EL PAPEL DE LA JUSTICIA NACIONAL EN LA GARANTÍA DEL DERECHO A UN RECURSO EFECTIVO INTERNACIONAL*

THE ROLE OF DOMESTIC JUSTICE IN THE GUARANTEE OF THE RIGHT TO AN EFFECTIVE INTERNATIONAL REMEDY

Juana Inés Acosta-López** María Carmelina Londoño-Lázaro***

* Este estudio se ha desarrollado dentro de la línea de investigación en Derecho Internacional y Derechos Humanos del grupo Justicia, Ámbito Público y Derechos Humanos de la Universidad de la Sabana (Colombia).
** Abogada, Pontificia Universidad Javeriana. Magíster en Derechos Humanos y Democratización, Universidad Externado de Colombia/Carlos III de Madrid. Profesora, Universidad de la Sabana y Pontificia Universidad Javeriana. Jefe del área de derecho internacional, Alumbra Asesores. Asesora, Ministerio de Relaciones Exteriores y Programa Integral de Violencias basadas en Género. Miembro fundador, Academia Colombiana de Derecho Internacional.
Contacto: juanaacosta20@gmail.com.
*** Abogada, Universidad de la Sabana. Master of Law, LLM, University of Queensland (Australia). Doctoranda, Universidad Austral (Argentina). Directora del área de Derecho Internacional, Facultad de Derecho, Universidad de la Sabana. Miembro fundador, Academia Colombiana de Derecho Internacional.
Contacto: maria.londono1@unisabana.edu.co.

Fecha de recepción: 19 de febrero de 2010 Fecha de aceptación: 4 de abril de 2010

PARA CITAR ESTE ARTÍCULO / TO CITE THIS ARTICLE

Juana Inés Acosta-López & María Carmelina Londoño-Lázaro, El papel de la justicia nacional en la garantía del derecho a un recurso efectivo internacional, 16 International Law, Revista Colombiana de Derecho Internacional, 81-114 (2010).

RESUMEN

El presente artículo pretende demostrar que la justicia nacional tiene un papel muy importante en la efectividad del derecho de acceso a la justicia internacional, en particular, en nuestro caso, la interamericana. Con este propósito, explica por qué existe un derecho a un recurso efectivo internacional en el ámbito del Sistema Interamericano de Derechos Humanos, describe su alcance y algunas de sus particularidades. Así mismo, muestra la importancia de la justicia nacional en la efectividad de ese recurso internacional y aborda ciertas problemáticas en relación con la implementación de las sentencias internacionales en el ámbito interno, partiendo del hecho de que las sentencias internacionales son obligatorias y tienen la misma naturaleza que una sentencia judicial interna. Por último, el texto aborda algunas reflexiones sobre posibles acciones judiciales nacionales para el cumplimiento de los fallos internacionales en Colombia.

Palabras clave autor: Sistema Interamericano de Derechos Humanos, Corte Interamericana de Derechos Humanos, Sentencias internacionales, Recurso judicial efectivo.

Palabras clave descriptor: Corte Interamericana de Derechos Humanos, Sistema Interamericano de Derechos Humanos, derecho internacional.

ABSTRACT

This paper addresses the important role of the domestic justice in the protection of the right to access to international justice, and in our case the Inter-American justice. Within this purpose, the text explains the existence of a right to an effective international remedy in the Inter-American Human Rights System, and describes some of its peculiarities. Also, it shows the importance of national justice in the effectiveness of the international remedy and addresses certain issues with regard to the implementation of international judgments in the domestic sphere, considering that international rulings are binding and have the same nature of national judicial decisions. Finally, the paper deals with some reflections on possible internal remedies to comply with international rulings in Colombia.

Key words author: Inter-American Human Rights System, Inter-American Court of Human Rights, International Judicial Decisions, Effective remedies.

Key words plus: Inter-American Court of Human Rights, Inter-American Human Rights System, International law.

SUMARIO

INTRODUCCIÓN.- I. EL DERECHO A UN RECURSO EFECTIVO INTERNACIONAL EN EL ÁMBITO DEL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS.- II. EL PAPEL DE LA JUSTICIA NACIONAL EN LA EFECTIVIDAD DEL RECURSO DE AMPARO DE LOS DERECHOS HUMANOS EN EL SISTEMA INTERAMERICANO.- III. NATURALEZA ESPECIAL DEL DERECHO A UN RECURSO EFECTIVO INTERNACIONAL.- IV. LA NATURALEZA DE LAS SENTENCIAS INTERNACIONALES.- V. EL CONTENIDO DE LAS SENTENCIAS INTERAMERICANAS Y SU IMPLEMENTACIÓN EN EL ÁMBITO INTERNO.-VI. REFLEXIONES SOBRE ACCIONES JUDICIALES PARA EL CUMPLIMIENTO DE LOS FALLOS INTERNACIONALES EN COLOMBIA.- A. Proceso ejecutivo.- Tutela o recurso de amparo.- CONCLUSIÓNES.- BIBLIOGRAFÍA.

INTRODUCCIÓN

El presente artículo pretende demostrar que la justicia nacional tiene un papel muy importante en la efectividad del derecho de acceso a la justicia internacional y, en nuestro caso, la interamericana. Para ello, se abordarán las siguientes cuestiones: (i) el derecho a un recurso efectivo internacional en el ámbito del Sistema Interamericano de Derechos Humanos; (ii) el papel de la justicia nacional en la efectividad del recurso de amparo de los derechos humanos en el Sistema Interamericano; (iii) la naturaleza especial del derecho a un recurso efectivo internacional; (iv) la naturaleza de las sentencias internacionales; (v) el contenido de las sentencias interamericanas y su implementación en el ámbito interno, y (vi) se abordarán algunas reflexiones sobre posibles acciones judiciales nacionales para el cumplimiento de los fallos internacionales en Colombia.

I. EL DERECHO A UN RECURSO EFECTIVO INTERNACIONAL EN EL ÁMBITO DEL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS

El derecho a un recurso judicial efectivo está protegido por el artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, CADH, o Pacto de San José. Al respecto, coincidimos en que de esa disposición se derivan la existencia de un derecho a un recurso efectivo en el nivel nacional y un verdadero derecho de petición individual en el orden internacional.¹ Así, el artículo 25 señala que:

1. Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales.
2. Los Estados partes se comprometen:
   1. a garantizar que la autoridad competente prevista por el sistema legal del Estado decidirá sobre los derechos de toda persona que interponga tal recurso;
   2. a desarrollar las posibilidades de recurso judicial, y
   3. a garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso (negrilla fuera de texto).

En relación con esta disposición, resulta de la mayor importancia rescatar varios aspectos:

1. La disposición consagra sin ninguna duda el derecho a la protección judicial y, especialmente, el derecho que tienen las personas de acceso a la justicia por medio de recursos que las amparen contra actos que violen sus derechos fundamentales.

2. Los derechos que deben amparar esos recursos son aquellos que estén protegidos por la Constitución y la ley, pero también aquellos protegidos por la Convención Americana. En este sentido, el artículo se extiende a la protección del individuo frente a hechos ilícitos nacionales como también hechos ilícitos internacionales. En otras palabras, la disposición "no restringe el derecho a un recurso efectivo a los recursos de carácter nacional".²
3. Las autoridades del Estado tienen, según esta disposición, unas obligaciones particulares para garantizar la existencia y efectividad de los recursos.

Estamos hablando quizá así del mismo derecho de petición individual que algunos sectores de la doctrina han identificado como parte del artículo 44 de la CADH.³ Sin embargo, desde nuestro punto de vista, el derecho está realmente garantizado en el artículo 25 de la CADH y más bien "estaría protegido por una serie de disposiciones procesales, tales como las consagradas en los artículos 44 (legitimación en la causa) y 68 (obligatoriedad de las decisiones de la Corte) de la CADH. Así, el artículo 25 permitiría proteger plenamente el derecho de petición individual y sus obligaciones correlativas (...)".⁴

II. EL PAPEL DE LA JUSTICIA NACIONAL EN LA EFECTIVIDAD DEL RECURSO DE AMPARO DE LOS DERECHOS HUMANOS EN EL SISTEMA INTERAMERICANO

El principio de subsidiariedad que caracteriza al recurso internacional para la protección de los derechos humanos no precluye las obligaciones del Estado de convertir estos instrumentos en mecanismos eficaces de protección de los derechos fundamentales de los individuos. Sólo una vez la justicia nacional haya tenido la posibilidad de corregir las situaciones violatorias y proteger los derechos de las víctimas, probada su ineficiencia en este propósito, el caso sería susceptible de acceder a la esfera interamericana. Así, contrario a lo que podría pensarse, incluso habiendo fallado la instancia nacional en la garantía de la justicia para las víctimas, el Estado sigue vinculado a obligaciones nacionales e internacionales incluso durante el desarrollo del proceso internacional y, justamente, para favorecer su eficacia.

Desde la perspectiva internacional que se aborda, y de acuerdo con las consideraciones expuestas sobre el alcance del artículo 25 -en el cual se incluye el derecho al recurso efectivo internacional-, las obligaciones principales que el Estado conserva a su cargo durante el trámite de éste último serían: i) actuar de buena fe en todas las etapas del procedimiento tanto ante la Comisión como ante la Corte Interamericana, lo cual implica a su vez cumplir las solicitudes cuasi-judiciales y las órdenes judiciales; ii) consecuentes con este principio, tanto el Estado como los demás actores deberán sujetarse y respetar las garantías procesales propias de este tipo de procesos internacionales -entre éstas se pueden resaltar los principios de igualdad de armas, derecho de defensa, publicidad de las pruebas, entre otros-, y iii) garantizar el cumplimiento del fallo internacional.

Si se piensa en la eficacia del proceso internacional a la luz de las mismas consideraciones expuestas por la Corte Interamericana en relación con el derecho a un recurso efectivo en sede nacional, tendría que puntualizarse de nuevo que la eficacia del recurso para un caso concreto depende de su existencia e idoneidad para los fines que se haya establecido, teniendo que demostrarse en cada situación su operatividad eficaz. En este sentido se ha pronunciado la Corte, al afirmar que los recursos deben ser adecuados y efectivos, "que sean adecuados significa que la función de esos recursos, dentro del sistema del derecho interno, sea idónea para proteger la situación jurídica infringida [...] [y para que sea eficaz] debe ser capaz de producir el resultado para el que ha sido concebido".⁵

Desde este punto de vista, el recurso interamericano para la protección de los derechos convencionales a favor de los seres humanos, de acuerdo con los artículos 44 a 51, existe por creación interestatal y es conducente para los fines propuestos; sin embargo, su eficacia debe garantizarse en cada caso concreto y dependerá en buena parte, tanto de los esfuerzos institucionales del Sistema Interamericano, como de las facilidades que ofrezca el Estado en cumplimiento de las obligaciones principales anotadas. En este campo, precisamente, se quiere resaltar el papel de la administración de justicia nacional -como parte del aparato estatal- en la garantía del recurso interamericano para la protección de los derechos reconocidos en el Pacto de San José, puesto que la función natural de la judicatura interna está íntimamente ligada con la obligación del Estado de asegurar el cumplimiento de las sentencias internacionales.

III. NATURALEZA ESPECIAL DEL DERECHO A UN RECURSO EFECTIVO INTERNACIONAL

El derecho a un recurso judicial efectivo en el orden internacional, sin duda alguna tiene una naturaleza especial por las características mismas del proceso internacional, que lo diferencian del recurso efectivo en sede nacional.

Un aspecto central que debe resaltarse es que "en la jurisdicción internacional las partes y la materia de la controversia son, por definición, distintas de las de la jurisdicción interna",⁶ lo cual se explica porque, en estricto sentido, el propósito de la protección judicial se encamina a la salvaguarda del ser humano; sin embargo, los fines propios del proceso internacional buscan verificar además la responsabilidad internacional del Estado en sus actuaciones conforme los parámetros convencionales y procurar la defensa efectiva de las víctimas de violaciones a derechos humanos ocurridas y no remediadas en el plano local.

A su vez, tal como lo ha dicho de manera reiterada la CorteIDH, el proceso internacional no puede regirse por las mismas formalidades que el derecho interno.⁷ Por otra parte, y específicamente en lo relativo al cumplimiento de las sentencias de la CorteIDH, el Tribunal Internacional cumple una función no exclusivamente judicial sino también de mediación frente a los problemas que se presentan en el marco de la concertación entre los Estados y los representantes de las víctimas. La herramienta de las audiencias privadas ante la Corte para verificar el grado de cumplimiento de las sentencias ha tenido una especial importancia en este aspecto. En este sentido, la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos tomó nota de la práctica iniciada por la CorteIDH de celebrar audiencias privadas de supervisión del cumplimiento de sus sentencias e invitó a que se siguiera realizando.⁸ De igual manera, el Consejo Permanente de la Organización de Estados Americanos afirmó al respecto que los Estados miembros destacaron los resultados positivos de estas audiencias privadas.⁹

Así, se destaca que el cumplimiento de las sentencias del Tribunal Internacional es un proceso sumamente complejo que involucra aspectos jurídicos, pero también políticos y de concertación, que pueden dar lugar a la consecución de nuevos acuerdos e incluso a la modificación parcial de las órdenes de reparaciones. Por ejemplo, la CorteIDH ha permitido la ampliación de ciertos plazos impuestos en las sentencias¹⁰ e, incluso, ha permitido que se acuerden por las partes subrogados pecuniarios frente a obligaciones de hacer.¹¹

En este sentido, el análisis del cumplimiento de los fallos de la CorteIDH requiere tomar en consideración estos aspectos particulares. De hecho, en ocasiones podría resultar perjudicial para las víctimas obligar al Estado a cumplir ciertas medidas en el plazo estrictamente establecido para ello, cuando no se ha llegado a un acuerdo sobre ciertos aspectos fundamentales, a pesar de los intentos de ambas partes por alcanzarlos.¹²

Por ello, la procedencia de recursos internos para hacer efectivos los fallos de la Corte Interamericana, debería limitarse a aquellos casos en los que se pruebe que la competencia de la Corte en el seguimiento de sus propios fallos se ha visto obstruida por el Estado o cuando la propia Corte ya ha puesto de presente el incumplimiento ante la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos, OEA, o ha instado a los Estados a mover sus recursos internos para cumplir ciertas medidas de reparación, pues antes de ello, la Corte sigue teniendo la competencia principal de realizar la supervisión al cumplimiento de sus sentencias, sobre todo por la naturaleza especial que cobija este tipo de procesos. En todo caso, de proceder los recursos internos, los jueces nacionales deben tomar en consideración estas características especiales que han sido señaladas, antes de tomar decisiones judiciales que puedan resultar descontextualizadas y perjudiciales para el proceso internacional.

Lo anterior no significa que los Estados no deban demostrar que cuentan con recursos internos idóneos y efectivos para garantizar este derecho de acceso a la justicia internacional. Por el contrario, en virtud de los artículos 2 y 25 de la CADH, estos recursos deben existir, y probar ser idóneos y efectivos, con el fin de que, cuando requieran ser utilizados, las víctimas puedan ver en éstos una verdadera solución a una situación de incumplimiento, que representa nuevas violaciones a sus derechos fundamentales e incluso, como se verá, la existencia de un nuevo hecho ilícito internacional, independiente de la violación inicialmente demandada.

IV. LA NATURALEZA DE LAS SENTENCIAS INTERNACIONALES

Las sentencias internacionales en materia de derechos humanos -si bien tienen características particulares en razón de su propósito, como cualquier sentencia judicial- surten efectos jurídicos obligatorios. Una mirada comparativa a las Cortes Interamericana y Europea permite hacer algunas reflexiones generalizables para este tipo de providencias.¹³ Lo primero que habría que decir es que, como tribunales judiciales,¹⁴ sus sentencias son obligatorias y, toda vez que -en principio- esta instancia internacional no prevé recursos de revisión,¹⁵ sus sentencias además son definitivas. En todo caso, la posibilidad excepcional de revisión de sus propias sentencias por parte de la Corte Interamericana no es incompatible con el carácter definitivo e inapelable de sus fallos.¹⁶

Frente a estas dos notas de obligatoriedad e irrevocabilidad de las sentencias internacionales de derechos humanos, parece haber unanimidad en la doctrina; de hecho, difícilmente podría ser otra la interpretación que se les da a los artículos 67 y 68 de la Convención Americana en cuanto declaran expresamente: "El fallo de la Corte será definitivo e inapelable..." (artículo 67) y "Los Estados Partes en la Convención se comprometen a cumplir la decisión de la Corte en todo caso en que sean partes" (artículo 68.1). De manera similar, el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales o Convenio de Roma (1950) establece en los artículos 42 y 44 que las sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, TEDH, son definitivas y dispone además en el artículo 46 que "las Altas Partes Contratantes se comprometen a acatar las sentencias definitivas del Tribunal en los litigios en que sean partes".

Si bien es cierto el carácter obligatorio y definitivo de estas sentencias, parecería haber algo de controversia con respecto a su carácter ejecutivo, al menos en Europa, mas no en el Sistema Interamericano. Antes de 2004, la tendencia jurisprudencial y doctrinal en Europa era considerar los fallos de su Tribunal meramente declarativos,¹⁷ en virtud de que su contenido se limitaba a declarar la responsabilidad del Estado infractor del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales y, en el mejor de los casos, con base en el concepto de "satisfacción equitativa" del artículo 41, se ordenaba alguna compensación económica a favor de la víctima, cuando el tribunal internacional encontrara deficiencias en la instancia nacional con el fin de asegurar la restitución o reparación del bien jurídico afectado. Fuera de los casos excepcionales de indemnizaciones por satisfacción equitativa, el Tribunal Europeo había autorrestringido su competencia de ordenar otro tipo de medidas de reparación.

Sin embargo, los casos Assanidze v. Georgia, Broniowski v. Poland y Sejdovic v. Italy, en los cuales el Tribunal Europeo se aleja de su tradición y ordena medidas individuales de carácter no monetario, alimentaron de nuevo el debate sobre la naturaleza ejecutiva o declarativa de las sentencias.¹⁸

A diferencia del Convenio de Roma que no contiene provisión expresa sobre el carácter ejecutivo de los fallos internacionales, como se ha visto, esta situación sí se encuentra regulada literalmente en el artículo 68.2 de la Convención Americana cuando consagra: "La parte del fallo que disponga indemnización compensatoria se podrá ejecutar en el respectivo país por el procedimiento interno vigente para la ejecución de sentencias (...)".

Todo lo anterior permite colegir con claridad que el cumplimiento de los fallos de la Corte Interamericana es una verdadera obligación jurídica internacional a cargo de cada Estado condenado por el Tribunal regional. En consecuencia, como cualquier obligación internacional quebrantada, un Estado renuente fáctica o jurídicamente a implementar una sentencia de esa naturaleza incurre en responsabilidad internacional, situación de la que se desprenden las obligaciones subsiguientes de adoptar las medidas para cesar la violación, garantizar su no repetición y cumplir eficazmente el compromiso contraído.

Entendemos, por tanto, que la falta de cumplimiento del fallo de la Corte Interamericana constituye un nuevo hecho ilícito internacional, por cuanto resulta ser una conducta atribuible al Estado que quebranta las obligaciones internacionales de garantizar el recurso efectivo internacional, de acuerdo con el artículo 25.1.c y, además, la obligación inherente al reconocimiento de la competencia contenciosa de la Corte que, conforme con el artículo 68, establece el compromiso del Estado de ejecutar la sentencia internacional.¹⁹

En este punto se pone de presente una vez más el principio de derecho internacional que indica que el derecho interno no es excusa para el incumplimiento de aquél, como ha sido reconocido por la misma Corte Interamericana en los siguientes términos: "De acuerdo con la Convención de Viena sobre la Ley de Tratados, Barbados debe cumplir de buena fe con sus obligaciones bajo la Convención Americana y no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación para el incumplimiento de dichas obligaciones convencionales".²⁰

Así las cosas, no podría alegarse para justificar el hecho ilícito internacional que se concreta con la falta de cumplimiento de la sentencia internacional, ninguna razón relacionada con el modelo constitucional que define las relaciones entre derecho interno y derecho internacional -monismo y dualismo-, la ausencia de mecanismos jurídicos idóneos en el plano nacional, el déficit presupuestal, entre muchas otras de la misma índole. Como se ha sostenido, estos fallos internacionales por su propia naturaleza se constituyen en fuente legítima de obligaciones para el Estado parte en un tratado que los reconoce como decisiones jurídicamente vinculantes, definitivas, inapelables y ejecutivas. En el estado actual del derecho internacional, todavía más claro en el terreno de los derechos humanos, la renuencia de un Estado en el cumplimiento de sus obligaciones no puede ser justificada en razones derivadas de políticas nacionales o su sistema jurídico interno.

De hecho, tratándose de un nuevo hecho ilícito internacional, la Corte tiene competencia para pronunciarse sobre éste, en particular en las resoluciones de supervisión de cumplimiento de sentencias y con la posibilidad de informar a la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos (OEA) sobre la nueva violación, teniendo presente en todo caso el principio del contradictorio.

Ahora bien, resulta también claro que una resolución de supervisión de cumplimiento no puede asimilarse a una sentencia internacional. Por tanto, creemos que subsiste la posibilidad de presentar una nueva denuncia ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos por la presunta violación del derecho a la protección judicial protegido por la Convención Americana. En este nuevo proceso internacional, deberían servir como pruebas las resoluciones de supervisión del Tribunal Internacional y con éstas en poder de la Comisión Interamericana, el proceso de admisibilidad y fondo ante este órgano debería ser mucho más expedito.

V. EL CONTENIDO DE LAS SENTENCIAS INTERAMERICANAS Y SU IMPLEMENTACIÓN EN EL ÁMBITO INTERNO

De conformidad con la Convención Americana y el Estatuto de la CorteIDH, el Tribunal Internacional es una institución judicial autónoma, órgano principal del Sistema Interamericano, cuyo objetivo es la aplicación e interpretación de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. En el ejercicio de su función contenciosa, la Corte -como cualquier órgano judicial- emite autos o resoluciones para el adelantamiento e impulso de los trámites procesales, así como sentencias que resuelven de fondo y definitivamente los litigios que han sido sometidos a su conocimiento. En la práctica actual de la Corte, atendiendo al principio de economía procesal, las sentencias que ponen fin a los procesos incluyen la decisión sobre procedencia de excepciones preliminares, fondo del asunto, reparaciones -si hubiere lugar- y costas.

En este orden de ideas, teniendo en cuenta la tarea y propósito de este Tribunal, el contenido principal de sus sentencias se concreta en dos aspectos centrales. Por una parte, la declaración de responsabilidad internacional del Estado si llegara a concluirse a partir de la interpretación y aplicación de la Convención a los hechos objeto de litigio. Por otra, de haberse declarado la responsabilidad internacional del Estado, como es lo usual, se ordenan las reparaciones y garantías de no repetición que la Corte estime pertinentes de acuerdo con diversos criterios, a saber: i) los derechos violados; ii) la magnitud de los daños probados en el proceso; iii) la relevancia del caso y los posibles efectos para prevenir nuevas violaciones. Sobre este último aspecto, hay que aclarar que los casos que se tramitan en la Corte son individuales y, en principio, no existe la posibilidad de resolver casos en abstracto. Sin embargo, muchos de los casos que se ventilan en el Sistema tienen la virtualidad de constituirse en lecciones generalizables para el Estado, puesto que alertan sobre alguna falla estructural del orden nacional que podría seguir generando nuevas víctimas.

En el entendido de que el Sistema Interamericano de Derechos Humanos debe conservar su naturaleza subsidiaria y, por tanto, no es ni necesario ni razonable que todas las situaciones de violación a los derechos humanos accedan a la instancia internacional para su resolución definitiva, resulta legítimo y deseable que los parámetros jurídicos establecidos en una condena, a manera de estándares internacionales de protección de los derechos, sean asumidos voluntariamente por el Estado, siempre y cuando éstos cumplan las exigencias derivadas de los principios pro persona, coherencia y razonabilidad en el marco de la Convención Americana. Por tanto, reiteramos las consideraciones de trabajos anteriores en relación con lo que hemos denominado efectos reflejos de las sentencias interamericanas.

En este sentido, la tesis propuesta sostiene que por la naturaleza propia de los fallos de la Corte Interamericana, éstos gozan no sólo de una eficacia inter partes tradicional de cualquier sentencia definitiva, sino además de unos efectos reflejos, a manera de lecciones potencialmente irradiadoras del orden internacional de los derechos humanos en el orden jurídico nacional.²¹

Precisamente en esta línea parecen estar los pronunciamientos de la Corte que establecen obligaciones para el Estado con efectos generales, a manera de garantías de no repetición, las cuales por su naturaleza y alcance podrían representar mayores retos para el Estado en su cumplimiento. En este ámbito se encuentran, por ejemplo, las órdenes de capacitación en derechos humanos a la Fuerza Pública;²² adopción de mecanismos de control en centros de detención;²³ adecuación de condiciones carcelarias;²⁴ adecuación del derecho interno conforme estándares internacionales en materia de desaparición forzada,²⁵ delito de tortura,²⁶ protección de grupos indígenas y tribales,²⁷ protección de los derechos especiales de los niños,²⁸ leyes de amnistía y graves violaciones a derechos humanos,²⁹ praxis médica,³⁰ entre otros.

En todo caso, como se anotaba, además de estas medidas generales que pretenden fortalecer las instituciones internas para una mejor salvaguarda de los derechos humanos en casos similares a los fallados en la instancia internacional, las sentencias del tribunal regional disponen una reparación integral o restitutio in integrum para las víctimas concretas en el caso, concepto desarrollado por la CorteIDH desde sus primeras sentencias.³¹

En consecuencia, las modalidades de reparación estarán definidas por las circunstancias propias del caso, variando considerablemente de una situación a otra tanto la modalidad -restitución, compensación o satisfacción- como incluso las cuantías económicas por daños que corresponden a la compensación de las víctimas y sus familiares. Sobre este punto no se ahonda pues no es el propósito de este estudio, sin embargo, se ilustran algunas reparaciones previamente ordenadas por la Corte, a saber: recuperación y entrega de los restos mortales de una víctima a sus familiares; liberación de una persona detenida; reincorporación a la plaza laboral de ex trabajadores; revisión y reapertura de procesos judiciales en el nivel interno; actos públicos de reconocimiento de responsabilidad; monumentos, placas y otras manifestaciones para la perpetuidad del nombre de las víctimas; prestación de servicios gratuitos de salud y educación; reconstrucción de viviendas, entre otros.³²

Estas reparaciones propiamente dichas también suponen en muchos casos desafíos para el Estado, que no podrá excusarse de su cumplimiento aludiendo a circunstancias internas, como ya fuera expresado anteriormente, corroborándose con una consideración de la Corte en el mismo sentido: "De conformidad con los principios generales del derecho y tal como se desprende del artículo 27 de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969, las decisiones de los órganos de protección internacional de derechos humanos no pueden encontrar obstáculo alguno en las reglas o institutos de derecho interno para su plena aplicación".³³

VI. REFLEXIONES SOBRE ACCIONES JUDICIALES PARA EL CUMPLIMIENTO DE LOS FALLOS INTERNACIONALES EN COLOMBIA

Como ya se anticipó, el artículo 25.1.c. establece una obligación muy específica para los Estados, que consiste en "garantizar el cumplimiento, por las autoridades competentes, de toda decisión en que se haya estimado procedente el recurso". Al respecto, la Corte Interamericana ha precisado que los procesos internos no terminan cuando se profiere una sentencia judicial. Es obligación de los Estados garantizar que las sentencias se hagan efectivas, pues de lo contrario, las decisiones de los tribunales perderían sentido. Así, por ejemplo, la Corte Interamericana ha señalado que:

[...] Este Tribunal ha señalado que no pueden considerarse efectivos aquellos recursos que, por las condiciones generales del país o incluso por las circunstancias particulares de un caso dado, resulten ilusorios. Ello puede ocurrir, por ejemplo, cuando su inutilidad haya quedado demostrada por la práctica, porque el órgano jurisdiccional carezca de la independencia necesaria para decidir con imparcialidad o porque falten los medios para ejecutar sus decisiones; por cualquier otra situación que configure un cuadro de denegación de justicia, como sucede cuando se incurre en retardo injustificado en la decisión³⁴ (negrillas fuera de texto).

En consecuencia, la ausencia de medios para ejecutar las decisiones de los tribunales nacionales, hace que en la práctica el recurso sea inefectivo y que, incluso, adquiera el carácter de ilusorio.

En el mismo sentido, el proceso internacional no termina cuando la Corte Interamericana profiere su sentencia. Por ello, un caso no se cierra ante la Corte hasta tanto no se haya verificado el cumplimiento de todas las medidas de reparación ordenadas por el Tribunal Internacional. Por la dificultad que representa el cumplimiento de algunas medidas de reparación, hasta el momento la CorteIDH ha cerrado pocos casos.

Ahora bien, resulta claro que si la protección del recurso efectivo abarca también el cumplimiento de las órdenes de reparación dictadas por la Corte Interamericana, los Estados deben implementar medidas para que estas decisiones se hagan efectivas. Estas medidas no sólo deben ser de carácter administrativo,³⁵ sino también de carácter judicial. Por ello podemos afirmar que los Estados deben garantizar que en sus ordenamientos haya recursos efectivos también en el ámbito nacional para hacer efectivo el cumplimiento de los fallos internacionales.

No es el objeto de este artículo profundizar en cuáles podrían ser esos recursos internos. Sin embargo, queremos esbozar brevemente algunas inquietudes que podrían surgir de la utilización del proceso ejecutivo y de la acción de tutela en Colombia como recursos internos que podrían garantizar el recurso efectivo internacional en relación con el cumplimiento de sentencias de la CorteIDH.

A. Proceso ejecutivo³⁶

Si bien no hay hasta ahora precedentes al respecto, parece que el proceso más adecuado para lograr el cumplimiento de una sentencia de la Corte Interamericana, es un proceso ejecutivo singular. En efecto, el artículo 488 del Código de Procedimiento Civil de Colombia³⁷ afirma que:

Artículo 488. Títulos ejecutivos. Pueden demandarse ejecutivamente las obligaciones expresas, claras y exigibles que consten en documentos que provengan del deudor o de su causante y constituyan plena prueba contra él, o las que emanen de una sentencia de condena proferida por juez o tribunal de cualquier jurisdicción, o de otra providencia judicial que tenga fuerza ejecutiva conforme a la ley, o de las providencias que en procesos contencioso-administrativos o de policía aprueben liquidación de costas o señalen honorarios de auxiliares de la justicia (negrillas fuera de texto).

Como se puede observar, y según ya se afirmó en el capítulo relativo a la naturaleza de las sentencias de las CorteIDH, estas providencias hacen parte de aquellas que tienen fuerza ejecutiva conforme a la ley. Ahora bien, debido a la naturaleza propia del proceso internacional, en la ejecución de las sentencias del Tribunal Interamericano por medio de este recurso interno, algunos inconvenientes que podrían presentarse serían los siguientes:

1. La demanda ejecutiva tendría que determinar cuál es la entidad que está en mora de cumplir la sentencia. Teniendo en cuenta que la responsabilidad internacional es del Estado en su conjunto, resultaría un inconveniente determinar a la entidad responsable. Serían los jueces los que tendrían que establecer, por medio de su jurisprudencia, cómo subsanar esta situación. ¿Podría, por ejemplo, ejecutarse por medio del Ministerio de Relaciones Exteriores por ser la instancia encargada de las relaciones internacionales? o ¿podría ejecutarse por medio de la Comisión Intersectorial Permanente para los Derechos Humanos?³⁸ o ¿por medio de la entidad o entidades que el juez analice que en la práctica contribuyeron a las violaciones que la CorteIDH declaró?
2. Si bien sería relativamente sencillo ejecutar el cumplimiento de las obligaciones de dar, es decir, el pago de las indemnizaciones pecuniarias a cargo del Estado, no ocurriría lo mismo con las obligaciones de hacer o incluso con las de no hacer (como lo serían algunas garantías de no repetición). Así:
1. Algunas obligaciones hacer dictadas por la CorteIDH si bien son exigibles, no pueden ser ejecutadas de inmediato, como la obligación de investigar, juzgar y sancionar o la de identificar a otras presuntas víctimas o familiares de víctimas. Si bien algunas de las obligaciones de hacer cuentan con un plazo específico para su cumplimiento (por ejemplo, la identificación de nuevas víctimas dentro de los 24 meses siguientes a la notificación de la sentencia,³⁹ o la publicación de las sentencias en los seis meses siguientes a la notificación de éstas), otras obligaciones deben ser cumplidas, según la Corte en un plazo razonable (por ejemplo, la obligación de investigar, juzgar y sancionar, y la de encontrar los restos mortales).
2. Algunas obligaciones de hacer requieren condiciones previas para su cumplimiento, como la concertación con los representantes de las víctimas.⁴⁰ ¿Podría pensarse que se trata de obligaciones sometidas a una condición?⁴¹ y, en tal caso ¿cuál sería el documento que debería aportarse para demostrar cumplida dicha condición?
3. ¿Podrían solicitarse los perjuicios moratorios del artículo 493⁴² del Código de Procedimiento Civil por la mora en la ejecución de obligaciones de dar bienes distintos al dinero o de obligaciones de hacer?
3. Las órdenes judiciales consecuencia de procesos ejecutivos deben ser claras y expresas. Ciertas órdenes de la Corte Interamericana dejan un margen de interpretación y concertación del Estado con los representantes de las víctimas y, por tanto, no pueden ser ordenadas con tanta claridad. Frente a algunas de éstas, incluso habría que ordenar la presentación de cronogramas para su cumplimiento. Esto ocurriría por ejemplo con la medida de reparación consistente en garantizar la seguridad para el retorno de la población desplazada⁴³ o la búsqueda de restos mortales.
4. Podría presentarse una discusión frente a quién tendría la legitimación en la causa para exigir el cumplimiento de algunas medidas de reparación ordenadas por la CorteIDH. Por ejemplo, si sólo los familiares de la víctima ejecutada tienen legitimación para la búsqueda de sus restos mortales o si cualquiera de las víctimas identificadas tendría esta legitimación, por ser parte de la sentencia. Este problema en parte se resolvería si es la organización peticionaria la que se presenta con la legitimación por activa, por representar a todas las víctimas, pero se abriría el debate frente a la presentación de un proceso ejecutivo por una víctima o un familiar de víctima directamente.
5. Frente al plazo para interponer una demanda ejecutiva, depende de cada una de las obligaciones que se derivan de la sentencia. En este caso, podría haber un número de procesos ejecutivos igual al número de medidas de reparación.

Estos inconvenientes quizás hacen pensar que el proceso ejecutivo no está diseñado para cumplir sentencias internacionales, por la naturaleza sui generis que tienen las medidas de reparación ordenadas por el Tribunal Internacional. Sin embargo, también deja abiertas las puertas para que los jueces ante quienes se presenten los recursos, encuentren vías igualmente creativas para que prospere la ejecución de una sentencia que tiene el mismo valor que una dictada en el orden interno. De hecho, resulta necesario que estos procesos internos se adapten a la posibilidad de cumplimiento de este tipo de medidas de reparación sui generis, pues recientemente se ha podido observar que el Consejo de Estado ha venido avanzando en dictar medidas de reparación muy similares a las ordenadas por el Tribunal Internacional.⁴⁴

B. Tutela o recurso de amparo

El único precedente fallado que hasta ahora existe en materia de recursos utilizados para ejecutar sentencias de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el orden interno, se profirió como consecuencia de la interposición de un recurso de tutela, resuelto en primera instancia por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Antioquia, en razón al presunto incumplimiento del Estado de una de las medidas de reparación ordenadas por el Tribunal Internacional en el caso Masacres de Ituango, específicamente la relacionada con garantizar las condiciones de seguridad para el retorno de la población desplazada. De la sentencia de primera instancia, se resaltan en especial las siguientes afirmaciones del Tribunal Superior de Antioquia:

(...) por este medio no se trata de establecer si el estado Colombiano ha dado cumplimiento a la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos proferida el 1 de julio de 2006 en el caso conocido como Masacres de Ituango, como que la competencia para verificar este asunto se le ha reservado a la misma Corte, a partir de considerar que es una facultad inherente a las funciones jurisdiccionales de la Corte el supervisar el cumplimiento de sus decisiones⁴⁵ (negrillas fuera de texto).

Sin embargo, el Tribunal también afirmó que la sentencia internacional "(...) se constituye en un referente que refuerza la obligación que tiene el Estado frente a la población desplazada del municipio de Ituango (...)".⁴⁶

En este sentido, la sentencia de primera instancia tuteló los derechos, no porque hiciera un seguimiento al cumplimiento de la sentencia internacional, sino porque consideró que debían tutelarse los derechos de la población desplazada. Para el efecto, la sentencia de la CorteIDH sirvió como una prueba para reforzar estas obligaciones, pero no como fuente única de éstas.

Consideramos que en efecto, la Corte Interamericana es la primera llamada a hacer un seguimiento al cumplimiento de sus propias sentencias y, por tanto, es el órgano judicial competente para declarar un incumplimiento a éstas, más bien de ser el caso, deberá llevar este incumplimiento ante la Asamblea General de la Organización de Estados Americanos, OEA.⁴⁷ Sin embargo, también consideramos que si los jueces encuentran que se cumplen los requisitos para que proceda la acción de tutela,⁴⁸ deberían considerar éste como un recurso viable dentro del ordenamiento jurídico colombiano para el efecto, así:

1. Que se pretenda proteger un derecho humano fundamental: que en este caso podría ser el acceso a la justicia protegido por la Constitución Política de Colombia (artículo 228) y por el bloque de constitucionalidad,⁴⁹ derecho que, como ya se ha mostrado abarca el cumplimiento de las decisiones judiciales. Así también lo ha reiterado la Corte Constitucional colombiana.⁵⁰
2. Que sea un mecanismo subsidiario: es decir, que no haya un mecanismo principal para proteger el derecho. En este sentido, tendrían que haberse agotado las competencias de la CorteIDH en la materia⁵¹ o que los peticionarios hayan logrado probar que la supervisión del Tribunal Internacional no se constituye como un recurso efectivo⁵² y que no hay ningún otro recurso ordinario que pueda subsanar la situación⁵³ o que se presente una situación que puede generar un daño irremediable,⁵⁴ caso en el cual el mecanismo se activaría sólo como transitorio.

   Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha considerado que la tutela procede en relación con el cumplimiento de obligaciones de hacer emanadas de sentencias judiciales, puesto que el proceso ejecutivo no resulta del todo suficiente para amparar estas obligaciones. Así, la Corte ha dicho que:

   (...) la Corte ha señalado que el recurso de tutela resulta procedente en aquellos eventos en los cuales se reclame la ejecución de obligación de hacer, puesto que por la naturaleza de los procesos ejecutivos y de la misma pretensión cuya satisfacción se reclama, los mecanismos judiciales de coerción que garantizan su cumplimiento no siempre son los más aptos, razón por la cual la idoneidad que se exige al medio judicial alternativo permite acudir a la acción de tutela en estos eventos específicos.

   Cabe anotar que la consideración anterior es válida en cuanto se predique de controversias suscitadas a propósito del incumplimiento de providencias judiciales que supongan una violación de derechos fundamentales, lo cual es, por supuesto, una condición ineludible de la valoración que se describe ahora. Aquellos litigios que guarden un contenido puramente patrimonial y, en tal sentido, no entrañen una infracción de libertades esenciales deberán absolverse dentro de los cauces ordinarios, esto es, en el caso de inejecución de estas decisiones, mediante la iniciación de las correspondientes acciones ejecutivas en las jurisdicciones.⁵⁵

   La Corte también ha manifestado que incluso frente a obligaciones de dar, cuando se demuestre un perjuicio irremediable, procede la acción de tutela. Evidentemente, el incumplimiento de providencias de la CorteIDH sería de aquellos que suponen una violación a derechos fundamentales, aunque habría que probar en cada caso si se produce un perjuicio irremediable.

3. Que haya legitimación por activa y por pasiva, y
4. Que no se trate de un daño consumado: en este tema es importante analizar el daño desde el punto de vista del derecho a un recurso efectivo y no desde el punto de vista de los derechos humanos que fueron vulnerados por el Estado, según la CorteIDH, pues en tal caso los daños estarían por lo general consumados, salvo situaciones de violaciones continuadas. Así mismo, hay medidas de reparación que se refieren a situaciones que no han terminado, como aquellas relacionadas con el retorno de la población desplazada en condiciones de seguridad.

En relación con otro tipo de recursos distintos al proceso ejecutivo o la acción de tutela, podría también llegar a discutirse la posibilidad de interponer acciones de grupo⁵⁶ cuando los beneficiarios suman más de veinte personas y el incumplimiento de las sentencias de la CorteIDH les ha causado un perjuicio particular; o acciones populares⁵⁷ cuando lo que en el fondo está tratando de proteger la CorteIDH con su sentencia es un derecho colectivo, o un recurso de inconstitucionalidad cuando la CorteIDH ha declarado que una norma interna del Estado respectivo es contraria a la Convención Americana. Más controversial resultaría la posibilidad de adelantar un incidente de desacato,⁵⁸ si se llegare a asimilar la sentencia internacional a una decisión judicial de amparo por la protección de derechos fundamentales. Todos estos aspectos deben ser objeto de un estudio más profundo que pretendemos explorar en un futuro cercano.

CONCLUSIÓN

La utilización creciente del Sistema Interamericano de Derechos Humanos como medio para proteger los derechos humanos que no han sido garantizados en el ámbito doméstico, exige serias reflexiones, en especial frente al papel de la administración de justicia, pues las fallas en la rama judicial son las que realmente activan las peticiones internacionales. Por esto mismo, la justicia nacional debe tener un rol igualmente preponderante en la efectividad del que se convierte en un recurso de carácter internacional, que responde al derecho a la protección judicial. En esto, los Estados deben tener especial cuidado en preservar este recurso internacional, con el fin de no repetir sus fallas frente a una inadecuada administración de justicia.

Pretendíamos precisamente con este artículo presentar algunas reflexiones sobre el papel que juega la administración de justicia nacional en el cumplimiento de las decisiones internacionales, como parte de una nueva obligación de carácter internacional, igualmente vinculante, que puede generar nuevos hechos ilícitos internacionales, reclamables tanto en el orden interno como -de fallar éste- en el orden internacional.

Estamos convencidas de que una adecuada administración de justicia no sólo reducirá el número de peticiones individuales ante el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, sino que en el largo plazo también reducirá las propias violaciones a los derechos, pues indudablemente una adecuada justicia es, a la vez, una garantía de no repetición.

Pie de página

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