PROBLEMAS Y PERSPECTIVAS DE PROCESOS DE INTEGRACIÓN EN AMÉRICA LATINA*

PROBLEMS AND PROSPECTS OF INTEGRATION PROCESSES IN LATIN AMERICA

Florabel Quispe-Remón**

* Artículo de investigación desarrollado dentro de las labores de la autora en la Universidad Carlos III de Madrid, sin financiación externa.
** Abogada, doctora en Derecho y profesora de Derecho Internacional Público, Universidad Carlos III de Madrid, España.
Contacto: fquispe@der-pu.uc3m.es.

Fecha de recepción: 10 de febrero de 2010 Fecha de aceptación: 12 de marzo de 2010

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Florabel Quispe-Remón, Problemas y perspectivas de procesos de integración en América Latina, 16 International Law, Revista Colombiana de Derecho Internacional, 259-292 (2010).

RESUMEN

Transcurridos casi sesenta años de intentos de integración en América Latina, los avances son aún exiguos. La particularidad de la región es que no hay un grupo sólido y fuerte, y con un líder que vaya encaminado al logro de una integración plena, real y efectiva. Por el contrario, con el tiempo han ido surgiendo muchos grupos subregionales, entre otros, la Comunidad Andina de Naciones, integrada por Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú, y el Mercado Común del Sur, que tiene en su seno como miembros a Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay (y Venezuela). Ello impide la consolidación de un grupo de integración fuerte por cuanto cada uno tiene intereses diferentes. Además, en esto influye el pasado de los países miembros.

Palabras clave autor: procesos de integración, discrepancias entre Estados, América Latina.

Palabras clave descriptor: Organización Mundial del Comercio, derecho comercial internacional, negociaciones comerciales.

ABSTRACT

After nearly sixty years of integration efforts in Latin America, progress is still modest in comparison to what happened in Europe. The particularity of the region is that there is a strong group, and with a leader who is aiming to achieve an integrated, full, and effective. By contrast, over time many groups have emerged subregional, inter alia, the Andean Community of Nations, comprising Bolivia, Colombia, Ecuador and Peru, and MERCOSUR, which has among its members Argentina, Brazil, Paraguay, Uruguay (and Venezuela). This prevents the consolidation of a strong integration group as each has different interests. Moreover, the past of the members countries has a substantive influence.

Key words author: Integration Process, Discrepancies between States, Latin America.

Key words plus: World Trade Organization, International Trade Law, Trade negotiations.

SUMARIO

INTRODUCCIÓN.- I. ANTECEDENTES.- II . PROCESOS DE INTEGRACIÓN SUBREGIONAL EN AMÉRICA LATINA.- III . ALGUNAS CARACTERÍSTICAS DE LA INTEGRACIÓN LATINOAMERICANA.- IV. POSIBLES TRABAS EN LA CONSOLIDACIÓN DE LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN.- V. PERSPECTIVA DE LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN EN AMÉRICA LATINA.- CONCLUSIONES.- BIBLIOGRAFÍA.

INTRODUCCIÓN

Tras la independencia de la metrópoli europea, los nuevos Estados de América Latina buscaban la unión de sus pueblos para hacer frente a cualquier ataque externo y aspiraban lograr una integración en el ámbito comercial, convencidos de que era el medio más adecuado para alcanzar el desarrollo económico y social de sus países.

Así, los procesos de integración en América Latina comienzan una larga y poco afortunada trayectoria. A la fecha son casi sesenta años de intento de integración regional aún inconclusa. Sin ánimo de parangonar, se debe señalar que el proceso de integración de mayor éxito en el mundo, la Unión Europea, UE, se inició casi de forma paralela al de América Latina. Si bien son dos realidades completamente diferentes, merece la pena destacar algunas características de su evolución y desarrollo y tenerlas en cuenta, más aún considerando que los procesos de integración de América Latina la tienen como su referente.¹

Es por todos conocida la situación económica que atraviesa gran parte de América Latina, cuya pobreza sigue siendo uno de su males más enraizados. Paradójicamente, cuenta con muchas potencialidades, no aprovechadas de manera adecuada, y con recursos naturales como flora, fauna, reservas de gas y petróleo; además de ser el cuarto espacio poblacional mundial.

Teniendo en cuenta estos aspectos y lo que se ha venido sosteniendo sobre el papel de la integración en la "solución de los problemas" que aquejan a América Latina, cabe preguntarse: ¿quiénes quieren integrarse?, ¿por qué no hay una integración sólida en América Latina?, ¿cuál o cuáles son los factores que impiden este logro?, ¿facilita el proceso de integración la existencia de diversos grupos subregionales de integración?, ¿están los Estados verdaderamente comprometidos con la causa?, ¿qué papel desempeñan los Estados en la consolidación de la integración?, ¿el aspecto económico es suficiente para lograr la integración?, ¿hay algún factor externo que impida afianzar estos procesos?, ¿el mecanismo adoptado es eficaz y eficiente?, y ¿cuál es el futuro del proceso de integración? Éstas y muchas otras preguntas surgen a propósito del tema. Desde luego, sería imposible en el presente trabajo abarcarlas todas.

Este artículo intentará analizar los motivos de la falta de éxito del proceso de integración en América Latina. Primero, hará una reflexión con base histórica, acudiendo a sus antecedentes y evolución hasta la actualidad. Luego, indicará algunas particularidades del proceso de integración y después analizará los posibles problemas y señalará su perspectiva de futuro. Tangencialmente, mencionará algunos aspectos del proceso de integración en Europa por considerarlo importante dado su éxito.

I. ANTECEDENTES

La integración en América Latina es un sueño que se remonta al siglo XIX, cuando la voluntad de formar una asociación de Estados americanos ya estaba presente. En 1824, Simón Bolívar convocó a los diversos Estados a una Reunión de Repúblicas Hispanoamericanas para proponer la creación de una Confederación de Naciones Hispanoamericanas. Ésta se llevó a cabo en Panamá en 1826. Participaron Nueva Granada, Venezuela y Ecuador, como países de la Grancolombia, que en esa época incluía Panamá; Guatemala, México y Perú. Provincias Unidas de Centro América, Chile y Buenos Aires no asistieron por la situación interna. Bolivia no llegó a tiempo. Gran Bretaña envió un observador.

El objetivo era sentar las bases para la confederación hispanoamericana y llegar a un acuerdo sobre la protección y la defensa mutuas. Se aprobó un Tratado de Liga, Confederación y Unión Perpetua, cuyo objetivo era la creación de un pacto para defender la soberanía de cada una de las repúblicas de América contra toda dominación o amenaza extranjera.² Este Tratado declaró la solidaridad de las naciones firmantes y otorgó la ciudadanía común a los miembros de las naciones contratantes. Otro aspecto importante fue el establecimiento del principio de la conciliación y el arbitraje para resolver los conflictos internacionales.

Ya en aquel entonces se advertía el interés por un tratado especial que concediera a sus integrantes ventajas especiales en el comercio. México propuso en el congreso una cláusula para que las naciones hispanoamericanas se concedieran recíprocamente ventajas especiales en su comercio, la misma que se pospuso para una próxima reunión.

Lamentablemente, la idea de Simón Bolívar no tuvo éxito pese a la buena voluntad, ya que las rivalidades y luchas por el liderazgo en los nuevos Estados hicieron que el sueño de unión se convirtiera en desunión, tanto que no llegaron a ratificar el Tratado.

Tras el fracaso de la idea bolivariana, en 1888, Grover Cleveland, presidente de Estados Unidos, con el fin de afianzar las relaciones entre los países del continente y lograr un desarrollo económico con el libre comercio, convocó a las repúblicas latinoamericanas a una primera Conferencia Internacional de Estados Americanos. Se llevó a cabo entre el 2 de octubre de 1890 y el 14 de abril de 1891 en Washington, y concluyó creando la "Unión Internacional de las Repúblicas Americanas" (reemplazada por la OEA en 1948).

Sin duda, los países de América del Norte y del Sur mostraron desde siempre un gran interés por la integración regional. Empero, el cumplimiento a cabalidad de este objetivo es una tarea pendiente. No hay que olvidar que son los Estados los encargados de impulsar este proceso.

II. PROCESOS DE INTEGRACIÓN SUBREGIONAL EN AMÉRICA LATINA

El sueño de la integración está en el orden del día de América Latina. Dado que los resultados concretos han sido muy escuetos se siguen formando nuevos grupos subregionales, con la esperanza de obtener mejores resultados que el anterior, ya sea con los mismos integrantes o reduciendo su número y agrupándose según su ubicación geográfica. Entre éstos podemos mencionar los siguientes:

1. La Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) se instituyó en 1960 por el Tratado de Montevideo por Argentina, Brasil, Chile, México, Paraguay, Perú y Uruguay, adhiriéndose después Colombia, Ecuador, Venezuela y Bolivia.

   Para ellos, la ampliación de los mercados nacionales y la eliminación de las barreras al comercio intrarregional constituyen una condición fundamental para que puedan acelerar su proceso de desarrollo económico y un mejor nivel de vida para sus pueblos; y el desarrollo económico se alcanza mediante el aprovechamiento de los factores de producción disponibles y con la mayor coordinación de planes de desarrollo de los diferentes sectores de la producción, contemplando los intereses de todos y cada uno. Para la ALALC, el fortalecimiento de las economías nacionales contribuirá al incremento del comercio de los países entre sí y con el resto del mundo.

   En este contexto, este Tratado establece una Zona de Libre Comercio (ZLC) y plantea como meta perfeccionar la ZLC en un período no superior a doce años, desde la entrada en vigor, es decir, la eliminación de los gravámenes y las restricciones de todo orden que incidan sobre la importación de productos del territorio de cualquier Parte Contratante. Una meta ambiciosa. Destaca que toda acción destinada a la consecución de esos propósitos debe tomar en cuenta los compromisos derivados de los instrumentos internacionales que rigen su comercio. El objetivo es el establecimiento en forma gradual y progresiva, de un mercado común latinoamericano.³

   Lamentablemente, la ALALC no tuvo el éxito esperado, debido entre otros factores, a la falta de coordinación y consenso nacional y regional por las disputas de sus miembros, a la falta de compromiso con el proceso y a las pretensiones de ampliar el comercio regional antes de resolver el comercio interior.

   Estos aspectos hicieron que los Estados reestructuraran y adoptaran la decisión de firmar otro tratado, creando una Asociación Latinoamericana de Integración.

2. La Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI),⁴ creada en 1980, con el Tratado de Montevideo, por los mismos Estados que formaban la ALALC, más Cuba,⁵ para proseguir el proceso de integración destinado a promover el desarrollo económico, social, armónico y equilibrado de la región. Reemplaza al Tratado de 1960 y su objetivo a largo plazo es, también, el establecimiento de un mercado común.

   Las normas y mecanismos del Tratado y las que dentro de su marco establezcan los países miembros, tendrán por objeto el desarrollo de la promoción y regulación del comercio recíproco, la complementación económica y el desarrollo de las acciones de cooperación económica que contribuyan a la ampliación de los mercados.

   Para el cumplimiento de sus funciones, los países miembros establecen un área de preferencias económicas, compuesta por una preferencia arancelaria regional, por acuerdos de alcance regional y por acuerdos de alcance parcial.

   El Tratado de la ALADI es más abierto. Incorpora cambios en el encauzamiento del proceso. Clasifica los países miembros según su desarrollo económico, en países de menor desarrollo económico, países de desarrollo intermedio y países con un alto desarrollo económico, a fin de dar un tratamiento diferenciado; toma en cuenta principios como el pluralismo, sustentado en la voluntad de los países miembros para su integración, por encima de la diversidad que pudiera existir en materia económica y política; la convergencia progresiva de los acuerdos de alcance parcial, mediante negociaciones periódicas entre los países miembros, en función del establecimiento del mercado común latinoamericano; la flexibilidad para permitir la concertación de acuerdos parciales; y el principio múltiple, para posibilitar distintas formas de concertación entre los países miembros, conforme con los objetivos y funciones del proceso de integración.

   Este tratado permite, bajo su amparo, a los países miembros aprobar acuerdos de diversa naturaleza sin necesidad de otro texto legal de autorización interna. Así, los procesos de integración regional nacen bajo el amparo de la ALADI, que intenta encontrar la convergencia de los esquemas subregionales hacia un mercado común latinoamericano. En su seno se han celebrado muchos acuerdos que abarcan aspectos económicos, políticos y sociales.

   Pese a su larga trayectoria encaminada a lograr un mercado común, lamentablemente, casi tres décadas después, aún no se ven resultados de una verdadera integración en la región que abarque no sólo el ámbito económico, sino también el político, social y cultural, requisitos indispensables para el logro de una integración efectiva.⁶ Aún no se puede hablar, entre otros aspectos, de la integración de los pueblos, ni de una historia común, menos de la mejora de las condiciones de vida de sus habitantes.

3. La Comunidad Andina de Naciones (CAN).⁷ En 1969 se crea el Grupo Andino por el Acuerdo de Cartagena. Participan en su creación Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador y Perú. En 1973, se incorpora Venezuela. Durante la dictadura de Augusto Pinochet en 1976, Chile deja de ser parte; lo mismo sucede con Venezuela que en abril de 2006 decide retirarse. El 10 de marzo de 1996, este acuerdo fue reformado e implementado por el Protocolo de Trujillo (en vigor desde junio de 1997), que incorporó la dimensión política al proceso. Mediante este protocolo, el Grupo Andino toma el nombre de Comunidad Andina e inicia sus funciones.

   Las prioridades del Acuerdo de Cartagena son promover el desarrollo equilibrado y armónico de los Países Miembros en condiciones de equidad, mediante la integración y la cooperación económica y social con miras a la formación gradual de un mercado común latinoamericano; disminuir la vulnerabilidad externa y mejorar la posición de los miembros en el contexto económico internacional; fortalecer la solidaridad subregional y reducir las diferencias de desarrollo existentes entre los miembros.⁸

   Sin duda, los objetivos van encaminados a mejorar el nivel de vida de sus habitantes en un marco de democracia, justicia social y respeto a los derechos humanos.⁹ La CAN llevó a cabo una integración comercial caracterizada por el establecimiento de una ZLC y un arancel externo común.

   Actualmente, la CAN está formada por Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú y por los órganos e instituciones del Sistema Andino de Integración (SAI).¹⁰ Su interés es claramente económico y comercial. Su desarrollo no ha sido el esperado, por diversas circunstancias como la falta de consenso de sus miembros en la adopción de políticas económicas y macroeconómicas,¹¹ y el retiro de Venezuela que causó gran inestabilidad e inseguridad jurídica. Sus integrantes asumieron el compromiso de establecer, a más tardar en 2005, un mercado común, objetivo que no se cumplió. Pero persisten en su afán de alcanzar objetivos comunes por medio de su integración, tal vez motivados por la obtención de ciertos beneficios económicos de sus relaciones intrarregionales.

   Desde sus inicios, la CAN ha pretendido incrementar su número de miembros. Así, por medio de la Decisión 613 del 7 de julio de 2005, los Estados Miembros de MERCOSUR son sus asociados.¹² El 20 de septiembre de 2006, Chile retornó como Miembro Asociado, situación que fortalece la unidad andina.

   Si bien el objetivo inicial de la CAN fue desarrollar el aspecto económico, también hay un desarrollo en el ámbito político, mediante el Protocolo Adicional al Acuerdo de Cartagena, el "Compromiso de la Comunidad Andina por la Democracia" y la "Carta Andina de Promoción y Protección de los Derechos Humanos". Así, en el ámbito político jurídico su desarrollo ha sido mayor respecto a MERCOSUR. Cuenta con instituciones plenamente constituidas, como el Tribunal de Justicia y el Parlamento Andino, aunque no cumplen a cabalidad sus funciones. Es el caso del Parlamento respecto a la armonización de las legislaciones de los países miembros, la promoción de la participación de los pueblos como actores de este proceso y el fomento del desarrollo e integración de la comunidad latinoamericana.

   Dado que la cultura es también fuente de riqueza y desarrollo, la dimensión cultural en la CAN ha ido desarrollándose paulatinamente. Con sus decisiones se ha preocupado por la protección y recuperación de bienes culturales, y por fortalecer la identidad cultural andina y desarrollar una cultura de integración.

   No obstante, aún no se ha alcanzado la integración de los pueblos, esencial en cualquier proceso de integración. El libre tránsito de capitales, personas, mano de obra y servicios es todavía un sueño por alcanzar.

4. El Mercado Común del Sur (MERCOSUR)¹³ fue creado el 26 de marzo de 1991 por Brasil, Argentina, Uruguay y Paraguay, mediante el Tratado de Asunción.¹⁴ La ampliación de sus mercados nacionales por medio de la integración constituye condición fundamental para acelerar sus procesos de desarrollo económico con justicia social. Tiene en cuenta la evolución de los acontecimientos internacionales, en especial la consolidación de grandes espacios económicos y la importancia de lograr una adecuada inserción internacional para sus países.

   Los Estados deciden constituir un mercado común, convencidos de la necesidad de promover el desarrollo científico y tecnológico de los Estados Partes y de modernizar sus economías para ampliar la oferta y la calidad de los bienes y servicios disponibles a fin de mejorar las condiciones de vida de sus habitantes. Ello implica la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre países, mediante la eliminación de los derechos aduaneros y las restricciones no arancelarias a la circulación de mercaderías y de cualquier otra medida equivalente; el establecimiento de un arancel externo común y la adopción de una política comercial común en relación con terceros Estados o agrupaciones de Estados; y el compromiso de los Estados de armonizar sus legislaciones en las áreas pertinentes, a fin de fortalecer el proceso de integración, entre otros aspectos.¹⁵

   Así, los Estados iniciaron una nueva etapa de consolidación y profundización, en la cual la ZLC y la unión aduanera son pasos intermedios para alcanzar un mercado único que genere un mayor crecimiento de sus economías, para aprovechar el efecto multiplicador de la especialización, las economías de escala y el mayor poder negociador del bloque.

   Desde el 17 de diciembre de 1994, por medio del Protocolo Adicional al Tratado de Asunción sobre la Estructura Institucional de MERCOSUR, conocido como Protocolo Ouro Preto, este órgano subregional cuenta con un marco institucional.¹⁶

   En su afán integracionista, MERCOSUR firma el acuerdo con otro bloque, la CAN. Ambos iniciaron un proceso de negociaciones en 1997 que concluyó el 16 de abril de 1998, con la firma de un Acuerdo Marco para la creación de una ZLC entre ambos. El 16 de diciembre de 2003, habiendo concluido las negociaciones sobre el Área de Libre Comercio, ambos bloques firmaron el Acuerdo de Complementación Económica No. 59 (depositado en la ALADI el 18 de octubre de 2004), orientado a formar un área de libre comercio mediante la expansión y diversificación del intercambio comercial y la eliminación de las restricciones arancelarias y no arancelarias que afecten el comercio recíproco.

   No obstante el interés comercial, comienzan a aparecer muy tangencialmente el reconocimiento a aspectos relativos al desarrollo y la plena utilización de la infraestructura como parte del proceso de integración.

   Las medidas de liberación comercial deben ir acompañadas de la complementación y del marco normativo que ofrezca seguridad jurídica a los agentes económicos para el desarrollo del intercambio de bienes y servicios, y para la promoción de las inversiones entre ambos grupos.

   MERCOSUR inició su recorrido hacia la integración con cuatro Estados miembros, hoy cuenta con cinco. El último en ingresar fue Venezuela en 2006. Además, cuenta con cinco miembros asociados (Bolivia, Perú, Colombia, Chile, y Ecuador).¹⁷ De este modo, la dimensión política de este órgano se amplía.

   Actualmente, MERCOSUR cuenta con un Parlamento¹⁸ (integrado por dieciocho diputados de los congresos nacionales da cada país miembro, hasta las elecciones populares en 2010), con sede en Montevideo-Uruguay, que sólo ejerce función consultiva y resulta indispensable un marco institucional eficaz que permita crear normas efectivas y que garanticen un clima de seguridad jurídica.

   En términos generales, se puede decir que se trata de un proceso incipiente, probablemente debido a la falta de orientación de sus políticas hacia la creación de condiciones favorables de un mercado común y a la débil y casi inexistente estructura institucional.¹⁹ Se advierte la divergencia evidente de sus miembros en muchos aspectos, fundamentalmente entre los socios mayores con los pequeños, Paraguay y Uruguay; los primeros exigen aranceles externos comunes altos para defender sus industrias y los otros, los menores aranceles posibles.²⁰ También están la disputa entre Brasil y Argentina que apoyan sus respectivas industrias automovilísticas; el conflicto entre Argentina y Uruguay, por la instalación de fábricas de pasta de celulosa en Uruguay, caso que conoce hoy el Tribunal de La Haya; y el ingreso de Venezuela como miembro²¹ con su doctrina particular. Todos estos aspectos terminan creando una situación de inestabilidad.

   A lo anterior se suman la aprobación de las decisiones por consenso para -de ser el caso- bloquear decisiones según intereses particulares, y el hecho de que la entrada en vigor se condiciona a su incorporación al derecho interno. Por ello, ante todo, debe haber voluntad de sus miembros para lograr la integración por encima de la diversidad política y económica de la región sur, y para fortalecer sus instituciones. Para la integración, es primordial ceder poderes a esas instituciones para la defensa de intereses comunes.²²

   Se advierte algún acuerdo político, como los firmados por los Cancilleres de los países de la CAN, MERCOSUR y Chile el 7 de julio de 2001. El Mecanismo de Diálogo y Concertación Política está destinado a facilitar la concertación de acciones conjuntas en las áreas de cooperación política, integración económica e infraestructura, relaciones exteriores e intercambio de información, así como aspectos sociales y culturales, entre otros.

   Hay que señalar que aún falta mayor diálogo político real y efectivo que permita la incorporación y el desarrollo paralelo de otros aspectos como el político, el social y el cultural, esenciales para el logro de una integración. No hay que olvidar que se trata de construir una sociedad justa, en la cual la expansión comercial no es necesariamente sinónimo de desarrollo económico y humano. En este contexto, un pasaporte común y un único mercado de bienes y servicios con una moneda única, y una mayor cooperación de infraestructura y energía son aún sueños lejanos.

5. La Comunidad Sudamericana de Naciones (CSN). Este otro intento de integración nació el 9 de diciembre de 2004, en el marco de la III Cumbre Sudamericana efectuada en el Cusco,²³ mientras el resto de los grupos subregionales luchan por sobrevivir a sus problemas (crisis económica, abandonos, etc.).

   La CSN constituye una nueva esperanza para lograr la consecución de un proyecto que se remonta muchos años atrás. Está integrada por doce Estados, todos los que integran la CAN, MERCOSUR, Chile, Guyana y Surinam. Su objetivo es formar un bloque unitario. Es un proyecto ambicioso y efectivamente regional. Pero aún quedan muchos puntos por aclarar respecto a su compatibilidad o incompatibilidad con la existencia de los demás grupos subregionales y la pervivencia de éstos.

   La CSN se construye sobre la historia compartida que demuestra que poseen potencialidades aún no aprovechadas, tanto para utilizar mejor sus aptitudes regionales, como para fortalecer las capacidades de negociación y proyección internacional; la convergencia de sus intereses políticos, económicos, sociales, culturales y de seguridad, como un factor potencial de fortalecimiento y desarrollo de sus capacidades internas para su mejor inserción internacional. Están convencidos de que el acceso a mejores niveles de vida de sus pueblos no puede reducirse sólo a políticas de crecimiento sostenido de la economía, sino también a las estrategias que, junto con una conciencia ambiental responsable y el reconocimiento de asimetrías en el desarrollo de sus países, aseguren una más justa y equitativa distribución del ingreso, el acceso a la educación, la cohesión y la inclusión sociales y la preservación del medio ambiente.

   El objetivo es desarrollar un espacio suramericano integrado en lo político, social, económico, ambiental y de infraestructura, que fortalezca la identidad propia de América del Sur y que contribuya, a partir de una perspectiva subregional y, en articulación con otras experiencias de integración regional, al fortalecimiento de América Latina y el Caribe y les otorgue representación en los foros internacionales.

   La integración económica, comercial y financiera se basa, en la profundización de la convergencia entre MERCOSUR, la CAN, y Chile con el perfeccionamiento de la ZLC, que se apoya en la Resolución 59 del XIII Consejo de Ministros de la ALADI del 18 de octubre de 2004, y su evolución a fases superiores de integración económica, social e institucional. El desarrollo de la integración física, energética y de comunicación suramericana²⁴ sobre la base de la profundización de las experiencias bilaterales, regionales y subregionales existentes; además de la armonización de políticas que promuevan el desarrollo rural y agroalimentario, y la transferencia de tecnología y de cooperación horizontal en los ámbitos de la ciencia, la educación y la cultura.

   La CSN implementará progresivamente sus niveles y ámbitos de acción conjunta, para promover la convergencia y sobre la base de la institucionalidad existente, evitar la duplicación y superposición de esfuerzos sin que implique nuevos gastos.

   Los Ministros de Relaciones Exteriores se encargarán de elaborar una propuesta concreta de cursos de acción y de otros esquemas de cooperación e integración subregional²⁵ con la cooperación de órganos del MERCOSUR, de la CAN, de la ALADI y de la Organización del Tratado de Cooperación Amazónica (OTCA).

   Es un proyecto interesante de concertación política y económica a fin de conformar un bloque unitario sobre la base de un destino común que le permita tener peso y relevancia internacional y negociar en mejores condiciones.

   A diferencia de los otros grupos subregionales, la CSN tiene carácter eminentemente político, aspecto indispensable en estos procesos por ser el que los impulsa directamente.

   Las áreas de acción prioritaria de la CSN son diversas y más amplias que los órganos subregionales existentes, entre ellas están el diálogo político, la integración física, la integración energética, el medio ambiente, los mecanismos financieros sudamericanos, las asimetrías, la promoción de la cohesión social, de la inclusión social y de la justicia social, y las telecomunicaciones.

   La CSN como proyecto resulta interesante por cuanto abarca aspectos que van más allá del interés comercial. Ello implica que los países independientemente o los distintos grupos subregionales asuman que la integración busca un crecimiento en los distintos ámbitos de la región y no de cada Estado o grupo pequeño de Estados.

   Como bien destacó el 10 de agosto de 2007, Didier Opertti- Badán, secretario general de la ALADI de ese entonces, hay varias tareas por delante. Una de ellas es convencer de que "la integración es un modelo que vale la pena". La otra es tomar conciencia de que la integración significa al mismo tiempo ganar y ceder, "Mientras que la soberanía no necesita ser explicada porque se explica por sí misma, a la integración hay que explicarla porque ha sido producido por la gente y es un fenómeno racional".²⁶

   Lamentablemente, estas tareas son de las primeras que se debieron cumplir, por ser elementos básicos para iniciar un proceso, saber el porqué y sus implicaciones.

6. Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR). Sin duda, en América Latina pareciera que el éxito del proceso de integración está en el nombre que se le dé. De otro modo, cuesta justificar las decisiones de los mandatarios.

   En el marco de la Primera Cumbre Energética Suramericana, celebrada en Porlamar, Isla de Margarita, Venezuela, el 16 de abril de 2007, los Jefes de Estado y de Gobierno de los países de América del Sur, de los doce países que integran la CSN, excepto los presidentes de Perú y Surinam -pero sí sus representantes- abordaron diversos temas de la integración suramericana y suscribieron el documento Decisiones del Diálogo Político entre los Jefes de Estado y de Gobierno y, por consenso, nombraron ese esfuerzo integrador Unión de Naciones Suramericanas. También decidieron designar una Secretaría permanente, cuya sede será Quito; encomendaron a los ministros de Relaciones Exteriores para designar la Secretaría Permanente y transformar la Comisión de Altos Funcionarios en Consejo, además de la redacción de un proyecto de Acuerdo Constitutivo de UNASUR para ser presentado en la III Cumbre, en Colombia. La adopción del nombre de UNASUR, en lugar de la CSN, se ha proclamado como uno de los grandes logros de la Cumbre. Esta definición no está incluida en la Declaración Final de la Cumbre, aunque sí en una declaración adicional firmada por todos los mandatarios. En este sentido, el principal cambio en relación con la CSN es que ésta tenía una secretaría pro tempore y no una secretaría general. Algunos autores señalan que detrás de estas cuestiones nominalistas se vuelve a encontrar la pugna entre Brasil y Venezuela por el liderazgo regional, ya que el proyecto de la CSN, que queda obsoleto con la entrada en vigor de UNASUR, había sido impulsado por el presidente brasileño Luiz Inácio Lula da Silva, en la Cumbre de Cusco de 2004. Las diferencias en la aproximación al tema entre ambos mandatarios se ve en la afirmación del presidente venezolano Hugo Chávez de que una de las metas del esfuerzo integrador es que "incorporemos las corrientes sociales de nuestros pueblos", en lugar de poner el acento en la integración comercial o económica o en la construcción de infraestructuras, base de la propuesta brasileña.²⁷ Así, nace un nuevo nombre para un proceso de integración que esperamos tenga éxito.

III. ALGUNAS CARACTERÍSTICAS DE LA INTEGRACIÓN LATINOAMERICANA

1. Un aspecto característico viene a ser las iniciativas por parte de los Estados para crear grupos de integración a ultranza. Muchos proyectos de integración han surgido en América Latina durante el siglo XX y también han sido muchos los fracasos, ya que ninguno ha realizado sus objetivos a cabalidad en los ámbitos regional ni extrarregional. Hasta ahora, ningún grupo subregional ha logrado su objetivo de entablar relaciones con esquemas extrarregionales.²⁸ Su fracaso se debe a la falta de estabilidad y seguridad jurídica que ofrecen.

2. Los procesos de integración en América Latina surgen basados en el intercambio comercial y crecimiento económico, cuyo objetivo es el establecimiento en forma gradual y progresiva de un mercado común latinoamericano fuerte.

   Han priorizado desde siempre su atención en los aspectos económicos y han dejado de lado los políticos, sociales y culturales -salvo la CSN-, que constituyen la base de toda relación y sin duda vienen a ser parte importante en todo proceso de integración. La falta de carácter político de los procesos americanos se explica porque no hay cesión de competencias soberanas a favor de aquellas organizaciones.²⁹

3. Todos los grupos subregionales concuerdan en que la ampliación de los mercados nacionales y la eliminación de las trabas al comercio intrarregional, por medio de la integración, son medios necesarios para que los países mejoren su proceso de desarrollo económico y el nivel de vida de sus pueblos.

   Así, la integración constituye una condición fundamental para acelerar sus procesos económicos con justicia social. Aunque Chile sólo es Estado miembro de la ALADI y miembro fundador de la CSN, se limita a ser miembro asociado de MERCOSUR y de la CAN, cuya participación en los mecanismos de integración latinoamericano se ha dado principalmente en el ámbito político, como es el caso de "MERCOSUR político".³⁰

4. En muchos casos, se presenta la duplicidad de esfuerzo de los Estados que forman parte de más de un grupo subregional de integración; teniendo en cuenta que todos tienen un mismo objetivo: lograr un mercado común en la región. De los Tratados internacionales por los que se crean, se advierte la ausencia de prohibición o limitación a un Estado de participar en más de un grupo de integración subregional,³¹ ya sea como Estado Parte o como Asociado.

5. Falta de liderazgo dentro de los grupos subregionales y en el ámbito regional. No se ha visto un Estado líder que tome las riendas del proceso de integración. Esta tarea correspondería a los Estados "fuertes", que tengan la convicción y el compromiso de impulsar y sacar adelante el proyecto, sobre un modelo consensuado por sus integrantes, pese a las dificultades y comprometiendo a todos los demás.³²

IV. POSIBLES TRABAS EN LA CONSOLIDACIÓN DE LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN

El marco jurídico en el que se crean los procesos de integración son los Tratados, entendidos como un acuerdo entre países con un objetivo determinado, del cual nacen derechos y obligaciones. Cada Estado unilateral y voluntariamente participa en la elaboración de un Tratado y se obliga de buena fe a cumplir su contenido. Éste quizá sea uno de los problemas, ya que al ser los tratados instrumentos que no establecen sanciones ante incumplimientos, pese a estar plagados de buenas intenciones, no se cumplen.

Todos los tratados constituyen acuerdos políticos importantes, pero si no existe un compromiso real y efectivo de los gobiernos, no pasa de ser un acuerdo de intenciones que sirve para acallar conciencias y complacer las "exigencias" de la sociedad.

Por ello, para lograr un mejor resultado, es conveniente utilizar la fuerza jurídica, con base en la expresión latina Pacta sunt Servanda, "lo pactado obliga", que implica que toda Convención debe ser cumplida a cabalidad por las partes de conformidad con lo pactado. Se trata de un principio básico del Derecho internacional reconocido en la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, "todo Tratado en vigor obliga a las partes y debe ser cumplido por ellas de buena fe"³³ (art. 26). Se debe ampliar el carácter vinculante de sus normas.

Otro aspecto por considerar es la carencia de objetivos. La buena voluntad de los Estados de América Latina para iniciar nuevos proyectos de integración subregional está a la vista, pero también lo están la falta de objetivos claros, la falta de compromiso y la falta de seriedad con ese fin. Se asumen nuevos retos sin previo estudio sobre qué se quiere, cómo se quiere, y para qué se quiere. En ocasiones, se forma parte de un grupo y no se compaginan la legislación, los fines y los objetivos del grupo subregional. No se está de acuerdo con el libre comercio pero se es parte del proyecto. Así, la crisis de los grupos subregionales es la evidencia de la falta de un proyecto político compartido.

Un ejemplo de la informalidad de los Estados, aparte de los incumplimientos de sus compromisos, es su falta de seriedad al momento de asumir un reto.³⁴ De otro modo, no se justifica el retiro por Parte de un Estado del grupo subregional al que pertenecía para pasar a otro, porque se entiende que era partícipe de los objetivos y creía en el proyecto.³⁵ Estos actos causan inestabilidad constante e inseguridad jurídica no sólo en la región, sino también frente a otros grupos regionales fuera del continente.

Los Tratados son muy permisivos respecto a la denuncia de un Estado al grupo al que pertenece, por cuanto permite el retiro en cualquier momento sin mayor justificación.³⁶

Mucha disparidad, en algún caso, como en el MERCOSUR, entre los Estados Partes, en diversos aspectos. Brasil, el país más extenso de América del Sur, con una población de casi 190 millones de habitantes; Argentina, segundo Estado más grande de América del Sur, con una población de casi 40 millones de habitantes; Paraguay, con unos 6 millones de habitantes; y Uruguay, uno de los más pequeños del continente, con una población de 3,5 millones de habitantes.³⁷ Así, ni sus intereses ni prioridades pueden ser iguales. A ello se suman los acuerdos bilaterales que van firmando algunos países con la UE, que si bien permiten el crecimiento del país firmante, debilitan su fuerza como grupo.

Los procesos de integración fallan debido a la heterogeneidad en los enfoques por parte de los distintos Estados respecto a las prioridades e intereses. Con modelos contrapuestos de desarrollo, la integración será difícil, más aún si éstos son radicales.³⁸

Otro aspecto en el que "pecan" gran parte de los gobiernos de América Latina es el populismo, el individualismo, la demagogia y el nacionalismo. Vender a los gobernados una imagen de compromiso y defensa de sus derechos es el pan de cada día y, a la vez, convencerlos de que la relación con el mundo externo traerá consecuencias funestas. En los últimos años, en diversos países aparecen "salvadores de los pueblos" que en vez de buscar su integración, intentan dividirlos al avivar rencores pasados.

También influye algún factor externo en la vida política de los países. Es el caso de la nefasta política de Estados Unidos, que se resiste a perder su "dominio" o el mal llamado "patio trasero". En ese contexto y bajo el auspicio de Estados Unidos, frente a las iniciativas de integración surge la Asociación de Libre Comercio para las Américas (ALCA),³⁹ a la vez que persiste en la firma de los Tratados de Libre Comercio (TLC) bilaterales.

En honor a la verdad, casi ningún país latinoamericano está en posición de decir: "no" a una luz de esperanza para mejorar su situación económica, pasando a segundo plano el interés por los procesos de integración. Es pensar "primero yo y después el grupo". Pero si se cree en el proceso de integración, se debe asumir el modelo, tener un proyecto claro a largo plazo, actuar con transparencia y ceder en algunos aspectos si hace falta.

Otros, como Hugo Chávez y Raúl Castro, dan la cara, enfrentándose y dando como solución la formación de otro grupo subregional contra el ALCA, la Alternativa Bolivariana para las Américas (ALBA), integrado además por Bolivia, y al que se sumaron Ecuador y Nicaragua. Integra a los dos países más pobres de América Latina. Se ve muy lejano que el ALBA logre congregar a todos los países latinoamericanos.

Se suman los problemas y resentimientos que los Estados traen desde siglos pasados, que han generado recelos y rivalidades que impiden trabajar en conjunto. Es la situación de Perú y Chile que desde la Guerra del Pacífico (1879-1883) no han limado asperezas. Es más, cada vez surgen temas que acrecientan esas diferencias, como el problema comercial en la denominación de origen del pisco (bebida peruana o bebida chilena, según de qué lado de la frontera se arrogue la paternidad de este nombre) o últimamente el límite marítimo. Algo parecido ocurre entre Bolivia y Chile, pues el primero perdió su salida al mar por el mismo conflicto con Chile y se niega a venderle gas.⁴⁰ Desde los gobiernos de Carlos Mesa (2003-2005) y Evo Morales (2006-...), la política, en su relación energética con Chile, se ajusta a la consigna de "ni una molécula de gas mientras no haya mar". Esto ha significado, para Chile, el término de la oferta boliviana.⁴¹ Otros ejemplos son Argentina y Brasil, que viven una pugna constante; Venezuela y Colombia... América Latina tranquilamente podría crear un mercado energético, pero debido a los celos y recelos aún no ha sido posible.

La ausencia de un marco institucional único que permita la resolución de controversias sin necesidad de recurrir al Tribunal Internacional de Justicia, TIJ; de un órgano encargado de velar por la correcta aplicación de los Tratados y de un órgano que represente a todos los ciudadanos de la región.

En la consolidación de estos procesos, también influye la falta de recursos propios y políticos comunes para financiar los órganos que impulsen ese proceso.

V. PERSPECTIVA DE LOS PROCESOS DE INTEGRACIÓN EN AMÉRICA LATINA

Dados los diversos factores endógenos y/o exógenos que afectan los procesos de integración en América Latina, se puede decir que a corto y mediano plazo parece imposible el logro de una integración sólida acorde con las exigencias internas y externas de un mundo globalizado. La tarea pendiente para los Estados es superar los problemas internos que los aquejan e impiden su desarrollo.

La apuesta por un grupo regional de integración que abarque la mayor cantidad de Estados, con un único modelo de desarrollo y con objetivos claros podría tener mejor resultado. La unión de países de una determinada región con intereses comunes, claros objetivos y un compromiso real y efectivo constituirá siempre un mecanismo sólido de crecimiento y defensa de sus intereses, porque "La unión hace la fuerza".

En esa línea, la apuesta por la CSN o UNASUR es más alentadora, cuenta con recursos humanos y materiales suficientes para sacar adelante el proyecto de integración y lograr su consolidación, de modo que pueda enfrentar las necesidades de un mundo globalizado y mejorar el nivel de vida de sus miembros.

Sin duda, homogeneizar los avances de los diversos grupos subregionales de cara al desarrollo y fortalecimiento de UNASUR será un proceso largo y costoso. Sin el liderazgo de uno o más Estados, el proceso de integración en América Latina seguirá atravesando las mismas dificultades que ha tenido hasta hoy.

Se necesitan objetivos claros que incluyan aspectos más allá de lo económico y comercial, como el político-jurídico, social y cultural, ya que el crecimiento económico dependerá también de la solidez de estos temas. Se requiere un compromiso pragmático y prioritario de todos los Estados partes para sacar adelante el proyecto de integración. Sólo así se reforzará la estabilidad jurídica.

De cara a las relaciones con el exterior, las inestabilidades e inseguridades jurídicas harán que tarden en llegar los acuerdos que verdaderamente impliquen un beneficio para América Latina. Por ello, lo primordial sería la consolidación del bloque latinoamericano por medio de la integración política, social, cultural, científica y tecnológica, y luego su relación con el exterior, como bloque. En un mundo tan globalizado, lograr cierto crecimiento y desarrollo como país "aislado" del resto del mundo es casi imposible. Es más, la UE -el mayor grupo regional que hay- exige la formación de bloques para negociar con ésta.

CONCLUSIONES

El anhelo de la integración en América Latina se remonta a la mitad del siglo XX, con el nacimiento de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio, ALALC. Desde entonces, han surgido muchos grupos subregionales, que adoptaron diversas denominaciones como si el éxito dependiera del cambio de nombre. Dado el panorama, es difícil lograr a corto y mediano plazo, una integración de Latinoamérica verdadera, del nivel de la Unión Europea.

Además de los intereses y valores compartidos, el compromiso real y efectivo de los gobiernos y el rol protagónico que deben asumir los pueblos en este proceso resultan imprescindibles. Es importante contar con una estructura institucional sólida y con la existencia de objetivos claros que surjan del consenso. Si se aspira a una verdadera integración, es necesario ceder en pro del objetivo y dejar en segundo plano los intereses particulares. De otro modo, se seguirá invirtiendo tiempo y dinero en aspectos que no contribuyen a la consolidación de la integración.

Pie de página

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