Antecedentes de la actual visión de discapacidad en la fuerza pública

El concepto de discapacidad es histórico y social. Desde el surgimiento del modelo de prescindencia en la Edad Media atravesado por el homicidio, la eugenesia, el encierro, la mendicidad y la marginación ³ hasta el modelo médico rehabilitador, en el cual la discapacidad es considerada una enfermedad ⁴, ha prevalecido una mirada de segregación sobre el colectivo de PcD.

En la perspectiva del modelo médico rehabilitador, la PcD encarna la enfermedad, las anomalías o las deficiencias y en consecuencia debe ser atendida en instituciones especializadas que suplan sus necesidades básicas. Esta perspectiva produce unas relaciones de dominación, en las que el personal sanitario es el que decide, en gran medida, la vida que debe llevar la PcD: qué y dónde estudiar, dónde vivir, si puede o no trabajar, qué tipo de trabajo puede realizar y si puede o no procrear ⁵ con un claro énfasis en la dependencia, la compasión, el miedo y las actitudes paternalistas ⁶. Durante la primera mitad del siglo XX, este modelo se fortaleció debido a que era promovido por organismos internacionales.

En consonancia con las políticas mundiales, Colombia también asumió y estructuró la atención a la población general con discapacidad a la luz del modelo médico rehabilitador: a finales de la década del sesenta creó el Consejo Nacional de Rehabilitación ⁷.

En lo que tiene que ver con la fuerza pública, para nadie es desconocido que los conflictos internos de Colombia en las últimas décadas dejan, entre muchas de sus secuelas, un número importante de sus miembros con discapacidad, como ya se señaló. El proceso de rehabilitación de esta población se realizaba a través del sistema sanitario propio de la fuerza pública sin desarrollos particulares dentro de ella. A partir de la década del setenta, toma cada vez mayor fuerza la reivindicación de los derechos de las PcD mediante movimientos sociales y llamados de la comunidad internacional. Ante esta realidad, surgió la necesidad y la urgencia de reivindicar los derechos de la PcD de la fuerza pública en particular, así que el tema se incluyó en la agenda nacional y se materializó en 1981 con la creación del Sistema Nacional de Rehabilitación ⁸. A pesar de que para esta época la comunidad internacional reclamaba cada vez con más fuerza la reivindicación de los derechos de las PcD y el modelo médico rehabilitador había dado un giro hacia el modelo social ⁹, el Sistema Nacional de Rehabilitación se creó y fundamentó en los lineamientos del modelo médico rehabilitador debido a los desarrollos propios del contexto colombiano, lo cual implicó que las personas que adquirían una discapacidad durante el cumplimiento de sus funciones recibían la atención médica necesaria, ingresaban a un programa de rehabilitación física y posteriormente eran pensionados por invalidez ¹⁰. Lamentablemente, la visión de discapacidad de este modelo lleva implícita la vulneración de los derechos de las PcD, ya que solo se enfoca en el tratamiento clínico de la enfermedad o lesión, sin avanzar hacia un proceso de rehabilitación integral que favorezca su inclusión social.

En el siglo XXI la construcción de la política de discapacidad del sector defensa hizo la transición del modelo médico rehabilitador al modelo social, por lo que su esencia se dirigió a construir y desarrollar estrategias que permitan la integración y la inclusión social de las PcD.

Este giro implica un cambio en la comprensión de la discapacidad como un producto de los factores del medio ambiente y la organización de la sociedad mas no de la persona; así, esta resulta de las barreras sociales, la actitud y el entorno que impiden a las personas participar plenamente en la sociedad. Esta nueva perspectiva exige un cambio en las condiciones sociales para dar cabida a las necesidades de las PcD y brindarles las oportunidades que garanticen su acceso a la educación, el empleo y el ocio, es decir al goce de una vida plena ¹¹.

Adicional al cambio de modelo, la ratificación por parte del Estado colombiano en 2009 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de Naciones Unidas ¹² favoreció el desarrollo legislativo, político y de programas orientados al cumplimiento de los postulados de la convención, lo cual implicó avanzar en la inclusión como estrategia para el reconocimiento de sus derechos fundamentales y facilitar los medios para el desarrollo de los proyectos de vida de las PcD de las fuerzas armadas.

Existen pocas experiencias en el ámbito mundial que den cuenta de un interés particular por las PcD de la fuerza pública. En Europa, está el caso de España que en 2016 creó la Oficina de Atención a la Discapacidad en las Fuerzas Armadas para informar y asesorar al personal militar para su integración a la sociedad, con fundamento en el modelo social y en consonancia con los lineamientos de la Convención Internacional de Derechos de las Personas con Discapacidad de Naciones Unidas ¹³.

En Asia, se destaca la experiencia de Corea que después de la guerra creó el Centro Nacional de Rehabilitación, que desarrolla un programa de reintegración social para las PcD de sus fuerzas armadas, que incluye tratamiento médico, investigación, soporte y servicios de educación para la rehabilitación ¹⁴.

Los Estados Unidos tienen la experiencia de más larga data con el Programa de Veteranos del gobierno que atiende a las personas con discapacidad que pertenecen o pertenecieron a las fuerzas militares. Este programa se encuentra totalmente dirigido a la inclusión social sin dejar de lado la rehabilitación funcional, en este sentido, se conjugan los gustos, habilidades e intereses de las PcD y la destinación de recursos para su materialización. Dentro de los beneficios a los que pueden acceder los veteranos se destacan: oportunidades de educación, subsidio por compensación, rehabilitación profesional y empleo, y acondicionamiento de vivienda, entre otros. El programa es apoyado por diferentes empresas y fundaciones civiles norteamericanas ¹⁵.

En América Latina, los derechos de las PcD de las fuerzas armadas se encuentran incorporados en la política general de los países y no se conocen desarrollos específicos para esta población. Un ejemplo de ello es Ecuador, que en la Agenda Nacional para la Igualdad en Discapacidades 2013-2017, incluyó en uno de sus apartados a las fuerzas armadas y de policía para precisar que la prestación de servicios sanitarios se realiza a través de instituciones estatales como la Junta de Beneficencia, el Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas (ISSFA) y el Instituto de Seguridad Social de la Policía Nacional (ISSPOL), pero reconoce que no cuentan con un plan de atención que integre los diferentes aspectos del aseguramiento y concesión de prestaciones dirigidos a esta población ¹⁶.

Es así que el caso de la política de discapacidad para la fuerza pública en Colombia resulta un hecho destacable en el concierto latinoamericano y mundial, a pesar de las limitaciones que pueda presentar en su formulación e implementación.

Planeación, implementación e impacto de la política en los derechos humanos de las PcD de la fuerza pública Los cambios más importantes en materia de política para las PcD en el sector seguridad y defensa del Estado colombiano han sido coyunturales y como respuesta a las políticas nacionales para la población general. Es así que solo hasta el año 2 002, el MDN comenzó a participar en el Plan Nacional de Discapacidad 2002-2006 ¹⁷, que permitió un avance significativo: primero, la reforma al régimen de pensiones de invalidez en las fuerzas militares, a través de la equiparación a la norma del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), mediante la cual se pasó del 75% al 50% de la calificación de pérdida de aptitud psicofísica, lo cual permitió a un número importante de sus miembros mantener el vínculo laboral y a todos, en su conjunto, tener acceso a salud, educación y programas sociales que permiten la inclusión de las personas y sus familias ¹⁸. Segundo, se aprobó la Directiva Ministerial de Políticas en Discapacidad para el personal de la fuerza pública², en la que se ordenó la construcción de la política pública para el sector, siguiendo el enfoque de rehabilitación integral ¹⁹. Por último, se crearon las Unidades de Rehabilitación Integral (URIS) para lograr la capacitación y ubicación laboral efectiva del personal militar con discapacidad a causa del combate en concordancia con el modelo social ¹⁷.

Las URIS fueron planteadas como grupos organizados a nivel regional encargados de evaluar, tratar y realizar el seguimiento a las PcD. Desafortunadamente, por la falta de personal y equipos para su implementación en las regiones, las decisiones de tratamiento continuaron a cargo de una persona (médico o fisioterapeuta) lo cual impidió su desarrollo. Estas fueron reemplazadas por los equipos interdisciplinarios de rehabilitación, que mantienen las fallas estructurales en la conformación de los equipos de profesionales descritos y el personal necesario para el logro de sus objetivos.

También en 2002 la Dirección General de Sanidad Militar conformó el Área de Rehabilitación y Discapacidad encargada de liderar actividades y ejecutar el programa de rehabilitación, el cual consiste en desarrollar acciones de planeación, seguimiento y control a las direcciones de sanidad de las fuerzas armadas, las cuales a su vez coordinan los servicios de rehabilitación en los establecimientos de sanidad militar. Es importante destacar la elaboración y puesta en marcha del modelo de rehabilitación funcional ²⁰, que emitió lineamientos que permiten articular el sistema dentro del modelo social de la discapacidad ¹⁷.

Simultáneamente se comenzó a estructurar la política de discapacidad del sector seguridad y defensa, la cual pretende cumplir y desplegar los objetivos de una de las principales tareas que había señalado el Conpes 3591 de 2009 ¹, orientado a "mitigar la deuda social con los miembros de la fuerza pública que, en cumplimiento de la función constitucional o como consecuencia de ella, se ven en riesgo de adquirir una discapacidad o efectivamente terminan adquiriéndola" y diseñar el SGRRI ²¹. Adicionalmente, con la Ley 1471 se definen los alcances de la rehabilitación integral para la fuerza pública, sus fases y beneficiarios, que se determinan por un informativo administrativo que no certifica la discapacidad, sino la causa de la lesión ²².

A partir de los lineamientos del Conpes 3591 de 2009 ¹, el SGRRI buscó articular acciones de rehabilitación en el sector defensa pero sus acciones fueron desorganizadas, los esfuerzos de las diferentes entidades del sector fueron repetidos y los resultados pudieron ser mejores con una dirección central ²¹, por lo cual empezó a plantearse la necesidad de un ordenamiento central que facilitara la articulación e integración del sistema.

Un primer avance en esta dirección consistió en definir las competencias de los actores del SGRRI ¹⁹. Sin embargo, esta directiva presentó vacíos de contenido en lo relativo a los requisitos de admisión a los procesos de inclusión, lo cual limitó de entrada su implementación. También se evidenció una falta de concordancia entre algunas misiones asignadas y las funciones de los actores implicados; además, no incluyó indicadores de evaluación ni fijó un cronograma de aplicación. No obstante, esta directiva representa un avance en la verificación de las acciones realizadas y en la búsqueda de mecanismos que permitan la articulación central de las medidas orientadas a la inclusión social de las PcD de la fuerza pública.

En materia de derechos, esta legislación se constituye en el mayor avance y es el piso jurídico con que cuentan las PcD para hacerlos efectivos. Sin embargo, la Ley 1471 presenta un vacío pues al no definir quién es una persona con discapacidad, limita el acceso a la fase de rehabilitación inclusiva. Para la prestación de estos servicios, también se proyectó la construcción de un Centro de Rehabilitación Integral para lo cual se firmó, en octubre de 2010, un convenio de cofinanciación con el gobierno de Corea del Sur ²³.

En cumplimiento de esta normativa, se avanzó en la construcción de la política de discapacidad para la fuerza pública mediante mesas de trabajo que funcionaron según los principios del modelo social de la discapacidad y se enmarcaron en los lineamientos del Conpes 3591 de 2009 ¹.

La construcción de esta política contó con la participación de entidades del sector defensa, entidades públicas y organizaciones sociales. Los principios rectores que guían el desarrollo de la política son la dignidad humana, la corresponsabilidad, la accesibilidad, la igualdad de oportunidades, la no discriminación, la visión holística de la discapacidad, el enfoque diferencial, la interrelación sistémica, el enfoque en la prevención y previsión, la adaptabilidad, la planeación y la sostenibilidad, todos coherentes con la Convención de Personas con Discapacidad de Naciones Unidas.

Finalmente, la política de discapacidad del sector seguridad y defensa fue adoptada mediante Resolución 4584 de 2014 ²⁴, con el fin de articular los esfuerzos de dicho sector y de otras entidades públicas y privadas en el tema de la prevención de la discapacidad y el desarrollo del SGRRI, el cual se divide en tres fases: previsión, prevención y protección; rehabilitación funcional, y rehabilitación inclusiva.

En materia de derechos humanos, es importante resaltar el gran avance del sector defensa en la visión y manejo de la discapacidad y la rehabilitación en tan corto tiempo, con una normativa robusta, orientada a la plena inclusión social de las PcD de la fuerza pública. El MDN ha sido uno de los pocos que sin tener dentro de sus funciones la rehabilitación de las PcD diseñó, implementó y lideró dicha política con la destinación de los recursos financieros y humanos necesarios.

Sin embargo, las condiciones y el contexto en el que se desarrollan estas iniciativas ameritan el análisis de los avances y las limitaciones que esta política ha tenido en materia de derechos fundamentales.

Avances en la implementación de la política de discapacidad

La creación de la política de discapacidad es un buen punto de partida de un largo proceso para lograr la inclusión social de las PcD de la fuerza pública, que requiere de la integración y concientización de sectores privados y públicos para generar estrategias que permitan ampliar oportunidades educativas, políticas, económicas, sociales y ocupacionales para estas personas.

Los avances más importantes para la promoción, prevención y protección están en la creación de batallones de desminado para prevenir la discapacidad: en el departamento de Caldas, se han desactivado 366 minas y se han despejado 50 veredas en el municipio de Samaná ²⁵.

También se han desarrollado estrategias de sensibilización social como la celebración del día Remángate y la Carrera Matamoros para crear conciencia nacional sobre el efecto de las minas antipersonales. Como producto de esta sensibilización, cada vez más personas y empresas nacionales e internacionales se unen a causas para recordar y promover los derechos de las PcD víctimas de minas y aportar recursos para su rehabilitación.

En materia de salud ocupacional, se adelantan acciones orientadas a disminuir accidentes laborales que puedan llevar a una discapacidad y se han incrementado las de promoción de la salud que disminuyen la incidencia de patologías que conlleven a una discapacidad. En la misma línea de la prevención, se desarrollan campañas institucionales con la participación de altos mandos militares, que tienen como fin minimizar novedades fuera de combate. También se han iniciado acciones piloto de promoción en salud y educación en discapacidad, en la escuela de soldados profesionales que le permiten a los miembros de la fuerza pública conocer los riesgos a los que se encuentran expuestos y lo que deben hacer en caso de adquirir una discapacidad.

En relación con los procesos de rehabilitación, se evidencia mejoría en cuanto a la oportunidad, construcción y aplicación de modelos de atención, como en el caso particular de la protetización que solo se realizaba en Bogotá, que gracias a la descentralización de la atención en el Subsistema de Salud de las Fuerzas Militares y Policía Nacional (SSFMPN) ha disminuido el tiempo en el cambio de la prótesis o sus partes.

Otro de los avances de la política tiene relación con los programas de actividad física, deporte, recreación y cultura que ofrece el sector defensa que son de interés para las PcD y sus familias como proyecto de vida y como complemento a sus actividades.

Finalmente, la creación del CRI ha sido fundamental para avanzar en la rehabilitación inclusiva pues allí se adelantan procesos de rehabilitación integral, centrados en el proyecto de vida de la persona, con infraestructura y tecnología de punta.

En América Latina no existe una institución que pueda compararse con las dimensiones y servicios prestados en el CRI, que es el primer centro en Colombia dirigido a los miembros de la fuerza pública, en el que se pueden encontrar en un solo espacio diferentes servicios dirigidos a la inclusión. Sin embargo, es preciso señalar que la creación y puesta en marcha del CRI se produjo en medio del conflicto armado entre el Estado y las guerrillas, a causa del cual el número de PcD de las fuerzas crecía permanentemente. La firma del acuerdo de paz con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) implica una reducción sustancial de víctimas y de PcD, por lo que resulta indispensable redimensionar este centro para aprovechar al máximo su capacidad. Esto supone una revisión de la normativa que permita que personas diferentes a las de la fuerza pública se beneficien de sus servicios.

Limitaciones en la implementación de la política de discapacidad

La política de discapacidad del sector seguridad y defensa define la discapacidad de acuerdo al modelo social y a la Calificación Internacional del Funcionamiento de la Discapacidad y de la Salud -CIF- ²⁶; sin embargo, existe la gran falencia que en ningún documento legal se especifica quién califica o determina quién presenta una discapacidad. Lo anterior ha generado grandes vacíos jurídicos para acceder a los beneficios de la política y las leyes.

Dentro de los principios rectores para la implementación de la política ²⁶ se encuentra la accesibilidad, la igualdad de oportunidades y la no discriminación, que busca la concordancia con la Ley 1346 de 2009 ¹². En este sentido las entidades del sector deben trabajar en habilitación para adaptarse al diseño universal, para mejorar las condiciones del personal con discapacidad, esto debe incluir transporte, infraestructura de tecnologías de la información y la comunicación (braille, lenguaje de señas, etc.).

Teniendo en cuenta lo anterior, y para la exitosa implementación de la política, es necesaria la participación de los beneficiarios en la construcción de la misma. Al respecto Vásquez sostiene que la información debe ser accequible a todos, especialmente a las PcD, de acuerdo al principio de igualdad de derechos en el que las necesidades de cada uno tienen la misma importancia y sobre el cual deben planificarse las sociedades y los recursos, de forma que se asegure que todas las personas tengan igual oportunidad de participación ²⁷.

Es claro que la primera limitación en el diseño de la política fue la exclusión de las PcD de la fuerza pública como actores clave del proceso; lo anterior se evidenció en que no se realizó una convocatoria de participación ni para ellos ni para sus familias en las mesas de trabajo donde se elaboró y discutió dicha política.

Por otro lado, si se acepta que los contenidos de una política deben ser totalmente accesibles a la población -en especial a las PcD, que en este caso serían las beneficiadas de la misma- se evidencia una limitación de su alcance. En este sentido, la política de discapacidad del sector seguridad y defensa no resulta accesible dado que la mayoría de los involucrados en el SGRRI desconocen los contenidos de la política por falta de difusión mediante mecanismos dirigidos a las personas con diferentes tipos de discapacidad (las principales acciones van dirigidas a la población de las fuerzas armadas con discapacidad física, la política no está disponible en audio, lenguaje braille u otros medios para que todas las personas tengan acceso a esta y les sea de fácil entendimiento).

Al respecto, la Organización de Naciones Unidas reconoce que la accesibilidad es un tema que afecta a todos y es el punto más álgido para lograr la transición del modelo médico al social para promover la igualdad de oportunidades para todos, por lo que las publicaciones y los entornos deben ser de fácil acceso ²⁸.

En este mismo sentido, Diniz sostiene que una PcD afronta discriminación y desigualdad en función del grado de accesibilidad de una sociedad. Cuanto mayor sean las barreras sociales, mayores serán las restricciones de participación impuestas a los individuos con deficiencias ²⁹.

Otro problema referido a la accesibilidad de la política, contemplado en el literal 5.2.2 de la Política de Discapacidad del Sector Seguridad y Defensa, se relaciona con la falta de programas y equipos interdisciplinarios, y la persistencia de la habitual atención individual, sin el apoyo de otras especialidades. Es necesario reconocer que con el trabajo interdisciplinario se obtienen mejores resultados y se logra un éxito rotundo ²⁷. Una de las principales fallas de no contar con estos equipos interdisciplinarios es el acompañamiento emocional y psicológico, pues la rehabilitación se centra únicamente en la dimensión física y no hay seguimiento ni apoyo para conocer su impacto después de culminada.

Así mismo, a pesar de estar contemplado en la política en el numeral 5.1.1, una de las problemáticas más sensibles que enfrentan las PcD de la fuerza pública radica en la falta de orientación al momento de la lesión que permita conocer cuál va a ser la ruta y el proceso de rehabilitación y los derechos que adquieren por presentar una discapacidad (pensión, educación y trabajo, entre otros), pues no existe un programa centralizado que ofrezca toda la información pertinente.

Nuevamente, se observa cómo la accesibilidad, en este caso a la información, continúa vulnerando los derechos.

En relación con la movilidad, en concordancia con el numeral 4.6 de la política en el que se busca garantizar una infraestructura adecuada con diseño universal, vale la pena mencionar que la mayoría de las instalaciones dispuestas para la atención de las PcD de la fuerza pública son antiguas y presentan numerosas barreras de acceso, en especial en áreas comunes, como escaleras, ascensores, baños y parqueaderos. Subsanar este problema de accesibilidad supone una inversión importante. Para superar este impasse es necesario tener en cuenta las normas universales desde las etapas iniciales de los proyectos ²⁷.

Otro aspecto débil se relaciona con el grado de incorporación de la familia al proceso de rehabilitación. Así como la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de Naciones Unidas puntualiza el compromiso de asistencia y apoyo para las personas con discapacidad, sus familiares y cuidadores, por lo cual se les debe brindar información y educación ³⁰, la política en su numeral 5.2.2.iii menciona el apoyo de la familia como eje principal en la rehabilitación. En la aplicación de la política para la fuerza pública, la familia no es tenida en cuenta en el proceso de rehabilitación y los cuidadores no reciben ningún tipo de capacitación para el acompañamiento de la PcD.

Si bien resulta evidente la limitación en los programas de capacitación para mejorar las relaciones personales, familiares, laborales y de pareja, se hace necesario resaltar el trabajo de los centros de familia³ que ya trabajan para estructurar este apoyo integral.

En el tema laboral, a pesar de que la Ley 1618 de 2013 promueve la empleabilidad de las PcD ³¹ ni la empresa privada ni el sector defensa cumplen con un porcentaje significativo de inclusión laboral. En Colombia, el 90% de las compañías no cuentan con empleados que tengan alguna discapacidad, lo que lo hace uno de los países con menor número de PcD trabajando en comparación con Chile (78%), México (65%), Argentina (63%) y España (56%) ³². Por su parte, en el MDN prevalece el criterio de pensionar a la persona que en cumplimento de su deber adquiere la discapacidad, frente a la posibilidad de adecuar los ambientes de trabajo o reubicarlos laboralmente (actividades administrativas) para que continúen vinculados a la institución; esto se traduce en la ausencia de programas para que las PcD puedan acceder al mercado laboral, ya sea a través de ofertas de empleo formal o informal. En términos generales, al personal de soldados se le da la baja⁴, mientras que para oficiales y suboficiales, la discapacidad se convierte en un obstáculo para ascender, ya que no se tienen en cuenta los parámetros habituales de evaluación, sino que el análisis se centra en la deficiencia o limitación funcional. En los dos casos resulta explícita la vulneración de derechos, con mayor discriminación por rango.

Para la población pensionada de la fuerza pública, la Ley 973 de 2 005 contempla el modelo de héroes, que ofrece un subsidio para solucionar vivienda de interés social, con mejoras; desafortunadamente las viviendas entregadas no cumplen los estándares de accesibilidad para las PcD ³³.