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Opinión Jurídica

versión impresa ISSN 1692-2530versión On-line ISSN 2248-4078

Opin. jurid. vol.19 no.spe40 Medellín dic. 2020  Epub 17-Sep-2021

https://doi.org/10.22395/ojum.v19n40a6 

Artículos

El derecho a la alimentación adecuada en la planeación municipal en contextos de pandemia: defensas del derecho en el territorio

The Right to Adequate Alimentation in Administrative Planning in the Pandemic Contexts: Rights Defense in Territories

O direito a alimentaqao adequada no planejamento municipal em contextos de pandemia: defesas do direito no território

Olga Cecilia Restrepo-Yepes* 

César Augusto Molina-Saldarriaga** 

Paola Andrea Cataño-Gómez*** 

Liliana Damaris Pabón-Giraldo**** 

* Universidad de Medellín, Medellín, Colombia ocrestrepo@udem.edu.co https://orcid.org/0000-0003-2502-0596

** Universidad Pontificia Bolivariana, Medellín, Colombia cesar.molina@upb.edu.co http://orcid.org/0000-0003-1940-5289

*** Universidad de Medellín, Medellín, Colombia pcatano@udem.edu.co https://orcid.org/0000-0003-0751-7363

**** Universidad de Medellín, Medellín, Colombia ldpabon@udem.edu.co https://orcid.org/0000-0001-8561-7357


RESUMEN

El objetivo del presente artículo es definir los elementos necesarios que se deben considerar para la garantía del derecho a la alimentación adecuada en contextos de confinamiento y que pueden ser adoptados por los gobiernos municipales y distritales a través de sus planes de desarrollo. Para la elaboración del artículo se realizó una investigación cualitativa con enfoque hermenéutico de tipo documental, incluyó el rastreo de literatura especializada en bases de datos académicas y científicas, la sistematización de información en fichas bibliográficas y el análisis de esta información en sesiones de discusión con todo el equipo de trabajo. El aislamiento obligatorio como medida para prevenir la propagación y contagio de la COVID-19 ha producido impactos económicos que exponen una crisis alimentaria en la ciudad de Medellín, su atención se ha dado con medidas de excepción, coyunturales y asistencialistas. Ello ha revelado la inexistencia de una estrategia de accesibilidad y disponibilidad de alimentación adecuada, tanto en la coyuntura como en el corto, mediano y largo plazo, lo cual configura una violación estructural del derecho a la alimentación adecuada. A partir de una revisión del régimen de excepción declarado, el análisis del proyecto del plan de desarrollo para Medellín y los lineamientos aportados por organismos internacionales se propone un conjunto de elementos que se deberían tomar en consideración en el diseño de una estrategia de accesibilidad y disponibilidad de alimentación adecuada en situaciones de emergencia que requieran aislamiento preventivo obligatorio.

Palabras clave : derecho a la alimentación; COVID-19; pandemia; planes de desarrollo; enfoque de derechos humanos.

ABSTRACT

The objective of this article is to define the necessary elements that must be considered to guarantee the right to adequate food in confinement contexts and that can be adopted by municipal and district governments through their development plans. For this paper, a qualitative research with a documentarytype hermeneutic approach was carried out. It included the search of specialized literature in academic and scientific databases, the systematization of information in bibliographic records and the analysis of this information in discussion sessions with all the work team. The obligatory isolation as a measure to prevent the spread and contagion of COVID-19 has produced economic impacts that expose a food crisis in the city of Medellín, its attention has been made from exceptional, conjunctural and welfare measures. This has revealed the absence of an accessibility strategy and availability of adequate food, at the juncture, in the short, medium and long terms, configuring a structural violation of the right to adequate food. Based on a review of the declared exception regime, the analysis of the project of the development plan for Medellín and the guidelines provided by international organizations, a set of ele ments that should be considered in the design of an adequate food accessibility and availability strategy are proposed in emergency situations that require mandatory preventive isolation.

Keywords: right to food; COVID-19, pandemic; development plans; human rights approach.

RESUMO

Este artigo tem o objetivo de definir os elementos necessários que devem ser considerados para garantir o direito a alimentacao adequada em contextos de confinamento e que podem ser adotados pelos go- vernos municipais e estaduais por meio de seus planos de desenvolvimento. Para a elaboracao do artigo foi realizada uma pesquisa qualitativa com abordagem hermenéutica de tipo documental; além disso, rastreamento da literatura especializada em bases de dados académicas e científicas, sistematizacao da informagao em fichas bibliográficas e análise dela em sessoes de discussao com toda a equipe de trabalho. O isolamento obrigatório como medida para prevenir a propagacao e contágio da Covid-19 tem produzido impactos económicos que expoem uma crise alimentar na cidade de Medellín, Co lombia; sua atencao vem sendo dada com medidas de excecao, conjunturais e assistencialistas. Isso revela a inexisténcia de uma estratégia de acessibilidade e disponibilidade de alimentacao adequada, tanto na conjuntura quanto em curto, médio e longo prazo, o que configura uma violacao estrutural do direito a alimentacao adequada. A partir de uma revisao do regime de excecao declarado, da análise do projeto do plano de desenvolvimento para Medellín e dos lineamentos apresentados por organizacoes internacionais, é proposto um conjunto de elementos que deveriam ser considerados na elaboracao de estratégias de acessibilidade e disponibilidade de alimentacao adequada em situacoes de emergéncia que exigem isolamento preventivo obrigatório.

Palavras-chave: direito a alimentacao; Covid-19; pandemia; plano de desenvolvimento; abordagem de Direitos Humanos.

INTRODUCCIÓN

El presente artículo resulta del proyecto de investigación en ejecución denomi nado Elementos para la elaboración de una estrategia de satisfacción del derecho a la alimentación para personas sometidas a un confinamiento obligatorio producto de una pandemia. Esta es realizada por investigadores de las universidades Pontificia Bolivariana, de Medellín, Autónoma Latinoamericana y la Institución Universitaria de Envi gado. La investigación fue seleccionada en el marco de la IX Convocatoria de Investigación sobre el Derecho a la Alimentación en América Latina y el Caribe. Cuenta con el apoyo de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) a través de su Proyecto de Apoyo a la Iniciativa América Latina y Caribe Sin Hambre (IALCSH) y el Observatorio del Derecho a la Alimentación en América Latina y El Caribe (ODA-ALC). La financia la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (Aecid), la Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo (Amexid) y FAO en el marco del programa Mesoamérica sin Hambre, así como las universidades ejecutoras.

El 11 de marzo de 2020, luego de la evaluación de los niveles de propagación y gravedad de la enfermedad, la Organización Mundial de la Salud (OMS) “catalogó la COVID-19 como una pandemia [...]" (OMS, 2020). En Colombia, desde el 10 de marzo de 2020, mediante Resolución 380 del Ministerio de Salud y Protección Social, ya se habían adoptado medidas preventivas sanitarias de aislamiento y cuarentena de las personas que arribaran a Colombia de la República Popular de China, Italia, Francia y España. El 12 de marzo de 2020, mediante Resolución 385 la misma entidad declaró la emergencia sanitaria en todo el territorio nacional hasta el 30 de mayo de 2020 por causa de la enfermedad por coronavirus, COVID-19. Ambas resoluciones llevaron a esta entidad a ordenar la adopción de un plan de contingencia y, en consecuencia, en la ciudad de Medellín el 16 de marzo de 2020 el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo declaró la Calamidad Pública y Emergencia Sanitaria, tras solicitud del alcalde municipal a raíz de la situación que atravesaba el país por la expansión de la COVID-19.

El 17 de marzo de 2020 mediante Decreto 417, el presidente de la República declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional, cuyas medidas se fundaron en aspectos de naturaleza económica y las recomendaciones de distanciamiento social y aislamiento de la OMS. Mediante el Decreto 457 del 22 de marzo de 2020 el Gobierno Nacional ordenó el “aislamiento preventivo obligatorio de todas las personas habitantes de la República de Colombia, a partir de las cero horas (00:00 a.m.) del día 25 de marzo de 2020, hasta las cero horas (00:00 a.m.) del día 13 de abril de 2020” y limitó totalmente la libre circulación de personas y vehículos en el territorio nacional exceptuando: la asistencia y pres tación de servicios de salud; la adquisición de bienes de primera necesidad -entre los que se encuentran los alimentos-; la cadena de producción, abastecimiento, almacenamiento, transporte, comercialización y distribución de, entre otros, insumos para producir bienes de primera necesidad -entre ellos alimentos y bebidas- así como la cadena de insumos relacionados con la producción de estos bienes1.

Los decretos 531 de abril 8, 593 de abril 24, 636 de mayo 6, 686 de mayo 22 y 749 de mayo 28 de 2020 han llevado la medida de aislamiento preventivo obligatorio hasta el 1 de julio, con el fin de prevenir el contagio y la propagación del virus. Estas medidas han generado impactos sicológicos, sociales, políticos y económicos. Estos últimos incluyen la paralización o ralentización del aparato productivo debido a la imposibilidad de desarrollar actividades económicas, productivas y de servicios aparte de aquellas no incluidas en las actividades excepcionadas por la medida. Dicha situación puso en riesgo la estabilidad laboral y, por ello, el 27 de marzo se expidió el Decreto 488 de 2020 que permitió el retiro parcial y anticipado de cesantías y la concesión anticipada y unilateral de vacaciones. De esta manera se busca desincentivar el despido de traba jadores y proteger los intereses económicos de los empleadores. Esto se debe a que las tasas de desempleo a nivel nacional y en la ciudad de Medellín han incrementado considerablemente. Por ejemplo, en empleo informal Medellín se ubica entre las ciudades que presentaron mayor proporción de informalidad en el período, con un 40,8 % (Departamento Administrativo Nacional de Estadística, 2020).

A este contexto se suman los impactos económicos de la COVID-19, los cuales se reflejan para los hogares en la dificultad de acceso, disponibilidad y calidad de alimentos de manera adecuada. De allí surgen las manifestaciones sociales por las condiciones alimentarias en los sectores más vulnerables del país, así como los saqueos a vehículos que transportan ayudas humanitarias (Revista Semana, 2020; El Espectador, 2020). En estas exigencias sociales, se pide mayor apoyo humanitario para cumplir con las medidas de confinamiento obligatorio. En Medellín esto llevó a la autoridad junto con los líderes comunitarios a crear un proceso de caracterización para atender las demandas (El Espectador, 2020).

Ahora bien, sobre la garantía del derecho a la alimentación (DA), en contextos de pandemia solo se reporta un estudio realizado para pandemia de gripe que aborda directamente la cuestión (Ekici, Keskinocak y Swann, 2014). Consistió en el diseño de un modelo de propagación geográfica de la enfermedad y se le cruzó con un modelo de red de asignación de recursos y ubicación de instalaciones de distribución de alimentos. Dicho modelo permite identificar las soluciones casi óptimas para grandes distancias. Así, el estudio presenta “los beneficios potenciales de la planificación detallada en respuesta a una pandemia severa y la necesidad de modelar y analizar con precisión la propagación de la enfermedad” (Ekici, Keskinocak y Swann, 2014, p. 26). Y se afirma que es necesario prepararse mediante el diseño de cadenas de suministro y distribución de vacunas y medicamentos, así como la identificación de interrupciones en la cadena de suministro de productos alimentarios2.

El reciente trabajo de Kissler, et al. (2020) mediante estimaciones de estacionalidad, inmunidad e inmunidad cruzada para los betacoronavirus OC43 y HKU1 a partir de datos de series temporales de los Estados Unidos y un modelo de transmisión de SARS-CoV-2, tratan de entender el futuro de la transmisión del síndrome respiratorio agudo severo de coronavirus 2 (SARS-CoV-2). Concluyeron que se muestra necesario mantener el distanciamiento social de forma prolongada o intermitente por lo menos hasta 2022, lo cual “representaría una carga social y económica sustancial” (Kissler, et al., 2020, p. 5); también estimaron la posibilidad de un resurgimiento del contagio hasta 2024. Las observaciones del equipo de investigadores son consistentes con otros estudios adelantados en Suecia y Esta dos Unidos. Por ello, “las medidas de distanciamiento intermitente pueden ser la única forma de evitar una abrumadora capacidad de cuidados críticos mientras se construye la inmunidad de la población” (Kissler, et al., 2020, p. 6).

De acuerdo con esto, resultan pertinentes estudios en el territorio que sienten las bases para la toma de decisiones públicas encaminadas a la satisfacción del derecho a la alimentación de las comunidades más vulnerables.

El punto obvio es que las políticas de salud pública más importantes son las que afectan las cosas con las que las personas tienen más contacto. El agua potable, los alimentos seguros, las carreteras seguras, el aire seguro y las prácticas de salud de nuestros vecinos se controlan localmente. (Bishai, Frattaroli y Pollack, 2017, p. 673)

Dada la dinámica y el comportamiento de las pandemias en la historia reciente, “el mundo necesita acciones guiadas por el consenso de expertos y [...] guiadas aún más por modelos basados en datos” (Layne, et al., 2020).

Así las cosas, el objetivo del presente artículo es definir los elementos necesarios a considerar para la garantía del derecho a la alimentación adecuada en contextos de confinamiento y que pueden adoptar los gobiernos municipales y distritales a través de sus planes de desarrollo. Para ello se presenta: (i) una descripción del régimen de excepción declarado para la atención de la pandemia en clave del derecho a la alimentación; (ii) un análisis de las estrategias del Plan de Desarrollo Municipal (PDM) de Medellín para afrontar los retos en materia de alimentación en el contexto de la pandemia y la pospandemia; (iii) algunos lineamientos aportados por organismos internacionales para la protección del derecho a la alimentación adecuada en contexto de pandemia; y finalmente (iv) algunos elementos para la garantía del derecho a la alimentación en situación de pandemia y post-pandemia en los planes de desarrollo municipales y distritales. Se toma como referente el caso de la ciudad de Medellín, Colombia.

1. EL RÉGIMEN DE EXCEPCIÓN EN EL MARCO DE LA PANDEMIA DEBIDA A LA COVID-19

De acuerdo con la Constitución Política vigente, el Estado colombiano se define como Estado social de derecho, se funda en el respeto de la dignidad humana y tiene como finalidad “garantizar la efectividad de los principios, derechos”. Por ello reconoce el carácter inalienable de los derechos. Así, cuando situaciones excepcionales amenazan: el territorio, la soberanía, el orden público, económico, social y ecológico del país o constituyen grave calamidad pública, la Constitución autoriza al presidente de la República a declarar los estados de excepción.

Se reconocen tres modalidades de estados de excepción: guerra exterior, conmoción interior y emergencia. Este último se puede declarar cuando concurran hechos distintos a la guerra exterior o conmoción interior “que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública”. De otro lado, conforme con lo dispuesto por la Ley 9 de 1979, el Decreto 4107 de 2011 y el Decreto 780 de 2016, el Ministerio de Salud y Protección Social puede declarar la emergencia sanitaria en todo o en parte del territorio nacional.

El presente apartado se ocupa de describir las medidas adoptadas con fundamento en las declaratorias de estado de emergencia sanitarias y de excepción por emergencia económica, social y ecológica resueltos y decretados por el Ministerio de Salud y Protección Social y el Gobierno nacional mediante las ya mencionadas Resolución 380 de 2020 y el Decreto 417 de 2020, respectivamente. El objetivo es identificar las medidas orientadas a la garantía del derecho a la alimentación adecuada en el contexto de la pandemia.

En el marco de las declaratorias de emergencia se expidieron cerca de trescientas medidas en materias aduanera, comercial, comunicaciones, contratación estatal, cultura, educación, hacienda pública, inmobiliaria, laboral, limítrofe, minas y energía, orden público, penal procesal, salud pública, servicios de salud, servicios públicos, societaria, transporte, tributaria, urbanística, entre otros. Para el caso, se hará referencia a las medidas en materia de transferencias monetarias no condicionadas y alimentación (Ministerio de Justicia y del Derecho, 2020).

En relación con las transferencias monetarias no condicionadas -TMNC- las principales medidas se adoptaron mediante los decretos 518 de abril 1, 553, 563, 565 de abril 15, y 659 de mayo 13 (Tabla 1).

Tabla 1 Decretos que adoptan medidas en relación con las transferencias monetarias no condicionadas 

Referencia Objeto
Decreto 518 de 2020 Por el cual se crea el Programa Ingreso Solidario para atender las necesidades de los hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad en todo el territorio nacional, en el marco del estado de emergencia económica, social y ecológica.
Decreto 553 de 2020 Por el cual se define la transferencia económica no condicionada para los adultos mayores que se encuentran registrados en la lista de priorización del Programa Colombia Mayor y se define la transferencia al Fondo de Solidaridad de Fomento al Empleo y Protección al Cesante administrado por las cajas de compensación familiar, en el marco del estado de emergencia económica, social y ecológica y se dictan otras disposiciones.
Decreto 563 de 2020 Por el cual se adoptan medidas especiales y transitorias para el sector de inclusión social y reconciliación, en el marco del estado de emergencia económica, social y ecológica.
Decreto 565 de 2020 Por el cual se implementa una medida temporal con el fin de proteger los derechos de los beneficiarios del Servicio Social Complementario, denominado Beneficios Económicos Periódicos BEPS, en el marco del estado de emergencia económica, social y ecológica.
Decreto 659 de 2020 Por el cual se hace entrega de una transferencia monetaria no condicionada, adicional y extraordinaria en favor de los beneficiarios de los programas Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor -Colombia Mayor y Jóvenes en Acción y se dictan otras disposiciones en el marco del estado de emergencia económica, social y ecológica.

Fuente: elaboración propia con base en Ministerio de Justicia y del Derecho (2020).

Con lo anterior se crearon estrategias para realizar transferencias no condicionadas a población vulnerable. Para ello se creó el Programa Ingreso Solidario en favor de personas y hogares en situación de pobreza y vulnerabilidad que no sean beneficiarios de otros programas de asistencia pública: Familias en Acción, Protección Social al Adulto Mayor-Colombia Mayor y Jóvenes en Acción, o de la compensación del impuesto sobre las ventas (IVA). De otro lado, se definieron estrategias de transferencias no condicionadas particulares de estos programas, como el Decreto 553 para beneficiarios del programa Colombia Mayor, el Decreto 563 para beneficiarios del programa Familias en Acción, el Decreto 565 para beneficiarios del Servicio Social Complementario -Beneficios Económicos Periódicos (BEPS)- y el Decreto 659 que incluye a los beneficiarios del programa Jóvenes en Acción.

En materia de alimentación se resaltan los decretos 470, 523, 530 y 536 del 2020.

Tabla 2 Decretos nacionales que adoptan medidas en relación con alimentación 

Referencia Objeto
Decreto 470 Por el cual se dictan medidas que brindan herramientas a las entidades territoriales para garantizar la ejecución del Programa de Alimentación Escolar y la prestación del servicio público de educación preescolar, básica y media dentro del estado de emergencia económica, social y ecológica.
Decreto 523 Por el cual se modifica parcialmente el arancel de aduanas en relación con la importación de materias primas como el maíz amarillo duro, el sorgo, la soya y la torta de soya.
Decreto 530 Por el cual se adoptan medidas tributarias transitorias en relación con el gravamen a los movimientos financieros a cargo de las entidades sin ánimo de lucro pertenecientes al Régimen Tributario Especial y el impuesto sobre las ventas en las donaciones de ciertos bienes corporales muebles, en el marco del estado de emergencia económica, social y ecológica.
Decreto 531 Por el cual se imparten instrucciones en virtud de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público.
Decreto 536 Por el cual se modifica el Decreto 531 del 8 de abril de 2020 en el marco de la emergencia sanitaria generada por la pandemia del coronavirus COVID-19, y el mantenimiento del orden público.

Fuente: elaboración propia con base en Ministerio de Justicia y del Derecho (2020).

Las medidas se orientan a garantizar el Programa de Alimentación Escolar (PAE) para su consumo en casa de niños, niñas y adolescentes matriculados en el sector oficial; suspender la aplicación del Sistema Andino de Franja de Precios para algunos productos alimenticios de producción deficitaria en el país fundamentales para la producción de alimentos; crear exenciones tributarias a la donación de bienes para el consumo humano; y permitir la distribución domiciliaria de alimentos.

En relación con el PAE, mediante el Decreto 470 se permitió que aquel “se brinde a los niños, niñas y adolescentes matriculados en el sector oficial para su consumo en casa, durante la vigencia del estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica”. Este se desarrolló mediante la Resolución 0006 de 2020 del Ministerio de Educación Nacional que permitió la modificación transitoria de los lineamientos técnicos -administrativos, los estándares y las condiciones mínimas del programa. Finalmente, la Circular 03 de 2020 del Ministerio de Educación Nacional dispuso los mecanismos de seguimiento y control de la operación del PAE durante esta declaratoria de emergencia, en el marco de la Resolución 006 de 2020.

Pero es el Decreto el 509 de 2020 el de mayor importancia en esta materia, el cual compiló las disposiciones contenidas en los decretos 419, 452 y 470 del 2020 y ha sido adicionado por el Decreto 510 de 2020 y modificado por el Decreto 518 de 2020, como a continuación se muestra en la Tabla 3:

Tabla 3 Decretos locales que adoptan medidas en el marco de la emergencia sanitaria 

Referencia Fecha Objeto
Decreto 419 30/03/2020 Por medio del cual se adoptan medidas especiales de prevención y contención para la ciudad de Medellín por causa del coronavirus COVID-19, en el marco del decreto 457 del Gobierno Nacional que imparte instrucciones sobre la emergencia sanitaria.
Decreto 452 05/04/2020 Por medio del cual se adiciona el Decreto 0419 del 30 de marzo de 2020.
Decreto 470 13/04/2020 Por medio del cual se modifica el Decreto 0419 de 2020.
Decreto 509 25/04/2020 Por medio del cual se compilan las disposiciones contenidas en los Decretos Municipales 0419 de 2020, 452 de 2020 y 0470 de 2020 y se adoptan otras medidas especiales de prevención y contención para la ciudad de Medellín por causa del coronavirus COVID-19.
Decreto 510 26/04/2020 Por medio del cual se adiciona el Decreto 0509 de 2020.
Decreto 518 28/04/2020 Por medio del cual se modifica el Decreto 0509 de 2020.

Fuente. elaboración propia.

Así, el Decreto 509 de 2020 regula, entre otros, el sector de productos farmacéuticos, alimentos y bebidas en la ciudad. En él se adoptan medidas especiales para la industria de alimentos y bebidas, supermercados, grandes superficies, plazas de mercado y mercados móviles. Todas son de naturaleza sanitaria, relacionadas con la manipulación de productos y las condiciones de bioseguridad de los establecimientos.

Para el caso de Medellín, el Gobierno municipal se ha concentrado en tres frentes: salud, techo y alimentación (Universidad Nacional de Colombia, Cámara de Comercio de Medellín para Antioquia, Universidad EIA, Universidad Eafit, Proantioquia y Alcaldía de Medellín, 2020). Los sectores más afectados son las comunas Doce de Octubre, Santa Cruz, Popular, Manrique, Villahermosa y San Javier. Allí se presentan los índices más altos de desempleo e informalidad (Universidad Nacional et al., 2020).

Dentro de las medidas adoptadas por el Gobierno municipal de Medellín3 en el marco de la emergencia se dispuso la reconexión al servicio de agua potable a más de diecinueve mil hogares (Alcaldía de Medellín, 2020). Y como primeras medidas adoptadas en materia alimentaria se aplicó lo dispuesto en la Circular 1 de 2020 del Ministerio de Educación Nacional para el Programa de Alimentación Escolar, anteriormente mencionado.

También se ha realizado una serie de campañas y proyectos, entre ellos “Medellín me cuida”, “pico y cédula”, “Plan Mil”, “Abrazando con amor”. En materia alimentaria una de las campañas de mayor impacto fue la “Donatón por Medellín”. Esta se llevó a cabo el 12 de abril de 2020 y logró recolectar más de trece mil millones de pesos que fueron destinados para atender las necesidades alimentarias de los habitantes de los sectores más desfavorecidos de la ciudad.

2. LOS PLANES DE DESARROLLO MUNICIPAL EN CONTEXTOS DE PANDEMIA Y POSPANDEMIA: EL CASO DE LA CIUDAD DE MEDELLÍN, COLOMBIA

Los planes de desarrollo son instrumentos de planeación y prospectiva en todos los niveles de Gobierno, regulados en Colombia por la Ley 152 de 1994. Se proyectan a cuatro años debido a que constituyen la estrategia de Gobierno de cada representante en el orden nacional, departamental y municipal. Cada instrumento representa para el siguiente en jerarquía un parámetro de articulación. Por ello, el plan municipal, además de tener como eje básico el programa de Gobierno del alcalde electo, también guarda relación con el plan nacional y departamental. Igualmente influyen los compromisos internacionales que haya adquirido el país, como es el caso de los objetivos de desarrollo sostenible. Por último, también definen los recursos financieros acorde a la capacidad presupuestal del ente territorial.

Por todo ello, una de las principales actuaciones de gobierno se da en el ejercicio de planeación. En la escala municipal esta actuación se lleva a cabo a través de dos instrumentos principales: el Plan de Desarrollo Municipal (PDM) y el Plan de Ordenamiento Territorial (POT). Desde ellos se direcciona el desarrollo del territorio de manera articulada.

El punto de partida en la planificación municipal es el artículo primero constitucional, pues la definición del Estado colombiano como un “Estado social de derecho” indica la ruta de la acción pública. La administración de los recursos disponibles en términos de bienestar social se plasma en la forma de fines sociales que para efectos prácticos se convierten en programas, proyectos y acciones en áreas críticas de la vida social. Por ello, establece la Ley 152 de 1994 que los planes se adoptan con el fin de garantizar el uso eficiente de los recursos. Dichos programas, proyectos y acciones se planean en metas a corto, mediano y largo plazo a partir del diagnóstico de la economía, sus principales sectores y grupos sociales, así como en el desarrollo de los principios de participación ciudadana y priorización del gasto social.

Esto quiere decir que las personas están en el centro del desarrollo -de la atención- del Estado. Por ello, la Ley 152 de 1994 funda como criterio especial para la distribución del gasto público en el territorio conocer el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, la población y la eficiencia fiscal y administrativa. En consecuencia, el diagnóstico y la participación ciudadana son esenciales en la planeación, ya que determinan la viabilidad, coherencia y eficiencia de las acciones de Gobierno al establecer las relaciones causa-efecto y situarlas en el territorio.

En su estructura por disposición constitucional, los planes de desarrollo se deben conformar por una parte estratégica y por un plan de inversiones de carácter operativo. La primera parte contiene los propósitos, objetivos, metas, priorizaciones para el territorio, basados en los enfoques de planeación que pongan en práctica la coherencia entre el diagnóstico y las acciones. La segunda parte define el alcance del marco programático para los cuatro años de su vigencia (Departamento Nacional de Planeación, 2013). Dicha definición depende de la información que se tiene -clara y precisa- sobre los recursos disponibles y el conocimiento de dichas necesidades.

Estas consideraciones fundamentan la revisión sobre cómo en el plan de desarrollo del municipio de Medellín para el período 2020-2023 (PDMM) se tomó en cuenta el derecho a la alimentación y de qué manera logra este definir las acciones para su garantía ante la COVID-19, puesto que las etapas de diseño y aprobación se dieron en el marco de la declaración del estado de emergencia en Colombia, de tal manera que el diagnóstico debe reflejar dicho análisis para el territorio.

En general, se puede decir que la elaboración de dicho plan tuvo diversos escenarios de participación en su construcción, como los territoriales y los temáticos, para este caso de estudio, destacan la seguridad alimentaria y el desarrollo rural4. Igualmente, se observa que entre la elaboración del anteproyecto hasta la última modificación del proyecto de acuerdo en los debates en el Concejo Municipal, se incorporó un diagnóstico que tuvo en cuenta la COVID-19 en su elaboración.

En la parte estratégica el PDMM declara los siguientes enfoques de planeación: desarrollo humano sostenible y territorialmente equitativo; la paz y seguridad humana integral; el poblacional y diferencial; y el de género. Lo anterior indica que este plan se construye desde un enfoque de derechos humanos. A su vez, el marco programático se define en cinco líneas estratégicas: 1) reactivación económica y valle del software; 2) Medellín me cuida; 3) transformación social y educativa; 4) ecocuidad y gobernabilidad; y 5) gobernanza. (Concejo de Medellín, 2020).

Para hacer el análisis concreto sobre cómo se incorporan acciones dirigidas a la garantía del derecho a la alimentación en el contexto de la COVID-19, se inicia con el análisis al diagnóstico, para continuar con el marco programático y terminar con el plan de inversiones en los términos de la priorización del gasto.

El proyecto de acuerdo del PDMM reconoce la COVID -19 “como una crisis sin pre cedentes que impactará a todos los sectores sociales y transformará nuestras formas de vida y de relacionamiento” (Concejo de Medellín, 2020, p. 27). Así mismo, que este “seguirá generando retos de manera permanente [y que] se requieren capacidades institucionales y sociales inéditas” (Concejo de Medellín, 2020, p. 18). En la descripción de las medidas adoptadas en el marco de la emergencia sanitaria no se consideran el acceso y disponibilidad de alimentación adecuada para población en situación de vulnerabilidad, afectada por los efectos en materia de derechos sociales que ha producido la pandemia y el confinamiento obligatorio. Solo se menciona el propósito de “un gran pacto social para superar los impactos generados por la pandemia de [la] COVID-19, como el hambre”. (Concejo de Medellín, 2020, p. 29)

Como plan de contingencia ante la pandemia, el PDMM propone la generación de apoyos económicos y en especie para crear las condiciones de mínimo vital para la población que lo requiera, la implementación de programas para la protección de derechos en los hogares y el aseguramiento alimentario y nutricional de acuerdo con las necesidades. En cuanto a los recursos asignados a los cuidados requeridos en el marco de la pandemia, se generarán apoyos, tanto económicos como en especie, que brinden condiciones de mínimo vital para la población vulnerable. Así mismo se implementarán programas para la protección de sus derechos al interior de los hogares y el aseguramiento alimentario y nutricional de la ciudadanía, según sus necesidades.

Debido a la articulación entre los instrumentos de planeación anteriormente descritos, el análisis frente a la COVID-19 también reconoce los retos que persisten: la desigualdad, la segregación socioespacial, y la contaminación. A ello habría que sumarle la situación sanitaria. Por ello, en el plan se propone el reconocimiento de la interdependencia entre seres humanos y ecosistema que debe conducir a alternativas de producción, reproducción de la vida y habitabilidad en el territorio. La apuesta es por la sostenibilidad ambiental y el desarrollo rural.

Ahora bien, el diagnóstico del proyecto del PDMM ya contaba con la evidencia de situaciones de vulnerabilidad como: la relación de hogares urbanos y rurales con inseguridad alimentaria; la necesidad de la puesta en marcha de unidades productoras agrícolas; hacer al campesino centro de la planeación; saldar las deudas de las políticas públicas para la biodiversidad y los moradores; y llevar a cabo el instrumento de planeación de segundo nivel (el de primer nivel es el Plan de Ordenamiento Territorial) denominado Distrito Rural Campesino. Pero los efectos de la COVID-19 evidenciaron, aún más, las desigualdades económicas existentes y obligaron a la adopción de medidas de coyuntura.

Las medidas relacionadas con la alimentación corresponden al apoyo alimentario que benefició a ciento veinte mil familias vulnerables identificadas a través de la plataforma Medellín Me Cuida (Concejo de Medellín, 2020, p. 190), el control de precios, el fortalecimiento del fondo de ayudas y la coordinación con productores rurales. En este contexto se describen escenarios futuros que concluyen con tasas de crecimiento negativo. Y en consecuencia, se proponen planteamientos que buscan soluciones: abordar la contención de la pandemia bajo la premisa de que la vida está primero; garantizar techo y comida para todos; y minimizar los impactos en la economía de la ciudad y propiciar su reactivación en tanto las posibilidades lo permitan (Concejo de Medellín, 2020, p. 193).

Se ha de observar, de un lado, que ninguna de las propuestas se enfoca en la construcción de una estrategia que garantice a corto, mediano y largo plazo el acceso y disponibilidad a la alimentación adecuada en escenarios de confinamiento. En este caso, frente a las proyecciones del comportamiento de la pandemia y el periodo posterior a la pandemia, a pesar de reconocer que “a la fecha no se puede establecer cuánto va a durar esta pandemia” (Concejo de Medellín, 2020, p. 195), ninguna de ellas responde a una estrategia de acceso y disponibilidad de alimentación adecuada para la población más vulnerable con un enfoque de derechos humanos, solo se enmarca en la seguridad alimentaria.

Desde el marco programático, las líneas estratégicas cuyos propósitos se relacionan con el Derecho a la Alimentación son:

Línea Medellin me cuida que cuenta, entre otros, con los siguientes indicadores de resultado: la disminución de la percepción de inseguridad alimentaria de los hogares; la disminución de la desnutrición aguda en menores de cinco años que asisten al programa de crecimiento y desarrollo; la disminución de la desnutrición global en menores de cinco años que asisten al programa de crecimiento y desarrollo; y la disminución de la desnutrición crónica en menores de cinco años que asisten al programa de crecimiento y desarrollo. Aunque no cuenta con indicadores de producto asociados a los programas, se identifican para el caso de estudio: canasta básica de derechos; Medellín cuida a su población vulnerable; Medellín me cuida; gestores familia; tecnología social; y acciones de fortalecimiento social para el cuidado y la protección.

Línea Ecocuidad que tiene la función de articular el Plan de Desarrollo con el Plan de Ordenamiento Territorial. Por ello los indicadores (indistintamente de si son de producto o resultado) que destacan para el análisis se ubican en dos categorías. La primera se asocia al desarrollo del territorio rural, en la cual se proponen: reducción de la brecha del Índice Multidimensional de Calidad de Vida entre corregimientos y comunas; distrito rural campesino socializado y reglamentado; gerencia de corregimientos; y caracterización sociodemográfica de los territorios rurales. La segunda se asocia a elementos constitutivos de agricultura familiar (pero que en el documento no se mencionan de manera directa)con las siguientes acciones: aumento de las unidades productivas agropecuarias y agroindustriales que implementan estrategias de innovación para la competitividad; reducción de los hogares de la zona rural que se perciben con inseguridad alimentaria; huertas para el autoconsumo o comercialización establecidas; centros zonales de seguridad alimentaria operando; y centros de abastecimiento para los corregimientos construidos y operando. Todos surgen a partir de los programas de desarrollo rural sostenible y el programa Producción Rural para el Desarrollo.

Si se compara el marco programático con el diagnóstico, se puede observar que se pierde la relación causa-efecto dado que contiene información de base, pero no la concreta en proyectos. Es decir, la estructura del proyecto del PDMM parte de líneas estratégicas, propósitos, programas y termina en indicadores, sin definir actividades concretas que permitan llevar a cabo lo propuesto en la parte diagnóstica y hacerle seguimiento. En consecuencia, no se evidencia cuáles de los propósitos planteados en el diagnóstico ante la COVID-19 se realizarán con la urgencia de la atención de las necesidades identificadas, por lo menos en la coyuntura de la emergencia y a corto plazo.

Si el PDMM se basa en el enfoque de derechos, las acciones se deben dirigir a la reducción de brechas, transformación de la vida de las personas y creación de capacidades. Si se construyó un diagnóstico para hacer frente a las afectaciones económicas y sociales que la enfermedad por COVID-19 trae consigo, entonces deben destacar las acciones de priorización en los escenarios más urgentes. En este caso de estudio, la ausencia de proyectos con presupuesto asignado desdibuja los fines de la parte general y no concreta la priorización del gasto social ante la pandemia.

3. GARANTÍA DEL DERECHO A LA ALIMENTACIÓN ADECUADA EN CONTEXTO DE PANDEMIA: ALGUNOS LINEAMIENTOS GENERALES

La Declaración Universal de Derechos Humanos en su artículo 25 estableció, entre otros, que toda persona tiene derecho a la alimentación (Naciones Unidas, 1948). El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales prevé en el artículo 11 que los Estados reconocen a toda persona un nivel de vida adecuado, incluida la alimentación; que toda persona tiene derecho fundamental a estar protegida contra el hambre y que es necesario para ello mejorar los métodos de producción, conservación y distribución de alimentos y asegurar su distribución equitativa en relación con las necesidades (Naciones Unidas, 1966). Colombia aprobó estos instrumentos, razón por la cual se deben tener en cuenta al momento de tomar decisiones públicas.

Por ello y acorde a lo expuesto, en tiempos de pandemia es necesario que los líderes gubernamentales repiensen sus planes de desarrollo y sus políticas públicas a fin de establecer un sistema alimentario más eficiente, saludable y sostenible, aun en tiempos de crisis. Esto ha motivado el pronunciamiento de algunas organizaciones y organismos internacionales que recomiendan que los planes y programas de los Gobiernos contengan medidas de protección al derecho a la alimentación adecuada.

Así, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CorteIDH) (2020) insta a que la adopción e implementación de medidas se aborde desde el diálogo y la cooperación internacional y regional conjunta, solidaria y transparente; se garanticen los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales sin discriminación alguna -especí ficamente para personas que se encuentran en mayor estado de vulnerabilidad-, y que deben procurarse mecanismos para atender la provisión básica de alimentos.

Por su parte, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) establece que el centro de las actuaciones de los Estados deben ser los derechos humanos, puesto que la situación actual puede afectar gravemente y poner en riesgo derechos como la vida, la salud y la integridad personal. Por ello, advierte, los desafíos son mayores para los Estados, porque a fin de enfrentar y prevenir los efectos de la pandemia, estos han suspendido y restringido algunos derechos (Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2020, pp. 3-4).

Estas recomendaciones se encuentran en la parte resolutiva de la CIDH (2020, p. 8), en la que también destaca que se deben garantizar diversos derechos, menciona el acceso a una alimentación nutritiva; proteger a personas trabajadores en mayor situación de riesgo y su acceso a la alimentación. Señala al respecto que es necesario que se disponga y movilice el máximo de recursos disponibles a nivel nacional y multilateral. Frente a grupos en especial situación de vulnerabilidad, orienta a establecer enfoques diferenciados al momento de adoptar medidas. En referencia a las personas mayores, personas privadas de la libertad y afrodescendientes expresa que deben ser incluidas de forma prioritaria en programas que respondan a la pandemia, garantizándoles la provisión de alimentos.

De otro lado, la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) advierte al respecto que ante la pandemia por la COVID-19 los Gobiernos también deben tomar decisiones acertadas discriminadas a corto, mediano y largo plazo para evitar las altas tasas de informalidad en el empleo y la caída a mediano plazo de los ingresos de la población; y las dificultades que genera la alta concentración de población en las zonas urbanas, que además dependen de la “producción de alimentos de un sector rural empobrecido, desprotegido y envejecido” (Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, 2020c, p. 5).

Para el corto plazo, la FAO plantea que:

El principal riesgo es no poder garantizar el acceso a los alimentos de la población que está cumpliendo con las medidas de seguridad sanitaria para evitar la propagación del virus, y que en muchos casos ha perdido su principal fuente de ingresos. (Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, 2020a, p. 1)

Por ello es necesario que se mantenga vivo el sistema alimentario a fin de asegurar el suministro a los consumidores.

A mediano plazo recomienda robustecer políticas relacionadas con proteger y promover la agricultura campesina, familiar y comunitaria (Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, 2020c, p. 2). Y a largo plazo, es necesario fortalecer el sistema agroalimentario e innovar en formas de producción, alentando a las comunidades y a la ciudadanía a aumentar la producción local y sostenible de alimentos para su autoconsumo mediante huertas familiares y/o comunitarias, patios productivos, agricultura urbana, prevención y reducción de desperdicios de alimentos y fomento al ahorro y manejo adecuado de la economía familiar (Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, 2020c, p. 3).

En las orientaciones que realiza esta organización para fortalecer los planes territoriales en materia alimentaria en este escenario de emergencia (Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, 2020b) sostiene además, que las acciones de mitigación de la pandemia requieren un trabajo articulado y permanente en el cual los protagonistas deben ser los productores, transformadores, distribuidores y consumidores de alimentos. Igualmente, se deben proyectar los escenarios de crisis y postcrisis en pro de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (2020b, pp. 1-2). En este sentido, recomienda: fortalecer sistemas territoriales de producción, asociatividad y comercialización rural5; estructurar un sistema de gobernanza multinivel; incrementar el acceso a una alimentación sana, nutritiva y culturalmente aceptada; y empoderar a las mujeres rurales.

Concluye la FAO que es necesario diagnosticar el proceso de planificación de la producción agropecuaria; las necesidades alimentarias locales y territoriales diferenciadas por grupos poblacionales; el fortalecimiento del talento humano local para la planificación alimentaria y nutricional; el desarrollo de planes de abastecimiento y comercialización de alimentos desde la producción local, tradicional y autóctona; diseño e implementación de un sistema de información para la disponibilidad y acceso de alimentos; y la adopción de una ruta de atención integral en situación de emergencia y desastres que mapee productores, proveedores, y diseñe protocolos logísticos y comerciales para el abastecimiento (Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, 2020b).

En todo caso, para este proceso de planificación territorial y su desarrollo integral se hace necesario interconectar diferentes eslabones del sistema agro- alimentario, en los cuales se vinculen a representantes de la sociedad civil para que se establezcan acciones que garanticen el acceso oportuno y permanente a alimentos (Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, 2020c, p. 3). Por lo tanto, los alcaldes y gobernadores tienen la responsabilidad de incorporar programas y proyectos para hacer más eficiente y sostenibles los sistemas alimentarios, en pos de la garantía del derecho a la alimentación adecuada, pero todo basado en un enfoque de derechos humanos (Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, 2020c, p. 7).

Conforme a todo lo expuesto, es claro que la protección del derecho a la alimentación en contextos de pandemia es una necesidad latente a la cual deben responder todos los Estados, y dentro de ellos, los programas y planes que se adopten en busca de su protección efectiva. Para ello, es necesario que se establezcan estrategias con un enfoque basado en derechos humanos y bajo los estándares internacionales, solo así cada Estado podrá lograr un desarrollo sostenible y se asegurará la alimentación, seguridad y soberanía alimentaria.

4. ELEMENTOS NECESARIOS PARA LA GARANTÍA DEL DERECHO A LA ALIMENTACIÓN ADECUADA EN LOS PLANES DE DESARROLLO MUNICIPAL EN CONTEXTO DE LA COVID-19: EL CASO DE MEDELLÍN, COLOMBIA

De lo anterior expuesto se puede decir que la pandemia de la COVID-19 ha representado para los Gobiernos locales un triple desafío: económico, sanitario y social. Si bien el impacto sobre los derechos humanos de la población es evidente en estos escenarios, especialmente con relación a los derechos a la vida, salud e integridad personal, los derechos económicos sociales y culturales se ven seriamente afectados, entre ellos el derecho a la alimentación (Comisión Interamericana de Derechos Humanos, 2020).

Caracterizar las violaciones de derechos humanos en contexto de pandemia no solo muestra nuevos escenarios de vulneración, sino que también lleva a adicionar nuevas cualificaciones de sujetos al grupo históricamente constituido de personas en condición de vulnerabilidad: trabajadores con bajos salarios y/o independientes, subempleo, trabajo informal o precarizado; trabajadores expuestos a mayores riesgos de ver afectados sus derechos: salud, producción y distribución de alimentos, limpieza, rurales, entre otros; teletrabajadores y virtualidad: no se han fijado con claridad las posibles vulneraciones de los derechos humanos y de la propiedad intelectual; y trabajadores y personas que se dedican a labores de cuidado de personas enfermas, labor que recae, por lo general, en mujeres (Pan American Health Organization, 2020).

Bajo estas premisas y en atención al derecho a la alimentación, la pandemia ha facilitado que la crisis alimentaria se agudice y profundice en entornos donde la accesibilidad, disponibilidad y calidad de alimentos ya se contemplaba como poco satisfecha (Cfr. Molina-Saldarriaga y Cadavid-Ramírez, 2014; Molina-Saldarriaga, Restrepo-Yepes y Giraldo-Ramírez; 2014; 2017; Restrepo-Yepes, Molina-Saldarriaga, Restrepo-Yepes y Cataño Gomez, 2018; Restrepo-Yepes, Pabón Giraldo y Zuluaga-Jaramillo, 2020; Restrepo-Yepes y Molina-Saldarriaga, 2019; Restrepo-Yepes et al., 2017). Las medidas tomadas por los Gobiernos nacionales y locales para contener la crisis han impactado en las actividades económicas, en la restricción en los sistemas de transporte y por ende en la alteración de la cadena de alimentos, de los cuales es difícil obtener un suministro local y que si de haberlo, este pueda no ser inocuo (Pan American Health Organization, 2020).

De acuerdo con esto, se plantean a continuación algunos elementos que se deberían tener en cuenta para la defensa del derecho en los PDM, teniendo como parámetro el de la ciudad de Medellín. Para ello se analiza, en primer lugar, el enfoque de derecho humano del DA en el Plan. En segundo lugar, se analiza la distribución de alimentos en contextos de emergencia como una medida clave para enfrentar la crisis alimentaria en la ciudad, para luego plantear cinco líneas de acción que ayuden a implementarla.

4.1 Enfoque de derecho: el derecho humano a la alimentación

Si bien el PDMM contempla una línea que desarrolla la cuestión alimentaria6, esta está construida sobre un enfoque exclusivo de seguridad alimentaria. Además, este componente no es considerado un derecho y carece de los parámetros siguientes: (i) derecho a la alimentación y (ii) soberanía alimentaria. Si bien la seguridad alimen taria es un elemento importante para tener en cuenta en el PDMM, es necesario y fundamental que este se construya desde un enfoque de derechos que contemple los parámetros restantes de la alimentación, lo que equivale a contemplar su garantía y protección. A partir de este enfoque resulta importante que se distinga entre derecho a la alimentación y seguridad y soberanía alimentarias.

El derecho a la alimentación se define como la facultad de toda persona para disponer y acceder a bienes y servicios alimentarios inocuos. “Se ejerce cuando todo hombre, mujer o niño, ya sea sólo [sic] o en común con otros, tiene acceso físico y económico, en todo momento, a la alimentación adecuada o a medios para obtenerla” (Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 1999, p. 6). Este derecho impone cuatro tipos de obligaciones a los Estados: (i) reconocer, (ii) respetar, (iii) garantizar y (iv) proteger. Dentro de la obligación de respetar el acceso a una alimentación adecuada, los Estados no pueden adoptar medidas que tengan por resultado impedir su acceso. La obligación de garantizar requiere, de un lado, que el Estado adopte medidas que propendan por el acceso a una alimentación adecuada, y por otro, procurar iniciar actividades que logren el acceso y la utilización por parte de la población de los recursos y medios que aseguren el derecho -incluida la seguridad alimentaria-. Por último, cuando un individuo o un grupo sea incapaz de disfrutar el derecho a una alimentación, por los medios a su alcance, los Estados tienen la obligación de hacer efectivo ese derecho directamente (Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 1999). Los componentes del derecho a la alimentación son: (i) disponibilidad, (ii) accesibilidad y (iii) calidad (Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 1999).

De acuerdo con lo anterior, se considera entonces el derecho a la alimentación como la facultad de toda persona para disponer y acceder a bienes y servicios alimen tarios inocuos. Además, es un derecho subjetivo con reconocimiento constitucional que encuentra consagraciones de apoyo en el nivel internacional y de desarrollo en el nivel interno. Es de carácter fundamental en tanto se incorpora al mínimo vital y se relaciona, entre otros, con los derechos a la vida, salud, igualdad y dignidad. Finalmente, en relación con el sujeto, se puede ubicar en diferentes posiciones jurídicas: el derecho a no morir de hambre y el derecho a una alimentación adecuada (Restrepo-Yepes, 2009).

Por su parte, la seguridad alimentaria implica que “las personas tienen en todo momento acceso físico y económico a suficientes alimentos inocuos y nutritivos para satisfacer sus necesidades alimenticias y sus preferencias en cuanto a los alimentos a fin de llevar una vida activa y sana” (Cumbre Mundial sobre la Alimentación, 1996). El Consejo Nacional de Política Económica y Social 113 (2008) define la seguridad alimentaria y nutricional como la disponibilidad suficiente y estable de alimentos; el acceso y el consumo oportuno y permanente de estos en cantidad, calidad e inocuidad por parte de todas las personas, bajo condiciones que permitan su adecuada utilización biológica para llevar una vida saludable y activa. Esta política fue acogida en el Acuerdo Municipal 100 de 2013 como definición de seguridad alimentaria y nutricional para el municipio de Medellín. De acuerdo con la anterior, la seguridad alimentaria no se puede equiparar al derecho a la alimentación. Aquella constituye un componente de este, asociado al acceso y disponibilidad de los alimentos, bien por sí mismos o a través de la intervención de la institucionalidad.

Por otro lado, la soberanía alimentaria se define como “[u]na condición del desarrollo humano sostenible [donde los] pueblos tienen derecho a una autodeterminación sustentable con dignidad”. Sostiene en ese sentido el Acuerdo 38 que “[n]o se puede permitir que las políticas comerciales nacionales e internacionales se transformen en un obstáculo para este derecho”. Igual que la seguridad, la soberanía alimentaria no se puede confundir con el derecho a la alimentación. La soberanía alimentaria desarrolla los componentes de accesibilidad, disponibilidad y calidad del derecho a la alimentación adecuada.

4.2 Distribución de alimentos en contextos de emergencia sanitaria

El abastecimiento de alimentos básicos a las personas en situación de vulneración en contextos de pandemia, es un tema difícil de tratar desde el ámbito territorial. Ello obedece al complejo nivel de coordinación requerido por: (i) el alto número de actores involucrados; (ii) la alta incertidumbre del sistema; y (iii) la premura en el tiempo para actuar (Villa, Urrea, Camacho, y Velasco, 2020). Ante tal paradoja, se hace necesario identificar las cadenas de suministro humanitario como acciones importantes en el abastecimiento y distribución de alimentos para las comunidades más vulnerables (emergencia o ayuda humanitaria)7. Resulta igualmente importante establecer un proceso de ajuste en la distribución y acceso a alimentos -muchas de estas acciones son planeadas a mediano y largo plazo-, así como garantizar la innocuidad alimentaria como un elemento clave para evitar el contagio y con esto, la propagación de la COVID-19 (Villa, Urrea, Camacho, y Velasco, 2020).

Si bien el PDMM reconoce a la COVID-19 como una crisis que afectaría los sectores económicos y sociales de la ciudad, en la descripción que hace el Plan de las medidas que se adoptarán en el marco de la emergencia sanitaria no tienen en cuenta el acceso y disponibilidad de una alimentación adecuada para la población en situación de vulnerabilidad.

En la elaboración del diagnóstico en el que se soporta el Plan, la COVID-19 fue objeto de análisis coyuntural y ninguna de ellas responde a una verdadera estrategia de acceso y disponibilidad de alimentación adecuada para la población más vulnerable con un enfoque del derecho humano a la alimentación. Esto hace necesaria la construcción de una estrategia de vigencia permanente que asegure el acceso y disponibilidad de una alimentación adecuada en contextos de emergencia. Esta estrategia debería tener:

Un enfoque de derecho humano a la alimentación mediante el cual se asegure no solo este derecho, sino también la seguridad y la soberanía alimentarias a la población vulnerable en la coyuntura suscitada por la pandemia de la COVID-19 y en otras situaciones de crisis.

Un enfoque territorial que atienda a la caracterización de los suelos rurales y urbanos, así como a las particularidades políticas, sociales y económicas de los territorios.

Un enfoque diferencial que atienda a la caracterización de la población, su condición de sujetos de especial protección y sus niveles de vulnerabilidad política, social y económica.

Un enfoque de plazo escalonado que considere las medidas inmediatas, de corto, mediano y largo plazo para asegurar el acceso y disponibilidad de una alimentación adecuada para la población más vulnerable. Las medidas inmediatas deben estar dirigidas a atender las necesidades coyunturales de orden alimentario de esta población durante y con posterioridad a la pandemia. Ahora bien, las medidas de corto, mediano y largo plazo deben estar dirigidas a otros escenarios presentes o futuros no urgentes (desabastecimiento o confinamiento por cambio climático -sequías o inundaciones-, desastres, conflicto armado, entre otros).

Al tener claros los enfoques se hace importante enunciar algunas líneas de acción que ayudarían a desarrollar y llevar a cabo una estrategia que garantice el derecho a la alimentación en los planes municipales de desarrollo en contextos de emergencia sanitaria. Estas líneas serían las cinco siguientes: 1. Fortalecimiento de la vocación productiva rural, 2. Agricultura familiar, 3. Bioseguridad para pequeños y medianos productores, 4. Huertas urbanas en suelos urbano y periurbano, y 5. Banco público de alimentos. En el siguiente cuadro se describen las observaciones sobre cada una de las líneas de acción y las recomendaciones correspondientes.

Tabla 4 Líneas de acción para incluir en los PDM como garantía del derecho a la alimentación adecuada en contextos de emergencia 

Líneas de acción Observaciones Recomendaciones para los PDM
Fortalecimiento de la vocación productiva rural Pérdida o abandono de la vocación Prevención de la gentrificación rural productiva del suelo rural. Enfoques de derechos humanos, territorial, diferencial y de plazo escalonado. Incorporar un proyecto/programa estratégico de soberanía alimentaria.
Agricultura familiar Producción para el autoconsumo y la comercialización de alimentos a pequeña o mediana escala (rural, urbano y periurbano). Incorporar una estrategia de producción alimentaria en sistemas sostenibles que respete la soberanía alimentaria. Fortalecer los mercados locales: sinergia entre organizaciones públicas, privadas, agricultores, operadores logísticos y empresas.
Bioseguridad para pequeños y medianos productores En contextos de pandemia se debe garantizar la continuidad de la cadena de alimentos. Garantizar inocuidad de los alimentos resulta ser un elemento clave para evitar el contagio y con esto la propagación de la COVID-19. Extremar normas de protección personal para los productos y productores a través de alianzas estratégicas entre actores públicos y privados. Incorporar una estrategia de bioseguridad para pequeños y medianos productores en el marco de la pandemia y el periodo pospandemia.
Huertas urbanas en suelos urbano y periurbano Diagnóstico de los procesos de desertificación alimentaria en la ciudad. Análisis del fenómeno alimentario con enfoque de derechos y territorial. Priorización de la estrategia de huertas urbanas. Incorporar un programa de diagnóstico de la situación de acceso, disponibilidad y calidad de los alimentos de las áreas urbanas y rurales con enfoque territorial y de derechos humanos. Fortalecer el proceso de priorización de huertas urbanas en suelo urbano y periurbano como estrategia para garantizar el derecho a la alimentación, la seguridad y la soberanía alimentarias de poblaciones vulnerables.
Banco público de alimentos Evitar el desperdicio de alimentos. Fortalecer las estrategias de naturaleza pública para la transferencia de alimentos. Garantizar el buen uso y acceso de alimentos para optimizar así la cadena de suministros. Incorporar un programa de diagnóstico de desperdicio de alimentos y aprovechamiento y priorización como mecanismo de acceso y disponibilidad de alimentos para población vulnerable. Crear banco de alimentos al nivel municipal. Control y vigilancia sobre los bancos de alimentos privados. Los alimentos deben ser saludables y se deben evitar los alimentos ultra procesados.

Conclusiones

Se hace evidente que las medidas para atender la necesidad de acceso y ofrecer la disponibilidad de una alimentación adecuada en el contexto de la pandemia se han tomado en el marco de la excepción. Esto revela la inexistencia de estrategias de los órdenes nacional, departamental, distrital y local para atender las dificultades en el acceso y la disponibilidad de una alimentación adecuada en el marco del aislamiento preventivo obligatorio. Además, muestra la inexistencia de estrategias a corto, mediano y largo plazo para atender la demanda de alimentación en situaciones de excepción que obliguen al aislamiento. La atención a ello mediante decisiones de excepción, coyunturales y asistenciales revela fuertes limitaciones en materia de garantía del derecho a la alimentación adecuada.

Para lo anterior es necesario comprender las diferencias entre el derecho a la alimentación, la seguridad y la soberanía alimentarias. Si bien la seguridad alimentaria es una situación deseable en la que los gobiernos deben trabajar, de ella no derivan obligaciones exigibles jurídicamente con respecto al acceso, disponibilidad y calidad de los alimentos. Ello implica una desventaja en el enfoque de derechos cuando se habla de seguridad alimentaria (Windfuhr y Jonsén, 2005). En cambio, el derecho a la alimentación es un derecho humano con reconocimiento en los órdenes jurídicos internacional e interno, y en virtud de su reconocimiento se titularizan obligaciones de respeto, garantía y protección a cargo del Estado con respecto a la accesibilidad, disponibilidad y calidad (Windfuhr y Jonsén, 2005).

A partir del seguimiento de la situación en Medellín, Colombia, es posible concluir que no existió una estrategia clara y efectiva para asegurar el acceso y disponibilidad a una alimentación adecuada para la población más vulnerable de la ciudad en el aislamiento preventivo obligatorio. Esta situación se replica en los demás municipios y distritos del país.

Son entonces los procesos de debate y aprobación de los planes de desarrollo municipales y distritales, la oportunidad para definir estrategias de atención a los pro blemas de accesibilidad y disponibilidad de una alimentación adecuada en contextos de confinamiento. Estas deben incluir el cálculo de la demanda de alimentos a través de la modelación de la producción, suministro y distribución de la comida además, la creación de cadenas de suministro, redes de distribución de alimentos con base en estimaciones poblacionales y de propagación de la situación de emergencia, y la planificación de distribución con base en la optimización logística.

Todos los Estados en el marco de un Estado social de derecho deben velar por la protección del derecho a la alimentación. Este se debe garantizar tanto en situaciones de normalidad como en situaciones excepcionales. Si bien se están implementando medidas para superar la crisis, las limitaciones presupuestables, los desafíos logísticos y la urgencia de la situación demandan medidas de mayor impacto por parte de los gobiernos. De allí que se den también algunas recomendaciones de políticas y programas con el fin de fortalecer los sistemas y la seguridad alimentarios: identificar áreas de prioridad para el desarrollo de las políticas, reconocer la diferencia entre los países y declarar como estratégicas y de interés público nacional las acciones en materia alimentaria (Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, 2020, p. 10).

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1La inobservancia de las medidas da lugar a la aplicación de: 1) el artículo 368 del Código Penal que tipifica como punible la violación de medidas sanitarias, sanciona esta conducta con prisión de la libertad de 4 a 8 años; y 2) el artículo 2.8.8.1.4.21 del Decreto 780 de 2019 que describe las multas, sus modalidades y forma de cancelación.

2Otros estudios importantes se han ocupado de esbozar la evolución de la planificación pandémica de EE. UU. (Iskander, Strikas, Gensheimer, Cox, y Redd, 2013), identificar las opciones de políticas futuras para prevenir y controlar epidemias y pandemias (Chattopadhyay et al., 2018) y entender el futuro de la transmisión del síndrome respiratorio agudo severo -coronavirus 2 (SARS-CoV-2) (Kissler, et al., 2020).

3Para una revisión de las medidas adoptadas se puede revisar el siguiente enlace https://www.medellin.gov.co/normograma/docs/arbol/53484.htm.

4El Foro de Agro y Medio Ambiente contó con dos mil setenta y cinco vistas en YouTube y 12 intervenciones de la comunidad. Se puede ampliar al respecto en el canal del Concejo de Medellín.

5Y en estos casos la FAO recomienda para nuestro país: 1. Políticas orientadas a la agricultura familiar campesina, en pos del autoconsumo y comercialización en mercados locales y territoriales. 2. Fomento y promoción de los circuitos cortos de comercialización y redes de abastecimiento, para crear redes. 3. Asociatividad, cooperativismo, emprendimientos familiares y esquemas colaborativos, a fin de generar una economía de escala. 4. Logística de acopio y distribución. 5. Uso de las TIC para interacción con la población y la oferta productiva. 6. Fortalecimiento de cadenas de valor para la industria nacional y exportación (Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura, 2020b).

6El objetivo del componente 3.4. “Recuperemos lo social” es “garantizar las condiciones básicas para el pleno desarrollo económico, ambiental, social, cultural y político de los hombres y mujeres de Medellín [...]”. (p. 324). Allí incluye a la seguridad alimentaria y nutricional como un elemento central del componente. Con ello el PDM pretende aportar a las metas del ODS 2: “[p]oner fin al hambre, lograr la seguridad alimentaria y la mejora de la nutrición y promover la agricultura sostenible [.]” (Concejo de Medellín, 2020, p. 327).

7La cadena de suministro humanitario opera en cuatro etapas: “preparación de un desastre inminente, respuesta cuando ya el desastre está ocurriendo, recuperación luego de que el desastre ocurre y finalmente, enfoque en la resiliencia de las comunidades para reducir el riesgo de desastres futuros” (Villa, Urrea, Camacho, y Velasco, 2020, p. 2).

Recibido: 07 de Junio de 2020; Aprobado: 10 de Junio de 2020

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