INTRODUCCIÓN

La seguridad social, según la Constitución Política de 1991, trascendió el contrato de trabajo y se configuró bajo la forma de un servicio público de carácter obligatorio a cargo del Estado, pero también como un derecho fundamental irrenunciable de todos los habitantes del territorio nacional. Los sistemas de seguridad social prevén unos ingresos básicos en caso de desempleo, enfermedad y accidente laboral, vejez y jubilación, invalidez, responsabilidades familiares tales como el embarazo y el cuidado de los hijos, y la pérdida del sostén de la familia. Al proporcionar asistencia médica, seguridad de los medios de vida y servicios sociales, la seguridad social contribuye a la dignidad y a la plena realización de los individuos. A pesar de estas ventajas, solo el 20% de la población mundial tiene acceso a la seguridad social y más de la mitad no goza de ningún tipo de cobertura en seguridad social (^{Organización Internacional del Trabajo, 2011}).

Si bien se reconoce que la seguridad social ha sido un componente en la agenda estatal colombiana, es claro que la concepción de esta ha sufrido transformaciones y reformas notorias que responden a los cambios en el modelo de desarrollo del país. Para la década de los 90 se da el posicionamiento del modelo neoliberal que se manifiesta en todas las esferas del desarrollo e incluye el rediseño de la política social y la política de seguridad social. A pesar de que el derecho a la seguridad social se basa en principios fundantes como la solidaridad y la universalidad, años después de promulgada la Constitución Política de 1991, la cobertura para todos en seguridad social no se ha logrado:

Por ejemplo en el sistema pensional el derecho a recibir una pensión se ve reducido por los aproximadamente 25 años de contribución, dada la relativamente baja estabilidad de los trabajadores menos cualificados en el mercado laboral. En la actualidad, solo el 22% de la población en edad de jubilación cobra una pensión, lo cual es un dato bajo según los parámetros internacionales (^{OCDE, 2O16}). En salud el asunto también es preocupante, a pesar de lograr una mayor cobertura en la afiliación, existe un problema estructural en cuanto al acceso oportuno a los servicios de salud. Además, señala el ^{Ministerio de Salud y Protección Social (2015)} que el consecuente proceso de envejecimiento por el que atraviesa el país donde los índices de infancia y juventud han tendido al descenso, y los de vejez y envejecimiento son cada vez más altos, traen como resultado el incremento en la mortalidad por enfermedades crónicas y la creciente demanda de atención en servicios de salud.

En cuanto a los riesgos laborales, el panorama es desalentador; existen serias limitaciones de acceso para los trabajadores independientes; según cifras del ^{Departamento Nacional de Planeación (2017)} sobre medición del empleo informal y seguridad social para el trimestre móvil marzo-mayo de 2017, el 48% de la población laboralmente ocupada en Colombia es informal. Es importante anotar que en este informe de medición, no se trabaja la variable afiliación a riesgos laborales.

Podemos inferir de estas cifras que estos ocupados informales, es decir, trabajadores esporádicos e independientes, no tienen cobertura en riesgos laborales, lo que inhabilita a varios millones de colombianos laboralmente activos para aspirar a una pensión de invalidez o sobrevivientes, originada por un accidente o enfermedad de índole laboral.

¿Y cómo se refleja este panorama de acceso a la seguridad social en entornos rurales?

Colombia es uno de los países de América Latina que cuenta con un alto porcentaje de población rural, conformada por campesinos, indígenas y miembros de las comunidades afrodescendientes, y uno de sus principales problemas es la cantidad de población que vive en condiciones de extrema pobreza y miseria. En términos de desarrollo humano, las comunidades rurales enfrentan por lo menos cinco grandes dificultades: (a) el acceso a la tierra, que les impide obtener un ingreso digno; (b) el acceso al crédito, que afecta sus posibilidades de salir de la pobreza; (c) la escasa asistencia técnica, que limita su acceso al conocimiento y la obtención de mejores resultados productivos; (d) las amenazas contra su vida y sus derechos fundamentales, que ponen en riesgo el núcleo esencial del disfrute de una vida larga y saludable; y, (e) la deficiencia de su participación política y la fragmentación de su acción colectiva, lo que impide que su voz y reivindicaciones sean atendidas por el sistema político (^{Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2011}). El actual modelo de desarrollo económico ha contribuido a agravar este problema y a profundizar la brecha entre ricos y pobres. Según informe de la Contraloría General de la República, la pobreza rural, asociada a la variable ingreso, muestra que cerca del 79,7% de la población rural no recibe ingresos suficientes para una canasta de satisfactores mínimos, por lo cual, se localiza por debajo de la línea de pobreza. Más grave aún, poco menos de la mitad, el 45,9% de la población pobre rural se ubica en la categoría de indigente, esto es, en pobreza extrema. La pobreza rural se manifiesta principalmente en la falta de acceso a servicios de salud, educación, seguridad social y servicios públicos eficientes, es muy limitado el número de trabajadores rurales pobres que están vinculados a los organismos de seguridad social, principalmente en fondos pensionales. Al no ser cotizantes del sistema tampoco tienen derecho a pensión y es por ello que en el sector rural no hay edad de retiro (^{Contraloría General de la República, 2012}).

Respecto a la dimensión de salud, si bien ya no hay brechas significativas en afiliación entre la zona rural y la urbana, existen grandes diferencias en acceso, uso y calidad de los servicios entre cabeceras y población dispersa. Las principales razones por las cuales los habitantes rurales tienen un acceso más limitado son la distancia a los centros de salud, los altos costos asociados a ello y que la oferta no responde a la emergente composición demográfica de los hogares rurales (participaciones relativamente altas de jóvenes y adultos mayores y menor proporción de adultos en edades productivas). El predominio de prácticas informales de trabajo implica que el sistema pensional y de riesgos laborales sea casi inoperante en las zonas rurales, y otros tienen un desarrollo lento, como el acceso a los servicios de las Cajas de Compensación. Los avances en la seguridad social integral son todavía muy leves debido al vínculo de la seguridad social en Colombia con el empleo formal (^{Misión para la Transformación del Campo, 2015}).

Ante este panorama, en esta investigación cualitativa con enfoque hermenéutico de la cual deriva este artículo, se analiza la seguridad social para las comunidades rurales en Colombia. En un primer momento, y con un alcance descriptivo, se expone el marco actual de la seguridad social para las comunidades rurales, acudiendo a fuentes institucionales, doctrinales, legales y jurisprudenciales. En un segundo momento, para contrastar el ser con el deber ser, se identifican los principales pronunciamientos de la Corte Constitucional entre los años 1992-2015, para determinar el rango que un derecho como la seguridad social adquiere en nuestro ordenamiento jurídico y en un tercer momento se analiza el concepto “acciones afirmativas” que se propone deben ser asumidas por el Estado, en el diseño de políticas y normativa que permitan un goce efectivo de la seguridad social para las comunidades rurales en el país.

1. SOBRE LAS COMUNIDADES RURALES EN COLOMBIA Y SU ACCESO A LA SEGURIDAD SOCIAL

La vida rural sigue teniendo un peso elevado en el país. Cerca del 60% de los municipios que tiene Colombia deben considerarse como rurales y existe, además, una población rural dispersa en el resto de municipios, con lo cual la población rural representa poco más de 30% de la población del país. Además, muchas ciudades intermedias e incluso grandes siguen teniendo una relación muy estrecha con las actividades agropecuarias. La ruralidad debe entenderse, así, como un continuo, que de hecho no desaparece aún en nuestras grandes urbes (^{Misión para la Transformación del Campo, 2015}).

El modelo de desarrollo rural construido en Colombia es altamente inequitativo y excluyente, propicia innumerables conflictos rurales, no reconoce las diferencias entre los actores sociales, y conduce a un uso inadecuado y a la destrucción de los recursos naturales, acentúa la vulnerabilidad de los municipios más rurales en relación con los más urbanos, y no permite que se genere la convergencia entre lo rural y lo urbano. El Estado poco se ha hecho presente para ordenar el uso del territorio, regular los asentamientos humanos y emprender programas de desarrollo rural que ayuden a estabilizar las comunidades rurales que, por la lógica de su sobrevivencia, se adentran sin límites ni control, más allá de la frontera agropecuaria (^{Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2011}).

Es indiscutible que las comunidades rurales tienen una mayor incidencia de pobreza tanto por ingresos como multidimensional, es decir, están más lejos de los umbrales para superarla y menos oportunidades para hacerlo. La falta de oportunidades económicas y sociales consistentes en

[…] menor acceso a educación, poco acceso a la seguridad social, restricciones a crédito, bajo acceso a activos productivos, bajos retornos de las actividades agropecuarias, refuerzan esta situación actuando como trampas de pobreza que no permiten que la población rural supere esta condición, limitando sus posibilidades de movilidad social y su desarrollo como sujetos de derechos (^{Misión para la Transformación del Campo, 2015, p. 23}).

Las menores coberturas en salud, pensiones, riesgos laborales, educación y servicios públicos no son los únicos problemas de la zona rural. A pesar de la creciente diversificación en las actividades rurales, el sector agropecuario es todavía la mayor fuente de empleo y es la fuente de mayor participación en los ingresos rurales sobre todo en los quintiles bajos. Sin embargo, la población ocupada en este sector recibe remuneraciones más bajas relativamente a las otras actividades, incluso por debajo del salario mínimo. Más aún, entre los trabajadores agropecuarios la mayoría son independientes y pequeños productores que son, a su vez, los peor remunerados (^{Misión para la Transformación del Campo, 2015a}).

El bajo logro educativo en las zonas rurales es notorio. Mientras que la población urbana de 15 años y más tiene al menos los 9 años de educación obligatoria, la población en zona rural tiene tan solo Primaría completa (5,1 años). Si bien la brecha se ha cerrado gracias a los esfuerzos por la universalización de la Primaria, el reto es grande en Educación Secundaria y Media, y sobre todo en acceso a Educación Superior. El problema no es solo en cobertura sino de pertinencia y calidad, para que la educación se traduzca en mayores ingresos, productividad y competitividad. Por su parte, el poco acceso a servicios de acueducto y alcantarillado de las zonas rurales es igualmente notorio. Mientras que la cobertura en acueducto en la zona rural es de 53% y en alcantarillado es de 16%, la de la zona urbana es de 97% y 92%, respectivamente (^{Misión para la Transformación del Campo, 2015b}).

Ahora bien, el uso del concepto de comunidad rural comprende un conjunto de diferentes realidades organizativas y culturales, el cual tiene los siguientes puntos en común:

[...] posesión y acceso a un conocimiento tradicional sobre manejo de ecosistemas, relaciones especiales con su ambiente, que incluyen elementos culturales, espirituales, sociales, económicos y tecnológicos, además posiciones colectivas sobre propiedad, uso, custodia, administración, distribución y disfrute de los recursos y un sentido compartido de comunidad, adquirido a través de lazos históricos o de eventos circunstanciales (^{Grain, 1996, p. 74}).

La Constitución Política de Colombia estableció, en su artículo 7, que “el Estado debe reconocer y proteger la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana”, que lejos de ser una declaración puramente retórica, proyecta en el plano jurídico el carácter democrático, participativo y pluralista de la Nación. Las comunidades rurales en el país están conformadas por indígenas, afrodescendiente y campesinos.

Sobre las comunidades indígenas, el Decreto 2001 de 1988, art. 2, las definió como los conjuntos de familias de ascendencia amerindia, que comparten sentimientos de identificación con su pasado aborigen y mantienen rasgos y valores propios de su cultura tradicional, formas de gobierno y control social internos que las diferencian de otras comunidades rurales.

En la Sentencia T-007 de 1995, se señaló que

[…] tratándose de las comunidades indígenas la Constitución Política se reservó a favor de ellas una serie de prerrogativas que garantizan la prevalencia de su integridad cultural, social y económica, su capacidad de autodeterminación administrativa y judicial, la consagración de sus resguardos como propiedad colectiva de carácter inalienable, y, de los territorios indígenas como entidades territoriales al lado de los municipios, los distritos y los propios departamentos (^{Corte Constitucional, 1995}).

Las comunidades negras fueron definidas por la Ley 70 de 1993 como el conjunto de familias de ascendencia afrocolombiana que poseen una cultura propia, comparten una historia y tienen sus propias tradiciones y costumbres dentro de la relación campo-poblado, que revelan y conservan conciencia de identidad que las distinguen de otros grupos étnicos, pero no cuentan con una jurisdicción especial.

Y en el caso de las comunidades campesinas, en nuestro ordenamiento jurídico no cuentan con beneficios especiales dado que se entiende que forman parte del conglomerado nacional en las mismas condiciones que los colombianos pobladores urbanos; por tanto, no se incluyen dentro de las minorías étnicas, a pesar de que

[…] los campesinos y sus familias, son actores inmersos en unos contextos tanto ecológicos como sociales, sujetos tanto a fuerzas naturales como de la sociedad y a intercambios ecológicos con la naturaleza y que son capaces de generar y trasmitir conocimiento, de acumular experiencias, de inventar, innovar, experimentar y hacer cultura (^{Toledo, 1991, p. 80}).

El campesinado no ha logrado que el Estado reconozca su importancia como grupo social, a lo que se ha sumado la victimización histórica a la que ha sido condenado por la violencia, esto es, existe una falta de reconocimiento, una falla de valoración del sujeto particular para dar paso a sus derechos y constitución de ciudadanía.

Se han señalado cuatro limitaciones estructurales para el desarrollo humano de las comunidades étnicas rurales, en las que incluimos indígenas, afrodescendientes y campesinos: (a) la poca comprensión que existe de sus visiones del territorio, diferentes a las que dominan en el mundo occidental y su relación poco fluida con el Estado; (b) el aislamiento geográfico en el que vive la mayoría de las comunidades; (c) la yuxtaposición entre los territorios reconocidos a pueblos y comunidades; (d) la baja calidad de las tierras otorgadas, y (e) el conflicto armado. No obstante, por sus condiciones particulares y su característica de grupos étnicos, la comunidad internacional y el Estado colombiano han visto la necesidad de otorgarles una especial protección, que pasa por valorar sus cosmovisiones sobre el territorio y respetar su autonomía (^{Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2011}).

Es importante resaltar que las comunidades rurales conformadas por indígenas, negros y campesinos tienen una relación estrecha con el territorio ya que dependen de la biodiversidad, habitan, transforman y explotan los recursos naturales, subsisten de estos y los hacen parte de su cultura, y desde su cosmogonía del mundo conforman un todo indisoluble con la misma; por tanto, deben ser mirados todos como sujetos de especial protección por parte del Estado.

Ahora bien, en las áreas rurales donde las principales fuentes de ingreso están relacionadas con la agricultura, los sistemas de seguridad social enfrentan fuertes restricciones que impiden una adecuada y mayor afiliación de los individuos. La agricultura como sector productivo es excluyente de forma natural de los sistemas de seguridad social (^{Jütting, 1999}). En este sentido, ^{Altmeyer (1940)} indica que los trabajadores agrícolas son excluidos de la seguridad social principalmente por aspectos como el carácter estacional de la producción, el alto grado de movilidad de los trabajadores, el bajo número de empleadores y su dispersa localización geográfica.

De acuerdo con el ^{Observatorio del Mercado de Trabajo y Seguridad Social (2008)}, existen tres ámbitos que determinan la cobertura y afiliación a los sistemas de protección social. El primero tiene que ver con el nivel de desarrollo económico; el segundo, con los aspectos institucionales de los sistemas de protección; y por último, el relacionado con los aspectos socioeconómicos de los individuos. En este sentido se observa que en las áreas rurales uno de los principales obstáculos que enfrentan los individuos para acceder al sistema de protección no es solo la estacionalidad de la producción agrícola, sino los bajos ingresos recibidos debido a la baja calidad de la mano de obra y su baja demanda por parte de los productores. Esto muestra que la afiliación a seguridad social, si bien depende del crecimiento económico, está mediada por la generación de empleo.

El sector rural colombiano presenta unas características socioeconómicas que impiden una armonía con el modelo actual del sistema de seguridad social que está basado, principalmente, en la capacidad de pago de los individuos y en el funcionamiento de un mercado de aseguramiento. Un bajo nivel de ingresos de los habitantes rurales, bajos niveles de educación y una pobreza generalizada conducen a una baja afiliación al sistema de seguridad social en el régimen contributivo tanto en salud como en pensión (^{Holzmann y Jorgensen, 2000}).

Los datos muestran que el empleado rural colombiano tiene un ingreso bajo que impediría el acceso al sistema de seguridad social bajo los regímenes contributivos. La irregularidad de los ingresos recibidos, provocada por la estacionalidad de la producción agrícola, es otro factor que incide negativamente en el nivel de afiliación al sistema de seguridad social. La estacionalidad de la producción no permite una vinculación laboral permanente. Esta situación dificulta la administración y el seguimiento de la vinculación de los trabajadores estacionales lo que significa la exclusión del sistema (^{Merchán, 2014}).

Dado lo anterior, la baja afiliación al sistema de seguridad social, en los regímenes contributivos, en el área rural se debe a un ambiente que involucra problemas económicos y sociales estructurales. Condiciones como la baja creación de empleo, el aumento de la oferta laboral, la inestabilidad de los empleos o jornales, el bajo gasto en capital humano y social, entre otras, han provocado el aumento de la inequidad y la pobreza (^{CRECE, 2006}).

Se concluye que el sistema de seguridad social se basa en el nivel de ingreso y en la condición laboral de las personas, sin ofrecer alternativas adecuadas a las condiciones socio-económicas de las comunidades rurales; no obstante, es importante contrastar esta realidad con el desarrollo que la Corte Constitucional le ha dado al derecho a la seguridad social, al erigirlo como un derecho fundamental al que debe acceder toda la población colombiana.

2. LA SEGURIDAD SOCIAL COMO UN DERECHO FUNDAMENTAL: UNA MIRADA DESDE LA JURISPRUDENCIA DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

La Seguridad Social aparece en el mundo como un valioso instrumento de protección del hombre contra ciertas necesidades sociales. En una primera aproximación, la seguridad social es un instrumento de satisfacción de necesidades sociales surgido de la capacidad de previsión del individuo y de la solidaridad como valor social (^{Arenas, 2006}). La orientación más trascendente de la seguridad social va hacia la transformación de la actual estructura económica de la sociedad civil, de manera que la dignidad personal y los derechos a la vida sean reconocidos y respetados en la realidad.

^{Beveridge (1946)}, con base en el estado de necesidades en que se encontraba gran parte de la población inglesa, dirigió su plan de seguridad social hacia la redistribución de la renta nacional a través de un sistema más incluyente y equitativo. ^{Durand (1953)} señala que la modificación de la estructura social es la ambición suprema de la política de seguridad social. Así, la finalidad de la seguridad social es terminar con el desconocimiento de la dignidad de la persona en el campo económico y social y que se refleja en ese estado de necesidad y de miedo a la miseria, cuya eliminación constituye la meta de la seguridad social (^{Bowen, 1992}). Como anota ^{Dupeyroux (1967)}, la seguridad social, en su aspecto distributivo, se fundamenta en las necesidades de la persona humana, sin atenerse estrictamente a los aportes de ella a las instituciones previsionales, constituyendo, por tanto, un sistema de garantía de un mínimo social.

La seguridad social, en su concepción teórica, ha superado la noción de riesgo, propia de los seguros comerciales, y ha llegado al concepto de contingencia, para señalar los eventos o circunstancias que determinan la protección del sistema. Al pasar del seguro social a la seguridad social plena, se parte del postulado de que todo individuo en situación de necesidad tiene derecho a la protección. Los sistemas de seguridad social plena establecen, como elemento relevante, las necesidades de los individuos; para ello, se establecen mecanismos objetivos de protección, en igualdad de condiciones para todos los miembros de la sociedad (^{Almansa, 1984}).

Ahora bien, el derecho a la seguridad social puede definirse como el conjunto de normas y principios que ordenan ese instrumento estatal específico de protección de necesidades sociales y específicamente de las relaciones jurídicas a que da lugar. En Colombia, de conformidad con el texto de la Constitución Política de 1991, la seguridad social como bien jurídico, objeto de protección en el ordenamiento colombiano, tiene una doble configuración. En primer lugar, de acuerdo con su artículo 48, es un servicio público “de carácter obligatorio” que se presta con sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, bajo la dirección, coordinación y vigilancia del Estado. En segundo lugar, en concordancia con el inciso segundo del artículo en cita, es un “derecho irrenunciable” en cabeza de todos los habitantes del territorio nacional, que adquiere especial importancia y deriva en obligaciones puntuales para el Estado: en el caso de las mujeres, durante el embarazo y después del parto (artículo 43), los niños (artículo 44), las personas de la tercera edad (artículo 46), los trabajadores (artículo 53) y las personas discapacitadas (artículo 54) (^{Corte Constitucional, 2009}).

Estas disposiciones se ven reforzadas con lo definido en el preámbulo y en los artículos 3 y 4 de la Ley 100 de 1993 “Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones”. En efecto, de acuerdo con la ley, la seguridad social en su condición de sistema que comprende “el conjunto de instituciones, normas y procedimientos” orientados a garantizar “la cobertura integral de las contingencias, especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad económica de los habitantes del territorio nacional”, pretende garantizar “el bienestar individual y la integración de la comunidad.” En igual sentido, se desprende que la seguridad social, en su condición de derecho irrenunciable y servicio público, es esencial en lo relacionado con el Sistema General de Seguridad Social en Salud y en aquellas actividades directamente vinculadas con el reconocimiento y pago de las pensiones.

En concordancia con el artículo 93 de la Constitución, en virtud de la aprobación y ratificación de múltiples convenios y tratados internacionales, el Estado colombiano ha asumido la obligación de garantizar la seguridad social como un derecho humano y de interpretar el ordenamiento jurídico interno que desarrolla la materia, a la luz del derecho internacional. Así, por ejemplo, el artículo 22 de la Declaración Universal de Derechos Humanos establece:

Toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social, y a obtener, mediante el esfuerzo nacional y la cooperación internacional, habida cuenta de la organización y los recursos de cada Estado, la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad.

El artículo 16 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre afirma que:

Toda persona tiene derecho a que la seguridad social le proteja contra las consecuencias de la desocupación, de la vejez y de la incapacidad que, proveniente de cualquier otra causa ajena a su voluntad, la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios de subsistencia.

Asimismo se encuentra estipulado en el artículo 9.° del Pacto Internacional de Derechos Sociales y Culturales que “Los Estados parte en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la seguridad social, incluso al seguro social”. De manera similar, el artículo 9 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales prescribe:

Toda persona tiene derecho a la seguridad social que la proteja contra las consecuencias de la vejez y de la incapacidad que la imposibilite física o mentalmente para obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa. En caso de muerte del beneficiario, las prestaciones de seguridad social serán aplicadas a sus dependientes.

En el mismo sentido el Código Iberoamericano de la Seguridad Social, aprobado por la Ley 516 de 1999, en su artículo 1.°, establece que “reconoce a la Seguridad Social como un derecho inalienable del ser humano”.

Como se puede apreciar, el derecho a la seguridad social demanda el diseño de una estructura básica que, en primer lugar, establezca las instituciones encargadas de la prestación del servicio y precise, además, los procedimientos bajo los cuales este debe discurrir. En segundo término, debe definir el sistema a tener en cuenta para asegurar la provisión de fondos que garanticen su buen funcionamiento. En este punto cobra especial importancia la labor del Estado, el cual, por medio de asignaciones de sus recursos fiscales, tiene la obligación constitucional de brindar las condiciones necesarias para asegurar el goce del derecho irrenunciable a la seguridad social (^{Corte Constitucional, 2004}).

En el ordenamiento jurídico colombiano y, durante un amplio lapso, la doctrina constitucional acogió la distinción teórica entre derechos civiles y políticos, de una parte, y derechos sociales, económicos y culturales, de otra: los primeros, generadores de obligaciones negativas o de abstención y por ello reconocidos en su calidad de derechos fundamentales y susceptibles de protección directa por vía de tutela; los segundos, desprovistos de carácter fundamental por ser fuente de prestaciones u obligaciones positivas. Sin embargo, desde muy temprano, el Tribunal Constitucional colombiano admitió que los derechos sociales, económicos y culturales, llamados también de segunda generación, podían ser amparados por vía de tutela cuando se lograba demostrar un nexo inescindible entre estos derechos de orden prestacional y un derecho fundamental, lo que se denominó “tesis de la conexidad” (^{Corte Constitucional, 1992}).

Otra corriente doctrinal ha mostrado, entretanto, que los derechos civiles y políticos así como los derechos sociales, económicos y culturales son derechos fundamentales que implican obligaciones tanto de carácter negativo como de índole positiva. El Estado ha de abstenerse de realizar acciones orientadas a desconocer estos derechos (deberes negativos del Estado) y con el fin de lograr la plena realización en la práctica de todos estos derechos, esto es, políticos, civiles, sociales, económicos y culturales, es preciso, también, que el Estado adopte un conjunto de medidas y despliegue actividades que implican exigencias de orden prestacional (deberes positivos del Estado). Según esta óptica, la implementación práctica de todos los derechos constitucionales fundamentales siempre dependerá de una mayor o menor erogación presupuestaria, de forma tal que despojar a los derechos sociales, como el derecho a la seguridad social, de su carácter de derechos fundamentales resultaría contradictorio (^{Abramovich y Courtis, 2002}).

La Corte Constitucional al respecto ha señalado que:

[...] todos los derechos constitucionales son fundamentales pues se conectan de manera directa, con los valores que los Constituyentes quisieron elevar democráticamente, a la categoría de bienes especialmente protegidos por la Constitución. Estos valores consignados en normas jurídicas con efectos vinculantes marcan las fronteras materiales más allá de las cuales no puede ir la acción estatal sin incurrir en una actuación arbitraria (obligaciones estatales de orden negativo o de abstención). Significan, de modo simultáneo, admitir que en el Estado social y democrático de derecho, no todas las personas gozan de las mismas oportunidades ni disponen de los medios, económicos y educativos, indispensables que les permitan elegir con libertad aquello que tienen razones para valorar. De ahí el matiz activo del papel del Estado en la consecución de un mayor grado de libertad, en especial, a favor de aquellas personas ubicadas en un situación de desventaja social, económica y educativa. Por ello, también la necesidad de compensar los profundos desequilibrios en relación con las condiciones de partida mediante una acción estatal eficaz (obligaciones estatales de carácter positivo o de acción) (^{Corte Constitucional, 2013}).

Acorde con lo anterior, en la sentencia T-016 de 2007, la Corte sostiene que la distinción entre los derechos fundamentales y los derechos económicos, sociales y culturales resulta equivocada si se tiene que los pactos internacionales de derechos humanos aprobados y ratificados por Colombia tienden a resaltar el carácter fundamental de todos los derechos y que la fundamentalidad de los derechos no depende de la manera como estos derechos se hacen efectivos en la práctica. La Corte precisó:

[…] los derechos todos son fundamentales pues se conectan de manera directa con los valores que las y los Constituyentes quisieron elevar democráticamente a la categoría de bienes especialmente protegidos por la Constitución. Estos valores consignados en normas jurídicas con efectos vinculantes marcan las fronteras materiales más allá de las cuales no puede ir la acción estatal sin incurrir en una actuación arbitraria (obligaciones estatales de orden negativo o de abstención). Significan, de modo simultáneo, admitir que en el Estado social y democrático de derecho, no todas las personas gozan de las mismas oportunidades ni disponen de los medios -económicos y educativos- indispensables que les permitan elegir con libertad aquello que tienen razones para valorar. De ahí el matiz activo del papel del Estado en la consecución de un mayor grado de libertad, en especial, a favor de aquellas personas ubicadas en un situación de desventaja social, económica y educativa. Por ello, también la necesidad de compensar los profundos desequilibrios en relación con las condiciones de partida mediante una acción estatal eficaz (obligaciones estatales de carácter positivo o de acción) (^{Corte Constitucional, 2007}).

En apoyo a esta tesis, en la sentencia T-414 de 2009, se indicó que a diferencia de la postura según la cual un criterio de distinción entre los derechos sociales y los derechos fundamentales es el tipo de obligaciones del Estado respecto de su protección y satisfacción, todos los derechos implican obligaciones de dar, hacer y no hacer. Así, se destacó que frente a todos los derechos

[…] debe repararse en que todos los derechos constitucionales fundamentales - con independencia de si son civiles, políticos, económicos, sociales, culturales, de medio ambiente- poseen un matiz prestacional de modo que, si se adopta esta tesis, de ninguno de los derechos, ni siquiera del derecho a la vida, se podría predicar la fundamentalidad. Restarles el carácter de derechos fundamentales a los derechos prestacionales, no armoniza, por lo demás, con las exigencias derivadas de los pactos internacionales sobre derechos humanos mediante los cuales se ha logrado superar esta diferenciación artificial que hoy resulta obsoleta así sea explicable desde una perspectiva histórica (^{Corte Constitucional, 2009}).

No solo el criterio jurisprudencial anterior refuerza la caracterización del derecho a la seguridad social como derecho fundamental; en efecto, de conformidad con el artículo 48 de la Constitución, la seguridad social como sistema de protección y asistencia social, entre otros, se soporta sobre el principio de universalidad, que hace referencia a la garantía de la protección para todas las personas, sin ninguna discriminación, en todas las etapas de la vida. Este criterio de fundamentalidad del derecho a la seguridad social a partir de los principios consagrados en el artículo 48 superior, se ve reforzado con el principio de integralidad expresado en el literal d del mismo artículo, que lo define como la cobertura de todas las contingencias que afectan la salud, la capacidad económica y en general las condiciones de vida de toda la población.

De ahí que el argumento expuesto en la sentencia C-436 de 2008 sobre el carácter fundamental del derecho a la salud a partir del contenido de dicho principio también pueda predicarse del derecho la seguridad social:

[…] del principio de universalidad en materia de salud se deriva primordialmente el entendimiento de esta Corte del derecho a la salud como un derecho fundamental, en cuanto el rasgo primordial de la fundamentabilidad de un derecho es su exigencia de universalidad, esto es, el hecho de ser un derecho predicable y reconocido para todas las personas sin excepción, en su calidad de tales, de seres humanos con dignidad. Para la Sala es claro entonces que el principio de universalidad en salud conlleva un doble significado: respecto del sujeto y respecto del objeto del sistema general de salud. (i) Respeto del sujeto, esto es, del destinatario de la seguridad social en salud, el principio de universalidad implica que todas las personas habitantes del territorio nacional tienen que estar cubiertas, amparadas o protegidas en materia de salud. (ii) Respecto del objeto, esto es, la prestación de los servicios de salud en general, este principio implica que todos los servicios de salud, bien sea para la prevención o promoción de la salud, o bien para la protección o la recuperación de la misma; razón por la cual deben estar cubiertos todos estos servicios dentro de los riesgos derivados del aseguramiento en salud (^{Corte Constitucional, 2008}).

De lo anterior se concluye que, conforme a la jurisprudencia constitucional, el derecho a la seguridad social es un derecho fundamental cuya efectividad se deriva de su carácter irrenunciable, de su reconocimiento como tal en los convenios y tratados internacionales ratificados por el Estado colombiano en la materia y de su prestación como servicio público en concordancia con el principio de universalidad e integralidad (^{Corte Constitucional, 2009}).

Así, garantizar el derecho fundamental a la seguridad social con una igualdad material es una meta hacia la que toda sociedad debe avanzar. En este sentido, acciones afirmativas por parte del Estado para indígenas, afrodescendientes y campesinos pueden ser una estrategia por medio de la cual se podrían ir cerrando brechas de desigualdad e inequidad para con estas comunidades.

3. ACCIONES AFIRMATIVAS: ¿PROCEDEN A FAVOR DE LAS COMUNIDADES RURALES EN MATERIA DE SEGURIDAD SOCIAL?

El origen de las acciones afirmativas como mecanismo que permite cerrar la brecha en las desigualdades sociales para grupos desaventajados deriva de la traducción del término estadounidense affirmative action (^{Sowell, 2014, p. 47}). Con este término se designan políticas o medidas dirigidas a favorecer a determinadas personas o grupos, ya sea con el fin de eliminar o reducir las desigualdades de tipo social, cultural o económico que los afectan, o para lograr que los miembros de un grupo, usualmente discriminado, tengan una mayor representación (^Ruiz,1994).

En Colombia, el artículo 1.º de la Constitución define el país como un Estado social de derecho fundado “en el respeto de la dignidad humana, el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran (…)”. Dentro de sus finalidades se encuentra la garantía de un orden político, económico y social justo, que además de fundarse básicamente en la dignidad humana reconoce las circunstancias de discriminación en las que pueda estar un determinado colectivo, con miras a adoptar políticas que permitan que dichas situaciones sean superadas.

En este orden de ideas, el inciso 2 del artículo 13 de la Constitución reconoce la existencia de circunstancias fácticas que inciden negativamente en el goce efectivo de los derechos de todas las personas, superando la tradicional visión de la igualdad ante la ley, para admitir la existencia de grupos discriminados o marginados frente a los cuales deben adoptarse medidas que permitan asegurar el ejercicio efectivo de los bienes jurídicos fundamentales en igualdad de condiciones con el resto de la población. Lo anterior responde al componente de igualdad material, recogido en el inciso 2 del artículo 13 de la Carta: “(…) El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas a favor de grupos discriminados o marginados”, esto es, del reconocimiento de un efectivo goce de los derechos, a partir de la implementación de medidas efectivas que incidan y contrarresten las situaciones de discriminación o marginación existentes (^{Corte Constitucional, 2015}).

Así, en la Constitución se admite la existencia de situaciones que han de ser efectivamente mitigadas, para que el goce de los derechos pueda ser ejercido de igual forma por todas las personas. De ello se deriva, siguiendo los mandatos genéricos enunciados en el artículo 2 de la Constitución, así como en los artículos 13, 334 (que en su inciso 3 establece que “(…) El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en particular los de menos ingresos, tengan acceso al conjunto de los bienes y servicios básicos”) y 366 (que en su inciso 1 contempla que “El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población son finalidades sociales del Estado), una cláusula de igualdad, que implica dos esferas: una positiva de actuación y otra negativa de abstención, que generan cargas para el Estado.

Sobre este punto, en la Sentencia T-291 de 2009, la Corte manifestó que:

La igualdad en un Estado social de derecho, se expresa en una doble dimensión: por un lado, como mandato de abstención o interdicción de tratos discriminatorios (mandato de abstención) y, por el otro, como un mandato de intervención, a través del cual el Estado está obligado a realizar acciones tendientes a superar las condiciones de desigualdad material que enfrentan dichos grupos (mandato de intervención) (^{Corte Constitucional, 2009}).

El primer tipo de acciones, esto es, las de abstención, responden a la prohibición de causar situaciones de discriminación o ahondar en aquellas existentes, ya sea de manera directa o indirecta; mientras que en las del segundo tipo, esto es, las positivas, desempeñan un papel preponderante las acciones afirmativas que son, básicamente, medidas o políticas orientadas a incidir en las situaciones que atentan contra la igualdad material, ya sea reduciéndolas o eliminándolas. Las acciones afirmativas deben ser comprendidas como cargas sociales constitucionalmente exigibles, que han de operar frente a situaciones materiales de exclusión, cuyo objeto es incidir en los factores que generan las situaciones de marginalidad que aquejan a los grupos de especial protección constitucional (^{Corte Constitucional, 2011}).

Es por ello que los incisos 2 y 3 del artículo 13 de la Constitución establecen la adopción de medidas a favor de grupos discriminados o marginados. Frente a estos sujetos, es decir, aquellos que no son expresamente mencionados en la Carta como beneficiarios de medidas que incidan en las situaciones de desigualdad, la Corte ha utilizado varios elementos que permiten su identificación. Así, en la Sentencia C-741 de 2003, se indicó que:

De conformidad con la jurisprudencia de esta Corporación, y tan solo a manera de ejemplo, un grupo marginado puede estar compuesto por (i) personas que por su condición económica, física o mental, se hallan en circunstancias de debilidad manifiesta; (ii) personas que en razón de la situación desventajosa en la que se encuentran, suelen ver limitado el ejercicio y el goce efectivo de sus derechos fundamentales; (iv) población en situación de extrema pobreza, o en condiciones de manifiesta injusticia material y vulneración de la dignidad humana. Así, el concepto de grupo marginado es más amplio que el de grupo discriminado. Comprende no solo a personas que han sido colocadas en una situación de desventaja por decisiones estatales, políticas públicas o prejuicios sociales, sino además a quienes dadas las condiciones reales en que viven, sin importar la causa, están en una situación de exclusión social, no se han incorporado a las actividades económicas acudiendo a las formas ordinarias para ello o están en la imposibilidad material de acceder a los beneficios de una sociedad organizada (^{Corte Constitucional, 2003}).

Como se observa, todas las anteriores circunstancias hacen referencia a condiciones que de una u otra manera implican una condición de desventaja de las personas frente al resto de la sociedad, en la que podrían enmarcarse las comunidades rurales en Colombia, ya que es un grupo poblacional que ha padecido a lo largo de la historia, múltiples formas estructurales y sistemáticas de discriminación, exclusión, marginación y pobreza, y para las que no se han pensado políticas eficaces para un disfrute del derecho fundamental a la seguridad social en todas sus dimensiones.

En este sentido, si bien el derecho a la seguridad social está garantizado desde la Carta Magna para todos los colombianos, la realidad social y política del país demuestra que actualmente existen condiciones de rezago frente a las poblaciones rurales en esta materia. Por lo tanto, consideramos que el Estado debe implementar acciones afirmativas a favor de estas comunidades, reflejadas en la implementación de políticas públicas y mecanismos legales para asegurar el acceso a derechos fundamentales como una pensión en cualquiera de sus contingencias (vejez, invalidez o muerte), la salud y la protección a los riesgos por una enfermedad o accidente de origen laboral.

Y es que tal como lo señala el ^{Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (2011)}, lograr equiparar condiciones y oportunidades de poblaciones y grupos que tienen una radical desventaja frente a otros orientan la mirada a aplicar enfoques y estrategias que parten de la diferencia, pero que a largo plazo buscan la igualdad y la equidad para todos.

De esta manera, acciones afirmativas en el contexto de la seguridad social cobra pleno sentido para las comunidades rurales en el país, reconociendo sus particularidades y necesidades, y la respuesta diferenciada que deben recibir por parte del Estado. La dinámica demográfica de la zona rural impone retos al sistema de protección social, entre ellos, diseñar esquemas alternativos de acceso a la seguridad social integral que no estén atados a la vinculación tradicional del empleo formal y que tengan en cuenta las dinámicas de producción y vida que caracterizan la zona rural es apremiante. En esta medida, es necesario reconocer que las comunidades rurales tienen necesidades de acuerdo con sus particularidades y que estas deben ser tenidas en cuenta para el diseño de políticas y normas que permitan el goce efectivo de esta población a la seguridad social.

CONCLUSIONES

La población rural, en su mayoría, sigue siendo más pobre que la urbana, tiene menores oportunidades tanto económicas como sociales y menos acceso y disfrute de derechos como una pensión, salud integral y protección ante los riesgos en el trabajo, lo que repercute directamente en la calidad de vida y en las oportunidades de desarrollo para estas comunidades.

Es importante anotar que los instrumentos de protección social vigentes no fueron diseñados teniendo en cuenta las particularidades de las poblaciones rurales y los riesgos a los que se enfrentan, razón por la cual en estas zonas hoy existe, como se describió, un alto porcentaje de la población del campo desprovista de herramientas que permitan proteger sus ingresos y reducir su vulnerabilidad. También ha faltado información y análisis acerca de quiénes son los habitantes rurales, cómo están conformadas sus familias, cuáles son las actividades productivas a las que se dedican y cuál es la dinámica particular de los mercados en los que se insertan. Entender y analizar la evolución de las poblaciones rurales y los principales efectos de tendencias demográficas, tales como la fecundidad, la mortalidad y la migración, permite identificar las necesidades de protección de acuerdo con su ciclo de vida.

Esto es importante, dado que una de las debilidades del sistema de seguridad social radica en su incapacidad de adaptarse a las realidades, por estar ligado casi exclusivamente al mercado laboral formal urbano. Esto excluye un enorme porcentaje de personas que requieren la protección, pero que no hacen parte de este segmento del mercado laboral, por lo que es necesario caracterizar las comunidades rurales para el diseño de estrategias apropiadas. Se propone, igualmente, que el sistema de seguridad social diferencie entre campo y ciudad, en las condiciones de acceso y en los beneficios otorgados, considerando las particularidades en los derechos a la salud, las pensiones y los riesgos laborales. Se deben establecer esquemas especiales para el campo. Las comunidades rurales tienen prácticamente las mismas opciones que los habitantes del sector urbano a la hora de afiliarse al sistema de seguridad social y esto no es equitativo ni acorde con los principios que inspiran el Estado social de derecho.

Y es que la concepción de la seguridad social en la Constitución de 1991 indica que, como ideal de protección de toda la población contra las necesidades colectivas, la seguridad social constituye la máxima concepción de la protección social como derecho, pues ahí desaparece toda noción de asistencia pública como beneficio gratuito y con carácter de dádiva, para transformarse en el derecho humano fundamental (^{Arenas, 2006}). El sistema de seguridad social deber ser universal en su cobertura, solidario en su financiamiento e igualitario en las garantías que establece (Cecchini y Martínez, 2011). De esta manera, la acción estatal debería estar dirigida a lograr y garantizar la cobertura universal de la seguridad social para las comunidades rurales en el país, mediante un derecho de mínimos en torno a una pensión, disfrute de la salud y protección de los riesgos en el trabajo.

Se considera que el disfrute de la seguridad social como un derecho humano fundamental en Colombia no debe solo basarse en el nivel de ingreso o capacidad de pago y en la condición laboral de las personas, sin ofrecer alternativas adecuadas a las condiciones socio-económicas de los habitantes rurales. Es necesario entonces, avanzar hacia enfoques que hagan más integrales y universales los sistemas de seguridad social, dado su rol en la superación de condiciones tradicionales de pobreza y en la construcción de sociedades más incluyentes, esto es, trascender el concepto de “sistema” de seguridad social a un concepto de “derecho fundamental” de la seguridad social, con enfoque diferencial para las comunidades rurales en Colombia.

Así, la superación de un modelo de simple igualdad formal, en el cual el aparato estatal reconoce a los individuos como titulares de similares derechos y deberes, a uno de igualdad material, que advierte la necesidad de promover la equiparación de oportunidades a través de la disposición de tratamientos diferenciados positivos, explica en buena medida qué criterio debería imperar en un Estado constitucional, como el nuestro, en materia de seguridad social para el campo.