Fecha de recepción: 27 de julio de 2008. Fecha de aceptación: 15 de septiembre de 2008

Resumen

El presente texto indaga en un fenómeno de gran relevancia pero poco estudiado en Colombia por la academia en su interés por las relaciones internacionales y el derecho internacional: el ascenso de las Organizaciones no Gubernamentales (ONG) como sujetos de derecho internacional. Estas agrupaciones, cuyo conjunto es denominado por algunos autores "tercer sector", lograron en el siglo XX ganar tal protagonismo que en la actualidad resulta necesario incorporarlas dentro del análisis político y jurídico internacional. Por este motivo, el autor aborda desde la perspectiva histórica, y con base en la teoría de la interdependencia, la forma como las ONG lograron abrirse espacios dentro del circuito jurídico internacional.

Palabras clave: organizaciones no gubernamentales (ONG); relaciones internacionales en el siglo XX; Teoría de la interdependencia.

Abstract

This paper explores an significance phenomenon, but little studied by the academy in Colombia: the rise of non-Governmental Organizations (NGOs) as subjects of international law. These clusters, which some authors had called "third sector", in the twentieth century managed to gain such prominence, that in present days it is necessary take into account them in both, the international legal system and international political analysis. For this reason, since an historical perspective, and based on the theory of interdependence,the author explain how NGOs were able to open spaces within the international legal circuit.

Key words: non Governmental Organizations (NGO); International Relations in XX Century; Interdependence Theory.

Sumario: I. Introducción.- A. La redefinición de los intereses de la comunidad internacional en el siglo XX.- B. El desmonte del monopolio estatal sobre el sistema internacional, o de la apertura de nuevos sujetos en la comunidad internacional.- Conclusiones.- Bibliografía.

Introducción

El presente texto es un trabajo de historia del derecho internacional, específicamente referido al nacimiento de un nuevo sujeto del derecho internacional en el siglo XX: las organizaciones no gubernamentales (en adelante, ONG). Así las cosas, el lector encontrará una reflexión en relación con la transformación de las relaciones internacionales y de los participantes dentro del derecho internacional durante el siglo XX, tanto en su estructura, es decir, en los actores, como en los intereses que aquellas procuran proteger.

Durante todo el texto, abordaremos el análisis desde la teoría de la interdependencia. Tal como lo relata Pardo (Pardo y Toklatlián, 1988, pp. 20 y 21), la teoría de las relaciones internacionales tuvo un importante giro luego de la década de 1970, en la cual se problematizó por cierta parte de la academia norteamericana la teoría realista. Los exponentes más representativos de este revisionismo teórico de las relaciones internacionales son Robert O. Keahane y Joseph S. nyle, quienes elaboraron la teoría de la interdependencia.

La interdependencia considera las relaciones internacionales como una maraña de intereses que interactúan entre sí, apoyados por variados actores, que se sustentan en diferentes fuerzas: política, económica, militar, entre otras. De esta forma, la agenda de los partícipes del engranaje internacional, y dentro de estos los Estados, debe considerar las claves de este entramado, para luego diseñar sus objetivos según sus intereses políticos, ya que, tal como lo sostuvo Kaiser, "[b]ehind all the issues of interdependence, of World hunger, environnement, resource[s] [...] lurks the question of peace and war, of security in the traditional sense" (cit. por Keohane, 1975, p. 358).

De esta forma, con la interdependencia se sugiere la construcción de una teoría de las relaciones internacionales en la cual se abandona el discurso singular estadocéntrico, para considerar otros intereses vigentes en la escena exterior. Así pues, los autores evidenciaban en los años 1970 que "A sophisticated analysis of contemporary international politics cannot ignore this variety of bargaining situations or the differences in outcomes among issue areas. The State-centric theories are not very good at explaining such outcomes even when the forecasts are correct" (nye Keohane, 1971, p. 724). Esta aproximación permitió inclusive señalar como anacrónica la evaluación de la política internacional considerando solo a los Estados como sujeto participante¹, y de esta forma, por ejemplo, se llamó la atención sobre el rol de las organizaciones internacionales en el mantenimiento de la paz mundial. En palabras de nye y Kahone1 (1971, p. 748): "Transnational relations are dependent in the political relations between States as well as vice versa, and World peace in the future will surely depend not only on the forms taken by transnational activities but also on the creativity shown by leaders of States, international organizations, and transnational organizations themselves".

A pesar de las críticas que pueden hacerse a la teoría de la interdependencia sostenida por Keohane, en particular porque en los años 1980 reconoció a los Estados como principales protagonistas de la política mundial, descalificando el carácter novedoso que se le dio en los años 1970 como nuevo referente teórico para el análisis (Pardo, 1988, p. 62), esta aportó elementos diferentes que deben ponderarse dentro del estudio de la política mundial. Uno de ellos es el del reconocimiento de intereses disímiles a los estatales en el terreno internacional, que son naturalmente, elevados por sujetos no tradicionales de política mundial. Sin embargo, esta preponderancia estatal en ocasiones ha impedido considerar el papel de estos nuevos agentes internacionales. Así lo puso de presente el propio Keohane a finales del milenio: "As the modernist of the 1970s predicted, multinational corporations, nongovernmental organizations (NGOs), and global financial markets have become immensely more significant. But the States has been more resilient than modernist anticipated" (1998, p. 81).

Durante el siglo XX el sistema internacional se vio abocado a una serie de cambios, entre los cuales encontramos el descenso de Europa como sujeto hegemónico y el correlativo ascenso de Estados Unidos en su reemplazo; la fijación del principio de prohibición de la amenaza o uso de la fuerza como herramienta en las relaciones internacionales; la instauración de una institucionalidad internacional, inexistente hasta entonces; la transformación de su paradigma, fijando como norte el mantenimiento de la paz; la erosión del principio de soberanía del Estado, y la apertura de espacios para nuevos participantes del escenario internacional, entre otros.

Ahora bien, la teoría realista de las relaciones internacionales no es suficiente para explicar el fenómeno del sistema y el derecho internacional de los derechos humanos, toda vez que "don't provide a convincing explanation for why hegemonic status begin to pursue human rights policy. Realism cannot provide an explanation for the origins of the social purpose of hegemonic action on human rights" (Sikkink, 1998, p. 518). Razón por la cual echaremos mano de los postulados de la teoría de la interdependencia esbozados en el capítulo anterior.

A continuación rastrearemos brevemente cómo se produjeron estas mutaciones: 1) Primero indagaremos cómo a mediados del siglo XX se redefinieron los intereses de la comunidad internacional, lo cual llevó a la exclusión de la guerra como medio dentro de las relaciones internacionales, así como a la institucionalización de las comunidad internacional; enmarcado esto dentro del ascenso del discurso de los derechos humanos en el plano internacional, 2) Posteriormente, analizaremos el desmonte del monopolio estatal sobre el sistema internacional, a través de la apertura de espacios a la participación de nuevos sujetos. En este aparte miraremos brevemente quiénes son estos nuevos sujetos y cómo participan dentro del circuito internacional, para luego centrarnos en uno de ellos: las organizaciones no gubernamentales.

Una de las más profundas transformaciones de la comunidad internacional en el siglo XX fue su viraje en cuanto a sus intereses. Detrás de esto estuvieron presentes los hechos de la Gran Guerra² y de la Segunda Guerra Mundial³, y su efecto devastador sobre las sociedades europeas. Esto llevó a la larga al replanteamiento mismo de la comunidad internacional, así como de los fines que esta debe perseguir y proteger.

De esta manera, se evidenció un cambio en relación con los medios legítimos para la solución de los conflictos internacionales. Durante mucho tiempo la guerra fue admitida como forma legítima de afrontar las diferencias internacionales⁴, lo cual llevó a Europa, en la primera mitad del siglo XX, a dos conflictos totales. Por este motivo, se generó un interés en construir mecanismos para a la proscripción definitiva del uso de la fuerza o de la guerra, como herramienta de las relaciones internacionales.

Sin embargo, el primer hito en este proceso de oposición al uso de la fuerza lo encontramos en el Convenio Drago-Porter (1907), el cual es el primer instrumento internacional para prohibir la guerra, como método para exigir el pago de deudas contractuales. Este tuvo su origen en las ideas del argentino Luis María Drago, quien las elaboró luego de poner en evidencia los castigos, entre otros el bombardeo de puertos, a los que Italia, Alemania y el Reino Unido sometiron a Venezuela por la mora en el pago de sus deudas (Díez de Velasco, 2005, p. 1000). Posteriormente, en el periodo de entreguerras, se suscribió el Pacto Briand-Kellog (firmado en París, en 1928), el cual es el primero en reprochar, en general, el uso de la guerra como herramienta de solución de conflictos. Este convenio fue impulsado por Francia y Estados Unidos, a través de Arístides Briand y Frank B. Kellog, respectivamente, y fue suscrito por más de setenta países. Sin embargo, debido a la ausencia de una instancia que procurara su cumplimiento, este se convirtió en letra muerta, siendo incapaz de detener la Segunda Guerra Mundial (Díez de Velasco, 2005, p. 1001).

A pesar de estos antecedentes, es en el marco de la segunda postguerra que se sitúa a la paz como el principal objetivo de la comunidad internacional en su conjunto, lo cual nunca había sucedido a esta escala en el pasado (Cassese, 2005, p. 39). En esta ocasión este objetivo no se dejó a la deriva, como antes, sino que además se creó una organización internacional que tendría como fin procurar el mantenimiento de la paz mundial: la Organización de las naciones Unidas (en adelante, OnU). Así pues, la Carta de la OnU señala en su artículo primero:

"Los Propósitos de las naciones Unidas son:

Mantener la paz y la seguridad internacionales, y con tal fin: tomar medidas colectivas eficaces para prevenir y eliminar amenazas a la paz, y para suprimir actos de agresión u otros quebrantamientos de la paz; y lograr por medios pacíficos, y de conformidad con los principios de la justicia y del derecho internacional, el ajuste o arreglo de controversias o situaciones internacionales susceptibles de conducir a quebrantamientos de la paz...".

De esta forma, no sólo hay un cambio en los principios orientadores de la comunidad internacional, sino que se abandona la pasada dispersión e informalidad, para dar paso a una comunidad internacional organizada e institucionalizada⁵. Estas circunstancias han llevado a considerar la prohibición del uso de la fuerza un principio de derecho internacional consuetudinario (CIJ, 1986), e inclusive es para algunos una norma de orden público internacional, o de ius cogens (Díez de Velasco, 2005, p. 1003).

Así las cosas, la guerra queda relegada a unos excepcionalísimos escenarios, tales como el derecho de legítima defensa, la acción coercitiva de la OnU, y las medidas autorizadas por las naciones Unidas⁶.

Ahora bien, la Carta de las naciones Unidas no sólo prohíbe el uso de la fuerza, sino que en ella también se incorpora el lenguaje de los derechos humanos. Su introducción fue producto de la presión ejercida por actores no estatales, tales como iglesias, sindicatos, grupos étnicos y movimientos de paz, así como por un pequeño número de Estados (Orozco, 2005, p. 222; Sepúlveda, 2004, p. 472; Sikking, 1993, p. 417). La inclusión de este lenguaje es de altísima importancia, toda vez que incorpora el discurso de los derechos humanos al derecho internacional (Sepúlveda, 2004, p. 5), y porque sobre este y la figura de la democracia se sustentará la legitimidad de la nueva comunidad internacional, sus acciones, y la formación de nuevas identidades para los sujetos que de ella hacen parte. Tal como señala Sikkink (1998, p. 520):

"Today, the idea of 'civilized' nations has gone out of style, but international law and international organizations are still the primary vehicles for stating community norms and for conferring collective legitimation. Some legal scholars now discuss a community of 'Liberal States', seen as a sphere of peace, democracy, and human rights, and distinguish between relations among Liberal States and those among Liberal and nonliberal States (Slaughter 1995). Human rights norms have constitutive effects because good human rights performance is one crucial signal to others to identify a member of the community of Liberal States".

Como se señaló, el discurso de los derechos humanos en la arena internacional tiene una característica especial, como asunto de interés de la comunidad internacional y bien jurídicamente protegido: desde su génesis ha estado fuertemente influido por los llamados non-State Actors. Si bien la Carta de la OnU, así como los demás instrumentos internacionales que consagran la obligación de protección y garantía de los derechos humanos, es creación formal de los Estados, su inclusión en la agenda del sistema internacional ha estado, por lo general, influida por actores distintos a los estatales. Por ello es imperativo referirnos a estos nuevos sujetos internacionales con detalle.

B. El desmonte del monopolio estatal sobre el sistema internacional, o de la apertura de nuevos sujetos en la comunidad internacional

Tal como anticipamos, durante el siglo XX el sistema internacional no sólo se transforma en sus fines, sino también en su estructura. De un lado, se crean las organizaciones internacionales de carácter multilateral, cuyo ejemplo más notorio es la OnU. De otro, el Estado pierde definitivamente el monopolio como único sujeto de la comunidad internacional, a raíz del fortalecimiento de los llamados non-State Actors.

El fenómeno que nos disponemos a explorar en el presente aparte, es decir, el del surgimiento y la actuación de nuevos sujetos judiciales de derecho internacional, se encuentra incrustadodentro del aparecimiento de esos espacios novedosos en la arena internacional –tanto política, como económica y jurídica– en los cuales sujetos o grupos diferentes al Estado participan activamente, inf luyendo intensamente en las relaciones internacionales, produciendo un escenario en el cual se amenaza el monopolio de lo internacional de manos del Estado⁷. Son diversos estos neosujetos internacionales, y pretenden participar distintamente del escenario internacional⁸ (Treves, 2005, p. 2; Herdegen, 2005, pp. 96-97; Sousa Santos, 1998, pp. 216-217). Así las cosas, encontramos que algunos procuran impactar el campo económico, a través de diferentes mecanismos⁹; otros enarbolan banderas políticas e ideológicas, con el fin de lograr reconocimiento o encontrar respuesta a sus demandas, inclusive por medio de la violencia armada o el terrorismo. Sin embargo, las clasificaciones se extienden tanto el propio número de sujetos particulares aparecen en la esfera internacional, y en varias de ellas puede caber un mismo sujeto a la vez. Pese a ello, en el presente texto nos centraremos en quienes utilizan el derecho como camino para la consecución de sus pretensiones, toda vez que los que apelan al uso de la fuerza armada, por estar precisamente en contravía del principio de no a la guerra, son considerados como ilegítimos.

Por el contrario, los actores no estatales que echan mano de las instituciones jurídicas encuentran respaldo en su labor, ya que el derecho es "en sí mism[o] [...] un sistema de legitimación, es decir, un sistema que crea un efecto de obediencia consentida por aquellos cuya libertad va a ser limitada por las normas. En realidad, el derecho forma parte de un amplio abanico de mecanismos que buscan el consenso social" (Hespanha, 1998, p. 16).

Estos nuevos sujetos internacionales han usado diversas estrategias, dentro de las cuales encontramos, entre otras, la presión ejercida a través del carácter consultivo que disfrutan algunos dentro de organizaciones internacionales, la participación con ocasión del perfeccionamiento de acuerdos internacionales e inclusive de normas jurídicas internacionales, o el reconocimiento judicial de demandas o solicitudes, tal como describiremos más adelante.

La doctrina especializada ha dado diversos nombres a estos sujetos, sin embargo coincide en nominarlos genéricamente como "non-State Actors", y dentro de ellos se encuentran, como lo dijimos anteriormente, las ONGs internacionales o nacionales (en adelante ONGs a secas, a menos que se aclare su carácter de internacional o local), las cuales se identifican por su apoyo a causas de interés general y su origen no estatal (Treves, 2005, pp. 1-2). A pesar de estas características, en virtud de su alcance universal, acogeremos la definición de las naciones Unidas según la cual una ONG es "cualquier grupo de ciudadanos voluntarios sin ánimo de lucro que surge en el ámbito local, nacional o internacional, de naturaleza altruista y dirigida por personas con un interés común" (naciones Unidas).

El presente trabajo se centrará en estos actores no estatales, debido a que entre los actores no estatales que adelantan sus actuaciones dentro del marco legal, son quienes erosionan en mayor medida el principio de soberanía estatal. Esto se ve reflejado en algunas reacciones de los propios Estados frente a las posiciones de las ONGIs¹⁰ o ONGLs¹¹ respecto de los propios Estados y sus actuaciones.

El mencionado deterioro del principio de soberanía estatal se catalizó entre la década de 1970 y la de 1990, como resultado de dos fenómenos que se retroalimentaron: el hipercrecimiento en el número de ONGs y la creación de redes de apoyo entre las ONGs. Si bien en los años 1970 se duplicaron en número, el fenómeno de las ONGs en la década de 1990 desbordó cualquier expectativa, tanto en las de carácter internacional como en las locales, consolidándose este tipo de instituciones como protagonistas de la arena internacional. Así pues, sólo en cuanto a las ONGs de carácter internacional, se pasó de cerca de 6.000 en 1990, a cerca de 26.000 en 1999 (cfr. The non-Governmental Order, December 1999, p. 23), tal como lo se muestra en la siguiente gráfica:

Así mismo, la influencia en el escenario público internacional se consolidó a través de varias vías. Por ejemplo, en quince años se cuadruplicó el numero de ONGs con carácter consultivo ante el Consejo Económico y Social, pasando de 724 en 1992 a 3.052 en 2007.

La actividad de las ONGs en la segunda mitad del siglo XX se ha centrado principalmente en la defensa de los derechos humanos, aunque su protagonismo es dispar dependiendo de la región. De esta manera, aparecieron en primera instancia en los años 1950 y 1960 en Europa y Estados Unidos, y con posterioridad, en los años 1970 y 1980, en Asia y América, siendo áfrica el continente con mayor déficit de activismo civil en materia de derechos humanos.

En el plano colombiano (es decir local) el crecimiento en número y capacidad de acción fue también vertiginoso en las décadas de 1970 y 1980, llegando según algunos a 70.000; sin embargo la amplitud del término ONG no permite establecer el número preciso de ellas (cfr. Ritchey-Vance, 1992, p. 28). Según Villar (2001, p. 3), las organizaciones no gubernamentales en Colombia –o las organizaciones del tercer sector– se dedican a la realización de actividades en los sectores: educativo (26,6%), de salud (17,4%), de asociaciones de empresarios, profesionales y trabajadores (15,1%), de servicios sociales (14,6%), y de desarrollo económico, social y comunitario (13,1%). Ahora bien, no todas participan del terreno internacional.

Muchos son los elementos que pueden considerarse con el fin de identificar las causas que llevaron a este vertiginoso incremento tanto del número como del alcance de los non-State Actors¹³; sin embargo nuestra mirada se centra en las ONGs, lo que se explica particularmente por la formación de redes entre ellas, fenómeno que fortaleció su presencia en el escenario público, y por supuesto en el internacional. De esta manera la actividad internacional de las ONGs se vigorizó "durante la década de 1970, cuando aumentó dramáticamente el número de los actores y de los nexos recíprocos entre los mismos emergió una red de derechos humanos" (Orozco, 2005, p. 223). La forma de interactuar dentro de esta red es heterogénea, y va desde la informalidad hasta la cooperación administrativa y financiera. Al respecto explica Sikkink:

"The shared values that bind the actors in the human rights network are embodied in international human rights law, especially in the Universal Declaration of Human Rights. This body of law serves to justify actions and provides a common language to make arguments and procedures to advance claims. The flow of information among actors in the network reveals an extremely dense web or interconnections among these groups. In most cases, this flow of information takes place informally through the exchange or reports, telephone calls, and attendance at conferences and meetings. In other cases the connections are formalized, as when ONGs with official consultative status with IGOs present reports to those organizations. A third type of interconnection among the organizations is the flow of funds and services" (Sikking, 1993, pp. 416-417).

no obstante, la diversidad de intereses que persigue la actividad de la ONGs, y su característica de operar cada una según sus propias prioridades y mandatos en procura de colaborar con causas de interés general a través del uso del derecho¹⁴ (Steiner, Alston & Godman, 2008, p. 1421), estas se pueden agrupar alrededor de tres ejes jurídicos, a saber: el derecho internacional de los derechos humanos, el derecho internacional ambiental¹⁵ y el derecho penal internacional¹⁶

La influencia en estos ejes jurídicos es diversa a su vez. Así encontramos, por ejemplo, el influjo en el international rulemaking, que ha sido en algunas ocasiones indirecto¹⁷, por medio de la influencia de las agendas jurídicas estatales, tal como se presentó en el caso de la adopción de la "Convención sobre la Prohibición del Empleo, Almacenamiento, Producción y Transferencia de Minas Antipersonales y sobre su Destrucción" o "Convención de Ottawa", en la cual la ONGs presionaron las agendas estatales y de las naciones Unidas, con el fin de que se produjera un instrumento en contra del uso de las minas antipersona; este hecho inclusive se ve reflejado en el preámbulo de la Convención de Ottawa, en donde se pone de relieve la actividad de las ONGs en procura de la prohibición total de dicho tipo de minas¹⁸. Y en otras ocasiones ha sido directa, por medio de la participación en las negociaciones, haciendo uso del lobbying, la presión a través de la presentación de experticios científicos o material documental que apoya el interés en otorgar protección jurídica internacional, e inclusive en algunos casos con asesoría directa a los negociadores del instrumento internacional (Treves, 2005, p. 4). Ejemplo de esto encontramos también en la adopción del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional (Steiner, Alston & Godman, 2008, p. 1421; Sepúlveda, 2004, p. 474).

Empero, la participación de la sociedad civil como actor influyente en el proceso de positivación del derecho internacional de los derechos humanos se remonta a sus orígenes. Ya vimos cómo, por ejemplo, fue esta quien incorporó el lenguaje de los derechos humanos en la Carta de la OnU. Pero son muchos los ejemplos de esta influencia, tal como nos ilustra Sikkink:

"norms research suggest that the origins of many international norms lie not in preexisting state interests but in strongly held principled ideas (ideas about de right and wrong) and the desire to convert others to those ideas. nadelman (1990) has called this dimension 'moral proselytizing' and the individuals who carry it out 'transnational moral entrepreneurs'. The emergence of this kind of moral proselytizing most often involves promoting norms governing the way states treat individuals, or how individuals treat each other. Research on the origins of international human rights norms reveals a key role played by individuals.

The Genocide Convention owed singular debt to the work of Polish lawyer Raphael Lemkin, who coined the term 'genocide' in 1944, helped promote the use of the term, and assisted in drafting and securing the passage of the anty-genocide treaty. Three jurists played a key role in origination norms for the international protection of human rights. Chilean Alejandro Alvarez, Russian Andre Mandelstam, and Greek Antoine Frangulis first drafted and publicized declarations on international rights of man in the inter-War period. The idea of human rights was almost single-handedly reinserted into the war-time debate over aims by British author Herbert George Wells (Burgers, 1992).

Although non-Gvernmental Actors have played a particularly important role in the origins of human rights norms, it is often the collaboration among norms entrepreneurs inside of governments, those within international organizations [...] The human rights language in the United nations Charter and the text of the Universal Declaration for Human Rights are the result of combined efforts of individuals associated with governments (like Eleanor and Franklin Roosevelt and René Cassin) ONG staffers and private individuals. The Convention against Torture was chaffed by government official in consultation with Amnesty International in the aftermath of increased global awareness about torture created by Amnesty's Campaign Against Torture in 1973 (Burgeres and Danelius 1988)" (Sikkink, 1998, pp. 518-519).

Ahora bien, en materia de derechos humanos, las ONGs participan de forma activa como non-State Actor internacional, lo cual ha llevado a una lenta erosión del principio de soberanía estatal, al punto que en la década de 1990 algunos evidenciaban cómo estas degradaban el principio de la soberanía estatal. Así pues, Sikkink sostuvo en 1993 que "[t]he doctrine if internationally protected human rights offers one of the practices of the most powerful critiques of sovereignty" (p. 411). En idéntico sentido, Sousa Santos observa cómo estas minan el principio de la soberanía estatal, pero evidencia a la vez las limitaciones de las mismas (Souza Santos, 1998, pp. 214-215):

"Los Estados-nación seguirán siendo, en el futuro predecible, un foco importante de las luchas por los derechos humanos, tanto en su calidad de violadores como en el de promotores-garantes de estos. Sin embargo a la luz de los cambios recientes del principio de soberanía, cuya erosión es altamente selectiva y tiende a ser hostil sobre todo a los intereses de las clases populares, es indispensable desafiar a los Estados-nación y al monopolio de la personalidad jurídica internacional, con el fin de crear un espacio para la abogacía internacional cada vez más poderosa por parte de las organizaciones no gubernamentales de derechos humanos".

El trabajo de las ONGs de derecho no se ha limitado al activismo, la presión y la denuncia política. Uno de los espacios en donde se revela con contundencia su calidad de sujeto internacional es el de la justicia internacional. En materia de derechos humanos¹⁹, la participación de la sociedad civil es de doble naturaleza.

De una parte, como sujeto de protección del sistema internacional, y de otra, como sujeto operador del sistema de justicia internacional, calidades que en ocasiones se confunden²⁰. Aquella se refiere al individuo, el cual se encuentra protegido por las garantías sustanciales y procesales que le otorga el sistema internacional; y esta atiende en particular a la posibilidad de acceder a la justicia internacional sin intermediarios, fenómeno conocido como la subjetividad internacional del individuo²¹. La subjetividad jurídica internacional del individuo, reconocida por el derecho internacional contemporáneo, por reducida que sea, es una novedad que no se había presentado en la historia antes del siglo XX (Pastor Ridruejo, 2003, p. 187).

Fue así, como el tratado que estableció la Corte Centroamericana de Justicia en 1907, previó por primera vez la posibilidad de que los individuos elevaran casos ante dicho tribunal directamente. Posteriormente, la Corte Permanente de Justicia en 1928, en el caso Danzing Railway Officials, enfatizó en la posibilidad de que un tratado le otorgue a los individuos acceso directo a la jurisdicción internacional. Igualmente, el tribunal creado por la Upper Silesia Convention consideró en 1922 que era competente para conocer de causas introducidas por nacionales en contra de los Estados Parte (Shaw, 2003, p. 233; Pastor Ridruejo, 2003, p. 189).

Estos hitos se vieron catalizados en la segunda mitad del siglo XX, con ocasión de la moralización del derecho internacional contemporáneo, a favor de su humanización, lo cual se vio "añadido a [sus] funciones relacionales y competenciales, la del desarrollo integral de los individuos y pueblos mediante una cooperación que en muchos casos es institucionalizada" (Pastor Ridruejo, 2003, p. 185). Esta moralización se incrustó formalmente en el sistema internacional por medio de la adopción de instrumentos internacionales por parte de los Estados; sin embargo, tal como se ilustró anteriormente, esta emerge de los intereses de la sociedad civil, individuos u ONGs²².

Como se ve, si bien el derecho internacional de los derechos humanos ha promovido la idea del acceso de los individuos a los tribunales internacionales, este fenómeno no es exclusivo de dicha disciplina del derecho internacional; tal como señala Shaw (2003, p. 232): "[t]he modern [international] practice does demonstrate that the individuals have become increasingly recognised as participants and subjects of international law. This has occurred primarily but not exclusively through human rights law".

Ahora bien, la protección internacional del individuo no es utilizada por las víctimas única y directamente, a veces esta se ha visto intermediada por la gestión de las ONGs de derechos humanos, bajo la figura de la representación judicial. En estos casos, salvo que la víctima haga parte de la ONG, el individuo y el operador se distinguen. El primero actúa como el mero beneficiario de la protección del sistema internacional, y el segundo, a través de su representación, adelanta su activismo por medio de la denuncia individual ante los órganos internacionales. Al respecto Rubagotti (2005, p. 81) sostiene, hablando de la participación de las ONGs en el marco del Comité del Pacto de Derechos Civiles y Políticos, pero aplicable en general a la labor de las ONG ante los órganos internacionales de protección de los derechos humanos: "[t]he work of the ONG is also extremely valuable because it referes to concrete cases, while the official reports by States tend to be more on a purely theoretical and legislative level, ignoring the actual implementation of the rules in the daily situations affecting the lives of individuals".

Esta circunstancia no sólo se presenta ante los órganos de las naciones Unidas, sino también en el plano regional. De hecho, debido a la naturaleza cuasijudicial de los comités que forman parte del llamado Sistema Universal de Derechos Humanos, en contraste con el carácter judicial de las cortes regionales (tales como la Corte Europea de Derechos Humanos o la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en adelante CorteIDH), es en el plano regional en donde las ONGs participan con mayor energía. Por ello, resulta importante indagar en la práctica, desde la perspectiva local colombiana, el fenómeno del uso del sistema de justicia internacional por parte de ONGs de derechos humanos, y en strictu en el Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos (en adelante SIPDH), único de carácter judicial que vincula a Colombia²³.

Al respecto, en el marco del SIPDH, algunos han sostenido que este debe entenderse más allá de los propios organismos internacionales que lo componen, y que se debe incluir en él inclusive a la sociedad civil. En palabras de García Ramírez (p. 6):

"Con frecuencia reducimos el Sistema a dos componentes: la Comisión y la Corte. Creo que esta versión estrecha no corresponde a la realidad, no sirve a los fines del Sistema y no milita en favor de los resultados que deseamos alcanzar. Es muy relevante, por supuesto, la misión específica de la Comisión y de la Corte: indispensable y bienhechora. Yo sería el último en insinuar siquiera otra cosa. Pero la misión institucional de esos órganos no cubre la misión genérica del Sistema. En éste hay que abrazar y destacar la presencia de los Estados, de la organización regional, de la sociedad civil y sus instituciones, de los protagonistas emergentes –los nuevos actores del Sistema–, entre ellos los centros universitarios, las expresiones nacionales del ombudsman, etcétera. Ese conjunto integra el verdadero Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos, que debiera ser abarcado por una idea integradora y trabajar en una misma línea de esfuerzos".

En consecuencia, resulta imperioso profundizar en el estudio de la actividad práctica de las ONGs en el litigio internacional. Sin embargo, este es un objetivo que excede la presente investigación, la cual se centra en destacar en general la relevancia de las ONGs como actores políticos y sujetos de derecho internacional lo cual resulta indiscutible en el presente.

Conclusiones

En primer lugar, expusimos cómo durante el siglo XX -proceso de mediana duración- la comunidad internacional se transformó, tanto estructural como políticamente. La reforma estructural de la comunidad internacional se radicó en la aparición de nuevos sujetos, con presencia principalmente política y económica, y de manera limitada jurídica, con lo cual se desmontó el monopolio que hasta el momento el Estado tenía sobre la agenda internacional. Dentro de estos nuevos sujetos tenemos a las organizaciones internacionales, las empresas multinacionales o transnacionales, las asociaciones internacionales, ya sean gremiales, sindicales o de otro tipo, las ONGs, entre otras. Los cambios en lo político se centraron en un viraje en la agenda, en los intereses a proteger por parte de la comunidad internacional. Así las cosas, se fijó como su fin primordial el mantenimiento de la paz y se introdujo el lenguaje de los derechos humanos como el predominante en prácticamente todos los asuntos de interés de la comunidad internacional.

Dichas organizaciones participan del circuito jurídico internacional, en particular en el terreno de los derechos humanos, influyendo profundamente el devenir de esta disciplina del derecho internacional. Por un lado, si bien no les es reconocida la capacidad de creadores del derecho, inciden profundamente en las formulaciones jurídico internacionales, a través de la presión, la consultoría o la asesoría. Asimismo, se incorporan a la vida jurídica internacional por medio de la escena judicial. Estas organizaciones lideran los debates jurisdiccionales en materia de derechos humanos por medio de la interposición de denuncias, y en algunos casos demandas, ante las cortes internacionales. Esta potestad les permite discutir de forma horizontal con la institución estatal, en igualdad de armas, escenario que ha sido aprovechado para presionar, por medio del sistema judicial internacional, transformaciones en lo local.

Estas dos circunstancias, en nuestro concepto, las convierten en un sujeto de derecho internacional que no puede ser desatendido por parte de los analistas y académicos, y por lo tanto, reavivan la teoría de la interdependencia, ya que el análisis del derecho internacional y de las relaciones internacionales, centrado en la figura estatal, al parecer es insuficiente para otorgar respuestas a las problemáticas producto de los cambios que la comunidad internacional sufrió durante el siglo XX.

¹"World politics in changing, but our concept paradigms have not kept pace. The classic State-centric paradigm assumes that States are the only significant actors in world politics only through governmental foreign policy channels. Intersocietal interactions are relegated to a category of secondary importance - the "environment" of interstate politics. As Karl Kaiser has pointed out, the reality of international politics has never totally corresponded to this model. nevertheless, the model was approximated in the eighteen century" (Nye & Keohane, 1971, p. 721).
²Más conocida como Primera Guerra Mundial, dejó tras su paso cerca de diecisiete millones de víctimas directas, entre fallecidos, heridos y prisioneros de guerra. Para profundizar sobre los hechos que la rodearon cfr. M. Ferro, La Gran Guerra, 1914-1918 (Alianza Editorial, Madrid, 1998).
³En esta, a pesar de la ausencia de datos exactos, se estima que solamente "las muertes causadas directamente por la guerra fueron de tres a cinco veces superiores a las de la primera guerra mundial y supusieron entre el 10 y el 20 por 100 de la población total de URSS, Polonia y Yugoslavia, y entre el 4 y el 6 por 100 de la población de Alemania, Italia, Austria, Hungría, Japón y China": E. Hobsbawm, Historia del siglo XX, 51 (Crítica, Barcelona, 1995). Para profundizar sobre los antecedentes, hechos y consecuencias de la Segunda Guerra Mundial, cfr. S. Payne, Historia del Fascismo (1987, trad. de C. Boune y V. Alba, Planeta, 1995) y R.A.C. Parker (1987) El siglo XX: Europa 1918-1945 (12ª. ed., Siglo XXI, Bogotá, 1987).
⁴Sólo recordemos que el hecho del "descubrimiento" de América llevó a la doctrina legal castellana a revisar los postulados de Santo Tomás de Aquino en relación con el bellum iustum, y a acoplarlo a los interés reales. Esta tarea fue llevada a cabo principalmente en la Universidad de Salamanca por Francisco de Vitoria (1483- 1546) y Francisco Suárez (1548-1617), quienes releyendo a Aquino elaboraron la doctrina de la guerra justa, mediante la cual Castilla adelantó su campaña de sometimiento en los territorios americanos. Sobre el particular cfr. F. De Vitoria, Relecciones sobre los indios y el derecho de guerra (Ediciones Populares, Buenos Aires, 1948), e Id., Sobre el poder civil, sobre los indios, sobre el derecho de la guerra (Tecnos, Madrid, 1998).
⁵Con ello aparece a su vez un nuevo sujeto de derecho internacional: las organizaciones internacionales. Si bien hubo un intento de institucionalización multilateral para la paz luego de la Gran Guerra, con la creación de la Sociedad de naciones (1919), esta fracasó en su misión de mantener la paz al acaecer la Segunda Guerra Mundial. Sobre los antecedentes, origen y características de las organizaciones internacionales, cfr. M. Díez de Velasco, Las Organizaciones Internacionales, 37-70 (Tecnos, Madrid, 2003).
⁶Existen dentro de la doctrina internacional algunos supuestos discutidos del uso legítimo de la fuerza, como por ejemplo su utilización por parte de los movimientos de liberación nacional, las intervenciones de carácter humanitario o la protección de los ciudadanos y de los intereses nacionales, cuando el propio Estado es incapaz de garantizar la seguridad a sus propios habitantes. Para profundizar sobre las excepciones a la prohibición de uso de la fuerza, así como sobre los casos discutidos, cfr. Díez de Velasco (2005, pp. 1004-1021), y Cassese (2005, pp. 55-57).
⁷"Looking at international practice and at the reasons that make this study topical and timely, we have to recognize that the phenomenon expressions try to cover is the result of increased weakness of the dogma that the State is the only actor in international relations [...] Today it is almost commonplace to observe that States' sovereignty has undergone a process or erosion, are exercising an influence or some degree power, which has recently been labelled as 'soft' - 'soft power', in analogy with that other recent notion of port-modern international law 'soft law'" (Treves, 2005, pp. 1-2).
⁸Tal como los sotiene Treves, "When we look at these other actors we immediately observe that they constitute a rather heterogeneous crowd: the range from certain individuals (e.g. ultra-rich press, television and finance "moguls"), to a variety of groups including trade unions, business and industrial associations, nongovernmental organizations supporting causes of general interest (humanitarian, environmental, developmental, etc), to more or less cover political or religious groups (such as de Opus Dei), even to terrorist organizations. All these have in common that they are not states, that they try, inter alia, to influence the decisions and activities of states, acting not only through the channels accepted (or even set up) by states, but also outside of them" (Treves, 2005, p. 2).
⁹Ejemplo de ello es la banca multilateral, dentro de la cual se destaca el protagonismo del Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial. Respecto de éste, Stiglitz (2002, pp. 37-38) señala: "[f]undado en la creencia de que los mercados funcionan muchas veces mal, ahora proclama la supremacía del mercado con fervor ideológico. Fundado en la creencia de que es necesaria una presión internacional sobre los países para que acometan políticas económicas expansivas –como subir el gasto, bajar los impuestos o reducir los tipos de interés para estimular la economía–, hoy el FMI típicamente aporta dinero sólo si los países emprenden políticas como recortar los déficit y aumentar los impuestos o los tipos de interés, que contraen la economía [...] El cambio más dramático de estas instituciones tuvo lugar en los años ochenta, la era en la que Ronald Reegan y Margaret Thatcher predicaron la ideología del libre mercado en los Estados Unidos y el Reino Unido. El FMI y el Banco Mundial las reconvirtieron en nuevas instituciones misioneras, a través de las cuales esas ideas fueron impuestas sobre los recientes países pobres que necesitaban con urgencia préstamos y subvenciones" (resaltado fuera del texto).
¹⁰De esta forma, por ejemplo, en mayo de 2005, tras un informe titulado "The Gulag of our Time", en el cual se criticaba la situación de los sindicados por los atentados del 9/11 en su reclusión en la base militar de Guantánamo, el Presidente Bush en rueda de prensa sostuvo: "I'm aware of the Amnesty International report, and it's absurd. It's an absurd allegation. The United States is a country that is – promotes freedom around the world. When there's accusations made about certain actions by our people, they're fully investigated in a transparent way. It's just an absurd allegation. In terms of the detainees, we've had thousands of people detained. We've investigated every single complaint against the detainees. It seemed like to me they based some of their decisions on the word of – and the allegations – by people who were held in detention, people who hate America, people that had been trained in some instances to disassemble – that means not tell the truth. And so it was an absurd report. It just is. And, you know – yes, sir": George W. Bush, Press Conference of May 31, 2005, at the Rose Garden (disponible en http://www.whitehouse.gov/news/releases/2005/05/20050531.html Consultado el 18 de enero de 2008).
¹¹Por su parte, en el caso colombiano el Presidente de la República, álvaro Uribe Vélez, se pronunció respecto de las ONGs que participaron en la reunión sobre cooperación internacional para Colombia celebrada en Londres los días 9 y 10 de julio de 2003, entre otras, la Asociación de Afrocolombianos Desplazados (AFRODES); la Asamblea Constituyente nacional de Mogotes; la Asamblea Permanente de la Sociedad Civil por la Paz; la Comisión Colombiana de Juristas; la Asociación nacional de Mujeres Campesinas e Indígenas de Colombia (AnMU CIC); la Asociación nacional de Usuarios Campesinos de Colombia (AnUC); la Asociación para la Promoción Social Alternativa (MInGA ); la Asociación Campesina Integral del Atrato (ACIA); la Central Unitaria de Trabajadores (CUT ); el Comité de Solidaridad con los Presos Políticos; la Confederación General de Trabajadores Democráticos (CGT D); la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES); la Corporación nuevo Arco Iris; ángel Solano, representante de FUnDECIMA ; la Organización nacional Indígena de Colombia (OnIC); Planeta Paz, y el Centro de Investigación y Educación Popular (CInEP). De esta forma, el 8 de septiembre de 2008, en un acto público, el Presidente Uribe sostuvo: "Son voceros del terrorismo", "no tienen vergüenza ni limitaciones", "sus publicaciones se fundamentan en rumores y calumnias", "han producido el desplome social de la nación", hablan "con mentiras", son "profetas del desastre" que "no ven luces sino cuando el terrorismo es campeón", los pronunciamientos de estas personas "eran débiles, imperceptibles en las épocas del dominio terrorista" y se volvieron "vociferantes cuando empezamos a actuar contra el terrorismo", tienen recursos para publicar libros y "mancillar la honra de nuestros generales y de los colombianos que batallamos contra el terrorismo, y no tienen vergüenza ni pudor y engañan a la opinión internacional con libros sin fuentes serias (...) ya buscaron hace meses en Londres engañar nuevamente a la opinión internacional, que los desconoció, para frenar la ayuda a Colombia. Se empezaron a dar cuenta en Europa que aquí hay unos traficantes de derechos humanos que viven a toda hora pidiendo auxilios a la Unión Europea y otras entidades, simplemente para sostenerse, porque han hecho de eso un modus vivendi y porque necesitan de esos recursos para frenar la acción de autoridad del Estado, que es la manera de frenar la derrota del terrorismo" (cit. en Corte Constitucional, 2004).
¹²Cada columna se refiere a los tipos de status de las organizaciones. En el status "General" se encuentran aquellas que desarrollan trabajos afines con la mayoría de asuntos de agenda del ECOSOC y por lo general son de carácter internacional y de trayectoria; en el "Special" se hallan las que se dedican a sólo algunos temas de la actividad adelantada por el ECOSOC, y normalmente son de carácter local y de reciente constitución, y "Roster" son las que no encuadran en ninguno de los anteriores status, y su participación es eventual.
¹³Apesar de que no es nuestro interés indagar sobre ellas en detalle, enunciamos los factores que según Steiner, Alston y Godman explican este fenómeno, a saber: "(i) the privatization of functions previously performed by governments, including in relation to social welfare services, prisons, asylum processing, schools, adoptions, health care provision for the poor, and the supply of water, gas and electricity; (ii) the ever-increasing mobility of capital and the increased importance of foreign investment flows, facilitated by market deregulation and trade liberalization; (iii) the expanding responsibilities of multilateral organizations, some of which are now called upon to exercise a wide range of governmental functions in areas ranging from Kosovo and East Timor to Afghanistan or Iraq; (iv) the enormous growth in the role played by transnational civil society organizations, many of which now have multimillion dollar budgets, employ very large staffs, and perform public-type functions in a large countries; (v) the changing nature of conflicts which has seen a growth in number and proportion of internal conflicts and a subsequent rise in the importance or organized armed groups controlling territory and population and aspiring to gain international legitimacy; (vi) the growth of international terrorist network such Al Qaeda, and international criminal networks, such as drug cartels, which are not confined to any one state and some of whose activities have become global in scope" (Steiner, Alston & Godman, 2008, p. 1385).
¹⁴Esto sin desconocer que la actividad de las ONGs de derechos humanos es mucho más amplia. Como lo señala Shestack (1978): "As a voluntary organization, the principal value objectives of the human rights ONG fall into the following categories: (1) consultation; (2) education; (3) mediation; (4) participation in government action; (5) catalyst to government action; and, (6) restraining government action. These categories, of course, overlap and suffer from imprecision, but restraining government action".
¹⁵Tales como Green Peace o World Wild Life for nature. Vale la pena recordar que estas organizaciones hacen parte de lo que los analistas llaman el ambientalismo, entendido este como "una fuerza para la generación de la conciencia ambiental, la identificación de los orígenes de los problemas ambientales globales, regionales, nacionales y locales y sus posible soluciones". Y esta fuerza se potenció "a partir de la segunda mitad del siglo veinte, y más precisamente a finales de los años sesenta y principios de los setenta, [cuando] […] se disparó y penetró con una velocidad sin precedentes las políticas públicas nacionales, la agenda de las relaciones internacionales, los partidos políticos y las organizaciones de la sociedad civil" (Rodríguez Becerra, 2005, p. 148, resaltado fuera de texto).
¹⁶Al respecto vale la pena resaltar la creación en 1995 de la Coalición por la Corte Penal Internacional, como una red internacional de ONGs, con el fin de garantizar una Corte Penal Internacional justa, efectiva e independiente. A la fecha, hacen parte de ella mas de 2.500 organizaciones alrededor del mundo. Al respecto cfr. se puede consultar su web site http://www.iccnow.org
¹⁷"As a regard the function of ONGs in international rule-making, they influence the elaboration of written rules established by the will consent of states, in other words treaties and rules of soft law. ONGs often propose new issues for treatymaking, they convince to take the initiative in international negotiations on these topics and influence the agendas of intergovernmental organizations, in order to include such topics" (Treves, 2005, pp. 3-4).
¹⁸Convención sobre la Prohibición del Empleo, Almacenamiento, Producción y Transferencia de Minas Antipersonal y sobre su Destrucción, Preámbulo, párr. 8: "Poniendo de relieve el papel que desempeña la conciencia pública en el fomento de los principios humanitarios, como se ha puesto de manifiesto en el llamado hecho para lograr una total prohibición de minas antipersonal, y reconociendo los esfuerzos que con ese fin han emprendido el Movimiento de la Cruz Roja y la Media Luna Roja, la Campaña Internacional para la Prohibición de las Minas y otras numerosas organizaciones no gubernamentales de todo el mundo".
¹⁹nos referimos al Sistema de justicia internacional en derechos humanos, sin desconocer que en otras cortes internacionales el acceso de los individuos también es reconocido y ejercido.
²⁰Por sujeto de derecho internacional entendemos, siguiendo a Sorenssen, a "quien sufre directamente responsabilidad por una conducta incompatible con la norma, y aquel que tiene legitimación directa para reclamar contra toda violación de la norma" (Pastor Ridruejo, 2003, p. 186).
²¹nótese que esta subjetividad jurídica es limitada, toda vez que únicamente le permite al individuo ser beneficiario de la protección internacional, mas no participar formalmente de la creación del internacional making-rule. La formación de subjetividades particulares es una de las características actuales del sistema internacional, en el cual el dogmatismo ha sido infructuoso, debido a la necesidad de acomodarse a la realidad de la comunidad internacional, la cual es diversa y heterogénea (Pastor Ridruejo, 2003, p. 186), por lo que prácticamente cada participante del circuito internacional, inclusive del jurídico, forma su propia subjetividad, con caracteres particulares.
²²Esto es reconocido abiertamente por algunas ONGs, como Human Rights Watch, para la cual "[t]he protection of an individual human being transcends the boundaries of any individual state. It is of international responsibility and concern. This is the principle on witch Amnesty International is founded and the concept that lies behind the creation of international human rights standards and mechanisms to monitor and enforce those standards" (Zagorac, 2005, p. 11).
²³Toda vez que los demás, tales como el Comité del Pacto de Derechos Civiles y Políticos, por su carácter cuasijudicial, no vinculan con sus Informes a Colombia, es decir, estas decisiones no son jurídicamente obligatorias para los Estados.

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