Segunda sección: Estudios e Investigaciones

DOI:10.11600/1692715x.1223070314

Juventud, políticas públicas y crisis en España: ¿Triángulo mágico o triángulo de las Bermudas?^*

Youth, public policies and crisis in Spain: Magic triangle or Bermuda Triangle?

Juventude, políticas públicas e crise na Espanha: Triângulo mágico ou Triângulo das Bermudas?

Anna Planas-Lladó¹, Pere Soler-Masó², Carles Feixa-Pàmpols³

¹ Profesora Universidad de Girona, España. Profesora Lectora del Departamento de Pedagogía de la Universidad de Girona. Doctora en Pedagogía por la Universidad de Girona. Con experiencia como técnica de juventud en el sector público y privado. Profesora del Máster Interuniversitario Juventud y Sociedad. Correo electrónico: anna.planas@udg.edu

² Profesor Universidad de Girona, España. Profesor Titular de Universidad del Departamento de Pedagogía de la Universidad de Girona. Doctor en Pedagogía por la Universidad de Girona. Director del Máster Interuniversitario Juventud y Sociedad desde 2008. Correo electrónico: pere.soler@udg.edu

³ Catedrático Universidad de Lleida, España. Catedrático de Antropología Social en el Departamento de Geografía y Sociología de la Universidad de Lleida. Doctor por la Universidad de Barcelona y Honoris Causa por la de Manizales (Colombia). Profesor visitante en las universidades de Roma, México, París, Berkeley, Buenos Aires, Santiago de Chile y Newcastle. Profesor del Máster Interuniversitario Juventud y Sociedad. Correo electrónico: feixa@geosoc.udl.cat

Artículo recibido en octubre 11 de 2013; artículo aceptado en marzo 7 de 2014 (Eds.)

Resumen (analítico):

En tiempos de crisis, las políticas de juventud están experimentando enormes recortes y transformaciones hasta el punto que hemos llegado a preguntarnos si realmente existen como políticas públicas con entidad propia. La situación en la que se encuentran muchos sujetos jóvenes en España les lleva a preguntarse dónde están las redes de protección tradicionales: la familia, las ONG's o el Estado de Bienestar, cuando realmente se los necesita. Nuestro objetivo en este artículo es presentar y discutir la situación de las políticas de juventud en España en el contexto actual de austeridad y drásticos recortes sociales. Este análisis lo llevamos a cabo a partir de los parámetros del triángulo mágico que unen las políticas, la investigación y el trabajo social con jóvenes.

Palabras clave: juventud, recesión económica, trabajo social, España (Tesauro de Ciencias Sociales de la Unesco).

Palabras clave autores: políticas de juventud, intervención social con jóvenes.

Abstract (analytical):

In times of crisis, the youth policies are experiencing enormous cutbacks and transformations to the point that we are wondering whether they really exist as public policies with their own entity. The situation in which many young people find themselves in Spain leads them to wonder where the traditional protection networks are: The family, the NGO's or the Welfare State, when they are really needed. Our objective in this article is to show and discuss the situation of the youth policies in Spain in the present context of social austerity and drastic cutbacks. We carry out this analysis from the parameters of the magical triangle that unite policies, research and social work with young people.

Key words: youth, economic recession, social work, Spain (the Unesco Thesaurus of Social Sciences). The Author's

Key words: youth policies, social intervention with young people.

Resumo (analítico):

Em tempos de crise, as políticas de juventude estão enfrentando enormes cortes e transformações ao ponto de nos perguntarmos se as políticas públicas existem realmente com entidade própria. A situação em que se encontram muitos jovens na Espanha faz que eles agora se perguntem onde estão as redes tradicionais de segurança: a família, as ONGs ou o estado do bemestar, quando você realmente precisa delas. O objetivo deste artigo é apresentar e discutir a situação na Espanha, em relação às políticas públicas para a juventude no contexto atual de austeridade e de cortes drásticos de bem-estar. Analisamos a situação dos jovens e das politicas de juventude na Espanha, através dos parâmetros do triângulo mágico ligando política, pesquisa e trabalho social com jovens.

Palavras-chave: juventude, recessão econômica, trabalho social, Espanha (Tesauro de Ciências Sociais da Unesco).

Palavras-chave autores: políticas de juventude, trabalho social com jovens.

1. El triángulo mágico y las políticas de austeridad

En el preámbulo del Renewed Framework for European Cooperation in the Youth Field [Marco Renovado para la Cooperación Europea en el Campo Juvenil],¹ resolución aprobada en noviembre del 2009 por el Consejo de la Unión Europea y que debe guiar las políticas de juventud europeas de la década de 2010, se plantea como objetivo general la promoción de la integración profesional de las personas jóvenes, y como reto principal la superación de las "turbulencias económicas" iniciadas en 2008, que entonces aparecían más coyunturales que estructurales. El fundamento teórico del nuevo marco legislativo es la noción de "Magical Triangle", es decir, las necesarias sinergias que se establecen entre poderes públicos, sociedad civil y academia (Chisholm, Kovacheva & Merico, 2011). En el centro del triángulo están los y las jóvenes a título individual, o bien organizados colectivamente. En el primer vértice están los poderes públicos, encargados de formular, legislar y aplicar las políticas de juventud. En el segundo vértice está la academia, cuya función principal es la generación de conocimientos sobre la juventud. En el tercer vértice está la sociedad civil, encargada de la intervención en el mundo juvenil, en conexión con las organizaciones juveniles y los sujetos profesionales del trabajo social juvenil.

Entre los tres vértices tienen lugar intercambios, no siempre simétricos, aunque necesariamente multidireccionales, en los que todos y todas aprenden de todas y todos. Cuando estos intercambios son numerosos, fértiles o positivos, el resultado es el fortalecimiento de los espacios de participación juvenil. Cuando estos intercambios son escasos, estériles o negativos, el triángulo mágico puede llegar a convertirse en un triángulo de las Bermudas, en el que la juventud pasa de ser sujeto a objeto, es invisibilizada o desaparece simbólica y físicamente del centro del escenario: las políticas de juventud sufren recortes o se subordinan a las policías de juventud; la investigación se reduce o se alimenta de estereotipos mediáticos; el trabajo social con jóvenes subsiste a base de voluntarismo y austeridad (Oliart & Feixa- Pàmpols, 2012). ( Ver fig. 1).

Figura 1. Políticas de Juventud: ¿Triángulo Mágico o Triángulo de las Bermudas?

A efectos prácticos, el triángulo se traduce en la noción de "diálogo estructurado", que es la manera de establecer espacios periódicos de intercambio entre los cinco actores principales: los stakeholders (sujetos políticos y técnicos responsables de tomar las decisiones referentes a las políticas de juventud); las personas representantes de las organizaciones juveniles y ONGs; los profesionales y las profesionales que trabajan en juventud; los investigadores e investigadoras en juventud y la Universidad². Este triángulo es nuestro punto de partida para analizar los efectos de la crisis y de las políticas de austeridad en España en este artículo. Exponemos algunos datos y otras tantas reflexiones sobre cómo influyen tanto la crisis como las políticas ortodoxas para abordarla (las llamadas políticas de austeridad) en los tres vértices del triángulo (los estudios, las políticas y el trabajo juvenil), y en los tres niveles administrativos sobre los que se despliegan tales políticas (local, regional y estatal).

2. La investigación sobre la juventud ante los efectos de la crisis

Los efectos de la crisis en la juventud española pueden resumirse en dos arquetipos mediáticos convertidos en objeto de investigación. Por una parte, los Ni-Nis, jóvenes que supuestamente ni estudian ni trabajan (versión española de los Neet - Not in Education, Employement and Training): metáfora de las dramáticas consecuencias del desempleo para una parte de la gente joven, engullida por el triángulo de las Bermudas de la crisis³. Por otra parte, los Indignados, jóvenes y no tan jóvenes activistas del movimiento 15- M, que en mayo de 2011 ocuparon las plazas de la mayoría de ciudades españolas en protesta contra la clase política, oponiendo a la imagen del Ni-Ni la del Sí-Sí-Sí: la del sujeto joven que además de estudiar y trabajar -precariamentele queda tiempo para comprometerse en una salida solidaria de la crisis. En ambos casos, en primer lugar la problemática social que tales nociones ponían de manifiesto fue denunciada por activistas (sindicalistas o militantes); su difusión como etiqueta, en segundo lugar, correspondió a los medios de comunicación; la investigación científica llegó en tercer lugar, para aportar datos e interpretaciones críticas sobre el fenómeno.

2.1. De Mileuristas a Parados

Antes del estallido oficial de la crisis financiera internacional (en otoño de 2008), algunos estudios habían puesto de manifiesto la vulnerabilidad social de amplias capas de la juventud, en los ámbitos laboral, educativo, residencial y reproductivo. Lo que se resumió en un estereotipo generacional: el mileurista (el sujeto joven sobradamente preparado que gana menos de 1000 euros al mes y por ello tiene dificultades para emanciparse de sus padres).⁴ El efecto más visible de esta situación es la evolución del paro juvenil. Como muestran los datos de la Encuesta a la Población Activa (EPA) ( Gráfico 1), las tasas de desempleo ya eran elevadas antes del inicio de la crisis. Entre 2008 y 2012 las tasas aumentaron exponencialmente, aunque de manera desigual según los grupos de edad. Para los sujetos adolescentes de edades entre 16 y 19 años, se pasó del 39,41% al 72,65%; para los jóvenes y las jóvenes entre 20 y 24 años de edad, se pasó del 20,40% al 49,13%; para la gente joven ubicada en el rango etario de 25 a 29 años, aumentó del 13,60% al 32,19%; y para la población en general se incrementó del 11,34% al 25,03%. En resumen: en el año 2012 están en paro 2 de cada 10 personas adultas, 5 de cada 10 jóvenes y 7 de cada 10 adolescentes.

Grafico 1. Evolución de las tasas de desempleo por grupos de edad (España, 2005-2012).

Fuente: elaboración propia a partir de datos de la Encuesta a la Población Activa. Instituto Nacional de Estadística (www.ine. es). Los porcentajes corresponden al primer trimestre de cada año.

2.2. La Generación Ni-Ni

El modelo de una juventud desempleada, precarizada y familiarmente dependiente confluyó en la etiqueta del Ni-Ni. Originalmente fue una fórmula de denuncia de los desajustes entre el sistema escolar y el mercado laboral. En 2005 la rama juvenil del sindicato UGT (Unión General de Trabajadores) presentó un informe (UGT, 2005), basado en datos sobre Cataluña (Comunidad Autónoma del Estado español) de la primera mitad de la década, en el que reflexionaba sobre el elevado porcentaje de jóvenes que habían abandonado el sistema educativo pero no se habían incorporado al trabajo. Sumando los sujetos activos desocupados que no estudian con los inactivos que tampoco estudian, representaban en torno al 10% del total de la población juvenil. En 2008 el sindicato actualizó el informe (UGT, 2008), mostrando que la situación había pasado de coyuntural a estructural. En total, los Ni-Nis habían pasado a representar el 14,30% de la población de 16 a 24 años de edad (o sea: uno de cada 6 sujetos jóvenes ni estudia ni trabaja). Para quienes elaboraron el informe, ello ponía de manifiesto graves déficits del sistema educativo y laboral, que iban del fracaso escolar a la temporalidad en el empleo.

Aunque el informe no hablaba de Ni-Nis, la categoría se convirtió en una etiqueta mediática, invirtiéndose el eje culpabilizador: del sistema educativo y laboral se pasó a culpar a los propios individuos jóvenes de esta situación (si no estudiaban ni trabajaban era porque eran unos vagos con una vida cómoda, mantenidos por las familias o por papá Estado). Es el periodista José Luis Barbería, en un artículo en El País publicado en junio de 2009, quien populariza la etiqueta "generación ni-ni", que ya no hace referencia a los individuos que se encuentran en esta situación particular sino al conjunto de la población juvenil. El paroxismo llegó con un programa televisivo, un reality show emitido a principios de 2010 por una cadena privada, que bajo el título de Generación Ni-Ni, convertía la etiqueta en categoría. Pero la etiqueta empezó también a utilizarse con un sentido político, como denuncia de la inequidad generacional padecida por la juventud española en el mercado laboral, en la política y en los medios de comunicación.⁵ Finalmente, fue implícitamente asumida por las administraciones públicas. Tras el ruido mediático llegó la hora de la investigación académica. En 2011 el Instituto de la Juventud publicó el informe Desmontando a ni-ni (Navarrete, 2011). Como se expone en la introducción, la categoría puede considerarse como una cáustica metáfora de la crisis, una imagen deformada de un colectivo juvenil fuertemente estereotipado (Navarrete, 2011, p. 12).

Tras una revisión de las principales estadísticas europeas y nacionales, el estudio proponía una definición más precisa, según la cual los Ni-Nis no llegaban al 2% de la población juvenil española. El estudio se completaba con un análisis cualitativo basado en cuatro grupos de discusión con jóvenes, que permitieron desentrañar la vivencia de "ser nini" y su correspondencia con las experiencias educativas y laborales de los propios jóvenes. En 2012 el Observatori Català de la Joventut publicó otro estudio, en el que se analiza el origen y evolución del concepto y se propone un método de cálculo alternativo:‘Generació Ni-Ni'. Estigmatització i exclusió social (Serracant, 2012). Aunque no puede hablarse de jóvenes Neet sino de jóvenes en situación de Neet, lo cierto es que las estadísticas europeas muestran que Cataluña y España son, junto con Bulgaria, Irlanda e Italia (los países más afectados por la crisis), las regiones donde hay más jóvenes en tal situación.

2.3. La Generación Indignada

La otra cara de la moneda de los Ni-Nis son los Indignados, también conocidos como el movimiento 15-M. El primer apelativo hace referencia al título de un libro de Sthéphane Hessel (2010) considerado inspirador del movimiento. El segundo tiene su origen en la fecha en que se produjo la ocupación de la plaza del Sol en Madrid (el 15 de mayo de 2011). Desde el principio los Indignados se presentaron a sí mismos como alternativa a los Ni-Nis, rechazando tal etiqueta por estigmatizadora y abusiva: La actual crisis nos afectaba a los jóvenes de una manera desmesurada y comenzábamos a vislumbrar un futuro muy incierto cuando no excluyente. Algunos medios decían que éramos la Generación Perdida o la Generación Ni-Ni. Yo no lo veía así. A mis veintitrés años, yo soy un sí-sí. Estudio y trabajo (Gallego, 2011, pp. 24-25)

Los Indignados se convirtieron en una imagen mediática, que a diferencia de los Ni-Nis obtuvo un fuerte apoyo popular, pues algunas de sus reivindicaciones (como la dación en pago de los pisos hipotecados, las críticas al sistema bancario, a la corrupción política y a los recortes sociales) eran compartidas por amplias capas de la población. Como sucedió con los Ni- Nis, el apelativo pasó a designar a toda una generación, que se reconocía en los acampados. A raíz del primer aniversario del movimiento, que se había replegado en los barrios e iniciativas locales, empezaron a publicarse varios estudios, a menudo a cargo de activistas o de jóvenes participantes en las protestas, que abordaban temas como el papel de las redes sociales y las tecnologías de la comunicación, las nuevas formas de participación política y sus conexiones con otros movimientos similares, como la protesta griega, la primavera árabe y Occupy Wall Street⁶.

3. Políticas de juventud: ¿Espejismo ante la crisis?

3.1. Estructuras y competencias de las políticas de juventud

La consideración y el tratamiento de las cuestiones juveniles en el conjunto de las políticas públicas ha sido y es todavía un tema objeto de debates y posicionamientos diferentes (Wallace & Bendit, 2011). En la mayor parte de los países europeos, las políticas de juventud se desarrollan a partir de la evolución de sus políticas sectoriales, configurándose desde la acción de las políticas de educación, de ocupación, de vivienda, de salud, de cultura, etc. En España, la configuración de las actuales políticas públicas de juventud se origina en 1975 con el inicio de la transición democrática y la estructuración del actual Estado Social de Derecho (Comas, 2007, Martín, 2007). El modelo que se implanta reconoce una estructura orgánica propia para la juventud -como una política sectorial más-, con una estructura política y técnica específica. Esta opción pretende reforzar la atención a la gente joven y hacer visibles las acciones y las políticas dirigidas a este colectivo, compensando a la vez la falta de políticas específicas para los jóvenes y las jóvenes desde las tradicionales políticas sectoriales.

A nivel competencial, las políticas de juventud son desarrolladas por diferentes estructuras administrativas, aunque el criterio de proximidad a los sujetos jóvenes acaba imponiéndose y favoreciendo la planificación política y la realización de programas juveniles desde la administración local. La complejidad de estas estructuras y competencias afecta el despliegue de las mismas, y en algunos casos ha acabado duplicando servicios, confrontado administraciones y cuestionado el trabajo transversal, la atención integral de la gente joven y la consolidación de estructuras y proyectos. La situación actual de austeridad y recortes, más allá de obligar a actuar con racionalidad extrema, está afectando de manera evidente en la calidad de las políticas sociales y obliga a revisar este modelo con sus virtudes y defectos. La falta de recursos en todos los sentidos pone en evidencia la poca solidez de las estructuras y servicios creados a lo largo de estos años, y la fragilidad de estas políticas, de sus estructuras y de muchos de los servicios de juventud. Hay que recordar que el futuro de los actuales sujetos adultos depende del capital social de la generación joven.

3.2. La evolución de los discursos y prácticas en políticas de juventud

Las actuales políticas públicas de juventud se estructuran en España a partir de la recuperación democrática a finales de los años setenta, y se implantan con las primeras administraciones locales democráticas en los inicios de los años ochenta. En estos primeros años las políticas de juventud se identificaban fundamentalmente con las políticas de ocio juvenil. A partir de mediados de los años ochenta aparece en el discurso de estas políticas el concepto de integralidad, y con el se configuran políticas de juventud que explícitamente apuestan por facilitar la transición de los jóvenes y las jóvenes hacia la vida adulta, y por tratar los aspectos determinantes de la emancipación: el trabajo, la vivienda, la educación, y la salud, fundamentalmente. A pesar de todo, la práctica de estas políticas continúa centrándose mayoritariamente en programas de tiempo libre y asociacionismo juvenil liderados por las estructuras administrativas de juventud y evidenciando la ausencia de políticas específicas para los sujetos jóvenes desde las tradicionales políticas sectoriales.

A finales de los años noventa se añade al discurso de las políticas de juventud el concepto de políticas afirmativas de la nueva condición juvenil (Ajuntament de Barcelona y Diputació de Barcelona, 1999). Desde esta perspectiva, las políticas de juventud tienen que ocuparse solo de aquello que es propio de la gente joven: la afirmación de la cultura juvenil, la identidad y el ocio, y tienen que dejar para las políticas más generales (resto de políticas sectoriales) los asuntos que corresponden a la plena ciudadanía de los individuos o que favorecen la emancipación del colectivo. El objetivo de las políticas de juventud es, según este nuevo discurso, proporcionar el máximo de experiencias vitales a las personas jóvenes y enriquecer su itinerario biográfico. Esta distinción, sin embargo, también tiene lugar fundamentalmente a nivel discursivo, porque en la práctica las políticas de juventud siguen concretándose mayoritariamente en los programas de ocio juvenil y asociacionismo.

En la mitad de los primeros años 2000, con la voluntad de conciliar estos dos enfoques discursivos de las políticas de juventud (de transición y afirmativas), se busca un discurso integrador. ¿Hay que ayudar a los sujetos jóvenes a ser jóvenes o hay que ayudarlos a incorporarse al mundo adulto y, por lo tanto, a dejar de ser jóvenes? ¿Es el objetivo de las políticas de juventud el desarrollo de la juventud o su rápida transición? ¿Qué sentido puede tener ayudar a las personas jóvenes a ser jóvenes si simultáneamente no se promueve su acceso a los derechos de ciudadanía que son considerados propios de la vida adulta? En este nuevo escenario, la juventud se considera un concepto multidimensional que se define como una etapa de ciudadanía en la que las personas adquieren y ponen en práctica los derechos y deberes sociales. La cuestión es poder acceder a todos los recursos para ejercer esta ciudadanía (Benedicto & Morán, 2002). De esta manera, se añade al discurso de las políticas de juventud la idea de afirmación de la plena ciudadanía de los jóvenes y las jóvenes. Se trata de poder acceder a los recursos sociales, políticos, económicos y culturales necesarios para su ejercicio, ya que lo que convierte a las personas jóvenes en ciudadanos y ciudadanas no es la posesión de una serie de derechos, sino poder ejercerlos.

Esta evolución del discurso de las políticas de juventud en España se ve interrumpida a finales de la primera década de los años dos mil. El diagnóstico de la realidad juvenil cambia en pocos años de forma muy significativa y se imponen las políticas de austeridad y los recortes en todas las políticas públicas, y especialmente en las políticas sociales. De algún modo se puede afirmar que las políticas de juventud en España han sido mayoritariamente políticas periféricas, puesto que desde la especificidad de unas políticas propias y explícitas se ha creado un discurso particular sin llegar a atender de verdad las cuestiones nucleares de la juventud y, menos aún, modificarlas. El discurso ha experimentado un recorrido que no se ha correspondido con la práctica y la acción en juventud. Se ha incidido de manera muy desigual, intermitente y poco decidida en las condiciones de vida de las generaciones jóvenes (educación, trabajo, vivienda, etc.) Por ello, en el mejor de los casos, las políticas de juventud desarrolladas se podrían considerar como un ámbito de actuación subsidiario de las políticas sociales, culturales y educativas.

3.3. Viejos y nuevos retos para las políticas de juventud

El Estado español ocupa la primera posición en términos de fracaso escolar y de mala inserción laboral de sus jóvenes, según los datos recogidos por la Unesco (2012). Uno de cada tres sujetos jóvenes españoles de entre 15 y 24 años de edad dejaron sus estudios antes de acabar la enseñanza secundaria, frente a la media europea de uno de cada cinco, de acuerdo con este estudio que recoge el progreso de los objetivos educativos fijados en Dakar en 2010 y cuya fecha tope de cumplimiento es 2015. Este mismo informe de la Unesco apunta que dotar de formación y recursos a estas personas jóvenes en la actual situación de crisis, es más esencial que nunca. Según los cálculos de esta organización, se estima que cada dólar invertido en educación y en competencias supone un retorno de diez dólares para la economía del país inversor. Parece, pues, que uno de los objetivos de las políticas de juventud debería ser incuestionable. Al mismo tiempo, un reciente informe publicado por Intermón Oxfam (2012), manifiesta que si no se corrigen las medidas de austeridad y los recortes en políticas sociales, España podría incrementar sus cifras de personas en riesgo de pobreza y exclusión social, llegando en el año 2022 a casi un 40% de la población (dos de cada cinco individuos españoles).

Según Pérez et al. (2010), en países como España, con poca competitividad, baja productividad, reducido nivel educativo, escaso nivel tecnológico y mercado laboral poco dinámico, la inadecuación y rigidez de las estructuras e instituciones laborales está generando efectos perniciosos, no solo sobre la productividad y el crecimiento económico, sino también sobre el bienestar de los ciudadanos y ciudadanas, especialmente sobre los más débiles, entre ellos y de manera especial, la gente joven. Ante este escenario particular es ineludible articular unas políticas públicas que den respuesta a las acuciantes y urgentes necesidades. En nuestro caso concreto, ¿cuáles deben ser las prioridades de las políticas de juventud ante este escenario?, ¿cómo pueden atender de forma eficaz y eficiente las demandas juveniles? Estas son cuestiones nada fáciles de responder y que quizás no tengan una única respuesta. Por otro lado, las limitaciones de este artículo impiden una respuesta amplia y argumentada como requeriría la toma de posición. De todos modos, avanzamos algunas ideas a modo de cuestiones para la reflexión al respecto. La separación entre el discurso teórico en políticas de juventud y la acción práctica de estas políticas debe reducirse. Según Comas (2011), la actual crisis determinará el fin del trayecto para las retóricas de juventud. En este sentido, ¿puede la actual situación de crisis y austeridad impuesta acercar posiciones entre ambas realidades y favorecer el diálogo y la dialéctica entre estas dos esferas de la política de juventud? Un acercamiento entre estas dos realidades favorecería a ambas.

La complejidad de la acción transversal e integral en las políticas públicas de juventud es otro reto a afrontar. ¿Cuál ha de ser el rol de las unidades específicas de juventud existentes en el modelo español? ¿Cómo articular la acción transversal que requiere una atención integral, con la existencia de políticas sectoriales dirigidas a atender las necesidades de las personas, por un lado y, por el otro, con la existencia de una política específica para los jóvenes y las jóvenes? La delimitación de competencias entre niveles administrativos y distintas administraciones, y el trabajo coordinado y transversal, siguen siendo un reto en la administración pública. En momentos de crisis y de austeridad, este reto se convierte en una necesidad ineludible.

La legislación española actual no garantiza la obligatoriedad de desarrollar servicios de juventud ni establecer baremos o mínimos de recursos necesarios en cada territorio. ¿Cómo pueden subsistir las políticas de juventud cuando el protagonismo real ha estado liderado por las administraciones locales y en la actualidad estas se encuentran sin recursos, endeudadas y en algunos casos arruinadas y sin ninguna obligación de atender estas necesidades? Ante esta realidad compleja y con emergencias evidentes habrá que ver cómo se genera el consenso social suficiente para que estas políticas sean percibidas como imprescindibles. ¿Será esta situación, a pesar de todo, una oportunidad única para reforzar y consolidar las políticas de juventud? ¿Sabremos aprovechar la oportunidad?

4. El trabajo social con jóvenes: equilibrios en las trincheras

El trabajo social con jóvenes, como práctica social pedagógica que media entre las aspiraciones individuales y las expectativas sociales (Coussée et al., 2010) debería ser una herramienta fundamental para afrontar situaciones de crisis como en la que estamos inmersos. Desde esta perspectiva, el trabajo social con jóvenes puede contribuir al empoderamiento juvenil, dotando a los sujetos jóvenes de herramientas para hacer frente a los retos que plantea la nueva situación socioeconómica (temporalidad de los empleos, paro de larga duración, dificultades y demoras para la emancipación, etc.). Pero también puede facilitar la integración social y el trabajo de cohesión social, evitando el enfrentamiento de "pobres contra pobres" que puede darse en situaciones extremas. Según el informe de Williamson (2013), el trabajo social con jóvenes, la educación no formal, y la participación juvenil, son aspectos centrales para trabajar la exclusión social, contribuir al desarrollo personal y a la educación, y promover la ciudadanía activa. Si las políticas de juventud se configuran a partir de la acción de múltiples políticas sectoriales, la intervención en el mundo juvenil se conforma con la acción de múltiples agentes, objetivos y prácticas, que deben adaptarse e incidir en una realidad dinámica, que convierten a ese mundo en un ámbito infinitamente fluido, móvil y flexible (Bradford, 2011). Veamos más detenidamente como se configuran algunos de los elementos del trabajo con jóvenes en España.

Si nos centramos en los profesionales de la intervención en juventud vemos como estos aparecen y aumentan considerablemente a lo largo de los treinta primeros años de democracia española, aumentando sobre todo en los entes locales, principales ejecutores de las acciones destinadas a la gente joven. Según el estudio realizado por la Asociación Catalana de Profesionales de las Políticas de Juventud (Viñas, 2010), el 62,1% de los profesionales de juventud catalanes realiza sus tareas en un ayuntamiento, respecto al 10,8% que lo hace en una asociación, el 9,5% en un Consejo Comarcal, o el 7,2% en una empresa privada. Las ciencias sociales (educación social, pedagogía, sociología, trabajo social y psicología) son el ámbito formativo mayoritario de estos sujetos profesionales, aunque no se identifican con una especialización concreta, hecho que supone una amplia diversidad metodológica en el sector⁷. También es en este periodo cuando se establecen ciertos avances hacia un marco normativo para la profesión y la estandarización de perfiles y condiciones laborales para estos profesionales, y cuando se construyen herramientas estratégicas y metodológicas para mejorar la calidad de las intervenciones (Planes Nacionales de Juventud a nivel autonómico, guías para la elaboración de planes locales, fórums jóvenes, etc.). Aun así, actualmente prevalecen las incertidumbres de identidad del colectivo y las cuestiones en torno a los objetivos y metodologías de las prácticas de intervención juvenil que la diversidad de profesionales y la amplitud del campo comportan. Estas incertidumbres y cuestiones no difieren mucho de las que se plantean sus homólogos en otros países europeos, con imperativos políticos y énfasis diferentes. Ejemplo de ello son las cuestiones planteadas en los tres seminarios de historia del trabajo con jóvenes (2008, 2009 y 2010), donde se plantean para la discusión cuestiones como: ¿qué es el trabajo con jóvenes?, ¿qué significa el trabajo con jóvenes para la gente joven y para la sociedad?, ¿qué es la política de juventud?, etc. (Schild & Vanhee, 2010).

4.1. Las consecuencias de la austeridad en el trabajo social con jóvenes

Con las políticas de austeridad y los recortes en las políticas sociales, los avances realizados en este ámbito quedan inexorablemente quebrantados. El gobierno estatal y los gobiernos autonómicos tienen problemas de liquidez de presupuesto. Retrasan el otorgamiento de subvenciones a entes públicos y privados y a entidades, y reducen considerablemente la cuantía de las aportaciones. Ante esta situación, los entes locales reducen cuantiosamente sus presupuestos viéndose afectados los servicios a la juventud. Estas son algunas de las consecuencias más destacadas:

- A nivel de intervenciones: cierre de servicios, disminución de las actividades y reducción considerable de los proyectos e intervenciones en juventud. Como ejemplo, el cierre de dos locales para jóvenes en la ciudad de Palma de Mallorca en julio de 2011, ante la imposibilidad de afrontar el coste de alquiler de los locales o el cierre del Espai Jove de Cunit, en mayo del 2012.

A todo esto le acompaña la tendencia a la privatización de los servicios públicos, no siempre garantía de calidad y muy favorable al mejor postor. O sea, a quien pueda dar, no el servicio de mejor calidad, sino el más beneficioso económicamente. Junto a ello, y como efecto colateral, el decrecimiento del número de pequeñas y medianas empresas dedicadas a la intervención juvenil a favor de las grandes empresas con capital suficiente para soportar los baches financieros.

Ante esta situación tampoco salen beneficiadas las organizaciones juveniles. Por ejemplo, el descenso del presupuesto del Consejo de la Juventud de España (CJE) ( ver gráfico 2), plataforma de entidades juveniles formada por organizaciones juveniles de ámbito estatal y por los Consejos de Juventud de las Comunidades Autónomas. El CJE es una entidad de derecho público de base asociativa que promueve los intereses y la participación de la gente joven en la sociedad y ante los poderes públicos. El Consejo funciona desde 1983 y aglutina unas 83 asociaciones juveniles que cada dos años votan para elegir presidente, y una comisión permanente de nueve miembros. En enero de 2014, el Consejo de Ministros aprobó el Proyecto de Ley de Racionalización del Sector Público que contempla la supresión del Consejo de la Juventud de España (CJE), para integrar supuestamente sus funciones a través del Instituto de la Juventud (Injuve). El presidente del Injuve es nombrado por el Gobierno, con lo que es probable que se pierda la capacidad crítica y la independencia de las acciones que se realizaban desde el CJE. Esta medida ha sido criticada por las organizaciones juveniles que ven como los jóvenes y las jóvenes pueden quedarse sin la voz que ha defendido sus intereses y derechos frente a la administración.

Gráfico 2. Presupuesto del CJE 2007- 2013 (miles de euros)

Fuente: elaboración propia a partir de datos de los Presupuestos Generales del Estado

Este panorama de "ausencias" deja debilitadas las posibilidades de la intervención en juventud. ¿Cómo podemos hacer intervenciones de calidad sin el personal suficiente? ¿Qué margen de acción van a tener las organizaciones juveniles si se las debilita? ¿Cuáles son los objetivos prioritarios de intervención?

4.2. Resistencia en las trincheras

Los agentes profesionales del ámbito de la intervención juvenil deberán redefinirse y reafirmarse para resistir a esta vorágine de recortes. Esta redefinición deberá centrarse tanto en las metodologías y objetivos de intervención como en la comunicación del impacto de sus prácticas. Veámoslo más detenidamente.

A nivel metodológico será imprescindible buscar nuevas fórmulas para conectar con una generación de jóvenes con un futuro potencialmente abierto e incierto, y al mismo tiempo inseguro. Jóvenes que se refugian en proyectos a corto y muy corto término, aferrándose al presente como área de referencia temporal (Leccardi, 2011). Jóvenes poco amantes de la participación institucional pero con formas más individualizadas y reivindicativas de participación (sirva como ejemplo el movimiento del 15-M). Jóvenes insertos en las tecnologías de la información y con una cultura comunicativa centrada en lo virtual. Pero sobre todo jóvenes a quienes les afecta de primera mano la crisis en la que estamos metidos, y que reclaman soluciones a necesidades básicas como el empleo o el derecho a una vivienda digna que les permita emanciparse. O sea, el quid de la cuestión será trabajar, en un contexto de restricciones e incertidumbres, para facilitar la integracióninclusión y una mayor autonomía de la gente joven (Rivera-González, 2011, p. 333). Frente a esta situación, los sujetos profesionales de la intervención juvenil deberían actuar como potenciadores del empoderamiento juvenil, trabajando colaborativamente con la juventud. Deberían trabajar escuchando, dialogando y explorando con los jóvenes y las jóvenes a partir de metodologías centradas en la participación entusiasta, la autorreflexión y la búsqueda de ser alguien (Bradford, 2011). Será preciso, a su vez, trabajar de forma coordinada y transversal con otros agentes profesionales para hacer intervenciones integrales y poder acompañar a los sujetos jóvenes. Finalmente, pero no menos importante, también será necesario trabajar creativamente para buscar alternativas a los déficits de recursos del sector: trabajar en red, formar jóvenes formadores y formadoras, aprovechar el potencial de las tecnologías de la información, etc.

En relación con la comunicación, será imprescindible mejorar la comunicación de las buenas prácticas de intervención juvenil. Nos referimos a la necesidad de aportar evidencias de la relevancia de las prácticas para que estas sean valoradas y se las impulse a nivel político. Como apunta Spence (2011, p. 264), "the creation of research-based, theoretically developed and practice informed text is necessary to the process of creating a discursive field in which the meanings, values and potential of youth work as professional activity might be effectively communicated". Un ámbito como el del trabajo social con jóvenes que suele percibirse como suplementario de otros servicios educativos y sociales, debe invertir esfuerzos en evidenciar las buenas prácticas y las incidencias que estas tienen, no solo en los jóvenes sino también en la sociedad. Esto requiere esfuerzos de la gente profesional, pide escribir y difundir los resultados de las prácticas, colaborar en investigaciones, elaborar instrumentos de recogida de datos y sistematizar procesos que aporten evidencias del impacto de las acciones. Aparecen algunas iniciativas al respecto, como el portal de buenas prácticas que puso en funcionamiento a principios del 2013 la Asociación Catalana de Profesionales de las Políticas de Juventud (http://www.joventut.info/bonespractiques/), el libro de buenas prácticas de intervención social con jóvenes en ámbitos de diversidad social y cultural de la Dirección General de Juventud del Gobierno de Canarias (Gobierno de Canarias, 2009), o el Catálogo de Buenas Prácticas del Instituto Asturiano de la Juventud (Sánchez, 2003). A pesar de estos esfuerzos, queda camino por recorrer.

En situaciones tan complejas como la actual, donde las problemáticas sociales proliferan, la administración debería invertir, como nunca, en políticas sociales que contribuyan a la prevención y bienestar de los colectivos más vulnerables, entre ellos los jóvenes y las jóvenes, primeros en sufrir las consecuencias devastadoras de esta crisis.

5. Conclusiones

La situación actual de austeridad y recortes está afectando de manera evidente las políticas públicas en España y de forma drástica las políticas sociales, y con ellas las políticas de juventud. La falta de recursos en todos los sentidos pone en cuestión la solidez de las estructuras y servicios de juventud creados en las épocas de bonanza económica. Este panorama puede ser una invitación a la revisión y reformulación de las actuales políticas de juventud periféricas y subsidiarias de las políticas sociales, culturales y educativas.

Las políticas de juventud -al menos en España- siempre se han desenvuelto haciendo malabares para incidir en la gente joven, desde políticas alejadas de los aspectos nucleares de las condiciones de vida de esta (información juvenil, ocio o asociacionismo, entre otros). Esta estrategia se ha puesto en evidencia por su insuficiencia. En el mejor de los casos, se ha intentado coordinar -sin demasiado éxitodistintas políticas sectoriales con incidencia determinante en las condiciones de vida de los jóvenes y las jóvenes (ocupación, educación, vivienda o salud, entre otros), pero la complejidad del trabajo transversal ha limitado enormemente las posibilidades de construir una auténtica política de juventud. La coordinación o dirección de planes de juventud ha sido un ejemplo claro en este sentido. Todo esto, en el caso español, con unos recursos muy limitados y con la dedicación de personal con un reconocimiento no siempre en concordancia con el nivel de exigencia y responsabilidad otorgados.

En tiempos de crisis, estas mismas políticas de juventud están intentando sobrevivir sin poder asegurar que las redes de protección tradicionales -la familia, las ONG y el Estado de Bienestar- cumplan su función. Las políticas de austeridad están llevando al límite los programas y servicios de juventud. Se reducen drásticamente los recursos destinados a estas políticas y en su lugar se multiplican exponencialmente las necesidades de los sujetos jóvenes. Abordar la complejidad de una situación como esta desde los posicionamientos actuales, nos lleva inevitablemente a una posición propia del "Triángulo de las Bermudas", en donde la juventud pasa a ser objeto, es invisibilizada o desaparece simbólica y físicamente del centro del escenario; donde las políticas de juventud desaparecen o se subordinan a las políticas de seguridad; donde la investigación se reduce o se alimenta de estereotipos mediáticos y el trabajo social con jóvenes subsiste a base de voluntarismo y austeridad.

Ante el escenario presentado nos queda resistir, confiar en la competencia de los profesionales y las profesionales de juventud y en la capacidad de los sujetos jóvenes y de las organizaciones juveniles para reinventarse, y confiar también en la ardua tarea de desvelar la realidad oculta tras las desmesuradas políticas de austeridad, a través de investigaciones y comunicaciones que vayan proporcionando datos y evidencias sobre los efectos devastadores de unas políticas que no demuestran creer en la gente joven. El futuro de las políticas de juventud y el trabajo juvenil dependen en buena medida de ello, y pasan por evidenciar la inconsistencia de las actuales políticas de austeridad malentendidas y por denunciar y hacer visible los efectos demoledores que estas tienen justamente entre la juventud. Todo ello desde una necesaria política de juventud que ha de subsistir, si no tiene más remedio, replegada y más que nunca actuando en red y buscando complicidades.

Notas:

^* Este artículo de reflexión, desarrollo e innovación tecnológica se basa en nuestra experiencia en el Master Internuniversitario en Juventud y Sociedad, parcialmente financiado por la Direcció General de Joventut de la Generalitat de Cataluña (www.udg.edu/masterjoventut) a través de un convenio anual de colaboración entre esta Dirección General y la Universidad de Girona como universidad coordinadora del Máster. Algunas partes se inscriben en el proyecto GENIND, financiado por el Ministerio de Economía y Competividad, Gobierno de España [CSO2012-34415], del 01-01-2013 al 31-12-2015 (www.lageneracionindignada.blogspot.com ). área de conocimiento: Otras Ciencias Sociales, Subárea: Ciencias Sociales, Interdisciplinaria.

¹ http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2009:311:0001:001:EN:PDF. [Consulta: 27-03-2014].

² Cabe decir que no existe una definición consensuada sobre la juventud en la Unión Europea, variando los límites de edad en función de los países y de los vértices del triángulo. En las investigaciones sobre juventud -por ejemplo en las Encuestassuelen considerarse cuatro cohortes quinquenales (15-34 años), aunque a veces se empieza con la mayoría de edad (18) y en otras ocasiones se añade una quinta cohorte (35-39 años). En las políticas de juventud, las leyes europeas no establecen límites de edad, que varían según los distintos programas: por ejemplo Youth in Action va de los 14 a los 28 años, Erasmus va de los 14 a los 35; etc. En cuanto al trabajo social con jóvenes, suele centrarse en las personas adolescentes (de 12 a 17 años), aunque en los últimos años se incluyen también los sujetos jóvenes adultos (de 18 a 25 años) de sectores desfavorecidos.

³ Para una panorámica europea sobre los NEET, véase el informe del Eurofound (Mascherini et al., 2012).

⁴ La noción fue propuesta por una joven estudiante en una carta al director publicada en el principal periódico español en 2005, y asumida luego como emblema generacional (ver Freire, 2006). Con el inicio de la crisis, en lugar de mileuristas los jóvenes empezaron a ser nombrados como nimileuristas.

⁵ Véase la interesante página web Generación Ni-Ni, que recoge testimonios, diarios, estudios y debates en torno al tema: www.ninis.org [última consulta: 28/12/2012].

⁶ Aunque no podemos citarlos a todos, destacaremos algunos en los que hemos participado: Trilla et al., 2011, Feixa-Pàmpols et al., 2012, Fernández-Planells, Figueras, Feixa-Pàmpols, 2012.

⁷ Datos similares aparecen en el reciente mapa de profesionales de juventud en el País Valenciano, aún por publicar, pero del que se pueden consultar algunos datos en las páginas Web de la Associació de Professionals de Joventut de la Comunitat Valenciana (http://professionalsjoventutcv.wordpress.com/) y en la de la Associació Catalana de Professionals de les Polítiques de Joventut (http://www.joventut.info/).

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Referencia para citar este artículo: Planas-Lladó, A., Soler-Masó, P. & Feixa-Pàmpols, C. (2014). Juventud, políticas públicas y crisis en España: ¿Triángulo mágico o triángulo de las Bermudas? Revista Latinoamericana de Ciencias Sociales, Niñez y Juventud, 12 (2), pp. 551-564.

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