en dicho encuentro se abordaron aspectos relativos a las formas en que se desarrollaría tal cooperación, los principios que la inspirarían y los mecanismos para mejorar el diálogo entre ellas.

Es conveniente señalar que en dicho encuentro participaron, junto a las Naciones Unidas, trece organizaciones internacionales de carácter regional, de las cuales, se debe destacar la participación del Secretario General de la Organización de los Estados Americanos, del Representante de la Presidencia de la Unión Europea, del Secretario General Auxiliar de la Organización del Tratado del Atlántico Norte, entre otros. Con la participación de dichas OR, que respondían a diversos fines y naturaleza, la adopción del criterio amplio de lo que debía entenderse por OR, se consolidó definitivamente.

En virtud de los diversos conflictos internos que se producían en África, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas solicitó a su Secretario General, que elaborara un informe sobre las causas de los conflictos en África y sobre la forma en que podrían cooperar con las Naciones Unidas las OR y subregionales que se adoptaran en ese continente. Ante tal pedido, el 13 de abril de 1998, el Secretario General de las Naciones Unidas emitió el informe titulado Las causas de los conflictos y el fomento de la paz duradera y el desarrollo sostenible en África (ONU, 1998)⁴.

En dicho informe, se reconoció que, en determinados casos, las Naciones Unidas habían cometido una serie de errores, tales como el no haber protegido adecuadamente los derechos fundamentales de los ciudadanos de algunos países africanos en donde habían desplegado una OMP, como ocurrió en Somalia y Rwanda. Teniendo en cuenta ello, se requirió a la comunidad internacional, para que actuara y explorara nuevos medios para promover los objetivos de la paz y de la seguridad en dicho continente. Entre dichos medios, el proceso de regionalización de las OMP, constituyó un importante aporte, dado que las OR disponían de mayores recursos militares y financieros para llevar a cabo tales OMP, en comparación con las Naciones Unidas. Con posterioridad a ello, el 28 de mayo de 1998, el Consejo de Seguridad adoptó la resolución S/RES/1170 (1998), que acogió el informe presentado por el Secretario General⁵ y estableció un grupo de trabajo para que se encargara de analizar las recomendaciones del Informe, relativas al mantenimiento de la paz.

Tomando en consideración la situación africana, el 29 de julio de 1998, se produjo un tercer encuentro entre el Secretario General de las Naciones Unidas y los representantes de las OR, en donde se recomendó incrementar la coordinación de las actividades preventivas que llevaran a cabo, dichas organizaciones, para, de esa manera, mejorar el intercambio de la información, entrenar de manera conjunta al personal, y concienciar a la población civil de la importancia de prevenir los conflictos. Siguiendo con esa línea de capacitación, dentro del proceso de regionalización de las OMP, la Presidencia del Consejo de Seguridad, adoptó la declaración S/PRST/1998/28 de 16 de septiembre de 1998, con la finalidad de recomendar que se fortaleciera la capacidad de las OR y subregionales africanas para participar de las OMP, que se llevaran a cabo en dicho continente.

Posteriormente, el 6 de febrero de 2001, se produjo un cuarto encuentro entre los representantes de las OR y el Secretario General de las Naciones Unidas, en el cual se abordó el tema de las operaciones peace–building e incluso se llegó a establecer una serie de directrices que guiarían su actuación, ello, en virtud de su estrecha vinculación con las OMP. De esta manera, la cooperación entre las Naciones Unidas y las OR, puede constituir un aspecto muy importante durante las negociaciones para lograr la paz, y para promover la seguridad y la estabilidad de diversas zonas, así como también para incentivar un buen gobierno, la democracia y el respeto de los derechos humanos, promoviendo para ello, la justicia, la reconciliación y el desarrollo (ONU & Regional Organization, 2001, p. 1).

1.3. El perfeccionamiento del proceso de regionalización de las OMP

La intención de continuar con dicho perfeccionamiento se vio materializada cuando los días 29 y 30 de julio de 2003 se produjo el quinto encuentro entre el Secretario General de las Naciones Unidas y los representantes de las OR, con la finalidad de abordar los principales desafíos a la paz y a la seguridad internacionales, que amenazaban al mundo en ese momento, y que llevó a que los participantes de tal reunión plantearan la necesidad de que dichos encuentros fuesen más frecuentes y que a partir de ellos se generara un mayor intercambio de información operacional, estratégica y política (ONU & Regional Organizations, 2003, p. 1.2).

Por su parte, en el sexto encuentro entre las Naciones Unidas y los representantes de las OR, que se llevó a cabo del 25 al 26 de julio de 2005, se reiteró la responsabilidad primordial que le correspondía a las Naciones Unidas en el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales. No obstante ello, se reiteró la importancia de apoyar la creación de la capacidad en este ámbito de las OR, en especial de las africanas, para que a través del suministro de asistencia técnica y financiera, pudieran seguir llevando a cabo sus OMP (ONU, Resolución 1631 de 2005, 2005).

Finalmente, respecto del proceso de regionalización de las OMP, se debe señalar que a lo largo de las diversas cumbres realizadas entre las Naciones Unidas y las OR, dicho proceso se ha ido consolidando, gracias al esfuerzo diplomático que ha buscado crear los mecanismos idóneos que permitan a dichas OMP (que no forman parte de la estructura de las Naciones Unidas y que en consecuencia no son órganos subsidiarios del Consejo de Seguridad), contribuir a mantener una convivencia pacífica entre los miembros de la comunidad internacional. No obstante ello, con el inicio del proceso de regionalización de las OMP (también denominado proceso de externalización o privatización del mantenimiento de la paz), las Naciones Unidas ralentizaron sus actividades en el ámbito del mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, y simplemente se limitaron a autorizar a las OR a implementar OMP y a utilizar la fuerza cuando fuese necesario para la defensa de sus mandatos. De esta manera, se produjo una convergencia entre la centralización universal y la descentralización regional en el ejercicio de las funciones vinculadas con el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales.

Pese a la dejadez de las Naciones Unidas respecto de la realización de OMP, las OR y subregionales llevaron a cabo un gran esfuerzo con la finalidad de contribuir a mantener la paz y seguridad internacionales, y en virtud de ello, establecieron una serie de mecanismos para la resolución de los conflictos y la realización de OMP, dentro de sus respectivos tratados constitutivos y dentro de las normas que debían darle desarrollo; se comprometieron, además, a conducir sus actuaciones en el ámbito de la paz y seguridad internacionales de conformidad con la Carta de las Naciones Unidas. Sin embargo, hay que reconocer que la capacidad de las OR para establecer y mantener la paz es considerablemente variada. Así, algunas OR han adquirido gran experiencia sobre el terreno y otras lo están adquiriendo con rapidez; sin embargo, aún perduran otras OR que no se encuentran capacitadas para realizar una OMP. Por ello, parte de la doctrina internacional (Cardona, 2005), ha planteado la necesidad de que en materia de seguridad internacional, las decisiones sean adoptadas y ejecutadas a escala multilateral, es decir, por las Naciones Unidas (que actuaría como una ”œpolicía pública”) y no por los contingentes militares o civiles que los Estados pongan a disposición de una OR (que actuarían como una policía privado), y respecto de los cuales tratarían de mantener un control exclusivo.

Al respecto, se considera que la participación de las OR en la realización de las OMP es fundamental, dada la reiterada vulneración de los derechos fundamentales que se producen como consecuencia de crueles conflictos internos, que aún en pleno siglo XXI siguen afectando a la humanidad. Por ello, para evitar los riesgos que implicaría una actuación de las OR que sea contraria a las disposiciones de la Carta⁶, las Naciones Unidas deben ejercer un control efectivo sobre las actuaciones de las OR en el ámbito del mantenimiento de la paz y seguridad internacionales. No obstante ello, se debe reconocer que en la práctica, las Naciones Unidas se han preocupado más por analizar la adecuación de los tratados constitutivos de las OR a las disposiciones de la Carta que a la verificación en el ámbito práctico, de la compatibilidad entre las actuaciones que llevan a cabo las organizaciones regionales durante la realización de una OMP y las disposiciones de la Carta.

A pesar de ello, Naciones Unidas debe continuar ayudando a que las OR, se capaciten en la gestión de crisis, en la medida que los recursos se lo permitan y tomando en cuenta las circunstancias de cada caso en concreto. Para lograr ello, se considera que la cooperación y coordinación entre dichas organizaciones ha de ser constante, clara, equilibrada y no discriminatoria (Marnika, 1996), por cuanto, el sistema global que regula el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales es el producto de una interacción constante entre el sistema general implementado por las Naciones Unidas y los sistemas particulares implementado por las OR o por los Estados que lideran fuerzas multinacionales, y que lo llevan a estar en constante evolución.

 

2. LA IMPLEMENTACIÓN PRÁCTICA DE LAS OMP DE LAS OR

En el presente apartado, se analizará la manera como se han ido produciendo las OMP que han llevado a cabo las OR en el escenario internacional. De esta manera, se estudiarán las OMP que han sido desplegadas por las OR en los lugares que anteriormente se encontraban en conflicto con la cooperación de las Naciones Unidas. Asimismo, se analizarán las operaciones civiles, militares y/o mixtas que han llevado a cabo las OR con la finalidad de contribuir a la paz y seguridad internacionales.

A continuación analizaremos cada uno de estos supuestos de implementación práctica de las OMP de las OR.

2.1. La implementación de las OMP con la cooperación de las Naciones Unidas

Con antelación al inicio del proceso de regionalización de las OMP de las OR, la necesidad por parte de las Naciones Unidas, de contar con la cooperación de las OR, se fue evidenciando de manera apremiante, en la medida que, se iban produciendo diversas OMP que, dada su complejidad y naturaleza, requerían de la interacción entre ambas organizaciones. Ante dicho escenario, con el inicio de dicho proceso de regionalización, las OR, llevaron a cabo una serie de OMP en cooperación con las Naciones Unidas, que pueden ser clasificadas como OMP: integradas, coordinadas, paralelas y secuenciales.

2.1.1. La implementación de OMP integradas

A partir de las lecciones extraídas de las experiencias de las Naciones Unidas y de las OR en Haití y Kosovo, se puede caracterizar a este tipo de OMP, como aquellas que en aplicación del principio de cooperación han desarrollado una única o conjunta cadena de mando, con la finalidad de gestionar la persecución, contención, moderación y terminación de las hostilidades que se están produciendo en un conflicto de naturaleza interna o internacional, a través de una estricta distribución de funciones entre las Naciones Unidas y las OR que participan de ella.

De esta manera, en el plano empírico, la Misión Civil Internacional en Haití (MICIVIH), que fue establecida bajo una cadena de mando compartida entre las Naciones Unidas y la Organización de Estados Americanos, en febrero de 1993, ha constituido un extraordinario aporte al desarrollo del proceso de regionalización de las OMP, en la medida que ha permitido demostrar la necesidad e importancia de la cooperación entre el sistema general implementado por las Naciones Unidas y el sistema particular implementado por una OR, cuando se busca lograr el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales. Igualmente, a través de dicha OMP, se han podido promocionar y proteger los derechos fundamentales de los ciudadanos haitianos, que habían sido sistemáticamente vulnerados (ONU, 1997).

También, se debe destacar el rol asumido por la Misión de Administración Provisional de las Naciones Unidas en Kosovo (UNMIK)⁷, que fue establecida con la finalidad de contribuir a restablecer la paz y seguridad en aquella provincia; pero que a diferencia de la MICIVIH, se estableció bajo un mando unificado a cargo de las Naciones Unidas. Entre las principales lecciones que nos ha dejado la UNMIK se debe destacar el haber evidenciado la necesidad de una estricta división de funciones entre las Naciones Unidas y las demás OR que participan de una OMP multifuncional, para de esta manera, evitar una duplicidad de esfuerzos en la consecución del mandato de la misión, y sobre todo, el que surjan conflictos entre las organizaciones que integran una OMP. Precisamente, para fortalecer la confianza y cooperación entre las organizaciones que participan de una OMP, tanto las Naciones Unidas como las OR que cooperan con ella deben designar un oficial de enlace, que asuma funciones de aproximación, en el caso que surjan divergencias entre dichas organizaciones, y de esta manera, se pueda dar una solución rápida a cualquier problema, sin que por ello, se afecte el normal desarrollo de la OMP.

2.1.2. La implementación de las OMP coordinadas

La participación de las organizaciones internacionales de carácter universal y regional, en los conflictos que se produjeron en Abjasia (Georgia) y entre Etiopía y Eritrea han permitido adquirir una serie de lecciones, a partir de las cuales se puede caractizar a este tipo de OMP, como aquellas en las que, pese al hecho de que las Naciones Unidas y las OR hayan desplegado contingentes autónomos y tengan su propia cadena de mando, siempre llevan a cabo una serie de consultas formales y periódicas entre ellas, con la finalidad de distribuir funciones e intercambiar experiencias.

Dentro de este tipo de OMP, se debe destacar la labor de la Fuerza Colectiva de Mantenimiento de la Paz de la Comunidad de Estados Independientes en Abjasia y de la Misión de Observación de las Naciones Unidas en Georgia (UNOMIG)⁸, que fueron establecidas con la finalidad de investigar y prevenir las violaciones del acuerdo de cese el fuego y separación de fuerzas, que fue suscrito en Moscú el 14 de mayo de 1994. Al respecto, se debe señalar que ambas OMP, pese al hecho de haber sido autónomas en cuanto a su estructura y mando, coexistieron de manera coordinada, desde que en junio de 1994, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas fuese informado por el Consejo de los Jefes de Estado de la Comunidad de Estados Independientes, que de conformidad con las disposiciones del capítulo VIII de la Carta de las Naciones Unidas, habían decidido desplegar una fuerza de mantenimiento de la paz en Abjasia (Georgia). En ese contexto, las fuerzas colectivas de mantenimiento de la paz de la Comunidad de Estados Independientes en Abjasia y la UNOMIG, dentro de un marco de cooperación fluida, han realizado patrullajes conjuntos en el Valle de Kodori, con la finalidad de observar la situación con regularidad e independencia⁹.

En el ámbito práctico, la principal lección que nos ha dejado este tipo de operaciones consiste en el hecho de evidenciar que a través de una coordinación entre las Naciones Unidas y las organizaciones regionales respecto de la gestión de sus respectivas operaciones de mantenimiento de la paz, la organización internacional de carácter universal puede ejercer un control real y efectivo sobre las actividades que lleve a cabo una organización regional en el ámbito del mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, así como también puede evaluar la adecuación de las actividades de la organización regional a las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas, tal como sucedió a raíz del conflicto en Abjasia, cuando la Comunidad de Estados Independientes informó al Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, respecto del número de efectivos militares que había desplegado en Abjasia y de las actividades que se realizan por dicha organización regional euro–occidental (ONU, 1994), situación que difícilmente se hubiese producido de no haber existido la coordinación antes referida. De esta manera, la coordinación entre las operaciones de mantenimiento de la paz, desplegadas sobre un determinado territorio, facilitó el cumplimiento de lo dispuesto en el Artículo 54 de la Carta de las Naciones Unidas y, a su vez, permitió que se efectuara, por parte de las Naciones Unidas, un control de las actividades que llevaba a cabo una organización regional sobre el terreno, y con ello se contribuye en forma más eficaz a estabilizar la situación en la zona de conflicto y a prevenir el rebrote de conflictos armados.

También se debe destacar la labor que ejercieron, de manera simultánea y coordinada, la Misión de Mantenimiento de la Paz en Etiopía–Eritrea (MINUEE), que fue desplegada por las Naciones Unidas, y la Misión de Enlace en Etiopía y Eritrea (OLMEE)¹⁰, que fue desplegada por la Unión Africana. Así, la principal lección que nos dejó la actuación de ambas organizaciones internacionales consistió en el hecho de haber institucionalizado la coordinación que se estaba llevando a cabo entre ellas, a través del establecimiento de una comisión conjunta, en donde se podían abordar todos aquellos aspectos que dificultaban la realización de las tareas de cada una de las operaciones de mantenimiento de la paz, y en donde se permitiera a las Naciones Unidas, el supervisar las actividades de una organización regional en el ámbito del mantenimiento de la paz y seguridad internacionales para, de esta forma, incentivar la verificación por parte de las Naciones Unidas de la adecuación de las actividades de la organización regional a las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas, entre otros aspectos.

2.1.3. La implementación de las OMP paralelas

A partir de las lecciones extraídas de las experiencias de las OMP que las Naciones Unidas y la Organización para la Unidad Africana desplegaron en Rwanda, se puede caracterizar a este tipo de operaciones de mantenimiento de la paz, como aquellas en las que tanto la organización de carácter universal como la de carácter regional, sólo se limitan a realizar coordinaciones de naturaleza informal y esporádica, sin que lleguen a establecer mecanismos idóneos ni una coordinación estable entre las operaciones de mantenimiento de la paz que han desplegado, pese a la proximidad geográfica entre ambas.

En el plano empírico, la inconveniencia de llevar a cabo este tipo de actuaciones en el ámbito del mantenimiento de la paz y seguridad internacionales quedó demostrada a través de las actuaciones de las Naciones Unidas y de la Organización para la Unidad Africana en Ruanda, cuando desplegaron, de manera paralela y no coordinada, los contingentes del Segundo Grupo de Observación Militar Neutral de la OUA (para que supervisaran el cumplimiento del acuerdo de Arusha de junio de 1993)¹¹ y la Misión de Observación de las Naciones Unidas en la frontera entre Uganda y Ruanda (para que observara las actividades que se llevaran a cabo en la frontera entre ambos países) (ONU, resolución 846 de 1993, 1993). De esta manera, se produjo una duplicidad innecesaria de esfuerzos y de utilización de recursos humanos y logísticos, que finalmente tuvo que ser remediada a través del despliegue de la Misión de Ayuda a Ruanda (ONU, resolución 872 de 1993, 1993), que terminó absorbiendo a las dos OMP antes referidas, y con ello, facilitó la supervisión del cumplimiento del Acuerdo de Arusha y la repatriación de los refugiados, objetivos que no se había logrado alcanzar con anterioridad, ante la constante descoordinación que existía entre las Naciones Unidas y la Organización para la Unidad Africana (actual Unión Africana)¹². Por ello, la principal lección extraíble de esta experiencia es que la descoordinación entre las organizaciones desplegadas en un determinado territorio puede retardar e incluso obstaculizar el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, además de propiciar que durante ese período de tiempo ineficazmente gestionado, se puedan seguir vulnerando los derechos fundamentales de las personas afectadas por el conflicto.

2.1.4. La implementación de las OMP secuenciales

La participación de las organizaciones internacionales de carácter universal y regional, en los conflictos que se produjeron en Burundi, han permitido adquirir una serie de lecciones, a partir de las cuales, se puede caractizar a este tipo de OMP, como aquellas en las que las Naciones Unidas desplazan con anterioridad o posterioridad a una OR, una OMP, produciéndose entre ellas un determinado relevo en la gestión de la crisis de aquellas zonas en donde han sido desplazados sus contingentes militares o civiles.

La principal lección que nos ha dejado este tipo de operaciones, consiste en el hecho de haber evidenciado que, dada la prontitud con que se requiere el desplazamiento de los contingentes de una OMP en un determinado lugar, y ante la incapacidad operacional de reaccionar en forma inmediata (en algunos casos), la contribución que pueda realizarse entre las Naciones Unidas y las OR, al desplegar a sus contingentes militares o civiles de manera provisional, resulta ser de una gran utilidad práctica, ya que durante ese lapso de tiempo, las víctimas de los conflictos no se encontrarán en desamparo. Así, la sustitución y posterior absorción que se produjo de la Misión de la Unión Africana en Burundi (AMIB) (Consejo Ejecutivo de la Unión Africana, 2003) por parte de la Operación de las Naciones Unidas en Burundi (ONUB)¹³ constituye un típico caso de operaciones de mantenimiento de la paz secuenciales, que además, ha permitido, de manera exitosa, asegurar el respeto del acuerdo del alto al fuego, promover el restablecimiento de la confianza entre las fuerzas presentes en Burundi, realizar actividades de desarme y desmovilización de tropas, contribuir a la terminación del proceso electoral, etc.

2.2. La implementación de las OMP civiles, militares y/o mixtas

Las diversas funciones que han sido asumidas por las OMP de las OR, han planteado la necesidad de que no sólo se desplieguen efectivos militares en las OMP, sino que también se desplieguen contingentes civiles o de composición mixta, para que puedan llevar a cabo, las tareas de asistencia humanitaria, electoral, entre otros aspectos. Teniendo en cuenta ello, según dicho criterio, las OMP, pueden ser: civiles, militares y/o mixtas.

2.2.1. La implementación de las operaciones civiles

Este tipo de operaciones de mantenimiento de la paz se caracterizan por el hecho de estar integradas únicamente por miembros civiles, cuya función principalmente es la de supervisar el respeto de los derechos fundamentales, verificar la legitimidad de los procesos electorales, educar y concienciar a la población civil en temas de pacificación, entre otros aspectos.

Dentro de este tipo de OMP, se puede destacar la actuación de la Misión Civil Internacional en Haití, que estaba integrada únicamente por observadores civiles, que tuvieron el mandato de evaluar la situación de los derechos humanos en Haití. En cuanto al número de observadores que fueron desplegados, durante los siete años que duró dicha OMP, se debe señalar que la MICIVIH, según su mandato, podía desplegar en territorio haitiano un contingente de hasta 240 observadores civiles. De este modo, a octubre de 1993, la misión había desplegado 230 observadores de 45 nacionalidades, que operaban a través de trece oficinas desplegadas en todo el territorio haitiano. Por su parte, en agosto de 1995, el número de observadores civiles que se mantenían desplegados en Haití descendió a la cifra de 193 observadores (ONU, 1995), (89 aportados por la OEA y 104 aportados por las Naciones Unidas). Sin embargo, durante el proceso electoral legislativo y municipal que se produjo en 1995 en Haití, la MICIVIH desplegó 120 observadores (OEA, 1996). Con posterioridad a ello, se debe decir que la presencia de observadores se fue reduciendo hasta llegar en 1996 a ser de 64 observadores (32 de la OEA y 32 de las Naciones Unidas), cifra que se mantuvo, en promedio, hasta el final de la OMP en marzo del 2000 (Daudet, 1992).

Igualmente, constituye otro caso de este tipo de operación, la Misión de Observación de la Unión Europea en Georgia, que fue aprobada por los Ministros de Asuntos Exteriores de la Unión Europea el 15 de septiembre de 2008, en virtud de lo cual se envió una misión civil de 200 observadores civiles a las zonas de seguridad situadas en territorio georgiano en torno a Osetia del Sur y Abjasia, con la finalidad de contribuir a mantener la paz y seguridad en dicha zona que se ha visto convulsionada por un conflicto que presenta una serie de aspectos muy complejos. De esta manera, la Unión Europea, supervisó la retirada de las tropas rusas situadas en suelo georgiano más allá de las dos regiones secesionistas (Manrique de Luna, 2009).

Actualmente, la Misión de Observación de la Unión Europea en Georgia es la única OMP encargada de velar por la paz en este conflictivo país después de que el 30 de junio finalizara la Misión de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europea y desde que el 8 de julio se completó la retirada de la Misión de Observación de las Naciones Unidas en Georgia, tras el veto de Rusia en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas del pasado 15 de junio.

2.2.2. La implementación de las operaciones militares

Las operaciones de mantenimiento de la paz de esta naturaleza se caracterizan por el hecho de desplegar tropas militares en la zona que anteriormente se encontraba en conflicto, con la finalidad de garantizar su proceso de paz; estás pueden, incluso, hacer uso de la fuerza cuando estén autorizadas para ello, por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. En cuanto a la duración del despliegue de los contingentes militares en un determinado Estado, se puede señalar que éste puede ser a corto o largo plazo; el primer supuesto se produce cuando la operación de mantenimiento de la paz se constituye simplemente para brindar un soporte militar previo al desplazamiento de otra operación de mantenimiento de la paz.

Las Fuerzas Colectivas de Mantenimiento de la Paz que la Comunidad de Estados Independientes desplegó en la Región del Transdniester (Moldavia) constituye un supuesto de este tipo de operaciones de mantenimiento de la paz. Al respecto, se debe indicar que en virtud de los conflictos que se habían producido en la Región del Transdniester, el Consejo de Jefes de Estado de la Comunidad de Estados Independientes y el Presidente de Moldavia acordaron el desplazamiento de dichas fuerzas colectivas que, con posterioridad, fueron acusadas de no actuar de manera imparcial y de estar excesivamente orientadas al ámbito militar, durante el cumplimiento de su mandato. Asimismo, han sido objeto de diversas denuncias por constantes vulneraciones de los derechos humanos y del Derecho Internacional Humanitario.

Al respecto, se debe indicar que las OMP que se encuentran compuestas por efectivos militares deben tener en cuenta que el éxito militar no es posible por sí solo, y que durante el ejercicio de sus actividades en el marco de estas operaciones de mantenimiento de la paz, ellos no son soldados en guerra, sino soldados al servicio de la paz.

2.2.3. La implementación de operaciones mixtas

El presente tipo de operaciones de mantenimiento de la paz, se caracteriza por el hecho de desplegar, de manera conjunta, en la zona en la que la misión va a realizar sus actividades, miembros civiles y efectivos militares, para que de esta manera, contribuyan a evitar la continuación de determinados conflictos. Al respecto, cabe preguntar, si la mezcla de agentes civiles y militares en una OMP genera una serie de problemas, que se vinculan con el hecho de saber si las acciones que llevan a cabo estas dos comunidades son de apoyo mutuo o, por el contrario, si las diferencias en sus mandatos, perspectivas y modos de operar sirven realmente para minar los aspectos positivos de la OMP.

Tomando en consideración dicha interrogante, se debe señalar que, en el caso de la Misión de la Unión Africana en Burundi (AMIB), que fue establecida en abril de 2003, el hecho de haber estado constituida por contingentes militares de Sudáfrica, Etiopía y Mozambique, así como por observadores civiles de Burkina Faso, Gabón, Malí y Túnez, de ninguna manera creó obstáculos que le impidieran cumplir con su mandato, ya que a través de sus actuaciones, pudo crear un ambiente favorable para el establecimiento de la Operación de las Naciones Unidas en Burundi, que finalmente la sustituyó (ONU, resolución 1545 de 2004, 2004). Igualmente, la interacción que se ha producido entre la Fuerza de Kosovo (KFOR) y la Misión de las Naciones Unidas para la Administración Provisional en Kosovo (UNMIK) ha marcado un hito importante, en cuanto ha permitido distribuir las funciones relativas al mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, entre diferentes organizaciones y tomando en cuenta sus ventajas comparativas.

Por su parte, la Unión Europea, a través del despliegue de la Misión de Apoyo a la Misión de la Unión Africana en la Región Sudanesa de Darfur, que fue establecida a través de la Acción Común 2005/557/PESC del Consejo, de 18 de julio de 2005, también ha conducido OMP de composición mixta, y las ha llevado a cabo de manera exitosa, al haber contribuido en la capacitación del componente policial de la Misión AMIS II que se desplegó por la Unión Africana en Darfur. Asimismo, ha contribuido a través de la prestación de asistencia técnica, el envió de observadores militares y la instrucción de las tropas, etc.

En virtud de lo antes referido, se debe señalar que el éxito de las OMP de composición mixta radica en evitar que se conviertan en lo que se denomina misiones de arrastre por el terreno, es decir, que las fuerzas militares que integran las OMP empiecen a asumir funciones que se consideraban propias de civiles (Eide, 2001). De esta manera, gracias al esfuerzo conjunto entre civiles y militares será posible el alcanzar una paz duradera, que se forjará a partir de unos vínculos más estrechos entre ambos componentes que integran una operación de mantenimiento de la paz (Fleco, 2001).

 

CONCLUSIONES

Desde el siglo pasado, las OR han empezado a asumir un rol preponderante en el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, en la medida que se ha consolidado un criterio amplio, respecto de lo que se debe entender por OR que pueden llevar a cabo operaciones de mantenimiento de la paz. De esta manera, organizaciones con fines generales, económicas y/o defensivos, han adoptado una serie de mecanismos que les permitn gestionar las crisis internas o internacionales que pongan en peligro la paz y seguridad internacionales. No obstante ello, es necesario que se siga trabajando en el ámbito de la cooperación entre las Naciones Unidas y las OR, para que estas últimas, logren consolidar los mecanismos antes referidos y puedan seguir contando con la aceptación de las partes que se encontraban enfrentadas en un conflicto; deben, en todo momento, observar las disposiciones del capítulo VIII de la Carta de las Naciones Unidas durante sus actividades.

Las actividades llevadas a cabo por las OMP de las OR —con ciertas salvedades respecto de la actuación de la Comunidad de Estados Independientes— cuenta con una mayor aceptación de las partes implicadas en los conflictos internos e internacionales, dado que generan menos dudas respecto de sus actuaciones, de su legalidad y cuentan con una mayor capacidad para desplegarse sobre el terreno en comparación con las Naciones Unidas, que no han podido superar sus dificultades para llevar a cabo operaciones de mantenimiento de la paz.

En el ámbito europeo, las actividades militares han sido asumidas principalmente por la Organización del Tratado del Atlántico Norte y por la Comunidad de Estados Independientes. No obstante, la Unión Europea ha desarrollado nuevas capacidades militares que le han permitido desplegar sus operaciones de mantenimiento de la paz de carácter militar de manera autónoma o utilizando las capacidades de la OTAN (Acuerdos Berlín Plus).Por su parte, las OMP que realizan actividades de carácter civil han sido principalmente desarrolladas por la Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa y por la Unión Europea a través del despliegue de sus misiones de observación y de sus misiones policiales.

 

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Recibido: julio 23 de 2009 Aprobado: octubre 26 de 2009

 

^* Artículo derivado de la actividad académica del autor.

^** Licenciado en Derecho Peruano por la Universidad de Lima; Licenciado en Derecho Español por la Universidad Carlos III de Madrid; Máster en Comercio Exterior por la Universidad Carlos III de Madrid; Máster en Estudios Internacionales por la Universidad Pompeu Fabra; Doctor en Derecho por la Universidad Pompeu Fabra. Profesor de Derecho Español en la Universität Osnabrück (Alemania). Correo: amanriqu@uni–osnabrueck.de

¹ Al respecto, también se puede consultar Capotorti (1994) y Inoue (1993).

² Al respecto, autores como Iglesias (2003) y Durch (1993) también se han pronunciado.

³ Sobre los demás factores que originaron la regionalización de las OMP, se puede consultar Boutros–Ghali (2000) y Sidhu (2003).

⁴ Respecto de las OMP de las OR en África, se puede consultar Berman & Sams (1999).

⁵ En virtud del informe presentado por el Secretario General Kofi Annan y de las propuestas presentadas por el grupo de trabajo, el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas adoptó diversas resoluciones respecto de África. Entre las principales resoluciones, cabe citar: la resolución S/RES/ 1171 (1998, del 5 de junio); la resolución S/RES/1196 (1998, del 15 de septiembre), la resolución S/RES/1197 (1998, del 16 de septiembre), entre otras.

⁶ Según la opinión de parte de la doctrina internacional, la Carta de las Naciones Unidas ha evitado el dar una calificación del modelo organizativo del mantenimiento de la paz que impone con la finalidad de evitar el identificarse plenamente con un modelo ideal de centralización o descentralización, y de esta manera, poder mantener una posición ambivalente. Al respecto, puede consultarse a Sánchez (2005).

⁷ Las OR que participan de la UNMIK son la OTAN (en el ámbito de la seguridad militar), la OSCE (en el ámbito del restablecimiento del Estado de Derecho), y la UE (en el ámbito de la reconstrucción general de Kosovo).

⁸ La Misión de Observación de las Naciones Unidas en Georgia (UNOMIG) fue establecida por la resolución S/RES/881(1993, del 4 de noviembre).

⁹ Ante el veto de Rusia que impidió al Consejo de Seguridad prorrogar su mandato, la Misión de Observación de las Naciones Unidas en Georgia (UNOMIG) finalizó sus actividades el 15 de junio de 2009. (Unión Europea, 2009, Declaración de la Presidencia de la UE sobre el fin de la Misión de las Naciones Unidas en Georgia, Bruselas 19 de junio de 2009).

¹⁰ A través de la resolución S/RES/1430 (2002, del 14 de agosto), el Consejo de Seguridad reafirmó su apoyo a la misión de enlace de la Unión Africana y le instó a continuar contribuyendo con aquel proceso de paz.

¹¹ La Organización para la Unidad Africana (actual Unión Africana), ha desplegado en Ruanda, dos Grupos de Observación Militar Neutral (NMGO). El primer Grupo fue desplegado en julio de 1991 y el segundo Grupo fue desplegado entre agosto y octubre de 1993.

¹² Al respecto, también se puede consultar Bruce (1999) y (2001) y Walter & Snyder (1999).

¹³ La Operación de las Naciones Unidas en Burundi (ONUB), fue establecida a través de la Resolución S/RES/1545 (2004, del 21 de mayo).