LA RONDA DE DOHA PARA EL DESARROLLO OCHO AÑOS DESPUÉS: DE GRANDES PROPÓSITOS A MODESTOS ACUERDOS*

THE DOHA ROUND FOR DEVELOPMENT EIGHT YEARS AFTER: FROM GREAT PROPOSALS TO MODEST AGREEMENTS

Laura Victoria García-Matamoros**

* Este artículo presenta resultados parciales de la investigación realizada dentro del proyecto de tesis de doctorado El derecho al desarrollo en el contexto del comercio internacional. Retos para la Organización Mundial del Comercio.
** Profesora principal de carrera académica y miembro de la línea de investigación en derecho internacional de la Facultad de Jurisprudencia, Universidad del Rosario. Abogada, Universidad del Rosario. Posgrado en Derecho Internacional Privado, Universidad París II (Panthéon-Assas), candidata a doctora de la Universidad Externado de Colombia, investigadora invitada a la Universidad París I (Panthéon-Sorbonne).
Contacto: laura.garcia@urosario.edu.co.

Fecha de recepción: 10 de febrero de 2010 Fecha de aceptación: 12 de marzo de 2010

PARA CITAR ESTE ARTÍCULO / TO CITE THIS ARTICLE

Laura Victoria García-Matamoros, La Ronda de Doha para el desarrollo ocho años después: de grandes propósitos a modestos acuerdos, 16 International Law, Revista Colombiana de Derecho Internacional, 213-258 (2010).

RESUMEN

El artículo explora la forma en que la Organización Mundial del Comercio, OMC, ha entendido su papel en la contribución al desarrollo y en particular al derecho al desarrollo, entendido éste último como un mecanismo que contribuye a que todos los países y principalmente aquéllos en desarrollo y menos avanzados, participen de manera justa y equitativa de los beneficios económicos de los intercambios. En este sentido, como parte de los resultados del proyecto de investigación El derecho al desarrollo en el contexto del comercio internacional. Retos para la Organización Mundial del Comercio se analiza cuál ha sido el devenir del desarrollo en la OMC, con particular énfasis en lo sucedido en la Ronda de Doha para el desarrollo (9-13 de noviembre de 2001, en Doha, Qatar), para demostrar que, a pesar de haber incorporado varios temas sensibles e importantes para contribuir con el equilibrio de las relaciones comerciales entre los Estados, en el transcurso de las negociaciones los grandes objetivos han venido desdibujándose para dar paso a acuerdos técnicos puntuales y limitados. No obstante, el escrito defiende el escenario multilateral propuesto por la OMC, como el espacio idóneo para avanzar en la concepción de un sistema equilibrado.

Palabras clave autor: Organización Mundial del Comercio, OMC, derecho al desarrollo, comercio y desarrollo, Ronda de Doha para el desarrollo.

Palabras clave descriptor: Organización Mundial del Comercio, derecho comercial internacional, negociaciones comerciales.

ABSTRACT

This article explores how the World Trade Organization, WTO, has understood its role in contributing to development and particularly in its role in the right to development. This last is conceived as a mechanism which all countries but particularly those in development and the least developed can participate in a fair and equitable way in the economic benefits of trade. In this sense what has happened in the WTO is analyzed, having particular emphasis on the results of the Doha Round (November 9-13, 2001, Doha, Qatar). The object of the article is to demonstrate that, despite important and sensible themes being incorporated which will contribute to the equilibrium of commercial relations among States, in the course of negotiations great objectives found themselves set aside in order to reach agreements of technically specific and limited agreements. Despite this the article defends a multilateral role for the WTO as an institution well suited for the advancement of a system manifesting equilibrium.

Key words author: World Trade Organization - WTO, right to development, trade and development, The Doha Round for Development.

Key words plus: World Trade Organization, International Trade Law, Trade Negotiations.

SUMARIO

INTRODUCCIÓN.- I. EL DESARROLLO EN AL OMC. DEL GATT A SEATTLE.- A. Antecedentes de la OMC en materia de desarrollo.- B. Los acuerdos de la OMC y sus problemas frente al desarrollo.- C. La Conferencia de Seattle de 1999.- II. LA CONCEPCIÓN DEL DESARROLLO EN LA OMC A PARTIR DE LA CONFERENCIA DE DOHA.- III . PROGRESOS, RETROCESOS, INCERTIDUMBRES.- A. La Conferencia Ministerial de Cancún.- B. La Conferencia Ministerial de Hong Kong.- C. El paquete de julio de 2008 y la Conferencia Ministerial de Ginebra de 2009.- CONCLUSIONES.- BIBLIOGRAFÍA.

INTRODUCCIÓN

La relación entre comercio y desarrollo ha sido objeto de estudio desde diferentes perspectivas en el ámbito del derecho y la economía internacionales. Sus efectos como mecanismo para el crecimiento y la redistribución de ingreso constituyen una preocupación permanente en el sistema internacional.

Así, el comercio internacional ha sido visto tradicionalmente en su carácter de motor del desarrollo, bien sea en su acepción más desarrollista, es decir, como simple crecimiento económico o, posteriormente, con la inclusión de conceptos como desarrollo humano y sostenible o con objetivos de lucha contra la pobreza, pero en todo caso con un criterio predominantemente económico.

Este artículo pretende ir un poco más allá en la concepción de desarrollo y en consecuencia, involucra algunos elementos del derecho al desarrollo.¹ En este sentido, se explora si la Organización Mundial del Comercio contribuye al cumplimiento de uno de los objetivos de este derecho, que se concreta en que todos los países -principalmente aquéllos en desarrollo y menos avanzados- participen de manera justa y equitativa de los beneficios económicos de los intercambios. Así, se analiza cuál ha sido el devenir del desarrollo en la OMC, con énfasis en lo sucedido en la Ronda de Doha para el desarrollo, con el propósito de demostrar que, a pesar de haber incorporado varios temas sensibles e importantes para contribuir con el equilibrio de las relaciones comerciales entre los Estados, en el transcurso de las negociaciones los grandes objetivos han venido desdibujándose para dar paso a acuerdos técnicos puntuales y limitados.

El derecho al desarrollo ha sido objeto de amplios estudios y tiene defensores² y detractores.³ No obstante, en virtud de las limitaciones de espacio y del objetivo perseguido en este artículo, para nuestro estudio entendemos que el derecho al desarrollo en el ámbito internacional tiene alcances particulares que lo hacen esencial para la humanización del sistema comercial y que en nuestro estudio se propone como un mecanismo para el equilibrio de las relaciones comerciales internacionales. "En el contexto del cumplimiento del derecho al desarrollo, las obligaciones de la comunidad internacional comprenden la cooperación internacional para la transferencia de tecnología, permitir el acceso a los mercados, ajustar las reglas con las que operan las instituciones financieras y comerciales y las reglas de protección de la propiedad intelectual y crear nuevos mecanismos para atender los requerimientos específicos de los países en desarrollo".⁴

En lo relativo a los aspectos metodológicos, el estudio se realiza con base en una revisión documental de información primaria (normas, declaraciones y resoluciones) y secundaria (doctrina e informes de organismos internacionales). El texto es analítico en lo que se refiere a las correlaciones jurídicas y políticas que confluyen para favorecer u obstaculizar la incorporación del desarrollo en el sistema de la OMC; es descriptivo, en lo que tiene qué ver con la presentación de los avances y dificultades normativos que se han generado y que aportan a la problemática en estudio; y, por último, representa un diagnóstico del estado actual de la relación que se analiza.

Para presentar el tema, nos referiremos brevemente a los antecedentes de la OMC en cuanto a las normas sobre desarrollo, los problemas que se generaron frente al tema una vez constituida la Organización, para continuar con el estudio de los propósitos definidos en la Ronda de Doha y cómo han evolucionado, haciendo énfasis en los resultados de las Conferencias Ministeriales que se han celebrado con posterioridad, para terminar con la identificación de algunas de las causas que han obstaculizado el avance en materia de desarrollo.

I. EL DESARROLLO EN LA OMC. DEL GATT A SEATTLE

A. Antecedentes de la OMC en materia de desarrollo

El antecedente directo de la Organización Mundial del Comercio fue el General Agreement on Tariffs and Trade, GATT (Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio) de 1947, el cual se concibió como un acuerdo para la disminución de los obstáculos tarifarios al comercio y respondía, al menos en parte,⁵ a una necesidad identificada en la estructura económica fundada después de la Segunda Guerra Mundial.

En cuanto al desarrollo, en sus inicios, este Acuerdo no estableció previsiones particulares al respecto, así que en el curso de su aplicación fueron incorporándose nuevas normas que mediante el reconocimiento de un trato especial y más favorable, daban cuenta de los diferentes niveles de desarrollo de los países. Estas normas se concretaron en disposiciones como la Parte IV del GATT⁶ (1965), el establecimiento del Sistema General de Preferencias (1971) y la cláusula de Habilitación⁷ (1979), entre otras. Todo lo anterior, gracias a la incidencia de factores como el impulso -aunque fallido- de establecer un Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI) en la década de 1970, proclamar las convenciones sobre derechos humanos y crear la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo, UNCTAD (The United Nations Conference on Trade and Development) en la década de 1960, entre otros planes.

En este marco jurídico, las relaciones comerciales se moldearon, sin producir -necesariamente- los efectos esperados para el desarrollo de los países que más lo requerían. De otro lado, la realidad de estas relaciones fue sobrepasando el campo de aplicación del GATT, en la medida en que no incluía el comercio de servicios que crecía notablemente y que venía siendo complementado por acuerdos adicionales en temas como medidas sanitarias y fitosanitarias, protección de los derechos de propiedad intelectual o incluso, los procedimientos para el arreglo de controversias. En este escenario, el 20 de septiembre de 1986 comienza la Ronda de Uruguay, en Punta del Este, que varios años más tarde dio origen a la Organización Mundial del Comercio.⁸

En términos de participación de países en vías de desarrollo y de temas claves para el comercio, la Ronda de Uruguay ha sido una de las más importantes desde la creación del GATT, en la medida en que participaron 117 países. La negociación se realizó bajo los siguientes parámetros: "los países en desarrollo aceptaron negociar acerca de los nuevos problemas -los servicios, los aspectos de la propiedad intelectual relacionados con el comercio (ADPIC), y las medidas concernientes a las inversiones ligadas al comercio (MIC)-. A cambio, obtendrían un mejor acceso al mercado de sus productos de exportación".⁹

Sin embargo, este acuerdo fue fuertemente marcado por las tendencias económicas y políticas de la época que tuvieron como respaldo el final del bipolarismo, la proclamación del triunfo del modelo liberal y se justificaron en la necesidad de afrontar crisis económicas y financieras.

En este nuevo contexto, varias voces se levantaron para pretender que el tercer mundo no existía más, que el derecho internacional del desarrollo no era otra cosa que 'el derecho de las relaciones entre los Estados desarrollados y aquellos que demuestran un importante retardo económico en relación con los primeros, el derecho de las relaciones Norte-Sur', el cual no tenía ninguna razón de ser. En esta misma óptica, asistimos al cuestionamiento tanto de fondo como de forma, del principio del tratamiento preferencial, el cual fue sostenido solamente para la alineación pura y simple con los países desarrollados o para la concesión de un tratamiento gradual.¹⁰

La Ronda de Uruguay terminó entonces con la adopción del Acuerdo de Marrakech, Marruecos, el 15 de diciembre de 1993, el cual entró en vigor el 1 de enero de 1994. En este acuerdo, además de establecerse el marco institucional de la OMC como organismo internacional, se incorporaron los acuerdos obtenidos en términos de liberalización comercial, habiendo sido particularmente discutidos los temas de comercio agrícola, debido a las diferencias surgidas sobre el tema entre Estados Unidos y la Unión Europea, y el del comercio de servicios, el cual fue finalmente incorporado en el General Agreement on Trade in Services, GATS (Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios).

B. Los acuerdos de la OMC y sus problemas frente al desarrollo

El tratado de Marrakech está compuesto por 28 acuerdos que aportaron grandes cambios al derecho económico internacional, los cuales si bien acogieron en buena parte las disposiciones del GATT de 1947, se inscribieron en las tendencias económicas vigentes para la época en que se inicia la Ronda de Uruguay y, en ese sentido, establecen un esquema de liberalización más profunda que el previsto en el GATT, con especiales efectos para los países en desarrollo y menos avanzados.

En cuanto a las materias que incorpora la OMC, hay tres acuerdos: El de comercio de mercancías (GATT), el de comercio de servicios (GATS) y el de aspectos de la propiedad intelectual relacionados con el comercio (ADPICS o TRIPS). Varias reglas del GATT se conservaron y otras tantas se incorporaron; no obstante, en términos de la incorporación o el fortalecimiento de las normas sobre desarrollo, hubo varios retrocesos.

En este contexto, la Organización Mundial del Comercio se constituyó como el ente regulador del comercio internacional con miras a hacer realidad el libre comercio entre los Estados, entendiendo que si bien los países no estaban en iguales condiciones de desarrollo, una profundización en la liberalización comercial traería consigo, casi de manera automática, resultados positivos en términos de desarrollo, por lo menos económico.

Así, los países en desarrollo y menos avanzados resultaron inmersos en un sistema en el cual aceptaron mayores obligaciones de liberalización, cedieron de manera importante su capacidad regulatoria y acordaron normas sobre trato especial y diferenciado -TED- limitadas y sin obligatoriedad alguna, salvo en lo relativo a los plazos más amplios.¹¹ A cambio de esto, se les ofreció un sistema que garantizara el libre acceso de sus productos y servicios en los mercados de los países desarrollados, lo cual a la postre no se hizo realidad en la medida en que las barreras persistieron, las normas que exigían reglamentaciones y aplicaciones técnicas fueron muy gravosas para los países en desarrollo¹² y los subsidios al sector agrícola en los países desarrollados continuaron.

Institucionalmente, en la OMC, las relaciones comerciales se enmarcaron dentro de las promesas teóricas de una liberalización comercial que fortalecería el derecho al desarrollo¹³ y las Conferencias Ministeriales se fueron realizando en medio de debates en torno a la agricultura que enfrentaban a la Unión Europea contra Estados Unidos y en torno a la inclusión o no de cláusulas sociales, que enfrentaban a los países en desarrollo con los países industrializados.

Al mismo tiempo, la realidad iba demostrando que la mayoría de las ganancias del comercio se concentraban en los países desarrollados y en algunos pocos países en desarrollo que contaban con altos niveles de exportaciones,¹⁴ de manera que los resultados económicos y el incremento de las relaciones comerciales no se reflejaban en "el desarrollo económico y el mejoramiento del nivel de vida"¹⁵ de los países que más lo requerían y que el trato especial y diferenciado -TED- con las limitaciones impuestas en el Ciclo de Uruguay, había generado más obligaciones a los países en desarrollo sin que la contrapartida fuera equivalente.

El descontento aumentó hasta hacer surgir un enfrentamiento entre los países desarrollados y aquellos en desarrollo, relativo a la designación del nuevo director de la OMC, enfrentamiento que duró un año y que terminó con una solución intermedia, de acuerdo con la cual el candidato de los países desarrollados, el neozelandés Mike Moore ejercería sus funciones entre el 1 de septiembre de 1999 y el 1 de septiembre de 2002, cuando entraría a reemplazarlo el candidato de los países en desarrollo, el tailandés Supachai Panitchpakdi.

C. La Conferencia de Seattle de 1999

A medida que el tiempo pasaba, la decepción de los países en desarrollo y menos avanzados iba haciéndose palpable. Entre el 30 noviembre y el 3 de diciembre de 1999, en Seattle, Washington, Estados Unidos, se evidenciaron los problemas de la OMC, tanto de cara a la sociedad civil internacional (ONG, sindicatos, movimientos ambientalistas, etc.), como internos, por lo cual esta conferencia fue un fracaso pues no avanzó en los temas, sino que identificó los problemas. Este fracaso también ha sido atribuido a la carencia de un director que asumiera la preparación de la Conferencia en medio de las discusiones por su designación.¹⁶

No obstante, más que un fracaso desde la óptica de los países en desarrollo, la Conferencia de Seattle de 1999 puede identificarse como un hito, que representó el punto de quiebre entre la aplicación a ultranza de los principios económicos liberales y el renacer de la preocupación clara y expresa por los resultados en materia de desarrollo en el sistema.¹⁷ De acuerdo con lo expresado por el internacionalista Marcelo Kohen, la Conferencia de Seattle pone en cuestión las certezas proclamadas por el neoliberalismo, marca la entrada en la escena mundial de otros actores sociales internacionales y la constatación de que, a pesar de la caída del comunismo, el liberalismo tampoco logró sus objetivos en términos de desarrollo.¹⁸

En este proceso de cuestionamiento de la Organización, varios intereses resultaban contrapuestos. Por un lado, los temas de agricultura generaban acaloradas discusiones entre Estados Unidos que presionaba a la Unión Europea para que disminuyera las ayudas internas, sin que por su parte hubiese una propuesta clara y transparente en el mismo sentido,¹⁹ y el Grupo de Cairns²⁰ que apoyaba los intereses de los países en vías de desarrollo. La discusión también planteada entre Estados Unidos y Europa a propósito de las medidas sanitarias y fitosanitarias, cuya aplicación debía ser restrictiva de acuerdo con Estados Unidos, mientras que la Unión Europea abogaba por la prevalencia del principio de precaución.²¹

De otro lado, los países desarrollados abogaban por la inclusión de una cláusula social que exigiera el respeto de los derechos laborales de los trabajadores por parte de los países miembros, la cual fue vista por los países en vías de desarrollo y menos avanzados como otra forma de restricción del comercio en su contra y de proteccionismo a favor de los países desarrollados. Por este motivo, el tema de los derechos laborales fue delegado a la Organización Internacional del Trabajo.²²

Así, la Conferencia de Seattle de 1999 comenzó en medio de los desacuerdos, desde lo concerniente al orden del día hasta los temas más complicados sobre subvenciones a la agricultura, las cláusulas sociales y el fortalecimiento de la protección a las inversiones, entre otros.

Su final no fue menos turbulento y complicado, producto de largas "negociaciones" infructuosas, la resistencia de los países en desarrollo sostenidos por un movimiento casi violento de la sociedad civil y la posición desafiante en particular de Estados Unidos. Este país, a pesar del descontento general, afirmó públicamente por intermedio del presidente Bill Clinton que llamaba "en tono alto y fuerte a la imposición de sanciones comerciales contra los países en desarrollo que oprimen sus trabajadores por las malas condiciones de trabajo e ingresos insuficientes" y señaló con el dedo a Pakistán, Brasil y Guatemala, "en donde los menores son empleados en la fabricación de balones de fútbol, de zapatos y de fuegos artificiales".²³ En esta circunstancia, los países en desarrollo sintiéndose marginados del proceso, presionados por los intereses de los más fuertes y maltratados por los países desarrollados, no permitieron ningún consenso.

En este sentido, la única salida que encontró la Conferencia fue suspender las negociaciones, reflexionar sobre su legitimidad y reconocer la necesidad de incrementar el trabajo de la OMC en los temas relacionados con el desarrollo.

Pascal Lamy, actor fundamental en la Conferencia de Seattle como representante de Europa, expresa sus reflexiones al terminar esta reunión, en los siguientes términos:

El mundo demanda organización, equilibrio y justicia; una mundialización dirigida y regulada que debe apoyarse en una organización multipolar que sólo puede tener cabida en el ámbito multilateral, es decir, con la participación de todos en el debate mundial. La situación inversa sería la segmentación del mundo, las coaliciones, los enfrentamientos... La política comercial debe contribuir a la política del desarrollo, ser un elevador de la prosperidad económica en unión con los otros instrumentos y las otras políticas con los que cuenta la comunidad internacional.²⁴

Por último, el único punto en el cual hubo acuerdo fue en la necesidad de incrementar el trabajo de la OMC en los temas relacionados con el desarrollo, en los cuales se identificaron aspectos como el ingreso de los países menos avanzados al sistema comercial internacional, la ayuda técnica y el crecimiento como producto del comercio.

II. LA CONCEPCIÓN DEL DESARROLLO EN LA OMC A PARTIR DE LA CONFERENCIA DE DOHA

Las dificultades vividas en Seattle en 1999 y la evidencia de que la Organización Mundial del Comercio estaba perdiendo legitimidad ante la comunidad internacional llevaron a que en la Conferencia Ministerial de Doha, que tuvo lugar entre el 9 y el 13 de noviembre de 2001, en Qatar, se plasmaran, en medio de duras negociaciones,²⁵ objetivos concretos para contribuir al derecho al desarrollo desde la perspectiva del comercio internacional.²⁶ Así, el artículo 2 de la Declaración de Doha expresa claramente la idea de que el comercio internacional debe servir al derecho al desarrollo y ponerlo en el centro del debate, reconocimiento fundamental para la consideración de este derecho como parte de la estructura comercial internacional.

El comercio internacional puede desempeñar una función de importancia en la promoción del desarrollo económico y el alivio de la pobreza. Reconocemos la necesidad de que todos nuestros pueblos se beneficien del aumento de las oportunidades y los avances del bienestar que genera el sistema multilateral de comercio. La mayoría de los Miembros de la OMC son países en desarrollo. Pretendemos poner sus necesidades e intereses en el centro del Programa de Trabajo adoptado en la presente Declaración. Recordando el preámbulo del Acuerdo de Marrakech, continuaremos realizando esfuerzos positivos para que los países en desarrollo, y especialmente los menos adelantados, obtengan una parte del incremento del comercio internacional que corresponda a las necesidades de su desarrollo económico. A ese respecto, serán factores importantes el acceso mejorado a los mercados, las normas equilibradas y los programas de asistencia técnica y de creación de capacidad con objetivos bien definidos y financiación sostenible.

La conferencia de Doha se enmarcó en un contexto en el que las preocupaciones sobre el desarrollo con miras a luchar contra la pobreza se evidenciaban en diversos escenarios. De un lado, la Cumbre del Milenio para el Desarrollo, la campaña del Jubileo 2000 contra la deuda externa de los países pobres, la realización del Foro Social Mundial y posteriormente la Conferencia Internacional sobre la financiación del Desarrollo encargada de examinar la aplicación del Consenso de Monterrey. De otro lado, también resultó determinante el cuestionamiento que los organismos económicos y las mismas teorías económicas formulaban a la forma en que se había presionado en la década de 1990 la apertura comercial como mecanismo ideal para el desarrollo.²⁷

En materia de comercio internacional, se presentaba con gran urgencia la necesidad de tratar el problema de la igualdad formal prevista por el Acuerdo de Marrakech y de la inefectividad del mecanismo de trato especial y diferenciado que no había contribuido a la consecución de la igualdad real que se pretendió en su momento.

Dicho de otra manera, se retomaba la vía en el buen sentido, según la cual no se puede tratar de manera igual las cosas que son desiguales. La equidad encontraba entonces su imperio, por lo menos en principio y temporalmente... La idea madre del programa de Doha no era nueva: retoma la vieja afirmación proclamada en la ONU desde que cambiaron las mayorías, referida a que el comercio es el principal instrumento del desarrollo económico, aplicación del slogan Trade, not aid.²⁸

No obstante las buenas intenciones declaradas en la Conferencia de Doha, la realidad de lo sucedido ha demostrado la incoherencia entre las manifestaciones de los países desarrollados acerca de sus intenciones de contribuir a la reforma del sistema de comercio internacional para hacerlo más justo y su oposición al momento de profundizar las medidas a favor del derecho al desarrollo de los países más pobres, lo cual ha hecho que ése sea un ciclo largo, complicado y con resultados concretos moderados.

La Declaración que reflejó los compromisos acordados en esta Conferencia, parte reafirmando la convicción de la OMC de que el sistema de libre mercado es el ideal para llegar al desarrollo y para acabar con la pobreza. Sin embargo, reconoce la existencia de desequilibrios y propone una agenda de trabajo que incluye los desafíos para el sistema comercial multilateral en aspectos sensibles para los países en vías de desarrollo y menos avanzados, como la agricultura (distorsiones del mercado agrícola,²⁹ seguridad alimentaria, desarrollo rural, etc.); el comercio de servicios; la facilitación del acceso al mercado de los productos no agrícolas provenientes de países en desarrollo; el replanteamiento de los derechos de propiedad intelectual para respetar la salud pública y el fácil acceso a los medicamentos, la protección del folclore y los saberes tradicionales siempre teniendo en cuenta la dimensión del desarrollo y los intereses particulares de los países menos avanzados.³⁰

Se plantea la necesidad de revisar la relación entre comercio e inversiones en procura de que el comercio implique asistencia técnica y cooperación internacional; al igual que aquella existente entre comercio y política de competencia; transparencia de la contratación pública y la asistencia técnica para la facilitación del comercio en los países en desarrollo.

De otra parte se busca aclarar y mejorar las reglas y disciplinas de la OMC a favor de los países en desarrollo en temas como comercio y medio ambiente; solución de controversias; comercio electrónico; integración de pequeñas economías en el sistema comercial internacional; comercio, deuda externa y finanzas; comercio y transferencia de tecnología; cooperación técnica y creación de capacidad; inclusión de los países menos adelantados en el sistema multilateral de comercio; trato especial y diferenciado a favor de los países en desarrollo y los menos adelantados.

Las negociaciones de los temas mencionados se programaron para ser realizadas a dos niveles, uno de carácter inmediato³¹ y otro a más largo plazo.³²

En lo relativo a las negociaciones que deberían abordarse de manera inmediata y frente a las cuales se esperaban resultados en un relativo corto plazo, se estableció como límite el 1 de enero de 2005 y en relación con las negociaciones que, por diferentes razones de urgencia o de conveniencia, podrían llevarse a cabo con menos premura se establecieron diferentes plazos, varios de ellos con inicio previsto para el quinto período de sesiones de la Conferencia Ministerial.³³

Sin duda, cuando se habla de desarrollo en la OMC y de la necesidad de un comercio equilibrado y equitativo, el tema del trato especial y diferenciado resulta vital. De la experiencia, de los estudios económicos e institucionales y de la realidad del comercio, resulta claro que la igualdad material entre los diferentes tipos de países no se logró, por lo cual todos ellos se han visto abocados a cumplir un mismo régimen que lejos estaba de garantizar una relación entre iguales. Para tomar un caso caricatural, "¿no nos arriesgaríamos a ver por ejemplo a Canadá, Namibia, Suiza y Bangladesh puestos en pie de igualdad para afrontar el aleas de la competencia a escala universal tal como lo hubiesen querido los promotores de la liberalización/mundialización?".³⁴

Entonces, en este punto coincidían las críticas del sistema y las propuestas de reestructuración para dar cuenta de las necesidades de los países con mayores dificultades en términos de desarrollo.³⁵

En términos generales, las propuestas sobre la forma en que deben operar las normas sobre trato especial y diferenciado apuntan a una flexibilidad en la aplicación de las normas del sistema comercial internacional, de manera que su exigibilidad corresponda a criterios de desarrollo.

El trato especial y diferenciado -TED- comprende en general un soporte financiero a los países en desarrollo, para ayudarlos a asumir los costos de una verdadera participación o a dotarse de mejores capacidades para aprovechar las nuevas oportunidades comerciales; exenciones de acuerdos que les permitan a estos países decidir si aplican o no los acuerdos que exijan una reforma reglamentaria o administrativa; disposiciones que autorizan a los países desarrollados a conceder un acceso preferencial a sus mercados por parte de los países en desarrollo miembros de la OMC. En lo relativo al acceso al mercado, el TED otorga a éstos últimos la libertad de utilizar las políticas industriales, incluidos los subsidios, y más flexibilidad en la reducción de los derechos de aduana (los derechos consolidados más elevados o períodos de transición más largos).³⁶

Como lo demuestra esta observación de Joseph E. Stiglitz, el trato especial y diferenciado tiene la potencialidad de favorecer los aspectos más sensibles para los países en desarrollo y menos avanzados que participen en el sistema de comercio internacional.

Otro aspecto importante de la Conferencia de Doha es la identificación de la necesidad de tener una "coherencia de las políticas económicas a nivel mundial" que se lograría si el problema del desarrollo es abordado de manera conjunta por la Organización Mundial del Comercio, OMC, el Fondo Monetario Internacional, FMI y el Banco Mundial, BM. En tal sentido, la OMC creó un Grupo de Trabajo sobre el Comercio, la Deuda y las Finanzas, GTCDF, que se convierte en un buen escenario para lograr esta coherencia y frente al cual los países en desarrollo deben definir posiciones concretas a favor del desarrollo.³⁷

El panorama planteado en la Declaración de Doha demuestra que muchos de los puntos neurálgicos para el comercio internacional son evidentemente sensibles para el derecho al desarrollo. Así, el incremento de las exportaciones agrícolas provenientes de los países en desarrollo va en procura de la generación de empleo y de combatir la pobreza en el sector rural; el replanteamiento de la protección de la propiedad intelectual sobre los medicamentos busca que la población más pobre tenga acceso a ellos; o la posibilidad de que la inversión extranjera ingrese a los países en desarrollo y menos adelantados pero con compromisos serios en torno al desarrollo tecnológico y el aumento de la capacidad productiva debe reflejarse, entre otras cosas, en educación y capacitación.

Otros temas también sensibles no fueron incluidos, sobre todo en lo referente a las estructuras de participación real de los países y de la sociedad civil en la adopción de normas y en la transparencia de los procesos. Recientemente se han realizado algunas acciones en ese sentido, pero el tema sigue en debate.

El Director General de la OMC ha asignado, al parecer, el estudio de las cuestiones estructurales o metaestructurales a un grupo poco conocido de "sabios" en cuyo mandato no figura la consulta a personas y grupos sociales. Esta manera de abordar las cuestiones... no se ajusta como tal a la perspectiva del derecho al desarrollo, que entraña la idea de una participación general en la determinación de las políticas que afectan el desarrollo.³⁸

Pasados ocho años desde la Conferencia de Doha, muchas negociaciones se han emprendido, muchos comités se han creado y algunas decisiones se han adoptado, lo cual ha derivado en que esta ronda se ha alejado de ser un ciclo para el desarrollo y que las intenciones iniciales han perdido envergadura.

III. PROGRESOS, RETROCESOS, INCERTIDUMBRES

A. La Conferencia Ministerial de Cancún

El primer balance del desarrollo de Doha tuvo lugar en la Quinta Conferencia Ministerial de Cancún del 10 al 14 de septiembre de 2003.

El primer punto que amerita un balance es del compromiso adquirido por los países miembros en torno a una derogación de las obligaciones de los ADPIC, en materia de medicamentos, en caso de que algún país en vías de desarrollo o menos avanzado tuviera una crisis de salud por una epidemia, de manera que pudiera producir los medicamentos sin consideración de las licencias y los costos de producción por parte de los grandes laboratorios. El punto de discusión era si, además de producirlo, lo cual sería seguramente en la mayoría de los casos imposible, podría comprarlo a otro país que pudiera producirlo en esas condiciones. La respuesta por parte de Estados Unidos siempre fue negativa y sólo gracias a un acuerdo logrado en una negociación llevada a cabo entre Estados Unidos, Brasil, Sudáfrica, Kenia e India, justo antes de la Conferencia de Cancún, se previó la posibilidad de comercializar medicamentos en caso de una crisis de salud pública, pero bajo unos procedimientos y requisitos muy complicados tanto para el país importador como para el exportador.

En el tema del algodón se expresa la particular preocupación de los pequeños cultivadores africanos para los cuales la producción de algodón constituye uno de los principales renglones de la economía y, en ese sentido, sus pérdidas representan disminuciones importantes de su PIB y de los ingresos fiscales.³⁹ La situación crítica se da en la medida en que deben competir contra los grandes productores estadounidenses fuertemente subvencionados y los europeos con la misma condición, a pesar de los altos costos de producción en esta región, los cuales generan una sobreproducción que afecta el precio internacional del producto. La propuesta de los países africanos de reducir los subsidios o de compensar los cultivadores de esta región, fue prácticamente desechada o mínimamente adoptada como consecuencia de la oposición de Estados Unidos y de la Unión Europea.

De otro lado, Estados Unidos insistió en incluir en la negociación temas que eran persistentemente rechazados por los países en vías de desarrollo y menos avanzados consistentes en las inversiones internacionales, la transparencia de los mercados públicos, la competencia y la facilitación del comercio (temas de la Primera Conferencia Ministerial de la OMC, que tuvo lugar en Singapur, entre el 9 y el 13 de diciembre de 1996). Todos ellos tendían a imponer mayores restricciones en materia de políticas internas para el desarrollo y mayores responsabilidades administrativas a los países a cambio de nada.

En materia de inversiones, desde el inicio, los países en vías de desarrollo -inquietos por las limitaciones previstas en cuanto a su capacidad de reglamentarlas- se opusieron rotundamente a una posible extensión de las consecuencias ya vividas en razón del Acuerdo existente. Así, Brasil e India propusieron en 2002 medidas para favorecer a los países en desarrollo mediante la flexibilización de las normas sobre inversiones, demostrando, con base en estudios de la OMC y de la UNCTAD, que éstas estaban beneficiando a los países desarrollados, propuesta que fue avalada por Argentina, Colombia y Pakistán. En este sentido, estos países pretendían que el Acuerdo fuera reformado con el propósito de favorecer la promoción de la industria doméstica con alto valor agregado, estimular la transferencia de tecnología, el fortalecimiento de la capacidad exportadora y la promoción de la pequeña y la mediana industria. Esta propuesta no fue aceptada y, al contrario, se insistió en una mayor apertura para las inversiones, lo cual hizo que la negociación sobre el tema quedara paralizada.

Uno de los puntos más críticos fue el de la agricultura, para el cual en esa fecha ya debería haber habido reformas. En esta materia, Estados Unidos y Europa se unieron para presentar una propuesta que para nada correspondía a las expectativas de los países en desarrollo en aspectos tan importantes como el acceso a los mercados, las ayudas internas y las subvenciones a las exportaciones. Incluso, en algunos casos representaba un retroceso, en la medida en que, además de no establecer obligaciones claras en materia de disminución de las subvenciones que mayores distorsiones producen en el mercado internacional en detrimento de los países en desarrollo, sí extendía aquellas subvenciones ligadas a la producción que eran permitidas como parte del "compartimento azul".⁴⁰

En general, las medidas internas adoptadas por Estados Unidos y por la Unión Europea, presentadas como disminuciones a las ayudas internas realmente eran la modificación de categoría de las restringidas a las que la OMC consideraba aceptables "compartimento verde", cuyo efecto no distorsionante no ha sido para nada cuestionado, aunque su carácter inofensivo no es tan claro.⁴¹

Todo esto llevó a que los países en vías de desarrollo más representativos -Brasil, Argentina, China, India y Sudáfrica- unieran voces en contra de las imposiciones de Estados Unidos y de la Unión Europea, en particular en materia agrícola, para crear el Grupo de los 20 ó G-20,⁴² y a cuya causa se unieron informalmente más de 90 países en vías de desarrollo y menos avanzados. Pero la situación era tan complicada para los países en vías de desarrollo que, al lado del Grupo de Cairns y del G-20, surgieron el G-90 (África, Caribe, Pacífico y algunos países menos avanzados), el G-10 (Bulgaria, Corea, Isla Mauricio, Islandia, Israel, Japón, Lichtenstein, Noruega, Suiza y Taiwán) que querían seguir protegiendo y subvencionando su producción agrícola, el G-33 de los países en vías de desarrollo que querían proteger ciertos productos y ciertos sectores. En muchos casos, un mismo país pertenece a diferentes grupos lo cual disminuye la capacidad de negociación.⁴³

Un aspecto crítico de esta Conferencia giró en torno al trato especial y diferenciado que exigían los países en desarrollo (en particular, el G-33) como condición previa a cualquier acuerdo. En este tema se reclamaban condiciones más claras y precisas, ante todo en torno a un cierto número de productos particularmente sensibles, sobre los cuales estos países no estaban dispuestos a disminuir o a consolidar aranceles. En este estado de la discusión, la Unión Europea, por medio de su Comisario de Comercio, Pascal Lamy (hoy director de la OMC), propuso que los países menos avanzados y los más débiles de los países en desarrollo no adquirieran ningún compromiso en materia de apertura de mercados y gozaran de los mayores accesos concedidos a los otros países en desarrollo y desarrollados, a lo que se denominó "ciclo gratuito".

Este "ciclo gratuito" -positivo en su planteamiento- generaría dos efectos negativos: de un lado, la marginalización del grupo de países beneficiados de las discusiones sobre liberalización de productos, lo cual disminuye la capacidad de negociación frente a los intereses de todos los países en desarrollo y de otro, el perjuicio ocasionado a las relaciones comerciales entre los países en desarrollo -es decir, el denominado comercio sur-sur-, que en muchos casos se enfrentan a tarifas más elevadas que aquellas que se aplican a los países desarrollados.⁴⁴

La Conferencia de Cancún evidenció la dificultad para avanzar en los compromisos de Doha: las reuniones terminaron como consecuencia del retiro de las negociaciones de algunos países en desarrollo y en medio de desacuerdos importantes en muchos aspectos. En el informe final, se nota que ningún acuerdo fue obtenido, a pesar de identificarse algunos progresos. En términos generales, la Conferencia de Cancún fue considerada como un nuevo fracaso de la OMC.

Ante el panorama gris de la Conferencia de Cancún, en julio de 2004 se logra en Ginebra un acuerdo que trata de establecer las grandes líneas de las negociaciones, acuerdo en el que participan la Unión Europea y Estados Unidos y después del cual -por lo menos- se obtienen ofertas que abren la negociación. No obstante, los puntos que se identificaron como esenciales para continuar con el ciclo de negociaciones -acceso al mercado de productos agrícolas, servicios y productos industriales- fueron más limitados que las grandes aspiraciones iniciales de Doha y eran temas en los cuales los países desarrollados pretendían obtener aún más. Así mismo, en este texto se acordó excluir los temas de Singapur, salvo el de la facilitación del comercio.

En este nuevo marco, comienza la fase preparatoria de la Conferencia de Hong Kong, para la cual el Presidente del Comité de Negociaciones presentó su balance, que se inicia con una frase bastante ilustrativa del estado de los temas: "Me temo que el lado negativo del balance supera al positivo",⁴⁵ y como se verá, su apreciación es cierta.

B. La Conferencia Ministerial de Hong Kong

De esta manera, llega la Sexta Conferencia de Hong Kong, China, del 13 al 18 de diciembre de 2005, fecha límite inicial para varias de las negociaciones. Para comenzar, en lo referente a la agricultura y el acceso a los mercados para los países en desarrollo, que como se mencionó es uno de los aspectos neurálgicos para lograr beneficios reales con el comercio internacional y el correspondiente desarrollo para estos países, se presentaron propuestas para establecer una fórmula estratificada de recortes arancelarios y un trato flexible para productos sensibles y especiales.⁴⁶ Se propuso un trato especial, teniendo en cuenta la seguridad alimentaria, la seguridad de medios de subsistencia y el desarrollo rural; un mecanismo de salvaguardia especial según la cantidad y el precio de las importaciones (pero las condiciones para estas circunstancias especiales aún no habían sido negociadas y definidas). Todo esto sin perjuicio de las medidas ya establecidas y acordadas con respecto a productos sensibles, como los tropicales y aquellos provenientes de la sustitución de cultivos de uso ilícito.

Si bien se habían realizado avances, en los términos de la propia Declaración Ministerial "reconocemos que queda mucho por hacer para establecer las modalidades y concluir negociaciones. En consecuencia, convenimos en intensificar la labor sobre todas las cuestiones pendientes con el propósito de cumplir los objetivos de Doha".

En lo concerniente a los temas de las ayudas internas, se evidenció la necesidad de llegar a un acuerdo en torno a los compromisos de reducción. Se presentaron también propuestas sobre la eliminación de subvenciones internas a las exportaciones que distorsionan el comercio en tres campos: empresas comerciales del Estado que son exportadoras, la definición del límite entre ayuda alimentaria y el desplazamiento del comercio.

Se reiteró el compromiso de eliminar paralelamente cualquier forma de subvención a la exportación y de las medidas que puedan producir el mismo efecto, con el año 2013 como fecha límite y estableciendo avances previos.

En el tema de las ayudas al sector agrícola, se acogieron las propuestas del comité de agricultura, con algunos elementos que siguen propuestos a futuro y ciertas decisiones ya tomadas.

La OMC trata de salvaguardar las condiciones y disciplinas requeridas para continuar con la ayuda alimentaria que se viene prestando a los países que la requieren de manera permanente o en casos de emergencia (países menos avanzados y países en desarrollo importadores netos de productos alimenticios).

Al parecer, el sector más avanzado era el del algodón, frente al cual había una propuesta estructurada y ambiciosa. En la Conferencia de Hong Kong, los siguientes aspectos quedaron claros: los países desarrollados eliminarían todas las subvenciones a las exportación del algodón para 2006, darían acceso libre a las importaciones de algodón proveniente de los países menos adelantados y las ayudas internas que distorsionan el comercio serían desmontadas de manera más agresiva con respecto al desmonte general (este último aspecto sería negociado prioritariamente pues aún no había acuerdos).

Si bien se había avanzado en la elaboración del marco consultivo para la asistencia para el desarrollo en lo referente al algodón, aún quedaba bastante por hacer en lo referente al fortalecimiento y la coherencia de la asistencia prestada y a la adopción de medidas eficaces para asumir el problema de la disminución de ingresos en el sector algodonero.

Para el acceso a los mercados de productos no agrícolas no habían logrado progresos reales.

Uno de los principales problemas con que hemos venido tropezando en esta esfera es que algunos miembros no quieren examinar los números sin contar antes con una estructura definida, mientras que otros tienen problemas para examinar la estructura si no tienen primero los números... Sólo se puede romper el círculo vicioso si los miembros proceden con la confianza condicional necesaria y demuestran una voluntad genuina de negociar.⁴⁷

Esta circunstancia se hizo evidente en la Declaración Ministerial de la Conferencia de Hong Kong, pues sus compromisos en esta materia fueron planteados a futuro.⁴⁸

En el campo de los servicios se dieron varias propuestas sectoriales de liberalización de servicios, pero no eran suficientes ni particularmente satisfactorias para los intereses de los países en desarrollo.

En esta materia, otros aspectos ni siquiera fueron incluidos en la negociación, pero resultan vitales para que los países en vías de desarrollo también sean beneficiarios de una liberalización. De un lado, el tratamiento de las remesas de los inmigrantes hacia sus países de origen, las cuales deben ser estimuladas y reguladas para que puedan pasar a bajo costo por el sistema financiero y permitan la obtención de microcréditos y de otro lado, la facilitación del movimiento de personas y la ampliación de la gama de servicios que pueden ofrecer. Hasta ahora, la liberalización de este rubro ha tenido en cuenta el movimiento de personas altamente calificadas que desempeñan labores relacionadas con capitales importantes o con presencia comercial, mientras que la realización de servicios que impliquen mano de obra intensa y poco calificada no ha sido incluida en las normas sobre liberalización de servicios. En este sentido, si la OMC institucionalmente incluyera este elemento, haría un importante aporte al desarrollo.

En la Conferencia de Hong Kong se vieron también las dificultades surgidas como consecuencia de la presión ejercida por los países desarrollados para que los demás países cedieran ante las normas que les permiten conservar su capacidad de regulación y abrieran los mercados, tema frente al cual Brasil ha sido un objetor persistente.

Todo esto se identifica en la Declaración Ministerial como preocupante pero no hay negociaciones concluidas en los diferentes temas.

La "negociación de normas", que hace referencia a las medidas antidumping, a las subvenciones y a los acuerdos comerciales regionales, mostró algunos avances en el proceso de consultas que pretende identificar los sectores de mayor interés y trabajar en una propuesta. En cuanto a los Acuerdos Comerciales Regionales, se elaboró un proyecto para avanzar en la transparencia de estos acuerdos, pero aclarando que el debate en torno a este tema hasta ahora había sido más académico.

De esta manera, los grandes temas iban convirtiéndose en pequeños avances y los debates de fondo sobre el desarrollo se limitaron a aspectos de porcentajes, de medidas limitadas y específicas.

En cuanto a los ADPIC, en relación con salud pública, la Conferencia de Hong Kong acogió la decisión adoptada, en el sentido de consagrar como permanente la exención que facilita "a los países más pobres la obtención de versiones genéricas de medicamentos patentados, menos costosas, haciendo caso omiso de una disposición del Acuerdo sobre los ADPIC que podía obstaculizar las exportaciones de productos farmacéuticos fabricados al amparo de licencias obligatorias a los países que no tenían la capacidad de fabricarlos por sí mismos".⁴⁹ No obstante, la excepción quedó limitada por los procedimientos exigidos para ponerla en marcha y por no poder ir más allá en la búsqueda de transferencia de tecnología en este campo hacia los países más pobres.

El trato especial y diferenciado, aspecto de gran importancia para el avance en los temas de desarrollo, muestra un adelanto parcial en lo que concierne a los países menos avanzados, pero está bastante lejos de tener por lo menos acuerdos parciales frente a los países en desarrollo.

Lo que sigue revistiendo una importancia fundamental para avanzar en la cuestión del trato especial y diferenciado es que los Miembros traduzcan su compromiso de resolver los problemas con que tropiezan los países en desarrollo y menos adelantados en resultados tangibles y significativos. La falta de progresos en este ámbito dará crédito a quienes ponen en entredicho que la Ronda tenga un sentido de desarrollo y podría contrariar nuestros esfuerzos en pos de una mayor integración de los países en desarrollo y menos adelantados en el sistema multilateral de comercio.⁵⁰

Se echaron entonces de menos propuestas o acuerdos que beneficien a los países en desarrollo.⁵¹

El otro aspecto que debe ser necesariamente resuelto es la manera en que este tratamiento va a ser aplicado según el país de que se trate, en la medida en que al lado de los países menos avanzados se encuentra un grupo bastante heterogéneo de países en desarrollo que en muchos casos ameritan tratamiento diferente. ¿Cuáles son entonces los criterios para tener en cuenta?

Este tema sin duda genera los más fuertes debates entre países en desarrollo y países desarrollados, en el sentido de que mientras los últimos consideran que la clasificación actual de los países no responde a las necesidades reales de todos y que promover la obligatoriedad de las normas sobre trato especial y diferenciado en estas condiciones generaría beneficios a un grupo que, a pesar de no requerirlos, los disfrutaría sin obligaciones correspondientes. ⁵² El segundo grupo de Estados apuesta al mantenimiento de la actual división entre países desarrollados, países en desarrollo y países menos avanzados.⁵³

La consecuencia práctica de este debate de fondo es la forma de concebir y aplicar el trato especial y diferenciado. Bajo la perspectiva de los países en desarrollo, la manera de abordar y efectivizar este trato es conservando las disposiciones vigentes pero otorgándoles un carácter obligatorio, al considerar que los períodos de transición son etapas de ajuste prorrogables, para establecer mecanismos de seguimiento, flexibilizar la obligación de adoptar ciertas políticas y fortalecer la asistencia técnica.⁵⁴

Para lograr estos objetivos, los países en vías de desarrollo proponen realizar una enmienda o recurrir a una interpretación autorizada sobre el alcance de estas disposiciones.

La perspectiva de los países en desarrollo al respecto es sustancialmente diferente al considerar que el mantenimiento de la clasificación de los países en los términos actuales, unida a la obligatoriedad de las normas sobre trato especial y diferenciado, genera dos regímenes de comercio diferentes y, en consecuencia, un grupo de países de "segunda categoría" y que a la postre se convierten en normas de exclusión y no de desarrollo e integración. En este sentido, su propuesta gira en torno a no establecer excepciones definitivas y ante todo a establecer mecanismos de reclasificación de los países en vías de desarrollo o de consideración de las condiciones particulares de cada país al momento de otorgar un trato especial y diferenciado.⁵⁵

De acuerdo con la visión de los países desarrollados, varias propuestas de consolidación del sistema de trato especial y diferenciado se han dado, de manera que se tengan en cuenta las condiciones reales y particulares de cada país. En medio de este tira y afloja de los dos grupos de países, ninguna propuesta concreta ha podido ver la luz.

El informe del Presidente del Comité de Negociaciones sobre Comercio resalta la trascendencia de lo que denomina la "dimensión del desarrollo", que en términos generales debe estar presente en todos los aspectos antes mencionados.

El acceso a los mercados es, naturalmente, un componente esencial: para que los países en desarrollo mitiguen la pobreza y se integren en la economía mundial, sabemos que hay que esforzarse por eliminar los obstáculos con los que tropiezan sus exportaciones de bienes y servicios... Debemos asegurarnos de que los resultados de nuestras negociaciones se plasmen en normas equilibradas, y en una asistencia técnica y una creación de capacidad adecuadas para ayudar a los países en desarrollo a aplicar los nuevos acuerdos.⁵⁶

Por último, con el propósito de obtener la coherencia entre la OMC y los organismos financieros y monetarios de Bretton Woods,⁵⁷ la Declaración Ministerial de Hong Kong hizo referencia a dos aspectos. Por un lado, reconoció el trabajo conjunto en la formulación de políticas comerciales y de desarrollo, así como en la cooperación entre los diferentes órganos de las Naciones Unidas. Reafirmó entonces la importancia de las recomendaciones del Grupo de Trabajo sobre Comercio, Deuda y Finanzas, GTCDF. De otro lado, en lo relativo a la ayuda para el comercio para los países en desarrollo y sobre todo para los Países Menos Adelantados, una vez más queda pendiente la operatividad de las posibilidades de incremento de los beneficios para el desarrollo del comercio en los países beneficiarios.

Una visión general de la Declaración Ministerial de la Conferencia de Hong Kong en conjunto con el informe previo del director general, demuestra que varios de los temas aún estaban en etapa de negociación, que eran pocos los acuerdos obtenidos a favor del desarrollo y que, incluso la Declaración de Doha navegaba, como lo sigue haciendo, en el campo de la retórica y las buenas intenciones de la OMC.

En Hong Kong, la divergencia de intereses de los países en desarrollo y los menos avanzados hizo que las alianzas proliferaran pero en detrimento de la fuerza que exigen las reivindicaciones y la oposición a los países más desarrollados. Más grave aún, Brasil e India abandonaron el G-20 y armaron un nuevo "cuarteto" con la Unión Europea y Estados Unidos, lo cual favoreció el desarrollo de la Conferencia y la obtención de acuerdos pero no siempre favorables a los intereses de los países más pobres.

C. El paquete de julio de 2008 y la Conferencia Ministerial de Ginebra de 2009

La nueva fecha propuesta para llegar a los acuerdos fue el 30 de abril de 2006, pero los resultados no se obtuvieron, los conflictos se hicieron más latentes y las negociaciones fueron suspendidas por Pascal Lamy, director de la OMC, en julio de 2006, para ser reanudadas en septiembre de 2007 sobre la base de un nuevo documento que contiene una propuesta concreta de negociación de las "modalidades"⁵⁸ en materia de agricultura, cuya negociación debía ser terminada en diciembre de 2007, pero que se prolongó hasta que se propuso el "paquete de julio de 2008", que recogió varios puntos que podrían ser objeto de acuerdo, según las arduas negociaciones llevadas a cabo en ese período. Este paquete ha sido objeto de nuevas revisiones, siendo la más reciente versión a la fecha (enero de 2010) aquella presentada en diciembre de 2008.

Esta versión de 2008 presenta nuevas posibilidades de compromisos en materia agrícola, en lo relativo al acceso a los mercados de productos no agrícolas y en materia de subsidios y ayudas. En cada de uno de estos aspectos, establece las reducciones dependiendo del tipo de país, de la categoría de las ayudas y subsidios que suministra, de los productos de que se trate, etc.

Una vez más no se trata de acuerdos definitivos, sino de textos que procuran conciliar posiciones en torno a las necesidades de los países en desarrollo y a la resistencia de los países desarrollados para modificar el sistema. En medio de todas estas negociaciones, el objetivo de desarrollo inicialmente previsto va siendo cada vez más desdibujado, con el fin de obtener algún acuerdo e incluso así los pasos son tímidos.

Al finalizar el año 2009, muy afectado por la crisis económica mundial, el comercio internacional y sus efectos positivos para el desarrollo de los países que más lo requieren se ven particularmente en riesgo, en la medida en que las dificultades económicas y políticas que deben enfrentar los gobiernos de los países desarrollados en el ámbito interno producen un incremento en las prácticas proteccionistas, conllevan el cierre de los mercados y los convierten en ansiosos buscadores de mercados extranjeros.

Por esta razón, Pascal Lamy, director de la OMC, desde el inicio de la crisis ha realizado llamados urgentes para que esto no suceda⁵⁹ y ha tratado de impulsar el avance de los pocos temas que aún subsisten en la Ronda de Doha. Así se evidencia en el informe de prensa "Lamy insta a la unidad en los esfuerzos para concluir la ronda de Doha el año próximo"; el presidente subraya el cometido estabilizador de la OMC en tiempos de crisis. El director general Pascal Lamy, en la apertura de la Séptima Conferencia Ministerial de la OMC el 30 de noviembre de 2009 en Ginebra, instó a los Miembros a que hicieran suyo el proverbio 'la unión hace la fuerza', y expresó la esperanza de que "los próximos días salgamos más fuertes, más unidos y con la clara determinación de concluir la Ronda en 2010".⁶⁰

La Conferencia Ministerial de Ginebra evidencia que la crisis económica mundial es una preocupación latente frente al comercio en lo referente a los riesgos del proteccionismo, que los beneficios de los acuerdos regionales son cuestionados en términos del fortalecimiento del sistema multilateral y de consideración de los problemas de desarrollo y que se insiste en la dimensión medioambiental del comercio, entre otros.⁶¹

Existe la intención de cerrar la Ronda de Doha en diciembre de 2010, para lo cual continúa el proceso de consultas frente a los temas más sensibles, con lo cual se han obtenido algunos avances adicionales pero sin acuerdos definitivos en aspectos técnicos que permitan avanzar de manera importante en aspectos políticos como la revisión estructural del trato especial y diferenciado, el mejoramiento definitivo del acceso a mercados, agricultura, inversiones y otros.⁶²

Con la idea de cumplir el cometido de finalizar la ronda al terminar este año, los Ministros de Comercio se reunieron en Davos, Suiza, a finales de enero de 2010 y evidenciaron la necesidad de tener un balance concreto que identifique aspectos técnicos sobre los cuales hay un acuerdo, los temas sobre los cuales hay discrepancias políticas y, con base en este balance, saber si se puede cumplir el término previsto. La idea es tomar los puntos de acuerdo técnico y avanzar en lo político para que cada gobierno mida el estado de las negociaciones y el camino político por recorrer. Este balance estaba previsto para finales de marzo de 2010.⁶³

CONCLUSIONES

Como se ha venido evidenciando en el balance de los acuerdos obtenidos a partir de la Ronda de Doha, los países desarrollados, a pesar de manifestarse partidarios del mejoramiento de las condiciones comerciales para los países en desarrollo, en el momento de adoptar acuerdos han hecho prevalecer sus intereses por encima de sus propias intenciones declaradas de favorecer el desarrollo de todos.

En general, durante las negociaciones, los países desarrollados han utilizado varias maneras para hacer prevalecer sus intereses sin que parezcan totalmente contrarios a aquéllos de los países en vías de desarrollo: Tratar de incluir los temas de Singapur⁶⁴ que han sido sistemáticamente rechazados por los países en vías de desarrollo y que no fueron incluidos en Doha; afirmar su intención de desmontar las subvenciones y los subsidios, pero sin establecer términos precisos ni renunciar a seguir sosteniendo a sus agricultores al aplicar nuevas fórmulas de ayuda⁶⁵ o imposición de barreras mediante las medidas sanitarias y fitosanitarias, aceptar realizar concesiones siempre que no se establezcan como medidas obligatorias o, en general, aceptar concesiones, buscando en todo caso algún provecho, lo cual responde a sus intereses políticos internos.

El aspecto positivo de esta negociación larga y difícil es la constatación de que los países en desarrollo no han cedido con facilidad ante los puntos realmente sensibles para su desarrollo y han logrado mantener sus reivindicaciones, lo cual permitiría pensar que una reforma de fondo en el sistema sería viable. No obstante, infortunadamente varios de los aspectos más complejos han sido objeto de negociaciones bilaterales o "neorregionales", de manera que los intereses de los países menos fuertes se han atomizado. Para retomar una frase bastante expresiva del profesor Mohammed Bedjaoui a propósito de la manera en que el orden económico podría cambiar, podemos afirmar que en la OMC, para que el desarrollo se pueda convertir en elemento fundamental del sistema "el membership debe eclipsar al leadership y privilegiar el partnership".⁶⁶

Sin duda, el trato especial y diferenciado ha estado en el corazón de las dificultades de la Ronda en dos aspectos. El primero en lo referente a la clasificación de los países beneficiarios de este tratamiento, ante lo cual se han dado fuertes pugnas para cambiar la clasificación actual de los países en vías de desarrollo que ha sido defendida por este grupo de Estados, pero que -de acuerdo con lo planteado por los países desarrollados- no corresponde a la realidad económica y comercial de países como Brasil, India o China, por lo cual exigen una nueva clasificación.⁶⁷ El segundo, en lo relativo a la forma de establecer el trato especial, en la medida en que para los países desarrollados éste no puede ser en todos los casos obligatorio y generar un sistema dual de normas de manera que unas se apliquen a los países desarrollados y otras a aquéllos en desarrollo. Mientras que para los países en vías de desarrollo y menos avanzados, la obligatoriedad y efectividad de este tratamiento resultan vitales para el equilibrio del sistema.

Si bien desde la concepción de la estructura del sistema de comercio internacional se entendió que la existencia de acuerdos bilaterales o regionales de comercio sería una vía para profundizar la liberalización comercial multilateral, la realidad de lo sucedido en última década ha demostrado que más que complementar el sistema de la OMC, estos acuerdos han erosionado la capacidad de actuación multilateral y los aspectos que pueden favorecer a los países en desarrollo y que han servido como elemento de negociación en el ámbito de la OMC, en muchos casos han sido olvidados en los acuerdos bilaterales.

En este sentido, podemos afirmar que uno de los elementos que han hecho que la ronda de negociación de Doha permanezca sin mayores avances y que los países desarrollados no estén particularmente interesados en que se tomen decisiones importantes en los temas relevantes para el desarrollo en el escenario multilateral, es que estos países han iniciado procesos de negociación bilaterales y regionales que les permiten fortalecer sus posiciones comerciales sin ceder en los temas cruciales.

Es demostrativo el hecho de que justamente después del fracaso de la Conferencia de Cancún en 2003, Estados Unidos logró suscribir varios TLC y Europa ha fortalecido su estrategia en este objetivo después de la Conferencia Ministerial de Hong Kong y actualmente los países asiáticos se unen a esta tendencia.⁶⁸

Si bien el tema de los tratados bilaterales o del "neorregionalismo" no es objeto de este estudio, es claro que los mismos -más allá de hacer perder el interés en el escenario multilateral- no aportan beneficios en términos de desarrollo, lo cual se convierte en un motivo para defender el papel de la Organización Mundial del Comercio y promover una reforma que contribuya con el derecho al desarrollo.

Los objetivos de desarrollo y la posible contribución al derecho al desarrollo de la Organización Mundial del Comercio se han venido desdibujando y, a pesar de los esfuerzos institucionales por cumplirlos, sólo pocos avances se han logrado. No obstante, el escenario multilateral sigue siendo el espacio más adecuado de negociación.

En este sentido, la propuesta es conservar un sistema de comercio multilateral fuerte, pero en el cual los acuerdos y las decisiones tengan consideraciones relativas al desarrollo, con el propósito de beneficiar a todos los actores del intercambio comercial en igual medida, es decir, que respete el derecho al desarrollo, el cual exige una distribución equitativa de los beneficios económicos de estas relaciones comerciales, exige el respeto de todos los derechos humanos e incorpora las necesidades de los países en vías de desarrollo y menos avanzados como parámetros para el análisis del cumplimiento de las normas comerciales. En este aspecto, coincidimos con el profesor Robert Howse, que en su informe ante el Consejo Económico y Social afirma: "en el contexto de la liberalización del comercio el derecho al desarrollo contiene un conjunto de mensajes normativos bastante claros y eficaces y que la incorporación de ese derecho al ámbito de la OMC proporciona efectivamente un programa concreto para transformar las prácticas e incluso las estructuras".⁶⁹

De esta manera, se logra promover el comercio pero en términos equilibrados, tal como lo prevé el derecho al desarrollo. La meta es concebir el sistema multilateral del comercio, hoy representado en la OMC, como un sistema más justo, mediante el fortalecimiento de los mecanismos como el "trato especial y diferenciado" y la eliminación de ayudas y subsidios al sector agrícola en los países desarrollados que distorsionan el mercado; por la transferencia real de tecnología, por la prevalencia del derecho a la salud sobre el respeto ciego a la propiedad intelectual y la protección del medio ambiente.

Sobre este aspecto, es necesario reconocer que los temas están presentes en la agenda para el desarrollo de la OMC. No se pueden negar la importancia ni la resonancia que tuvieron los propósitos de la Conferencia de Doha como punto de reflexión sobre el tema. No obstante, hasta ahora, los propósitos han sido desdibujados y las grandes aspiraciones cedieron ante acuerdos moderados, lo cual preocupa a la OMC y su legitimidad.

Pie de página

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