DERECHOS SOCIALES

La protección de los derechos sociales en el sistema interamericano de derechos humanos^*

 

Protection of Social Rights in the Inter-American Human Rights System

 

 

Clara María Mira González^**; Milton Andrés Rojas Betancur^***

 

 

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Resumen

El concepto de derechos sociales que adopta el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, en particular la Corte Interamericana de Derechos Humanos, y la judicialización y exigibilidad que a través de sus órganos ha realizado este sistema o, lo que es igual, su aplicabilidad como verdaderos derechos, permite demostrar que, pese a algunos logros alcanzados en torno a la legalización de los derechos sociales en instrumentos como el protocolo adicional de San Salvador, las prácticas asumidas por los diferentes órganos del Sistema Interamericano que aplican derechos humanos confirman la ineficacia de los derechos sociales al establecer vías diversas en su protección, tales como el sistema de peticiones para la gran mayoría de dichos derechos y las denuncias ante la Corte Interamericana para los derechos de libertad sindical y el derecho a la educación.
De lo anterior se deduce, entonces, que los derechos sociales, salvo aquellos que son examinados por el sistema de denuncias, sólo son susceptibles de protección por la Corte Interamericana de Derechos Humanos cuando la violación a los mismos produce una vulneración indirecta o por conexidad de un derecho fundamental.

Palabras clave

Sistema Interamericano de Derechos Humanos, Corte Interamericana de Derechos Humanos, Derechos Sociales, Derecho Internacional.

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Abstract

Concept of social rights adopted by the Inter-American Human Rights System, especially the Inter-American Human Rights Court, as well as the act of judicializing and demanding which this system has executed through its several entities or their enforceability as real rights, allows proving that, despite some achievements reached in relation to legalization of social rights through instruments such as the San Salvador Additional Protocol, practices assumed by several entities of the Inter-American System which apply human rights confirm inefficiency of social rights when establishing several protection means such as the petition system for most rights and denunciations before the Inter-American Court with respect to rights of freedom to form unions and right to education.
From this we can conclude that social rights, except for those examined by the denunciation system, are only susceptible to be protected by the Inter-American Human Rights Court when their violation becomes an indirect infringement or when it deals with violation of a basic right.

Key words

Inter-American Human Rights System, Inter-American Human Rights Court, social rights, international law.

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Introducción

El presente trabajo se inscribe en el proyecto de investigación realizado dentro del grupo de estudios jurídicos, en la línea de derecho político de la Universidad CES, que se titula: Los derechos sociales a la luz del sistema interamericano de derechos humanos. Su objetivo general fue analizar los derechos sociales dentro las prácticas de los órganos del sistema interamericano de derechos humanos, para verificar su autonomía como derechos humanos, bajo el entendido que los mismo no requirieran relación de conexidad con otros derechos.

Consideramos que la investigación es pertinente en el contexto americano, debido la crisis de los derechos sociales como fenómeno evidente en los países latinoamericanos. Manifestaciones de tal evento son las cifras de aumento de la pobreza en el mundo donde estos países ocupan lugares destacados.

Frente a tal situación surge la siguiente pregunta: ¿qué tan eficaces son los mecanismos internacionales consagrados para la satisfacción de los derechos sociales? Dicha pregunta nos pone de cara a la legislación y jurisdicción internacional de la Organización de los Estados Americanos y de las de sus países miembros, y con ello a la aplicación de la Carta de la Organización de los Estados Americanos (1967) por los distintos órganos del derecho internacional de esa Organización como son la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

El texto está dividido en cuatro partes. En la primera de ellas se presentan tres enfoques doctrinales respecto a los derechos sociales, acogidos por la teoría y la filosofía política. En el segundo aparte, se analizan los derechos sociales dentro del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, desde perspectiva normativa y, en la tercera parte, se recogen las prácticas del Sistema Interamericano en la protección de los derechos sociales, bajo un análisis de las sentencias de la Corte Interamericana y de algunos informes de la Comisión Interamericana. Finalmente, en el cuarto aparte, se presentan las conclusiones generales de investigación.

 

1. Enfoques doctrinales respecto a los derechos sociales

Los derechos sociales, como derechos humanos son producto de la modernidad. Como tales, surgen de un debate iusfilosófico en la Revolución Industrial y, con ella, del tránsito del Estado liberal hacia el Estado social que busca dotar de mecanismos de intervención económica y políticas sociales al gobierno, en aras de corregir las carencias y desequilibrios que presentaba el modelo de Estado moderno liberal (Sánchez, 1996, p. 236). Estas políticas sociales pueden ser enunciadas como la protección social, el trabajo, la vivienda, la educación, la salud, etc., todas ellas entendidas como derechos sociales que implican una transformación del Estado liberal hacia un auténtico Estado social de derecho y que permiten superar las tensiones económicas organizativas que las autoridades liberales no pueden resolver en el marco de un liberalismo económico (Cortés, 1999, p. 109).

Por ello, y teniendo en cuenta el surgimiento histórico de los derechos sociales como derechos que pretenden corregir las deficiencias del liberalismo en términos de igualdad material y democracia, algunos autores han propuesto diversas teorías para su entendimiento, teorías que hemos agrupado en tres categorías según se haga énfasis en los derechos sociales desde la libertad, la fundamentalidad o la indivisibilidad.

Lo anterior no quiere decir que no existan más posiciones en lo que tiene que ver con el concepto de derechos sociales como la que los entiende como derechos de igualdad o imperativos morales de justicia distributiva. Sin embargo, consideramos que las tres posturas planteadas dan cuenta suficiente del debate sobre el concepto de derechos sociales en la teoría política, la filosofía y el derecho (Cortés, 1999, p.110).

Una primera línea teórica sobre el concepto de derechos sociales la encabezan los estudios que sobre los mismos ha realizado Norberto Bobbio. Desde la perspectiva de este autor, se plantea que la libertad puede entenderse desde tres puntos de vista: uno, en el sentido negativo, que hace referencia a la libertad como no interferencia o como “facultad de realizar o no realizar ciertas acciones sin impedimento externo” (Bernal, 2006, pp. 59-60); otro, desde un sentido positivo, donde la libertad es entendida como potestad, o, si se quiere como autonomía que significa poder de “darse leyes a sí mismo” (Bernal, 2006, p. 60); y un último y tercer significado que combina la libertad negativa con la libertad positiva y la entiende como “la capacidad positiva material o poder positivo de hacer lo que la libertad positiva permite hacer” (Bernal, 2006, p. 59). En esta última libertad se fundan los derechos sociales.

De otro lado, Bobbio entiende los derechos como potestades del individuo frente al Estado, enmarcados en acciones positivas o en actuaciones que se traducen en derechos de hacer o no hacer lo que el Estado permite.

En este sentido, los derechos sociales están relacionados con circunstancias materiales y mínimas que aseguran a la persona una vida en condiciones dignas y, por lo tanto, le –garantizan el ejercicio de la libertad en el mayor grado posible. Circunstancias que deben ser suficientes para asegurarse un nivel de subsistencia material y espiritual que le dé contenido a la libertad de los liberales, pues, de modo contrario, “la libertad liberal sería vacía y la libertad democrática estéril” (Bernal, 2006, p. 64).

Los derechos sociales son entonces derechos que sirven al ser humano para situarlo en posiciones de poder, de capacidad de hacer, o de libertad para ejercer aquello que en principio no podría realizarse por la ausencia de recursos materiales que lo hicieran posible¹.

Podemos concluir que los derechos sociales protegen la libertad al resguardar las condiciones materiales que la hacen posible o, dicho en otras palabras, propenden por el mantenimiento de la igualdad material necesaria para la libertad efectiva o libertad fáctica.

Una segunda postura sobre los derechos sociales es la tesis de la fundamentalidad de los mismos. Esta se fundamenta en su consideración como derechos subjetivos o individuales y su respectiva positivización como derechos humanos en la Convención Americana sobre de Derechos Humanos.

En este orden de ideas, los derechos humanos, como derechos subjetivos, se transforman en derechos fundamentales bajo el entendido de que quien pretende hacer valer un derecho debe encontrarse en una situación de necesidad que anule o afecte gravemente su libertad y su igualdad, de tal manera que la igualdad y la libertad individuales sean valores que reclamen la protección efectiva de un sistema jurídico (Arango, 2001, p. 200).

Esta línea de pensamiento ha sido defendida ampliamente por autores como Ernest –Tugendhat y Rodolfo Arango.

Para el primero –Tugendhat–, los derechos sociales son entendidos desde el punto de vista de la necesidad en la medida en que existen vastos sectores de la sociedad que carecen de recursos y en donde la economía no sirve para distribuirlos. De esta forma, se hacen indispensables unas reglas de cooperación económica en donde el Estado intervenga ante las fallas del mercado en procura de brindar a la persona las condiciones necesarias para ejercer y desarrollar su propia autonomía (Bernal, 2006, p. 74).

En esta misma línea, Tugenthat argumenta que el liberalismo presupone más individuos libres de los que realmente existen, y propone un sistema de derechos fundamentales sostenible sobre la base de individuos libres y autónomos. Los derechos sociales se fundamentan en un argumento contrario al de la libertad, el cual es el de la necesidad, y por lo tanto, la satisfacción de las necesidades sociales es indispensable para el ejercicio de la libertad jurídica y para el aseguramiento de condiciones mínimas de vida que permitan al individuo una existencia digna.

Para el segundo autor que expone esta tesis –Arango– la idea de los derechos sociales como derechos fundamentales se sustenta en que estos son verdaderos derechos subjetivos y como tales merecen una protección constitucional. El debate en torno a la justiciabilidad de los derechos sociales señala que han existido varias posturas en relación con la naturaleza de los mismos como la que los entiende como derechos de libertad o derechos programáticos que señalan obligaciones al legislador para hacerlos efectivos². De la defensa de esta posición va a depender la exigibilidad o posibilidad de que estos derechos se sometan a la interpretación constitucional.

Para Arango, el argumento central que descarta la consideración de los derechos sociales como derechos constitucionales, es que mientras los derechos que tradicionalmente han sido protegidos en el sistema constitucional, los cuales son habitualmente derechos de libertad bajo la suposición de una cierta autonomía individual que se ejerce por sí misma, en los derechos sociales, dicha autonomía se niega, y esto significa que el Estado debe intervenir para suplirla, intervención que conlleva una prestación positiva que solo opera cuando la persona se encuentra en una situación de necesidad y para evitar un daño inmanente. Por ende, la intervención del Estado es ante todo una intervención subsidiaria.

Finalmente, una tercera postura la defienden Víctor Abramovich, Christian Courtis, Julieta Rossi y Carlos Urquilla Bonilla. Para ellos, la consideración de los derechos sociales como derechos indivisibles, se asume desde una lectura del Sistema Interamericano de Derechos Humanos y la posición donde se ubican los derechos sociales.

Desde allí, quienes se acercan a esta interpretación, identifican las fisuras o los inconvenientes que plantea el Sistema Interamericano a la hora de establecer categorías a los derechos, bien como derechos de libertad, de igualdad o derechos fundamentales.

Por ejemplo, Víctor Abramovich y Christian Courtis sostienen que desde el punto de vista legislativo, el Sistema Interamericano de Derechos Humanos contiene un amplio repertorio de derechos reconocidos y ello implica no solo una extensión del conjunto de derechos humanos sino también una postura en torno a su indivisibilidad. Ambos autores advierten que, en lo que concierne a la judicialización de dichos derechos, los mecanismos que se consagran son diferenciados: mientras los derechos liberales son protegidos mediante un sistema de denuncias individuales y algunos derechos sociales como el de la educación y el de libertad sindical, otros como la vivienda, la salud, la seguridad social quedan desprotegidos (Abramovich y Courtis, 2007, p. 36).

Todo ello implica que en la práctica existe una discordancia entre el reconocimiento legal de los derechos en el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (1969) –Pacto de San José–, donde se establece expresamente la obligación de los Estados miembros de adoptar medidas, tanto en el ámbito interno como en el internacional, por medio de la cooperación, para lograr la efectividad de los derechos sociales que se derivan de normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura contenidas en la Carta de la OEA y su judicialización, persisten en interpretar los derechos económicos, sociales y culturales como derechos exigibles sólo en la medida de los recursos económicos disponibles y que operan única y exclusivamente para la protección de un conjunto de la población, no en casos individuales, incluso excluyendo derechos sociales que pueden no estar expresamente reconocidos pero que se derivan de la interpretación del artículo 26 de la Convención bajo la idea de derechos innominados (Abramovich & Rossi, 2007, pp. 40-41).

De otro lado, también Carlos Rafael Urquilla Bonilla sostiene la tesis de la indivisibilidad de los derechos humanos al señalar una interdependencia de estos derechos de las demás categorías tradicionales y, por ende, de la imposibilidad de escindirlos.

Este autor, ex coordinador del Programa de Defensa de la Constitución y Derechos Humanos de la Fundación de Estudios para la Aplicación del Derecho (FESPAD) de El Salvador, sostiene lo siguiente: “La indivisibilidad es la característica que acompaña a cierto objeto por medio del cual se puede afirmar, sin vacilación alguna, que no existe división y que por lo tanto no se puede escindir” (Urquilla, 2001, p. 262).

Añade que todos los derechos tienen una esencia común, cual es la dignidad humana, y asegura que son interdependientes en la medida en que se afectan recíprocamente y, por ende, es imposible sostener unos derechos humanos exigibles y otros que no lo sean. La divisibilidad de los derechos, culmina el autor, solo tiene una finalidad pedagógica y por ningún motivo puede sostenerse desde el punto de vista jurídico, pues la violación de un derecho produce de manera necesaria la afectación de otros.

En conclusión, y según los planteamientos de los autores, la teoría de la indivisibilidad puede observarse desde dos puntos de vista: uno, el del reconocimiento de los derechos humanos como conjunto en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, especialmente en la Declaración de los Estados Americanos y en la interpretación del artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (1969); y dos, a través de una concepción filosófica de dichos derechos que los entiende como partes integrales del ser humano desde la dignidad que le es inherente y su interdependencia con los demás grupos de derechos.

 

2. Los derechos sociales dentro del Sistema Interamericano de Derechos Humanos

El Sistema Interamericano de Derechos Humanos –SIDH– surge en 1948, como un sistema regional de protección de derechos en Las Américas.

Su origen se ubica en el Congreso de Panamá propuesto por Bolívar con el objeto de crear una confederación de Estados Latinoamericanos y posteriormente, con el Tratado de Unión Perpetua, la Liga y finalmente la Confederación de Estados Latinoamericanos como formas ambas de propiciar la integración de los países latinoamericanos.

Fue entonces el Congreso de Panamá el antecedente directo e inmediato para consolidar posteriormente un sistema de defensa recíproca de derechos humanos y de cooperación regional (Burguental, 1994, pp. 32-33).

Dicho Congreso, que inicialmente se conformó para la resolución de problemas específicos en cada uno de sus Estados miembros, posteriormente se fue fortaleciendo con el surgimiento de diferentes oficinas y organizaciones como la Unión Internacional y la Oficina Comercial de las Repúblicas Americanas que se integraron finalmente en una organización interregional de protección de derechos humanos como la Organización de los Estados Americanos –OEA– de la que se deriva entonces el Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH), cuyo objetivo principal, tal y como está establecido en el preámbulo de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, es “consolidar en este Continente, dentro del cuadro de las instituciones democráticas, un régimen de libertad personal y de justicia social, fundado en el respeto de los derechos esenciales del hombre”. (Resalto fuera del texto).

Por lo tanto, si la función del SIDH desde sus orígenes se ha encaminado hacia la protección integral tanto de la libertad como de la justicia social, como tal, sus propósitos abarcan no solo los derechos civiles o políticos, sino también los derechos económicos, sociales y culturales.

Sin embargo, y pese a dichos objetivos, por lo demás positivos, son muchas las críticas que se realizan tanto a la concepción que asumen los órganos legales y judiciales que administran los derechos sociales, como de su protección o judicialización como verdaderos derechos susceptibles de ser accionados.

Uno de los autores que cuestiona la concepción que han asumido los órganos del SIDH frente a los derechos sociales, económicos y culturales es Rafael Urquilla Bonilla, quien sugiere que para lograr una verdadera protección de los derechos humanos en las Américas se hace necesario no solo una reforma a la Convención Americana sobre Derechos Humanos que propenda por su efectiva realización y justiciabilidad, al establecer por ejemplo mecanismos propicios para su defensa, sino una transformación de las prácticas judiciales que realizan los órganos dentro del Sistema y que permita dar el verdadero alcance a estos derechos (Urquilla, 2001, pp. 259-260).

Sin embargo, y pese a que los críticos del SIDH cuestionan la justiciabilidad de los derechos sociales y la ausencia de mecanismos efectivos para su protección, también pueden anotarse algunas críticas o consideraciones a la manera como están consagrados estos derechos en la Carta de la Organización de Los Estados Americanos, y en este sentido al alcance que da la normativa a los derechos civiles y políticos con respecto a aquellos.

Una primera observación puede hacerse respecto al número de normas referidas a los derechos sociales y derechos civiles y políticos, donde es evidente que la Carta de la Organización de Estados Americanos opta por una cantidad de artículos mucho mayor en los derechos civiles y políticos en relación con los derechos sociales.

Así, mientras en el artículo 3, literales f), j) y k) de los principios establece con respecto a los derechos sociales, económicos y culturales lo siguiente:

f) La eliminación de la pobreza crítica es parte esencial de la promoción y consolidación de la democracia representativa y constituye responsabilidad común y compartida de los Estados americanos”, (...)
j) La justicia y la seguridad sociales son bases de una paz duradera.
k) La cooperación económica es esencial para el bienestar y la prosperidad comunes de los pueblos del Continente.

El artículo 45 de la Carta de la OEA (1969) dispone, en relación con los derechos individuales:

Los Estados miembros, convencidos de que el hombre sólo puede alcanzar la plena realización de sus aspiraciones dentro de un orden social justo, acompañado de desarrollo económico y verdadera paz, convienen en dedicar sus máximos esfuerzos a la aplicación de los siguientes principios y mecanismos:

a) Todos los seres humanos, sin distinción de raza, sexo, nacionalidad, credo o condición social, tienen derecho al bienestar material y a su desarrollo espiritual, en condiciones de libertad, dignidad, igualdad de oportunidades y seguridad económica;

b) El trabajo es un derecho y un deber social, otorga dignidad a quien lo realiza y debe prestarse en condiciones que, incluyendo un régimen de salarios justos, aseguren la vida, la salud y un nivel económico decoroso para el trabajador y su familia, tanto en sus años de trabajo como en su vejez, o cuando cualquier circunstancia lo prive de la posibilidad de trabajar;

c) Los empleadores y los trabajadores, tanto rurales como urbanos, tienen el derecho de asociarse libremente para la defensa y promoción de sus intereses, incluyendo el derecho de negociación colectiva y el de huelga por parte de los trabajadores, el reconocimiento de la personería jurídica de las asociaciones y la protecci ón de su libertad e independencia, todo de conformidad con la legislación respectiva; (...)

Finalmente, la Convención Americana Sobre Derechos Humanos se establece en el artículo 26:

Los Estados Partes se comprometen a adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, contenidas en la Carta de la Organización de los Estados Americanos, reformada por el Protocolo de Buenos Aires, en la medida de los recursos disponibles, por vía legislativa u otros medios apropiados”. (Subrayado propio).

Pese a lo anterior, y tal vez en aras de solucionar la inconsistencia en la normativa, los organismos internacionales de protección de derechos han optado por aprobar nuevas cartas y protocolos que señalan formas más o menos equivalentes de considerar los derechos sociales con respecto a los derechos individuales. Tal es el caso del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el Protocolo de San Salvador (1988), que amplía el catálogo de derechos de la Convención Americana incluyendo los derechos sociales.

En el primero de los instrumentos, se señala en el preámbulo:

(.) reconociendo que, con arreglo a la Declaración Universal de Derechos Humanos, no puede realizarse el ideal del ser humano libre, en el disfrute de las libertades civiles y políticas y liberado del temor y la miseria a menos que se creen las condiciones que permitan a cada persona gozar de sus derechos civiles y políticos, tanto como de sus derechos económicos sociales y culturales. (Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, 1966, artículo 1).

En el segundo, existen normas diversas que aun cuando no equiparan las normas sobre derechos individuales, sí amplían la esfera de protección de estos derechos exigiendo una promoción, protección y tutela permanente por parte de los Estados.

Tal es el caso del parágrafo tercero del preámbulo de dicho Protocolo donde se señala la relación existente entre derechos sociales, económicos y culturales y derechos civiles y políticos como un “todo indisoluble que encuentra su base en el reconocimiento de la dignidad de la persona humana” (Protocolo de San Salvador, 1988); o el artículo primero donde se obliga a los Estados a adoptar medidas económicas con el fin de lograr la progresiva realización de los derechos sociales; incluso los artículos 2, 3, 4 y 5 donde se consagran en su orden: la obligación de los Estados miembros de modificar sus Constituciones y producir normas legales para la aplicación de los DESC, el compromiso de garantizar los derechos sociales sin discriminación por razones de sexo, raza, origen o condiciones sociales, esto es, la igualdad en la aplicación de tales derechos y, finalmente la imposibilidad de derogar estos derechos mediante instrumentos constitucionales y legales, es decir, su rango supraconstitucional (Protocolo de San Salvador, 1988).

Sin embargo, si es coherente con una perspectiva sobre la indivisibilidad de los derechos desde el punto de vista conceptual y legislativo, dicha indivisibilidad debe reflejarse no solo en las disposiciones normativas de los diferentes instrumentos de protección de derechos humanos sino también en los mecanismos establecidos, que deben ser también iguales o equivalentes para la protección de derechos de categorías diversas.³

No obstante, en este punto, las respuestas que ofrece el SIDH son paradójicamente diferenciadas: frente a violaciones de derechos individuales, se permite presentar directamente peticiones individuales a la manera de denuncias ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos –CIDH–⁴, mientras que la Convención Americana sobre Derechos Humanos se restringe a consagrar una serie de informes para la protección de derechos sociales donde los Estados se limitan a dar cuenta de la aplicación progresiva de dichos derechos con la única obligación de mostrar ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos que los diferentes gobiernos están tomando las medidas necesarias, económicas, legislativas y constitucionales, para lograr su eficacia real, siempre y cuando los recursos económicos se los permitan. (Artículos 1 y 2 del Protocolo de San Salvador, 1988). Valga anotar que dicho protocolo no establece ni obligaciones jurídicas de los Estados miembros de la Organización de Estados Americanos, ni mecanismos que permitan garantizar la eficacia de los mismos. En esta medida los derechos económicos, sociales y culturales, se quedan en el plano de lo ideal, a la manera de expectativas, no de derechos que corren la suerte de la voluntad política del gobierno para ser desarrollados, tanto legislativa como judicialmente.

Así las cosas, aún cuando los derechos sociales son reconocidos en el artículo 26 del Pacto de San José, su enunciación parece todavía precaria y ello se debe a que la juridicidad de estos es fuente de grandes discusiones; y a que a pesar de que el Protocolo de San Salvador desarrolla un número significativo de derechos sociales, este mismo limita, al igual que el Pacto de San José (Art. 26), la posibilidad de que los órganos del SIDH puedan conocer sobre las presuntas violaciones de los derechos contenidos en este instrumento internacional.

La discusión de si los derechos sociales son en realidad derechos exigibles o son solamente derechos programáticos está en el centro del debate. Parte considerable de la doctrina ha estimado que no son exigibles al Estado, pues se entiende que ellos son meramente una enunciación de derechos que deben irse desarrollando en forma progresiva de acuerdo con la disponibilidad de sus recursos. En contraposición a esta corriente, están quienes dicen que los derechos sociales son derechos que efectivamente pueden ser exigibles ante el Estado.

Así, la exigibilidad se concreta bajo el entendido de que posibilitan la concreción de los derechos civiles y políticos en condiciones de igualdad, pero esta exigibilidad también ha sido tema de discusión, pues por una parte, se ha entendido que son exigibles para que el Estado implemente medidas efectivas (políticas públicas, por ejemplo) para la concreción de estos derechos, y por otra parte, se ha argumentado que no sólo se trata de la exigir la implementación de acciones del Estado, sino que las personas puedan, por vía judicial, hacerlos exigibles.

Otra situación que incide en la protección de los derechos sociales es que el mismo Protocolo Adicional de San Salvador (1988), en el artículo 19 numeral 6, establece que sólo puede haber lugar para aplicar el sistema de peticiones individuales por la violación por una acción imputable al Estado de los derechos consagrados en el párrafo a) del artículo 8 del Protocolo de San Salvador. En este sentido solo son protegidos estos derechos frente a las violaciones al derecho de los trabajadores a organizar sindicatos y a afiliarse al de su elección, y las del artículo 13 del mismo Protocolo frente al derecho a la educación.

El problema en las concepciones que asume el SIDH en la protección de los derechos sociales tiene que ver con que la gran discusión sobre la efectividad de estos derechos que se ha enfocado hacia un debate más político y dogmático que jurídico. Dicho debate se refleja en varias posiciones: la primera que puede enmarcarse en un entendimiento de los derechos sociales como derechos prestacionales y en este sentido programáticos; bajo este entendido, se ubican quienes como Maurice Craston reivindican su carácter fundamentalmente amoral, político y abstracto; y, una segunda concepción donde se entiende que los derechos sociales son derechos fundamentales, y que en esta medida son susceptibles de protección incluso mediante acciones como la tutela; en esta perspectiva se ubican autores como Rodolfo Arango, Víctor Abramovich y Julietta Rossi (Arango, 2005, p. 298).

La diferenciación de los derechos humanos no se corresponde con los nuevos retos que reivindican la interrelación de estos derechos en procura del derecho al desarrollo. Así, algunos autores, como el ya mencionado Rodolfo Arango, sugieren que los derechos individuales son de más fácil judicialización, debido a que no son abstractos como sí lo son los derechos sociales, y que su violación se puede alegar por acciones de agentes, funcionarios del Estado y particulares en casos muy calificados, por lo que crean un perjuicio en la esfera de los derechos individuales (Arango, 2005, p. 298).

De otro lado, otros autores como Javier Tajadura Tejada plantean que los derechos sociales se violan por una omisión de Estado cuando, estando en condiciones de desplegar una conducta positiva por un mandato constitucional, se abstiene de realizarla, derivando en lo que el autor denomina una inconstitucionalidad por omisión (Tejada, 2001, p. 274).

Finalmente, Tulio Elí Chinchilla plantea que

Las diferencias entre los derechos individuales tradicionales y los derechos sociales son considerables: Los primeros consisten en una esfera de conducta frente a la cual el Estado debe abstenerse de intervenir, se le obliga al poder a una actitud de “no hacer”, se trata de un “derecho-resistencia”. Los derechos sociales en cambio consisten en la facultad de reclamar o exigir determinadas prestaciones de parte del Estado que obliga a éste a una actividad positiva de intervención activa en los asuntos privados, que lo comprometen a un “hacer” en términos de servicios públicos, subsidios, empresas económicas, etc. (...). (Subraya por fuera de texto) (Chinchilla, 1988, p. 53).

Así las cosas, cuando un gobierno específico no provee las condiciones adecuadas para la realización de los derechos, estaría incurriendo en una violación de los mismos.

Sin embargo, y tal y como lo advierte el autor citado, pese a que la naturaleza de los derechos sociales tiende a ser más colectiva a partir del principio de solidaridad y de universalidad, no es un absoluto que los derechos sociales sean violados solo por omisión, pues el Estado realiza acciones en detrimento de ellos cuando hace recortes de programas sociales y culturales, disminuyendo el gasto de la educación, o cuando se desmantelan sectores económicos como el agrícola, por ejemplo.

En conclusión, explorar si los mecanismos contenidos en el Sistema Interamericano de Derechos Humanos son efectivos, o, lo que es lo mismo, indagar sobre la exigibilidad y juridicidad de los derechos sociales implica preguntarse sobre la manera cómo estos órganos judicializan estos derechos dentro del Sistema y cómo estos construyen el concepto de derechos sociales dentro de sus prácticas judiciales; todo ello en aras de desvelar cómo se comportan los órganos jurídicos del Sistema Interamericano en la protección de los derechos sociales, y si éstos son derechos exigibles o son simples expectativas que dependen de la voluntad o de las políticas estatales, pues, al parecer, una primera aproximación al concepto de derechos sociales asumido por los órganos interamericanos de protección a los derechos humanos y sus mecanismos de protección sugiere una priorización de los derechos civiles y políticos y un relegamiento de los derechos sociales. Esto último se explica por la connotación misma de tales derechos como derechos programáticos, amorales y políticos, de un lado, y, de otro, por la ausencia de verdaderos mecanismos de judicialización de los mismos, tal y como se ha notado anteriormente.

 

3. Prácticas del Sistema Interamericano en la protección de los derechos sociales: análisis de las sentencias de la Corte Interamericana y de algunos informes de la Comisión Interamericana

Una vez vistos algunos de los conceptos de derechos sociales y examinado el concepto normativo que sobre los mismos ha acogido el Sistema Interamericano, nos dedicaremos a examinar las prácticas en la protección de dichos derechos, anticipando una conclusión: la protección que se ha dado a los derechos sociales, se caracteriza por ser una protección indirecta, y en este sentido, considera los derechos sociales no como derechos autónomos sino como derechos sujetos o conexos a otros derechos fundamentales como la vida, la integridad y la libertad personal. En las siguientes líneas nos dedicaremos a demostrar esta afirmación.

En un primer momento, presentaremos las consideraciones de la Comisión Interamericana referidas a derechos sociales y, en una segunda parte, expondremos las sentencias y opiniones consultivas realizadas por la Corte Interamericana sobre el mismo tema.

3.1 Prácticas y posturas de la Comisión Interamericana

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha producido varios informes paradigmáticos en el tema de los derechos sociales. El primero de estos es el informe No. 3 del 19 de enero de 2001, donde recibe la petición de 47 jubilados del Estado de Argentina por la mora en la realización del reajuste pensional. Dicha mora, alegaron los peticionarios, ponía en riesgo sus derechos a las garantías judiciales, al debido proceso, a una audiencia pública, a la presunción de inocencia, a la defensa de oficio, a la legislación interna, a la salud, a la igualdad, al bienestar y a la vida.

La importancia de dicho informe es que la Comisión acepta su competencia para conocer violaciones a derechos sociales, económicos y culturales, que inicialmente no eran objeto de discusión dentro de este órgano, y que, en adelante entonces, podrán constituirse en causa para ir a juicio ante la Corte Interamericana o, lo que es igual, en materia de derecho contencioso. En este sentido señala:

(...) el derecho a la salud y al bienestar (articulo XI) y a la seguridad social en relación con el deber de trabajar y aportar a la seguridad social (artículos XVI, XXXV y XXXVII) contemplados en la Declaración, no se encuentran protegidos de manera específica por la Convención. La Comisión considera que esta circunstancia no excluye su competencia por razón de la materia, pues en virtud del artículo 29(d) de la Convención “ninguna disposición de la Convención puede ser interpretada en el sentido de excluir o limitar el efecto que puedan producir la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre y otros actos internacionales de la misma naturaleza”. Por tanto, la Comisión examinará estos alegatos de los peticionarios sobre violaciones de la Declaración. (Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2003, p. 2).

Posteriormente considera que es posible aplicar directamente las disposiciones contempladas en el Declaración Americana de Derechos Humanos –DADDH– y que el derecho a la salud y al bienestar del artículo XI y a la seguridad social en relación con el deber de trabajar y aportar a la seguridad social de los artículos XVI, XXXV y XXXVII, contemplados en la Declaración, si bien no se encuentran protegidos de manera específica por la Convención, la Comisión considera que esta circunstancia no excluye su competencia en razón de la materia (Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2003, p. 2).

Adicional al informe anterior, la Comisión también examinó el caso No. 6091, en el cual la petición individual se realizó contra Cuba por las constantes torturas que durante 15 años sufrió el señor Eduardo Capote Rodríguez durante su encarcelamiento. En este informe, que produjo la resolución 3 de 1982, se responsabilizó al Estado de Cuba por la violación al derecho a la preservación a la salud y al bienestar; derecho esté consagrado en la Declaración Americana de Derechos humanos (Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 1982).

Otro caso de relevancia, es el No. 7615 contra Brasil, en cual se analiza de forma independiente la violación de derechos sociales. La Comisión anota que la omisión del Brasil, al no proteger a una comunidad indígena (Yanomami) del Amazonas por la realización de un proyecto vial en medio de su territorio sin el consentimiento de la comunidad y sin la protección adecuada de salubridad y seguridad, produjo la violación del derecho a la vida, a la libertad, a la seguridad, a la residencia, al tránsito y a la preservación de la salud y del bienestar de la comunidad indígena (Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 1997).

Un último caso a analizar es el de García Fajardo contra Nicaragua de 2001. En este, la Comisión consideró que se violaron los derechos sociales del artículo 26 de la Convención e hizo un remisión directa a la Declaración Americana de Derechos Humanos, en lo referente al derecho al trabajo, al descanso y a la seguridad social.

3.2 Prácticas y posturas de la Corte Interamericana

La Corte Interamericana de Derechos Humanos desde 1987 a 2008 ha procesado ciento cinco (105) casos contenciosos (Informe anual de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2008)⁵, de los cuales sólo tres corresponden a derechos sociales y uno de ellos al derecho a la seguridad social en casos específicos de reajuste pensional; los dos restantes se refieran a violaciones del derecho a la libertad sindical.

La sentencia de la Corte Interamericana relacionada con el tema de los derechos sociales, es el Caso Cinco Pensionistas contra Perú. En este, la Comisión Interamericana presentó una demanda contra el Estado del Perú por la reducción de más del 75% del monto de las pensiones sin ningún aviso ni explicación alguna de los señores Carlos Torres Benvenuto, Javier Mujica Ruiz-Huidobro, Guillermo Álvarez Hernández, Reymert Bartra Vásquez y Maximiliano Gamarra Ferreyra.

La Comisión, al examinar las razones de la denuncia, consideró que si bien el artículo 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos permite hacer restricciones al disfrute de los derechos sociales, como es el caso del derecho a la seguridad social, dichas restricciones deben estar motivadas. Por lo tanto, al realizarse una disminución tan notoria del monto de la pensión de los demandantes, se están violando dos principios que hacen parte de los derechos sociales: el primero, referido al principio de no regresividad, enmarcado dentro del artículo 26 de la Convención que indica la imposibilidad de disminuir de manera injustificada las condiciones mínimas del goce de los derechos sociales; el segundo, que se denomina el principio pro homine, que está contenido en el artículo 29, también de la Convención, donde se señala que el contenido esencial del derecho a la seguridad social es la protección no solo del mínimo vital de las personas que lo disfrutan, y en este sentido de una vida digna, sino también de sus familiares. Al ser el grupo de los jubilados un grupo vulnerable dentro de la sociedad, con más razón se requiere una justificación por parte del Estado al realizar restricciones a sus derechos y como esta no existe, se viola evidentemente el derecho a la seguridad social (Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2003). Adicionalmente la Corte ha dicho que el artículo 26 de la Convención no establece simples formulaciones programáticas a los Estados, sino que estas estipulaciones deben entenderse como obligaciones vinculantes que no pueden excluir a los Estados del cumplimiento de tales derechos.

Estas consideraciones deben ser articulados por la misma COIDH en una consulta que se le realizó en el momento que se elaboraba Protocolo de San Salvador, donde manifiesta que:

Los derechos económicos, sociales y culturales, poseen la misma naturaleza sustancial de los derechos civiles y políticos. Todos derivan de la esencial dignidad del ser humano, todos constituyen atributos irrenunciables de la persona y todos deben ser objeto de promoción garantía y protección a nivel nacional, regional y universal (Proyecto de protocolo adicional a la Convención Americana de Derechos Humanos, 2009, p. 2).

Por otra parte, en lo relacionado con la judicialización de los derechos sociales, la Corte ha dicho que “entre los derechos llamados económicos, sociales y culturales, hay también algunos que se comportan o pueden comportarse como derechos subjetivos exigibles jurisdiccionalmente” y que “algunos derechos económicos, sociales y culturales no pueden ser objeto de un régimen de protección, de tipo jurisdiccional o cuasi-jurisdiccional igual que el que existe respecto de los derechos civiles y políticos” (Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 1997).

Por otra parte, en el caso Baena Ricardo y otros contra Panamá, y Kawas Fernández contra Honduras, donde la Corte examina el despido masivo de trabajadores del sector público por su participación en marchas y protestas contra políticas gubernamentales, y la violación del derecho a la libertad sindical por el asesinato de una líder sindical, respectivamente, la CIDH responsabilizó al Estado de Panamá de la violación de los derechos laborales, por la vulneración del principio de legalidad y retroactividad de artículo 9, garantías judiciales y protección judicial artículos 8 num. 1, 2 y 25 de la Convención y de libertad de asociación con fines sindicales, y declara responsable al Estado de Honduras por la violación del derecho a la libertad de asociación sindical de Blanca Jeannette Kawas Fernández.

Así, cuando la Corte se enfrenta a la judicialización de derechos sociales que están protegidos por el sistema de peticiones consagradas en el artículo 19 no. 6, cual es, en ambos casos, el derecho de asociación sindical por el despido y destitución de unos trabajadores en huelga y por la muerte de una líder sindical, ha protegido derechos sociales sin hacer uso de la teoría de la conexidad con derechos individuales.

De lo anterior se deduce que tanto las interpretaciones de la Corte Interamericana como de la Comisión ponen de manifiesto un entendimiento de los derechos sociales como derechos ligados o conectados con los derechos civiles y políticos como el derecho a la vida y a la igualdad, también se consideran estos derechos como derechos que no se sujetan a las disponibilidades económicas de cada Estado y que no son susceptibles de ser vulnerados por la congestión misma del sistema judicial.

La posición que asumen ambos órganos es la de la conexidad de los derechos sociales, con los derechos fundamentales como la integridad física o el mínimo vital, tal y como se desprende de los principios de no regresividad y pro homine en la primera de las sentencias y en el informe de la comisión que examinó el caso de los pensionistas. Cuando la Comisión se enfrenta a violación de derechos sociales como el de la seguridad social que están conectados con derechos fundamentales como los de la vida o de la integridad personal no es posible argumentar una exención de responsabilidad por parte del Estado ni puede este excusarse en un cierto estado de “emergencia previsional” o “congestión judicial” que le permita violar los derechos sociales de los peticionarios.

Por lo tanto, la Corte y la Comisión acogen una interpretación del derecho a la seguridad social, que lo desvincula de los recursos económicos disponibles por parte de los Estados o de cierta emergencia previsional y que obliga a que toda restricción de este derecho sea motivada y justificada en razones de bienestar general, so pena de violar los artículos 26 y 29 de la Convención Interamericana.

También la sentencia y, sobre todo, los informes plantean un giro en la interpretación que venían haciendo los órganos del Sistema Interamericano de los Derechos Sociales, en el sentido de admitir su judicialización, particularmente del derecho a la seguridad social, por encontrarse vinculado con derechos fundamentales o de primera generación como la vida y la integridad personal.

Consideramos que en los dos últimos Baena Ricardo y otros contra Panamá, y Kawas Fernández contra Honduras, donde la Corte examina la violación del derecho a la libertad sindical por el asesinato de una líder sindical y la desarticulación del movimiento al que pertenece, en el primero de los casos y, por el despido masivo de trabajadores motivado en su participación en huelgas y protestas, se trata evidentemente de derechos de libertad, donde lo que se protege, más que las condiciones necesarias para una vida digna, es el derecho a asociarse libremente con fines políticos, religiosos, sociales culturales o deportivos y que, por lo tanto, dichos derechos no requieren o no requerirían de la intervención directa del Estado para satisfacerlos, promoverlos, garantizarlos o ampararlos; basta con que él mismo se abstenga de interferir en las manifestaciones, reuniones, huelgas y peticiones que realicen los grupos.

Tanto el derecho de asociación como todos los derechos asociados al mismo, constituyen una de las derivaciones del derecho al trabajo que nada tiene que ver con condiciones mínimas de subsistencia del trabajador; por lo tanto, en estos casos, son poco o nada relevantes las consideraciones que se realicen por los órganos del sistema, más aún si no se trata de aplicar el artículo 26 de la Convención y cuando no existen vulneraciones de los principios de no regresividad o del principio pro homine. En conclusión, dicho derecho va a asumir un carácter más de derecho individual que de derecho social, puesto que no requiere intervención alguna del Estado.

 

4. Conclusiones

Los derechos sociales desde su concepto, bien sea como derechos de libertad o derechos fundamentales, son, sin ninguna duda, derechos humanos fundamentales, como tales son exigibles y justiciables en cualquier sistema que se precie de proteger derechos humanos.

No es posible sostener una categoría pura de derechos sociales sin vincularlos con necesidades mínimas fundamentales para el aseguramiento o la garantía de la libertad o con condiciones materiales que aseguran en la mayor medida posible el ejercicio de la autonomía o la libertad positiva.

Que exista la posibilidad de que se produzcan violaciones de derechos sociales por una vulneración directa o indirecta de derechos humanos considerados de otra índole, significa que los derechos humanos son inescindibles o indivisibles y ello implica la necesidad de conferir autonomía a estos derechos, no solo en su reconocimiento jurídico, sino en las prácticas de los sistemas internacionales y regionales de protección de los derechos humanos, para el caso, del Sistema Interamericano de Derechos Humanos.

No obstante y luego del recorrido realizado, podemos observar que el Sistema Interamericano de Derechos Humanos presenta, de un lado, una categorización deficiente de los derechos sociales al considerar, por ejemplo, derechos clásicos de libertad como el de asociación sindical dentro del grupo de derechos sociales; y de otro, unos mecanismos insuficientes para su judicialización, porque mientras se plantea un sistema de denuncias para los derechos clásicos de libertad, para los derechos sociales solo es posible acudir a una solicitud de informes ante la Comisión sobre la situación que presentan los Estados en la satisfacción de estos derechos.

El Sistema Interamericano de Derechos Humanos, y especialmente las normas contenidas en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (1969) y los Protocolos adicionales que la integran acogen una idea de derechos sociales como derechos programáticos y poco vinculantes, idea que se ha visto reflejada en algunas de las sentencias producidas por la Corte Interamericana de Derechos Humanos como órgano de judicialización de los derechos humanos, la cual insiste en asumir una interpretación de los derechos sociales restrictiva, en la medida en que solo admite su violación por conexidad con los derechos fundamentales.

Para efectos de lograr una debida aplicación de los derechos humanos en su integridad, es preciso no solo introducir nuevos protocolos que adicionen la Convención Americana sobre Derechos Humanos, sino modificar las prácticas de los órganos del Sistema encaminados a protegerlos, bajo el entendido de que las protecciones que se realizan a estos derechos y, para el caso, las del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, deben ser protecciones que pretendan evitar situaciones de desigualdad social, porque si se espera que los derechos sociales siempre estén vinculados con los derechos civiles y políticos, estaríamos sosteniendo que para ir a solicitar ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos la protección de los derechos sociales como la salud, la seguridad social, la vivienda, la educación, es necesario demostrar que se están afectando o la vida o la libertad personal.

Así, finalmente, mantener una vinculación de los derechos sociales hacia los derechos fundamentales sería sostener que quienes acuden al Sistema Interamericano para su protección tendrán que demostrar que se están afectando sus mínimos vitales, para poder tener éxito en sus peticiones. Los derechos sociales son fundamentales y autónomos por sí mismos y no requieren una vinculación con derechos individuales por conexidad.

 

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Recibido: marzo 10 de 2010 Aprobado: abril 23 de 2010

 

^* Este artículo es el resultado de la investigación titulada Los derechos sociales a la luz del sistema interamericano de derechos humanos adelantada con el grupo de Derecho Político de la Facultad de Derecho de la Universidad del CES. La investigación es producto de un trabajo conjunto que contó con la ayuda de dos co investigadores: Karen Arbeláez Luna y Juan Gonzalo Vélez Ramírez, estudiantes de décimo semestre de la Universidad CES.

^** Colombiana. Abogada de la Universidad EAFIT, especialista en Estudios Internacionales y aspirante a magíster en Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquia. Investigadora del grupo de Estudios Jurídicos en la línea de derecho político de la Universidad CES y profesora de las asignaturas Teoría General del Estado y de la Constitución; y Régimen y Sistema Político Colombiano de la Universidad EAFIT. Correo electrónico: cmira@ces.edu.co

^*** Colombiano. Abogado de la Universidad de Medellín, especialista en Derecho Médico de la Universidad Pontificia Bolivariana y aspirante a magíster en Ciencias Políticas de la Universidad de Antioquia. Profesor del curso de Derecho Constitucional Colombiano de la Universidad San Buenaventura. Correo electrónico: milton.rojas@usbmed.edu.co

¹ También Robert Alexy (citado por Cano, 2006, p. 231) se suma a la postura de Norberto Bobbio al señalar que los derechos sociales son requisitos sin los cuales los individuos de una sociedad pueden ejercer sus derechos y libertades civiles y políticas.

² Esta posición es acogida por Wolfang Bockeforde, ex juez del tribunal de Alemania e implica necesariamente una liberación de estos derechos al juego de las normas del mercado. Al respecto véase: Arango (2001, p. 189).

³ Víctor Abramovich y Julieta Rossi (2009) señalan en su artículo la tutela de los derechos económicos, sociales y culturales en la Convención Interamericana de Derechos Humanos, que la normativa sobre la protección de los derechos humanos en la convención interamericana de derechos humanos, planteaba, en sus orígenes, una indivisibilidad de los derechos sociales, económicos y culturales frente a los derechos civiles y políticos; sin embargo posteriormente se han ido estableciendo fraccionamientos o divisiones artificiosas entre ellos.

⁴ Buerguental (2000, p. 33), señala que el sistema de peticiones se ha convertido en una de las actividades más importantes de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Al respecto sustenta que Originalmente este sistema de peticiones se aplicaba solamente a los derechos humanos comprendidos en el artículo 9º de la a) bis, es decir, denuncias relacionadas con violaciones al derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad personal (art. I); igualdad ante la ley (art. II); derecho a la libertad religiosa (art. III); derecho a la libertad de opinión, expresión y difusión del pensamiento (art. IV); derecho de justicia (art. XVIII); derecho de protección contra la detención arbitraria (art. XXV) y derecho a proceso regular (art. XXVI)”. Posteriormente con las reformas introducidas a la Carta Interamericana de Derechos Humanos y, en particular, con la Convención Interamericana de Derechos Humanos se incluyen nuevos derechos, mas de 82, susceptibles de petición ante la Comisión, entre los cuales se destacan: el derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica, a la vida, a la integridad personal, a la libertad personal, a las garantías judiciales, a la privacidad, al nombre, a la nacionalidad, a participar en el gobierno, a la igualdad ante la ley, y a la protección judicial.

⁵ Hasta el momento en que elabora éste articulo, no se ha publicado el informe correspondiente al año 2009, razón por la cual se ha tomado como punto de referencia el correspondiente al año 2008.