RIASSUNTO

Affinché vi sia una comunicazione efficace ed effettiva ed il diritto possa essere meglio capito ed attuato correttamente e in modo efficiente è, preliminarmente, essenziale che la legge ed ogni fonte normativa sia "ben scritta". Servono, dunque, buone regole intese non solo come leggi "scritte bene", ma come leggi piùconsapevoli del proprio impatto su cittadini e imprese. Scrivere il diritto significa, infatti, anche dar luogo ad un vero e proprio procedimento di apprendimento legislativo nel quale la comunicazione giuridica si chiarisce e si specifica come capacità di dar vita ad un "cortocircuito"in cui i mezzi e i fini dell'azione pubblica siano collegati in maniera ragionata e culturalmente accettabile. È necessario, pertanto, porre attenzione sui principali strumenti utilizzati dai diversi governi per poter concretamente progettare norme di buona qualità: analisi di impatto della regolazione (AIR); consultazione, tipicamente, se non esclusivamente nel contesto dell'AIR; semplificazione, spesso supportata da un'analisi di impatto; accesso alla regolazione; valutazione ex post degli istituti regolatori e degli specifici strumenti (VIR o AIR ex post) L'attenzione verso una 'migliore' qualità della normazione ha, del resto, assunto da tempo dimensioni globali: ben lontana dal restare confinata all'interno dei sistemi di regolazione nazionali essa ha, infatti, anche sotto la spinta di specifiche iniziative di organizzazioni internazionali quali l'OCSE, il FMI, il WTO, investito il dibattito politico e istituzionale internazionale e comunitario. In ambito europeo, in particolare, la prima tappa di un tale ripensamento critico intorno al law-making comunitario è stato il processo di ratifica del Trattato di Maastricht e, in particolare, il Consiglio europeo di Edimburgo del 1992. Nel 2002, dopo un processo di diverse esperienze in materia di valutazione di impatto, la UE si è dotata, nell'ambito del programma di azione sul migloramento della regolazione, di una procedura di valutazione di impatto delle principali iniziative legislative. L'introduzione di una tale procedura ha segnato, in ambito europeo, un importante cambiamento culturale all'interno della Commissione, diventando parte integrante della prassi di lavoro e del processo decisionale di questa istituzione, in grado di modificarne il modo di elaborare le politiche e, soprattutto, di migliorare l'elaborazione della normativa comunitaria.

Parole chiave: diritto; legislazione; analisi di impatto; law making comunitario; regolazione.

ABSTRACT

For an efficient communication and that law can be better understood and actuated correctly, it is essential that law and every normative font have been well written. It's necessary good rules, where can be possible to know the impact of law in citizens and enterprises. To write law, in effect, consists in beginning a process of legislative learning, where juridical communication can be clarify and can be specific in order to create shout-court circuits in a manner that instruments and objectives of the public action can be related in an rationale form and cultural accepted. The main instruments used by European governments to project norms of good quality are: the analysis of the impact regulation (AIR), consultation in the Air context, simplification, frequently supported by impact analysis, to access to the regulation and expost valuation of the regulators institutes and of the specific instruments. (VIR o AIR ex post). The attention to a better quality of legislation has assumed by time global dimensions: far away of been and affair of the internal regulation national systems, it has the motivation of specific initiatives of international organizations such as OCSE, FMI, WTO, inside of the political, institutional, international and communitarian debate. In the European space, particularly, the first step of this critical rethinking process of communitarian law-making has been the ratification of Maastricht Treaty and, in particular, The Edinburgh European Council of 1992. In 2002, after a process of experiences in matter of impact valuation, the UE has been initiated, inside of the action program of legislation's improvement, a process of impact valuation to all main legislative initiatives'. The introduction of this procedure has signed, in the European space, an important cultural change in the Commission, been and integral part of the work and of the decisional process of this institution, capable to modify the way of elaborate politics, and, specially, to improve the communitarian law process.

Key words:: law; legislation; impact analysis; communitarian law making; regulation.

RESUMEN

Para una comunicación eficaz y para que el derecho pueda ser mejor comprendido y actuado correctamente, es esencial que la ley y cualquier fuente normativa estén bien escritas. Se necesitan buenas reglas, donde se conozca el impacto sobre los ciudadanos y las empresas. Escribir el derecho, en efecto, significa dar lugar a un verdadero procedimiento de aprendizaje legislativo en el cual la comunicación jurídica se aclare y se especifique como capacidad de dar vida a un "cortocircuito"en el cual los medios y los fines de la acción p&úacute;blica sean relacionados entre si de manera razonable y culturalmente aceptable. Los principales instrumentos utilizados por los diversos gobiernos europeos para poder proyectar normas de buena cualidad son: el análisis de impacto de la regulación (AIR), consultación, típicamente si no exclusivamente en el contexto de la AIR, simplificación, frecuentemente sostenida por una análisis de impacto, acceso a la regulación y valoración expost de los institutos reguladores y de los instrumentos específicos. (VIR o AIR ex post). La atención hacia una mejor calidad de la legislación ha asumido desde tiempos dimensiones globales: lejos de quedar confinada al interior de los sistemas de regulación nacional, tiene esa, la motivación de iniciativas específicas de organizaciones internacionales cuales la OCSE, el FMI, el WTO, dentro del debate político, institucional internacional y comunitario. En ámbito europeo, la primera etapa de tal repensamiento crítico en torno al law-making comunitario ha sido la ratificación del Tratado di Maastricht y, en particular, el Consejo Europeo de Edimburgo del 1992. En el 2002, después de un proceso de experiencias en materia de valoración de impacto, la UE se ha dotado, en el ámbito del programa de acción sobre el mejoramiento de la regulación, de un procedimiento de valoración de impacto para todas las principales iniciativas legislativas. La introducción de un tal procedimiento ha signado, en ámbito europeo, un importante cambio cultural al interno de la Comisión, formando parte integrante de la praxis de trabajo y del proceso decisional de esta institución, en grado de modificar el modo de elaborar las políticas, y sobre todo, de mejorar la elaboración de la normativa comunitaria.

Palabras clave: derecho; legislación; análisis de impacto; law making comunitaria; regulación.

Sumario: Introduzione. Testo normativo e comunicazione giuridica: il ruolo dell'AIR.- I. La better regulation in ambito europeo.- II. Le iniziative della Commissione europea.- III. L'analisi d'impatto della regolamentazione nell'UE.- IV. La procedura della valutazione d'impatto.- V. L'Impact Assessment Board (IAB).- Conclusioni .- Bibliografia.

INTRODUZIONE. TESTO NORMATIVO E COMUNICAZIONE GIURIDICA: IL RUOLO DELL' AIR

Il diritto come testo normativo è "unità di comunicazione", atto di promozione di un processo, il processo comunicativo, il cui buon esito è affidato al mittente/legislatore e alla sua capacità di costruire il messaggio normativo secondo regole e codici in grado di tradurre in segni socialmente comprensibili le idee e le informazioni che intende comunicare.¹ Affinché, dunque, vi sia una comunicazione efficace ed effettiva ed il diritto possa essere meglio capito ed attuato correttamente e in modo efficiente è, preliminarmente, essenziale che la legge ed ogni fonte normativa sia "ben scritta". Il testo normativo deve, pertanto, essere redatto in una forma intelligibile e coerentemente, in conformità con principi uniformi di redazione e di presentazione, di modo che i cittadini e gli operatori economici siano in grado di identificare i loro diritti e doveri e che i giudici possano farli rispettare. La scrittura del diritto è, pertanto, oggi buona scrittura, ma anche migliore scrittura come migliore qualità della regole. La necessità di una "migliore legislazione"costituisce, infatti, nell'odierno contesto economico e sociale sempre piùaperto, complesso e diversificato sotto l'influsso di profonde trasformazioni tecnologiche, una componente strategica dell'azione legislativa al fine di bilanciare in maniera soddisfacenti interessi spesso concorrenti fra di loro ed assicurare lo sviluppo della democrazia. Negli ultimi venti anni si è assistito, infatti e non a caso, ad una vera e propria 'esplosione' della funzione regolatrice, che ha visto le fonti normative, ed in particolare la legge, farsi sempre piùcomplesse e stratificate e che ha reso la comunicazione giuridica sempre piùun "fantasma".² La crisi della comunicazione giuridica non può, tuttavia, tradursi nella rinuncia tout court, per il legislatore, alla propria funzione, ma deve sapere alimentare in quest'ultimo la consapevolezza che occorre ben piùin profondità, modificare il processo stesso di produzione normativa per mezzo di strumenti e strategie volte a garantire nella sua precipua specificità la qualità delle regole quale vero e proprio "interesse pubblico autonomo". Servono, dunque, buone regole, intese non solo come leggi "scritte bene", ma come leggi più consapevoli del proprio impatto su cittadini e imprese, in grado di scegliere l'opzione con minori costi e maggiori benefici e capaci, per questa loro intrinseca comprensibilità, di essere accettate dai destinatari delle norme. Il concetto di qualità della normazione è, del resto, oramai diventato una componente fondamentale della riforma della regolazione in un ampio numero di paesi anche molto diversi tra di loro. La forte "trasversalità"³ che accompagna lo sviluppo e l'implementazione di politiche volte al miglioramento della regolazione si traduce, anche, in un'ampia convergenza, nelle diverse realtà socio-istituzionali coinvolte, intorno alla definizione di regulatory quality e agli strumenti approntati per la sua attuazione. Una regolazione di alta qualità è, dunque, una regolazione efficiente, effettiva, coerente e semplice, ispirata ai principi di proporzionalità, coerenza, attendibilità, trasparenza, adeguatezza al fine (cd. principi di good regulation ). È necessario, pertanto, porre attenzione sui principali strumenti utilizzati dai diversi governi per poter concretamente progettare norme di buona qualità sono: analisi di impatto della regolazione (AIR); consultazione, tipicamente, se non esclusivamente nel contesto dell'AIR; semplificazione, spesso supportata da un'analisi di impatto; accesso alla regolazione; valutazione ex post degli istituti regolatori e degli specifici strumenti (VIR o AIR ex post).⁴ L'AIR costituisce, fra tutti, il piùimportante strumento nell'esercizio di una politica di regulatory quality, realizzando senza dubbio, un nuovo e significativo approccio, tipicamente costruttivo, al problema della governing regulation ed, in particolare, il principale strumento ai fini della c.d. better regulation. Quello di 'migliore regolazione' è, in effetti, un concetto non perfettamente coincidente ed in qualche misura dotato di maggiore specificità rispetto alla nozione di regulatory quality. Quando, infatti, si parla di qualità della regolazione si fa indifferentemente riferimento ad un insieme di categorie, strumenti, tecniche e metodologie che, seppur correlati tra di loro, concorrendo tutti a garantire "un buon ambiente normativo", "sono però distinti quanto ad oggetti, uso e finalità". E' l'aggettivo best a gettare, tuttavia, una luce diversa sul particolare ed innovativo approccio al problema della 'cattiva regolazione' che l'analisi di impatto contribuisce in maniera consistente e 'originale' a promuovere e a realizzare. Quando si parla, infatti, di una "migliore"regolazione si intende porre l'accento sui better results, migliori risultati o prestazioni, e, dunque, far riferimento ad un regolazione efficiente, di per sé né minore né ovviamente maggiore, ma in grado, comunque, di poter soddisfare al meglio gli interessi sui quali si basa l'intervento normativo.⁵ In questo caso la qualità chiamata in causa è il fattore per discernere se un intervento normativo rappresenti la soluzione ad uno specifico problema, ovvero sia la fonte di ulteriori effetti negativi che determinano il cosiddetto "fallimento della regolazione"(regulatory failure). In ballo vi è dunque, e ben piùa monte, la valutazione stessa dell'opportunità di una misura regolatoria e, in caso affermativo, la scelta dell'opzione regolativa (o non regolativa) 'migliore'.

Quando si parla di better regulation si intende, dunque, fare riferimento ad una nozione di qualità legata al "lato oscuro"del processo di produzione normativa e a tutti quei particolari strumenti finalizzati al potenziamento, da parte del legislatore, della capacità di evitare errori. Si segnala, così, il maturarsi di un importante cambiamento nell'atteggiamento culturale di chi progetta norme: la consapevolezza, da parte del legislatore, del profondo rapporto tra norma e società e della necessità di doversi proiettare "verso l'esterno"⁶ nel momento in cui si elabora un progetto normativo. Sono qui i destinatari, in senso ampio, degli atti normativi che vengono finalmente posti allo scoperto come parti dell'attività di produzione normativa nella sua ormai fondamentale e necessità di porsi come "processo"continuo e circolare di coinvolgimento degli applicatori e dei destinatari delle regole. Vi è, in altre parole, la profonda intuizione che progettare una legge significa valutare le esigenze dei destinatari, gli obiettivi dell'intervento e l'impatto sulle imprese e sulla collettività. Una 'buona' legge è, infatti, una legge attuata e, dunque, non è solo una legge chiara ed univoca o una legge supportata da un'adeguata struttura amministrativa, ed in questo senso efficace, ma anche, ed in buona parte, una legge che sappia farsi interprete del tessuto sociale sul quale va incidere, una "norma utile". La comprensibilità del messaggio normativo è anche, dunque, aderenza ai bisogni dei destinatari nell'elementare considerazione che affinché un processo di comunicazione ci sia è necessario che avvenga un passaggio, uno scambio di messaggio da un mittente a un ricevente o destinatario. Scrivere il diritto significa, infatti, anche dar luogo ad un vero e proprio procedimento di apprendimento legislativo nel quale la comunicazione giuridica si chiarisce e si specifica come capacità di dar vita ad un "cortocircuito"in cui i mezzi e i fini dell'azione pubblica siano collegati in maniera ragionata e culturalmente accettabile. Si tratta, insomma, di incrementare un processo di vero e proprio apprendimento sostanziale da parte del settore pubblico come anche da parte dei soggetti direttamente o indirettamente coinvolti dalle nuove proposte di intervento di regolazione (stakeholders), che si trovano ad interagire in una nuova dinamica pubblico-privata di risoluzione dei problemi e di responsabilizzazione, dalla quale lo Stato ne può solo uscire rinforzato in quanto in grado di ridefinire, al meglio, le proprie capacità di comprensione di bisogni in continua evoluzione.⁷ In tal modo, infatti, non solo i diversi stakeholders coinvolti nell'emanazione del provvedimento regolatorio possono acquisire una piùchiara consapevolezza rispetto al passato delle opzioni e delle alternative formulate e delle conseguenze di ogni soluzione - cd. apprendimento sociale -, sviluppandosi, così, un più elevato grado di consenso sociale che permette l'assunzioni di decisioni politiche pubbliche difficili, ma ne esce stimolato anche, in maniera preponderante, l'apprendimento legislativo, strumento essenziale per garantire efficacia all'azione politico-istituzionale, da intendersi quale vero e proprio processo dato dall'interazione dei due momenti della prevenzione e della autocorrezione di possibili errori e fallimenti.

Il processo di apprendimento legislativo nella sua irrinunciabile interezza deve, allora, costituire parte integrante di un processo di law making concepito nei termini di un ciclo, il ciclo politico appunto, dove sia garantito un gioco continuo di chiusura ed apertura grazie al quale è la concretezza della base reale dell'ordinamento a poter finalmente trovare, o ritrovare se si vuole, le proprie ragioni.

I. LA BETTER REGULATION IN AMBITO EUROPEO

L'attenzione verso una 'migliore' qualità della normazione ha assunto da tempo dimensioni globali: ben lontana dal restare confinata all'interno dei sistemi di regolazione nazionali essa ha, infatti, anche sotto la spinta di specifiche iniziative di organizzazioni internazionali quali l'OCSE, il FMI, il WTO, investito il dibattito politico e istituzionale internazionale e comunitario. È per altro in tale ultimo contesto che la questione della better regulation ha finito con l'assumere dei tratti di marcata originalità dovuti alla natura sui generis del sistema politico comunitario - costruito sull'interdipendenza e l'interazione fra poteri nazionali e sovranazionali⁸ - che ha chiamato con maggior urgenza le istituzioni europee a far i conti con quella credibilità in cui la regolamentazione europea deve fissare le ragioni della propria legittimazione.⁹ È,inoltre, da considerare "che l'assenza di distinzione tra competenze legislative e regolamentari e tra poteri legislativi e di esecuzione, contrariamente a quanto avviene all'interno di ogni Stato membro, accresce la complessità del quadro regolamentare nell'Unione europea", rendendo, pertanto, ancora di maggiore difficoltà la comprensione per i cittadini della legislazione comunitaria¹⁰.

Nell'ambito dell'Unione Europea le prime iniziative a favore di una migliore ambiente normativo sono, dunque, da farsi risalire alla metà degli anni ottanta del secolo appena trascorso, quando l'incremento del sistema regolativo dettato dall'esigenza di armonizzazione, seppure minima e, dunque, limitata alla salvaguardia di alcuni "requisiti essenziali"di regolazione comune, degli ordinamenti nazionali, aveva fatto emergere la necessità di una maggiore attenzione per i profili qualitativi della regolamentazione, essenziali quali condizione preliminare per la realizzazione del mercato unico. Ma è solo dalla metà degli anni 90 che la ricerca di una migliore qualità della regolamentazione ha preso su una forma piùsistematica dando luogo ad una serie di iniziative concrete. Prima tappa di un tale processo di ripensamento critico intorno al law-making comunitario è stato il processo di ratifica del Trattato di Maastricht e, in particolare, il Consiglio europeo di Edimburgo del 1992. In quella occasione, la Presidenza inglese inserì per la prima volta all'ordine del giorno la questione della produzione regolativa: "la preoccupazione politica piùsentita è stata quella di assicurare che le regole dell'Unione procedessero in modo appropriato e proporzionato rispetto agli obiettivi, senza uscire dal solco dei principi guida della sussidiarietà e della proporzionalità"¹¹. Al fine di garantire il rispetto di tali principi, gli Stati membri concordarono sull'opportunità di sottoporre ogni nuova proposta regolativa della Commissione (e gli emendamenti del Consiglio e del Parlamento europeo) ad uno specifico test. Raccomandazioni in proposito erano anche contenute nel Rapporto Molitor pubblicato nel 1995 da un gruppo di esperti indipendenti costituito dalla Commissione per dare attuazione al Libro bianco del 1993 su Crescita, competitività e occupazione. Compito di tale gruppo era di esaminare l'impatto della legislazione comunitaria e delle legislazioni nazionali sull'occupazione e la competitività, proponendo strategie di snellimento e semplificazione. A tal proposito il Rapporto sottolineava l'importanza da attribuirsi all'analisi dell'impatto della regolazione, da condursi preventivamente sulle nuove proposte legislative, ma anche – ex post – con riferimento a quelle vigenti, auspicando l'applicazione di "procedure idonee per valutare i risultati, in particolare con riguardo al conseguimento degli obiettivi voluti", attraverso la verifica della sussistenza di un "adeguato rapporto costi/benefici"dell'azione pubblica, "tenendo conto di tutti i fattori quantitativi e qualitativi, compreso l'impatto sulla competitività e sull'occupazione, in particolare per quanto riguarda le piccole e medie imprese"(Molitor et al. 1995: 5-6). Nel 1996 un memorandum dell'allora Presidente della Commissione europea J. Santer tornava a sottolineare l'importanza che "i testi legislativi siano di qualità e consistenza propria, che il processo di drafting sia aperto, pianificato e coordinato e che il monitoraggio e la valutazione siano piùincisivi". Fra le linee di azione individuate: l'osservanza piùrispettosa delle regole, incluse quelle di coordinamento fra i servizi interni alla Commissione; la modernizzazione e la razionalizzazione della valutazione di impatto ex ante delle proposte; il monitoraggio sistematico della valutazione stessa, anche nei suoi effetti secondari; una consultazione piùintensa dei soggetti interessati.

La conferma che il miglioramento della qualità della legislazione stava diventando un obiettivo politico di primo piano si è avuta nel 1997, quando per la prima volta tale questione venne formalizzata in un trattato internazionale, il Trattato di Amsterdam, attraverso l'inserimento della dichiarazione n. 39 sulla "Qualità redazionale della legislazione comunitaria"¹². In seguito a tale dichiarazione il Parlamento europeo, il Consiglio e la Commissione, le tre istituzioni che partecipano ai procedimenti di formazione degli atti comunitari, hanno approvato, mediante l'accordo interistituzionale del 22 dicembre 1998¹³, orientamenti comuni relativi alla qualità redazionale della legislazione comunitaria affidando ai tre servizi giuridici competenti l'incarico di elaborare una guida pratica per i responsabili del drafting legislativo. Ne è nata, così, la Guida pratica comune del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione destinata a coloro che partecipano alla redazione di testi legislativi delle istituzioni comunitarie¹⁴, aggiornata nel 2003, che costituisce uno strumento prezioso per capire le procedure praticamente seguite dai singoli servizi giuridici nella loro attività di redazione di testi normativi¹⁵.

Tuttavia, anche in quest'ultima, seppur importante, iniziativa, "non emergeva ancora chiaramente come in un sistema politico quale l'Unione europea, specializzato nella produzione di regolazione, il tema della better regulation non possa essere solo una questione di tecnica legislativa, ma anche del problema di quanto regolare, perché regolare, come regolare, come amministrare la regolazione esistente e, in ultima analisi, come governare le politiche regolative di un sistema politico a piùlivelli (locale, regionale, nazionale e comunitario) qual è l'Unione europea"¹⁶. È con i successivi Consigli europei di Lisbona e Feira, rispettivamente di marzo e giugno 2000, che "il lungo dibattito sulla better regulation"ha subito un'importante accelerazione nel senso di una vera e propria politica legislativa. In particolare, con il Consiglio europeo di Lisbona, atteso che migliorare la qualità della "catena della regolazione", dal disegno regolatorio alla sua applicazione, richiede un'azione coordinata tra istituzioni comunitarie e Stati membri, veniva sottolineata la necessità che Commissione, Consiglio e Stati Membri definissero una strategia comune per migliorare e semplificare il quadro regolatorio prestando particolare attenzione all'"impatto"della "regolazione"¹⁷.

Al Consiglio di Santa Maria de Feira del giugno 2000¹⁸ è stato poi chiaramente precisato che una migliore regolazione costituisce uno dei requisiti fondamentali per raggiungere l'obiettivo di un equilibrato sviluppo, dato che un ambiente regolativo migliore promuove gli investimenti, l'imprenditorialità e l'innovazione favorendo la competitività, la crescita e l'occupazione. Nella riunione dei ministri europei responsabili per la funzione pubblica e la qualità della regolazione indetta dalla presidenza francese il 7 novembre 2000 a Strasburgo, i ministri hanno adottato una serie di risoluzioni, tra cui una specifica sulla better regulation, la «Resolution on better regulation within the European Union», con la quale è stata decisa la costituzione di un «Gruppo consultivo di alto livello», noto come «gruppo Mandelkern» dal nome del suo presidente Dieudonné Mandelkern (Presidente di Sezione del Consiglio di Stato francese). Il gruppo, costituito da un esperto di qualità della regolazione per ogni Stato membro e da un rappresentante della Commissione in materia, ha ricevuto il mandato di "partecipare attivamente alla definizione della strategia coordinata in materia di qualità della regolazione"richiesta dal Consiglio di Lisbona e, conseguentemente, di formulare «proposte per definire un metodo comune di valutazione della qualità della regolazione". Al gruppo è stato chiesto di redigere un «Rapporto iniziale» entro quattro mesi (ovvero in tempo utile per il Consiglio europeo di Stoccolma), nonché un rapporto definitivo entro il 2001. Il Rapporto iniziale è stato adottato unanimemente il 27 febbraio u.s., ed è stato presentato al Consiglio del mercato interno del 12 marzo 2001, insieme con il documento che la Commissione europea ha predisposto sulla stessa questione («Interim report - Improving and simplifying the regulatory environment». Entrambi i documenti si leggono sul sito http://www.funzionepubblica.it, voce «Attività internazionale», sub «Cooperazione europea», in «Better regulation»).¹⁹ Il documento finale della Commissione è stato, invece, presentato al Consiglio europeo di Laeken nel dicembre 2001. Per la prima volta esso ha definito un approccio comune dei paesi europei ai problemi della qualità della regolazione²⁰.

Il rapporto del gruppo ha identificato sei principali aspetti del miglioramento della qualità della regolazione, tra cui sono l'"analisi di impatto"e la tecnica delle "consultazioni". Inoltre, il rapporto sottolinea la necessità di impegnare personale qualificato nell'attività di miglioramento della regolazione e, dunque, l'importanza di definire programmi di formazione mirati ad un cambiamento culturale ed allo sviluppo di competenze adeguate. Il rapporto richiama anche la necessità di una maggiore collaborazione e di un migliore coordinamento, sia tra le istituzioni europee sia tra queste e i singoli Stati membri.

In questo contesto, il Gruppo Mandelkern ha formulato proposte per la definizione di un metodo comune di valutazione della qualità della regolazione ed, in particolare, ha sottolineato la necessità di realizzare l'applicazione uniforme ed integrata del diritto comunitario da parte delle amministrazioni nazionali, regionali e locali, puntando allo scopo su programmi di formazione degli addetti di tipo uniforme o integrato²¹. Le principali raccomandazioni contenute nel Report sono così sintetizzabili:

- l'AIR deve essere effettuata su tutte le proposte presentate dalla Commissione Europea;

- il parlamento e il consiglio devono conseguentemente ignorare le proposte della commissione che non siano accompagnate da un adeguato impact assessment, se non in casi di eccezionale urgenza;

- gli stati membri devono partecipare alla definizione delle proposte in uno stadio preliminare.

Quanto al lato metodologico e procedurale della procedura di AIR, il Mandelkern Group presentò un modello articolato sui seguenti passaggi:

- descrizione del problema o del rischio da valutare;

- descrizione delle diverse opzioni regolatorie a disposizion

- descrizione delle parti interessate e analisi (anche qualitativa) dell'impatto atteso su ciascuna di esse;

- riassunto dei risultati della consultazione sulla proposta di provvedimento;

- una stima dell'orizzonte temporale in cui il provvedimento in esame dispiegherà i suoi effetti;

- descrizione dell'impatto sulle PMI o su altri gruppi interessati in modo particolare o sproporzionato dal provvedimento proposto;

- analisi della coerenza della proposta con la legislazione esistente;

- descrizione dettagliata della metodologia adottata.

Il Mandelkern Group raccomandò anche l'adozione di una procedura di AIR a due stadi: un'AIR preliminare, in cui si analizzano le opzioni regolatorie alternative; e un'analisi «estesa» (Extended Impact Assessment), nella quale l'opzione prescelta viene soggetta a una piùaccurata analisi costi-benefici.

II. LE INIZIATIVE DELLA COMMISSIONE EUROPEA

Il Report costituì un input decisivo per la Commissione Europea che era apparsa fino a quel momento assai prudente²² ad affrontare in modo non episodico il tema della qualità della regolazione. La prima iniziativa adottata dalla Commissione è il Libro Bianco sulla governance europea, del 2001, che fissa l'agenda per la definizione di nuovi standard di qualità della legislazione a livello comunitario²³. In particolare, il gruppo di lavoro 2c, interno al Governance Team coordinato da Jerome Vignon, ha definito la qualità della regolamentazione sulla base di sette criteri fondamentali: la proporzionalità, la prossimità, la certezza del diritto, la coerenza, la qualità degli standard, la tempestività e l'enforceability. Questo gruppo di lavoro raccomandò, in particolare, il ricorso all'analisi costi-benefici come lo strumento piùcompleto e accurato nella valutazione delle nuove iniziative legislative. Allo stesso tempo, peraltro, il «2c» mostrò di non propendere necessariamente per esercizi di analisi quantitativa e adottò un approccio di tipo lesson-drawing, affermando che l'osservazione dell'esperienza internazionale costituisce il punto di riferimento essenziale per la logica decisionale del legislatore europeo. Dalla semplice tematizzazione del problema nel LibroBianco sulla Governance si è così giunti al varo da parte della Commissione di un vero e proprio piano d'azione²⁴ e alla conclusione nel 2003 di un Accordo interistituzionale tra il Consiglio, la Commissione e il Parlamento europeo²⁵ che individua impegni e obiettivi comuni in materia di miglioramento della qualità della regolazione ²⁶.

Nel giugno 2002, la Commissione europea, sorretta dalle positive reazioni al Libro bianco sulla governance europea e tenuto conto delle raccomandazioni del Gruppo Mandelkern, ha approvato la Comunicazione "Legiferare meglio"(Com(2002) 275 del 5 giugno 2002)²⁷ ed il piano di azione "Semplificare e migliorare l'ambiente regolativo"(Com(2002) 278 del 5 giugno 2002)²⁸, nelle quali ancora una volta le due linee tematiche vengono distinte, ma non separate.

Il piano d'azione della Commissione si è volta tra l'altro a creare un collegamento tra istituzioni europee e Stati membri; a facilitare l'implementazione e l'applicazione della normativa europea nei singoli Stati; a consentire il monitoraggio e la valutazione dell'applicazione delle norme comunitarie; a confrontare le diverse metodologie di analisi di impatto e di consultazione.

Nel corso del 2002 ed all'inizio del 2003, la Commissione ha dato seguito al richiamato piano di azione con otto Comunicazioni su altrettanti temi già considerati nel citato Libro bianco. Ancora la Commissione, insieme al Parlamento europeo ed al Consiglio, ha definito una strategia globale di miglioramento della "legislazione"²⁹.

Infine, la Commissione, a partire dalla seconda metà del 2003, si è volta ad attuare proprie procedure e prassi.

Le iniziative della Commissione sono raggruppabili lungo due linee: quella del miglioramento del processo di formazione della legislazione comunitaria e, dunque, piùstrettamente collegate all'adozione degli atti normativi dell'Unione europea (better legislation); quella del miglioramento delle modalità di attuazione delle politiche comunitarie (better application).

Rientrano nella prima linea le iniziative della Commissione in materia di consultazione pubblica, reperimento ed utilizzo di pareri di esperti, utilizzo di agenzie di regolazione ed in materia di valutazione d'impatto. La seconda linea di attenzione comprende, invece, iniziative in materia di aggiornamento e semplificazione della legislazione in vigore, miglioramento della sua attuazione, monitoraggio sull'applicazione del diritto comunitario e miglioramento delle cosiddette "procedure di comitato"³⁰.

III. L'ANALISI D'IMPATTO DELLA REGOLAMENTAZIONE NELL'UE

Nel 2002, dopo un lungo percorso di esperienze in materia di valutazione d'impatto, l'UE si è dotata, nell'ambito del programma d'azione sul miglioramento della regolamentazione, di una procedura di valutazione d'impatto per tutte le principali iniziative legislative, cioè quelle presentate nella strategia politica annuale oppure in seguito nel programma di lavoro della Commissione³¹. L'analisi d'impatto costituisce nel contesto della legislazione europea uno strumento efficace volto a migliorare la qualità e la coerenza del processo di sviluppo delle strategie. Anche nell'ottica di una migliore applicazione ed esecuzione del protocollo allegato al Trattato di Amsterdam in materia di proporzionalità e sussidiarietà, è necessario identificare i probabili effetti favorevoli e sfavorevoli delle azioni strategiche proposte, offrendo così la possibilità di giudizi politici informati circa la proposta e l'individuazione degli strumenti più idonei per raggiungere gli obiettivi pianificati. Con la comunicazione del 5.6.2002, la Commissione propone un nuovo metodo di valutazione d'impatto che integri le valutazioni settoriali in un nuovo strumento globale, evitando così valutazioni esclusivamente parziali e settoriali. La Commissione definisce la valutazione d'impatto come "il processo che consiste nell'analisi sistematica dei probabili effetti dell'intervento da parte delle autorità pubbliche". La valutazione d'impatto contribuisce dunque al processo decisionale, ma non sostituisce il giudizio politico, piuttosto, come vedremo, fornisce delle opzioni di decisione corredate di dati ed informazioni valutabili in sede di decisone politica. L'intento della Commissione presentando questo documento è sicuramente quello di ridurre il numero di strumenti utilizzati nel passato dalle varie Direzioni Generali della Commissione, cercando di addivenire ad uno strumento comune che potesse favorire la circolazione dei dati attraverso la struttura amministrativa in maniera omogenea. Naturalmente lo strumento predisposto dalla Commissione contiene in sé quegli elementi di flessibilità indispensabili per consentire l'utilizzo della valutazione in contesti diversi. La Commissione sottolinea inoltre che la valutazione d'impatto si differenzia dalla valutazione (di bilancio) ex-ante: quest'ultima si concentra in via prioritaria sul valore di una spesa, vale a dire sul rapporto costo-efficacia per il bilancio comunitario di tutti i programmi e di tutte le azioni proposte. La valutazione d'impatto è incentrata piuttosto sulle politiche, si concentra sulla valutazione della sostenibilità delle principali proposte strategiche e sul rispetto dei principi della miglior regolamentazione. Laddove la valutazione d'impatto si applichi ad alcune proposte che comportano spese di bilancio, gli aspetti specifici della valutazione ex-ante si incorporano nella valutazione d'impatto.

IV. LA PROCEDURA DELLA VALUTAZIONE D'IMPATTO

Il sistema di analisi di impatto della Commissione europea è stato introdotto nel 2003 ed ha sostituito ed integrato tutte le valutazioni settoriali degli effetti diretti e indiretti delle misure proposte in uno strumento globale³². Le origini del sistema di IA (Impact Assessment) sono duplici: da un lato il concetto di una equilibrata e globale valutazione dei diritti economici, sociali e ambientali è legata alla Strategia di sviluppo sostenibile dell'Unione. Allo stesso tempo, tuttavia, la IA risponde rappresenta un importante passo in avanti negli sforzi della Commissione per migliorare la qualità della propria attività di regolamentazione. Combinando queste due origini, il sistema di IA è destinato ad aiutare l'UE a sviluppare politiche di supporto allo sviluppo dell'attività economica, ma anche di sostegno ad altri interessi pubblici a breve e lungo termine.

A tal fine nel 2002 La Commissione Europea ha adottato, come sopra anticipato, per la prima volta una Guida AIR di riferimento per aiutare i suoi funzionari nell'implementazione dell'analisi di impatto. Quando il sistema di IA (Impact Assessment) della Commissione è stato introdotto, esso prevedeva che tutti gli items inclusi nel Commission's Legislative and Work Programme (CLWP) dovessero subire un'analisi di impatto preliminare (PIA).

La valutazione preliminare offriva una ricognizione del problema individuato, servendo da filtro per consentire di individuare le proposte che saranno soggette ad una valutazione d'impatto estesa. Questa prima fase si concentra sostanzialmente su alcuni fattori ritenuti chiave:

• individuazione del problema, degli obiettivi e del risultato auspicato;
• individuazione delle principali possibilità d'intervento per conseguire l'obiettivo;
• descrizione dei passaggi preparatori già intrapresi e di quelli previsti.

La valutazione preliminare seguiva il metodo delineato nelle linee guida generali e si concludeva con una scheda elaborata sulla scorta di questo modello:

La scheda di valutazione veniva messa a disposizione della Commissione in vista del suo esame al momento dell'adozione del programma di lavoro.

L'analisi d'impatto estesa veniva svolta laddove la Commissione ne avesse ravvisato la necessità e cioè quando la proposta comportasse un impatto economico, ambientale e/o sociale significativo su di un settore specifico o quando la proposta rappresenti una riforma importante della politica in uno o piùsettori. Le finalità di una valutazione d'impatto estesa era quella di svolgere un'analisi piùapprofondita dei potenziali effetti sull'economia, sull'ambiente e sulla società, sia di consultare le parti interessate e gli esperti competenti, tenendo in considerazione le procedure specifiche previste da trattati o accordi internazionali.

A seguito dell'esperienza maturata nel corso del 2004 un certo numero di aspetti relativi all'AIR sono stati revisionati. La stessa Commissione europea ha, infatti, emanato (con il documento SEC(2005) 791 del 15 giugno 2005, indi integrato il 15 marzo 2006 per profili attinenti alla valutazione degli oneri amministrativi) le nuove Impact Assesment Guidelines, ossia le Linee guida per l'analisi di impatto dei provvedimenti adottati dalla medesima Commissione.

Prima novità di rilievo è stata l'abolizione della distinzione tra analisi preliminare ed analisi estesa. Le Roadmaps hanno, invece, sostituito i PIAs, mentre una full IA è oggi richiesta per tutte le iniziative inserite nel Commission's annual legislative and work programme.

La Roadmap è un breve documento che fornisce una prima descrizione di un progetto di iniziativa della Commissione, compresa l'indicazione dei settori principali da valutare e della pianificazione delle successive analisi d'impatto. Essa ha una doppia funzione: fornire una stima del calendario previsto per una proposta e dare informazioni piùdettagliate su come la valutazione di impatto, devono essere portate avanti. Tabelle di marcia sono pubblicati al momento la Commissione Programma legislativo e di lavoro (CLWP) è approvato.

Le Roadmaps, che sono anche pubblicate al momento dell'adozione del CLWP, forniscono una prima indicazione delle aree che dovranno essere sottoposte ad analisi e consentono la progettazione delle seguenti analisi di impatto. Le Roadmaps per il 2006 e il 2007 CLWP sono disponibili al sito web della Commission Impact Assessment (http://ec.europa.eu/governance/impact/practice_en.htm).

Seconda novità è stata l'introduzione del principio dell'"analisi proporzionata"³³: la profondità e la portata dell'analisi di impatto devono essere, infatti, determinate sulla base dei probabili effetti dell'azione proposta: piùsignificativa un'azione è probabile che sia, piùgrande dovrà essere, allora, lo sforzo di quantificazione e monetizzazione generalmente previsto. Lo scopo è, dunque, di consentire un'analisi generale e generalizzata di natura preliminare e maggiormente informale di tutti i progetti di decisione, destinando, tuttavia, un'analisi maggiormente dettagliata ed a piùalto contenuto qualitativo solo ad alcune, poche, regolazioni. In tal modo si favorisce, peraltro, anche la tempestività dell'analisi che costituisce un altro dei pilastri dell'AIR consentendone la realizzazione di uno dei suoi obiettivi fondamentali: ridurre l'uso di regolazione non necessaria attraverso l'esame del possibile uso di alternative.³⁴

Gli obiettivi chiave del sistema di valutazione d'impatto così da ultima delineato sono:

1. Migliorare la qualità delle proposte della Commissione,in modo da poter, in particolare,facilitare una piùsistematica, coerente, analitica, aperta politica di progettazione legislativa e fornire una approfondita, equilibrata e completa analisi dei probabili impatti sociali, economici e ambientali.
2. Fornire un aiuto efficace per il processo decisionale, in particolare da assicurare ai responsabili politici le pertinenti ed esaurienti informazioni sulla logica che sta dietro agli interventi proposti e ai loro probabili impatti; rendere possibile ai responsabili delle politiche di valutare i trade-off e confrontare i diversi scenari al momento di decidere su una specifica linea di azione.
3. Servire come un prezioso strumento di comunicazione, in particolare da implementare la comunicazione interna e la garanzia di un tempestivo ed efficace coordinamento all'interno della Commissione e migliorare la comunicazione verso l'esterno, rendendo il processo di sviluppo della politica piùaperta e trasparente per gli operatori esterni. In ultima analisi, il raggiungimento di tali obiettivi chiave dovrebbe contribuire a un migliore, piùsemplice e piùcoerente Ambiente normativo che aiuta l'UE a raggiungere gli obiettivi delle strategie di Lisbona e di sviluppo sostenibile.

Anche se alla fine de 2006 piùdi 190 IAs sono state prodotte dai diversi Servizi della Commissione, il sistema di IA è ancora in una fase iniziale del suo sviluppo. L'analisi di impatto è stata, del resto, introdotta soltanto cinque anni fa e, da allora, ha subito un processo quasi continuo di adattamento e di aggiustamento.

La Guida del 2005 mette a punto le modalità per esaminare il potenziale impatto economico, sociale e ambientale degli atti normativi con particolare riguardo ai provvedimenti che la Commissione abbia posto nel proprio Programma.

L'analisi di impatto, così come strutturata nelle Linee Guida, si esplica in un iter logico che si snoda attraverso sei fasi:

La Commissione delinea i confini di operatività dell'intervento; identifica i soggetti interessati; esplicita le cause del problema da sciogliere; verifica se l'Unione europea abbia competenza ad agire nella materia in oggetto. L'analisi di impatto necessita di una esplicitazione puntuale ed univoca dell'esigenza che sospinge verso l'intervento normativo, evidenziando perché essa non sia soddisfatta dal quadro normativo esistente e quali siano le istanze e valutazioni rese dai soggetti portatori di interessi meritevoli di tutela. Preliminare si pone, peraltro, la necessità di verificare se l'Unione europea abbia o meno il 'diritto di agire' nonché se sia preferibile (in termini di efficacia ed efficienza) l'intervento degli Stati Membri, alla luce del principio di sussidiarietà. Essenziale risulta, inoltre, verificare se il "diritto di agire"dell'Unione europea possa essere legittimamente limitato dal rispetto dei diritti fondamentali, così come delineati nella Carta europea dei diritti fondamentali. In questa prospettiva, proprio l'Impact Assessment può costituire uno strumento per l'accertamento dell'impatto della proposta normativa sui diritti fondamentali. In caso di riscontrata competenza comunitaria, si effettua un'analisi prognostica circa i possibili sviluppi in assenza di un intervento regolamentare (tale analisi dovrebbe prospettare l'andamento della situazione economico-sociale e compararlo con il possibile impatto che si determinerebbe ove venisse adottato un provvedimento normativo).

Selezione degli obiettivi

Gli obiettivi dell'intervento normativo sono da configurare sì che risultino:

- specifici, ovvero descritti in modo puntuale e dettagliato, talché non siano suscettibili di diverse interpretazioni;

- misurabili, attraverso l'attribuzione di un indicatore (qualitativo o quantitativo) che consenta di verificarne ex post il conseguimento;

- comprensibili, sì che tutti i soggetti coinvolti nella loro attuazione possano intenderli nella medesima accezione;

- realistici, ovvero realizzabili con gli ordinari strumenti tecnicogiuridici;

- determinati nel tempo, ovvero riferiti ad un preciso arco temporale.

Nella maggior parte dei casi è possibile tracciare una gerarchia tra i vari obiettivi selezionati, secondo tre livelli: a) obiettivi generali, espressi in termini di risultato o scopo finale (overall goals o outcomes); b) obiettivi specifici, definiti anche come obiettivi immediati dell'intervento regolatorio (direct and short term effects: tali obiettivi sono quelli che devono essere realizzati immediatamente al fine di conseguire, nel lungo periodo, gli obiettivi generali); c) obiettivi operativi, in termini di beni o servizi che l'intervento dovrebbe produrre (outputs: la loro realizzazione è sotto il diretto controllo dei soggetti che predispongono l'intervento di regolamentazione e sono, pertanto, direttamente verificabili). La Commissione suggerisce di selezionare un numero limitato di obiettivi e di individuare per ciascuno di essi dei "concetti chiave", potendosi a tal fine realizzare un "Piano d'Azione"(Action plan), entro il quale stabilire chiari collegamenti tra l'esigenza manifestata, gli obiettivi delineati ed i conseguenti interventi normativi previsti.

Individuazione delle opzioni legislative

Attraverso la selezione delle diverse opzioni si stabilisce preliminarmente se sia necessario ed opportuno un intervento di natura regolamentare per poi eventualmente scegliere quella maggiormente adeguata in termini di efficacia ed efficienza selezionare al fine del raggiungimento degli obiettivi prefissati. La predisposizione di una pluralità di opzioni normative è, del resto, funzionale al principio di trasparenza, affinché siano rese conoscibili ai portatori di interessi rilevanti conoscano le opzioni escluse e le ragioni della loro valutata inidoneità a perseguire gli obiettivi individuati.

Fra le opzioni identificate la prima opzione a dover essere presa in considerazione è la cd. 'opzione zero', ovvero l'ipotesi di non avanzare alcuna nuova proposta di regolazione da parte dell'Unione europea per giungere poi ad opzioni incentrate sulla "prefigurazione" di strumenti normativi alternativi rispetto alle classiche forme di regolamentazione normativa.

Le risultanze di questa prima analisi convergono in una "shortlist" dove sono elencate le opzioni (generalmente tre o quattro, inclusa l'opzione zero) che sembrano poter soddisfare maggiormente le esigenze di regolamentazione e che, pertanto, debbono risultare oggetto di un'analisi piùapprofondita.

Essa è condotta secondo criteri che evidenzino i seguenti profili:

- efficacia, ovvero la capacità di soddisfare le esigenze e realizzare gli obiettivi prefissati;

- efficienza, ovvero la capacità di realizzare gli obiettivi con il minor costo in termini di risorse (valutazione costi-benefici);

- adeguatezza, ovvero la capacità di limitare il trade-off che si determina nelle aree di impatto economico, sociale, ambientale.

Individuazione del possibile impatto economico, sociale e ambientale

Questa fase richiede una valutazione multifattoriale che tenga conto:

- degli effetti diretti e indiretti che si producono in campo economico, sociale e ambientale;

- dei soggetti (inclusi soggetti esterni all'Unione europea) sui quali si producono le conseguenze del provvedimento;

- degli indici qualitativi ed, ove possibile, economici e monetari attribuiti a ciascuna opzione;

- dei rischi e delle incertezze determinate dalle scelte di politica economica e sociale.

Un preciso e dettagliato esame delle conseguenze determinate da ciascuna opzione regolamentare (in termini di effetti sui destinatari, soddisfazione delle esigenze manifestate, attuazione delle linee programmatiche in tema di politica economica e sociale) costituisce il prius logico di una valida ed efficace comparazione tra le proposte presentate.

Ai fini del monitoraggio sulla effettiva attuazione della strategia di sviluppo sostenibile adottata dall'Unione europea, il modello procedimentale previsto dalla Commissione si compone di tre passaggi:

1) identificazione dei profili di impatto;
2) valutazione, attraverso parametri qualitativi, dei profili di impatto maggiormente significativi;
3) ulteriore livello di analisi in termini qualitativi e/o quantitativi.

Come comparare le diverse opzioni

La valutazione qualitativa e quantitativa degli effetti di ciascuna opzione è funzionale alla scelta della migliore opzione. A tal fine le diverse opzioni devono essere comparate attraverso:

- l'individuazione degli effetti positivi e negativi di ciascuna opzione

- l'evidenziazione dei risultati raggiunti in forma aggregata e disaggregata (ove fattibile);

- il confronto delle opzioni in ciascuna area di impatto (economica, sociale, ambientale);

- l'identificazione, ove possibile, dell'opzione preferibile (in termini di maggiore corrispondenza con gli obiettivi prefissati e minori oneri di spesa per i destinatari diretti e indiretti).

In ottemperanza al principio di trasparenza, devono esplicitarsi anche i criteri valutativi utilizzati per esaminare le opzioni legislative. Tali criteri, pur variando secondo l'area di impatto dell'intervento e la natura degli obiettivi prefissati, possono sinteticamente racchiudersi nei concetti di efficacia, efficienza e adeguatezza. Ulteriori criteri possono essere rinvenuti all'interno del Trattato: tra i piùimportanti, il principio di sussidiarietà e quello di proporzionalità. Le opzioni sono inoltre classificate in base agli oneri amministrativi e finanziari che ricadono sulla Unione europea, sui governi nazionali, sulle autorità regionali e locali, sugli operatori economici e sui cittadini. L'onere impositivo deve essere il minore possibile e soprattutto deve risultare proporzionato agli obiettivi da raggiungere.

Completato il processo comparativo, l'analisi di impatto dovrebbe fornire alcune indicazioni in merito alla opzione normativa preferibile (rimanendo non pregiudicata per la Commissione la possibilità di effettuare una scelta difforme).

In taluni casi risulta impossibile suggerire un'unica opzione: pertanto l'analisi si conclude con la presentazione chiara e comprensibile di un ipotetico ventaglio di opzioni.

Verifica e controllo del raggiungimento degli obiettivi

Individuata l'opzione prescelta l'analisi deve ulteriormente proseguire attraverso:

- la sintetica esposizione di come sono stati raccolti i dati e le informazioni necessarie per controllare la fase di esecuzione dell'intervento normativo;

- la descrizione della natura, della frequenza e dello scopo del successivo procedimento valutativo.

In questa ultima fase l'analisi deve esplicitare i soggetti dai quali provengono le informazioni (la Commissione europea, gli Stati Membri, altri intermediari quali, ad esempio, le agenzie), la responsabilità di questi ultimi in riferimento all'utilizzo delle suddette informazioni, la capacità degli strumenti valutativi utilizzati. La proposta adottata dalla Commissione, di regola, include indicatori correlati ad obiettivi specifici e operativi, in particolar modo quando sia proposta normativa che prevede impegni di spesa.³⁵

V. L'IMPACT ASSESSMENT BOARD (IAB)

Un importante nuovo elemento al fine di migliorare il processo decisionale della Commissione europea è stato la creazione di un Comitato per la valutazione d'impatto (Impact Assessment Board, "IAB"), con lo scopo di fornire consulenza e appoggio nello sviluppo di una cultura della valutazione d'impatto in seno alla Commissione³⁶. L' l'Impact Assessment Board è stato istituito dal Presidente Barroso, il 14 novembre 2006 con il compito di assicurare un supporto indipendente di qualità e di controllo per le valutazioni di impatto preparate dai Servizi della Commissione.

Lo IAB lavora sotto l'autorità diretta del presidente della Commissione. I relativi membri³⁷ sono funzionari ad alto livello dai reparti della Commissione piùdirettamente collegati con i tre aspetti principali dell'analisi di impatto: ambientale, economico e sociale. I membri sono nominati per le loro capacità personali e sulla base della loro esperienza. In particolare sono membri dello IAB il Vice Segretario Generale responsabile per la better regulation, che riveste la qualità di presidente del Comitato, e di un funzionario permanente a livello di direttore delle direzioni generali con piùdiretta esperienza nelle tre grandi dimensioni - economica, sociale e ambientale - della valutazione d'impatto integrata (DG ECFIN, DG EMPL, DG ENTR, DG ENV). Ciascun membro dispone di un supplente, almeno a livello di capo unità. I membri ed i loro supplenti sono nominati dai direttori generali dei rispettivi dipartimenti sotto approvazione da parte del Presidente.³⁸ La durata del mandato di ciascun membro e del supplente è di due anni e può essere rinnovata o anche prolungata o abbreviata in accordo con il Presidente, su iniziativa del direttore generale del dipartimento interessato.

I membri dello IAB si preoccupano di tenere ben ferma la distinzione tra il loro ruolo di funzionari della Commissione e quello di membri del Comitato, utilizzando la possibilità di "opt-out" (astenersi) dal processo decisionale, quando c'è il rischio di un (percepito) conflitto di interessi.

Compito di quest'organo è controllare e pubblicare "opinioni", non vincolanti per la Commissione, sulla qualità delle analisi di impatto svolte.

Lo IAB può raccomandare che il progetto di relazione di valutazione d'impatto, fornito dal Servizio della Commissione responsabile a tal fine, sia riveduto e, se ritenuto necessario, nuovamente sottoposto al suo giudizio. Su richiesta dei servizi e a discrezione del presidente, il Comitato può, inoltre, fornire consulenza sulle valutazioni di impatto durante il corso della loro fase di elaborazione e chiedere ai dipartimenti di riferire sullo stato di avanzamento del lavoro di valutazione d'impatto. La presidenza inviterà di norma alle riunioni del consiglio l'autore, all'interno del dipartimento interessato, della valutazione d'impatto che dovrà essere discussa. Il presidente può invitare ogni servizio della Commissione a contribuire con le proprie conoscenze oralmente o per iscritto all'esame di ogni valutazione d'impatto. La presidenza deciderà, caso per caso, in merito alla partecipazione di altri servizi alle riunioni del consiglio. Possono inoltre partecipare esperti interni o esterni.

Lo IAB mira, dunque, a migliorare la qualità delle valutazioni di impatto della Commissione rafforzando il controllo di qualità e fornendo consulenza e sostegno. In particolare il Comitato ha come suo compito prioritario quello di esaminare le valutazioni d'impatto relative alle iniziative che sono state identificate, nel contesto della comunicazione della strategia politica annuale (SPA) e del programma legislativo e di lavoro (CLWP), come richiedenti un'analisi d'impatto. Lo IAB può, inoltre, essere chiamato dal Segretariato generale a prendere in considerazione iniziative che, a priori, non sono soggette a valutazione di impatto - in quanto, in particolare, non rientranti nell'elenco di priorità del CLWP o in quanto consistenti in misure di esecuzione (comitologia). A seguito di tale richiesta, il Comitato può decidere di indirizzare una "promptletter"ai servizi competenti della Commissione, con la quale raccomanda di effettuare una valutazione sul progetto di proposta. Lo IAB, sulla base di una raccomandazione da parte della Segreteria Generale, avrà la possibilità di esaminare le roadmaps per gli items presentati per l'inclusione nella APS e nel CLWP e di offrire consulenza sulla profondità dell'analisi in modo da poter essere proporzionata al previsto possibile impatto. Su richiesta, il Comitato può anche offrire consulenza al Segretariato generale su questioni orizzontali relative allo sviluppo del sistema di valutazione d'impatto della Commissione. Si può anche offrire sostegno e consulenza, su richiesta, ai singoli dipartimenti su valutazioni particolarmente impegnativo e questioni metodologiche.³⁹

Il Comitato ha cercato di rendere i risultati del proprio lavoro il piùpossibile trasparenti. Le sue Raccomandazioni sono accessibili a tutti i servizi della Commissione e sono formalmente integrate nel decision-making interno della Commissione. I suoi pareri sono anche messi a disposizione delle altre istituzioni e del pubblico in generale, una volta che la corrispondente iniziativa della Commissione è adottata.

CONCLUSIONI

L'introduzione della valutazione d'impatto in ambito europeo ha segnato un importante cambiamento culturale all'interno della Commissione, diventando parte integrante della prassi di lavoro e del processo decisionale di questa istituzione, in grado di modificarne il modo di elaborare le politiche. Dal 2003 la Commissione ha ultimato e pubblicato 284 valutazioni d'impatto. Queste valutazioni sono pubbliche e ne è disponibile una sintesi in tutte le lingue ufficiali dell'Unione. Le decisioni della Commissione sul se e come procedere con un'iniziativa si basano su prove trasparenti, sui contributi delle parti interessate e su un'approfondita analisi delle opzioni, fra cui la coregolamentazione e l'autoregolamentazione. Nel 2007, ad esempio, la Commissione ha bloccato tre iniziative proprio in seguito alle valutazioni d'impatto, poiché mostravano che in questa fase l'azione dell'UE non avrebbe apportato un sufficiente valore aggiunto⁴⁰: esse riguardavano l'introduzione della piena proporzionalità fra capitale e diritti di controllo, la modifica della 14° direttiva sul diritto societario in merito al trasferimento transfrontaliero delle sedi legali delle società di capitali, e la protezione dei testimoni. Può altresì accadere che i servizi della Commissione prendano l'iniziativa di effettuare valutazioni d'impatto anche quando ciò non è formalmente richiesto.⁴¹

Con la Comunicazione al Parlamento Europeo, al Consiglio, al Comitato Economico e Sociale Europeo e al Comitato delle Regioni del 30 gennaio 2008⁴² la Commissione si è, inoltre, impegnata a migliorare ulteriormente il sistema della valutazione d'impatto procedendo all'aggiornamento della metodologia e al rafforzamento della valutazione d'impatto nel ciclo politico sulla base dell'esperienza acquisita in seno ai suoi servizi, ai suggerimenti delle altre istituzioni, degli Stati membri e delle parti interessate, e sui risultati di una valutazione esterna del 2007.⁴³ Tale ultima valutazione pur, infatti, rilevando i progressi della Commissione nella realizzazione dei suoi obiettivi legati alla valutazione d'impatto (miglioramento della qualità delle proposte, appoggio effettivo al processo decisionale e rafforzamento della trasparenza), ha tuttavia riscontrato la necessità di chiarire il concetto di analisi proporzionata e quindi di individuare meglio le iniziative da valutare. Ha raccomandato che le valutazioni d'impatto siano preparate ad uno stadio anteriore del processo di elaborazione delle politiche, e che sia migliorato il sostegno alla qualità, incluso l'accesso alle fonti di dati. Secondo la valutazione esterna, infine, vi è la percezione che un numero troppo elevato di valutazioni d'impatto siano state realizzate per giustificare una scelta politica predeterminata.

La Commissione ha pertanto disposto miglioramenti nel processo di IA e, soprattutto, ha disposto che altri importanti miglioramenti saranno apportati nell'ambito della revisione degli orientamenti della Commissione in materia di valutazione di impatto, da ultimarsi dopo che il Consiglio europeo avrà esaminato i progressi compiuti in materia di miglioramento del quadro normativo nel marzo 2008.