DIFICULDADES E SOLUÇÕES(OU PSEUDO-SOLUÇÕES)DA INTEGRAÇÃO: A "COOPERAÇÃO REFORÇADA" EUROPEIA, MECANISMO DE INTEGRAÇÃO OU NOVA FORMA DE MERA COOPERAÇÃO INTERNACIONAL?*

PROBLEMAS Y SOLUCIONES(O FALSAS SOLUCIONES) DE LA INTEGRACION: ¿"LA COOPERACION REFORZADA" EUROPEA, MECANISMO DE LA INTEGRACION O NUEVA FORMA DE MERA COOPERACION INTERNACIONAL?

PROBLEMS AND SOLUTIONS (OR PSEUDOSOLUTIONS) OF INTEGRATION: THE EUROPEAN "ENHANCED COOPERATION", INTEGRATION FACILITY OR NEW FORM OF CLASSICAL INTERNATIONAL COOPERATION?

Abel Laureano**

* O presente artigo teve, na sua génese, um estudo apresentado no âmbito da Unidade Curricular Globalización y Fenómenos de Integración en el Nuevo Orden Internacional, do programa de Doctorado Derecho Público y Procesos de Integración: Unión Europea y Mercosur, da Universidad de Santiago de Compostela, Espanha.

** Doutorando em Derecho Internacional Público y Relaciones Internacionales na Universidad de Santiago de Compostela, Espanha. Mestre em Direito (Integração Europeia) pela Universidade de Coimbra, Portugal. Diploma de estudios aprofundizados pela Universidad de Santiago de Compostela, Espanha. Docente da Universidade do Porto, Portugal. Contato: alaureano1@gmail.com.

Data de recepção: 5 de dezembro de 2010 Data de aceitação: 18 de abril de 2011

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Abel Laureano, Dificuldades e soluções (ou pseudo-soluções) da integração: a "cooperação reforçada" europeia, mecanismo de integração ou nova forma de mera cooperação internacional?, 18 International Law, Revista Colombiana de Derecho Internacional, 191-212 (2011).

Resumo

A integração europeia tem-se deparado com severas dificuldades, que não permitiram, até agora, lograr um grau mais avançado de interpenetração dos Estados Intervenientes. Verifica-se, nesse fenómeno, u ma ambivalência "estrutural", que se traduz numa integração "fáctica" limitada; e isto, pela essencial carência duma "integração emocional" (inexistência duma "identidade emocional comunitária"), que leva afinal à debilidade duma Sociedade Política sem Povo. A "cooperação reforçada" consubstancia um mecanismo que tenta conferir novo impulso à vida europeia. Mas (e independentemente da questão de saber qual será o seu real impacto), trata-sedum expediente jurídico-político ainda compreendido no campo da integração ou situase já fora desse âmbito? Na verdade, a cooperação reforçada representa uma tentativa de contrabalançar o problema da existência de interesses e posturas diversas (por vezes, assaz diversas) dos estados-membros da união europeia, consagrando formalmente a possibilidade de "espaços" de diversidade no seio do fenómeno comunitário europeu. Mas a integração não consistirá essencialmente em uniformização? ou será que a falta de uniformidade assim permitida cabe ainda no conceito de "integração", não significando uma renúncia a este próprio modelo de relação entre Estados?

Palavras-chave autor: Integração europeia, cooperação reforçada, União Europeia.

Palavras-chave descritor: Integração europeia, ajuda al desenvolvimento, integração económica internacional.

Resumen

La integración europea se ha deparado con severas dificultades, que no han permitido, hasta el presente, lograr un grado más profundizado de interpenetración de los estados intervinientes. Ocurre, en ese fenómeno, una ambivalencia "estructural", que se traduce en una integración " fáctica" limitada. Y eso, por la esencial carencia de una "integración emocional" (inexistencia de una "identidad emocional comunitaria"), que conduce al final a la debilidad de una Sociedad Política sin Pueblo. La "cooperación reforzada" consustancia un mecanismo que intenta conferir un nuevo impulso a la vida europea. Pero (y con independencia de la cuestión de saber cuál será su real impacto), ¿se trata de un expediente jurídico-político comprendido en el campo de la integración o se sitúa ya fuera de ese ámbito? en verdad, la cooperación reforzada representa una tentativa de contrabalancear el problema de la existencia de intereses y posturas diversas (a veces, muy diversas) de los Estados-Miembros de la Unión Europea, consagrando formalmente la posibilidad de "espacios" de diversidad en el seno del fenómeno comunitario europeo. ¿pero la integración no consistirá esencialmente en uniformización? ¿o será que la falta de uniformidad así permitida cabe en el concepto de "integración", lo cual no significa una renuncia a este propio modelo de relación entre Estados?

Palabras clave autor: Integración europea, cooperación reforzada, Unión Europea.

Palabras clave descriptor: Integración europea, ayuda al desarrollo, integración económica internacional.

Abstract

The European integration has faced severe difficulties, which have not allowed, so far, the achievement of a higher level of interpenetration of the intervenient States. It occurs, in that phenomenon, a "structural" ambivalence, conducting to a limited de facto integration; and this, due to the essential lack of an "emotional integration" (inexistence of an "emotional community identity"), which leads, in the end, to the weakness of a political Society without people. "Enhanced cooperation" is a mechanism that intends to give a new impulse to european life. But (and apart from the question of knowing which will be its real impact), are we dealing with a juridical-political expedient still comprised in the feld of integration or is it already located outside that frame? enhanced cooperation represents in fact an attempt to counterbalance the problem of the existence of diverse (sometimes, even quite diverse) interests and attitudes of the Member States of the European Union, formally consecrating the possibility of "spaces" of diversity in the midst of the European community phenomenon. But doesn't integration consist essentially in uniformity? Or is it that the lack of uniformity this way allowed, still fits in the concept of "integration", thus not meaning a resignation to this very model of relationship among States?

Key words author: European integration, enhanced cooperation, European Union.

Key words plus: European federation, Development aid, International economic integration.

Sumário

Introdução.- I. Dificuldades da Integração Europeia.- A. Uma questão de "consistência".- B. Ambivalência "estrutural".- C. Integração " fáctica" limitada.- D. Carência duma "integração emocional".- E. Síntese: a debilidade duma Sociedade Política sem Povo.- II. O Mecanismo Europeu da "Cooperação Reforçada": Um Passo para fora do domínio da integração?

A. Equacionamento básico do tema.- B. Distinção de estatutos.- C. Elementos de natureza sistemática.- D. Integração: uniformização absoluta ou relativa?- E. Problemática da quantificação.- Conclusão.- Bibliografia.

Introdução

O fenómeno da integração internacional levanta múltiplas e consabidas questões, tanto mais candentes quanto é certo que, iniciado na Europa, se tem estendido por todo o Mundo e os dados disponíveis apontam no sentido da sua perpetuação ou manutenção, senão mesmo dum incremento ou renovação da respectiva difusão nos vários Continentes.

No território europeu, "pátria" do fenómeno integrativo, manifestaram-se recentemente sinais preocupantes quanto à consistência do "edifício europeu integrado". Pausa no desenvolvimento do "edifício" ou sintoma visível duma "construção impossível de acabar"? "Integração" em crise (com deriva para o campo da simples "intergovernamentalidade") ou simples alteração no arsenal das ferramentas operativas daquela?

Não se trata duma singela questão "técnica". É, em nossa opinião, um problema de fundo, localizado no próprio âmago do fgurino de sociedade que está a desenhar-se neste início de milénio. Daí, a importância duma refexão que permita enquadrar teoricamente esta evolução, em ordem a contribuir para a possibilidade de dominá-la, mediante o integral conhecimento dos respectivos contornos.

I. Dificuldades da integração europeia

A. Uma questão de "consistência"

O lançamento de um processo integrativo na Europa correspondeu a um projecto ambicioso. O caminho antevia-se com escolhos e a realidade não desmentiu nem desmente essa previsão.

Pode reconduzir-se tudo isto, afinal, a uma grande temática: o problema da "consistência" da união.

Mas que dificuldades, e porquê tais dificuldades?

Julgamos ser possível sintetizar o equacionamento desta questão mediante recurso a quatro tópicos sequenciais dum simples raciocínio: ambivalência "estrutural"; integração "fáctica" limitada; carência duma "integração emocional" (com falta duma "identidade emocional comunitária"); debilidade duma Sociedade Política sem Povo.

B. Ambivalência "estrutural"

Olhando a história da integração europeia, fica-se com uma curiosa sensação de ambivalência.

Por um lado, parece inegável ter havido um aprofundamento, sendo cada vez mais "visível", externa e internamente, a presença dum espaço supranacional.

Por outro lado, contudo, os Europeus parecem continuar a dar mostras duma certa indecisão "estrutural" ou "profunda" no balanceamento entre a pertença ao seu estado e a pertença a uma entidade política superior, pelo menos sempre que estejam em jogo situações de provável ou declarado conflito.

E porquê tal ambivalência, que parece ir persistindo ao longo da vivência comunitária?

C. Integração " fáctica" limitada

Os mentores e iniciadores da construção europeia cujo modelo prevaleceu (os funcionalistas) pensavam que a integração seria um processo que se auto-alimentaria. Ora, o tempo decorrido parece ter-lhes dado razão.

Pelo menos, uma coisa é certa: as grandes declarações anteriores de princípio, e tentativas de construção apriorística dum grandioso edifício comunitário acabado, não lograram realizarse. Claro está, que não é simples tirar conclusões nesta matéria; de facto, é sempre possível argumentar-se que a realidade existente em 1957 (data da fundação da então chamada Comunidade Económica Europeia) era diferente (apesar de prõxima no tempo) da realidade existente à data da gorada tentativa de criação da Comunidade Política Europeia.

Com estas reservas, parece-nos poder admitir-se, sem grande risco, que uma consentida vivência fáctica conjunta, uma consentida partilha de muitas coisas no dia-a-dia, tende a criar laços de União (naturalmente aptos a superar os inevitáveis atritos derivados da normal convivência entre Homens).

Ora, se assim é, bem podemos dizer que os dirigentes políticos europeus têm posto em prática variados mecanismos de entrosamento fáctico, continuando porém os mais importantes a encontrarem-se ausentes da sua acção política.

D. Carência duma "integração emocional"

O projecto de integração europeia foi uma criação do espírito, da racionalidade (opostamente às históricas tentativas de unificação europeia pela força das armas). Não brotou, porém, no seio duma moldura emocional envolvente.

Caberia aqui uma interessante indagação sobre qual a "argamassa" que mantém unidas as Sociedades humanas: serão as emoções, a racionalidade ou ambas em conjunto? sem querer aprofundar este ponto, diríamos que, a nosso ver, a dita "argamassa aglutinadora e estabilizadora" resulta duma combinação entre razão e emoção.¹

Ora, no caminho da Europa unida, tem estado inegavelmente presente a razão. Mas a emoção? esta tem estado nitidamente subalternizada, para não dizer mesmo ausente, nas suas vertentes fundamentais.

E o que seriam manifestações de atenção ao culto da emoção? ponderemos em aspectos que fazem os homens sentir-se próximos entre si: a língua, certos símbolos de unidade cultural, certos símbolos desportivos... Ora, relativamente a estas matérias, a acção dos dirigentes comunitários europeus é extremamente discreta, quiçá insignificante. Como resultado, a ligação emocional entre os Europeus comunitários é ténue ou mesmo ambígua. Apesar de a união europeia ter já, estatutariamente, uma dimensão política, muitos cidadãos comunitários (ou deveria dizer-se "cidadãos dos respectivos Estados-Membros"?...) tendem a "contabilizar" vantagens e desvantagens económicas, numa óptica de ver a sua pertença à união dependente dum "saldo económico positivo".

Mas não haverá ligações emocionais entre os cidadãos comunitários dos vários estados-membros? Não haverá, afinal, uma "identidade emocional comunitária", uma "identidade emocional da União"?

O sentimento de "povo" afirma-se face ao contraste entre grupos humanos. Ora, um europeu sente-se inquestionavelmente diferente de um Chinês, por exemplo; e é de crer que, face a uma hipotética ameaça chinesa sobre a Europa, os europeus formassem um bloco defensivo unitário. Mas quais Europeus? todos? somente os comunitários? e os Russos europeus ...?

Este simples exemplo mostra os parâmetros do problema. Se parece haver elementos de ligação ou identificação emocional entre os cidadãos comunitários europeus, tal "identidade emocional" é de contornos difusos, insusceptíveis de caracterizar distintivamente (para lá do "jurídico-formal") uma imagem de "cidadão comunitário europeu", vale dizer, de "cidadão da União Europeia". Estamos, pois, bem longe dos Estados Unidos, por exemplo, já que é perfeitamente possível delinear e reconhecer uma imagem emocional-cultural de "cidadão norte-americano".

E. Síntese: a debilidade duma Sociedade Política sem Povo

Não há, afinal, um "povo comunitário europeu" ou um "povo da União" que seja sustentáculo da União Europeia. E, pelo caminho que se vai trilhando, talvez nunca haja (ou, pelo menos, nunca haja num futuro próximo).

II. O mecanismo europeu da "cooperação reforçada": um passo para fora do domínio da integração?

A. Equacionamento básico do tema

Perante os obstáculos apontados, que, na ausência de medidas que ajudem à sua ultrapassagem, tenderão (ceteribus paribus) a agudizar-se à medida que a integração se aprofunde, os Europeus procuraram, para prosseguir caminho, um mecanismo alternativo à tradicional via jurídica que a união vinha seguindo. O novo expediente de Direito, baptizado oficialmente como "cooperação reforçada", ² começou por ser previsto, como figura geral, nos artigos 43, 44 e 45 da versão de Amesterdão do Tratado da União Europeia (TUE-Amest).³

Este instituto tem a ver com a constatação de que nem sempre todos os estados se têm encontrado na disposição de avançar⁴ ao mesmo ritmo na construção comunitária; há estados (como tem sucedido tipicamente com o Reino Unido) que parecem andar sempre um pouco "a reboque" dos restantes, ao passo que outros têm normalmente tomado a dianteira.

Ora, com a revisão operada pelo Tratado de Amesterdão, consagrou-se o entendimento de não ser desejável que os Estados dispostos a avançar mais na via da integração ficassem limitados pelos que não desejassem progredir à mesma velocidade;⁵ mas também se veiculou o pensamento de que seria desprovido de sentido obrigar todos os Estados a caminhar mais rapidamente, sempre que alguns o não quisessem. A fórmula encontrada visou satisfazer ambas as consideraçóes: permitir, aos que pretendessem ir mais depressa, fazê-lo; todavia, sem prejuízo da posição dos restantes.

O mecanismo em apreço foi apresentado como uma novo método de promoção da integração Europeia. Mas será efectivamente assim? ou não corresponderá, afinal, ao tácito reconhecimento da existência de barreiras insuperáveis (pelo menos no horizonte actual) ao progresso de edificação do espaço integrado europeu, implicando ter de lançar-se mão de outro trilho?

Posta a questão noutras palabras: a denominada "cooperação reforçada" corporiza um novo fôlego da integração, ou já sai do seu campo para se situar na área, mais incipiente, da mera cooperação internacional intergovernamental?

Conforme a resposta a que se chegue, assim se concluirá pela vitalidade do processo integrativo do velho Continente, ou, ao invés, por uma (ou pela) sua crise (nem que "mascarada").

B. Distinção de estatutos

Há que ponderar, todavia, que a cooperação reforçada, por definição mesma, parece implicar uma distinção de estatutos dentro do espaço territorial (ou jurídico-territorial) considerado. Ora, uma diferença de estatutos parece ser exactamente o que, a nosso ver, caracteriza os fenómenos de mera cooperação internacional, por oposição aos fenómenos de integração.⁶

C. Elementos de natureza sistemática

No entanto, é certo que a normativização da União Europeia se afigura, prima facie, ter vindo infirmar, ao menos parcialmente, tal ideia. Bastará atentar na admissão da inclusão da nascente figura da cooperação reforçada no âmbito do denominado "primeiro pilar" da União (o "pilar comunitário"), nos termos do art. 11 do Tratado da Comunidade Europeia (TCE).

Pode mesmo advogar-se ter residido aí o grande propósito dessa inovação do Tratado de Amesterdão, ao "plasmar" o mecanismo da cooperação reforçada, mediante a respectiva introdução no articulado do Tratado de Roma, no "seio" do processo integrativo Europeu.

Ter-se-ia afinal pretendido, com essa "constitucionalização" formal, subtrair, à vontade exclusiva dos Estados (campo da pura e simples intergovernamentalidade), o dito instituto (procedimento ou expediente) da cooperação reforçada, para o "conter" ou "encerrar" nas malhas do xadrez comunitário (que o mesmo é dizer, integracional).

Mas o que veio a suceder com a revisão, do Tratado de Roma, operada pelo tratado de Nice? Nada mais, quanto a este aspecto, do que uma confirmação da exposta orientação (corporizada nos artigos 11 e 11-A do TCE-Nice).

E como se passam as coisas, hoje em dia? tendo-se desembocado, após a malograda tentativa do Tratado Constitucional, no regime presentemente em vigor, resultante das modificações trazidas pelo Tratado de Lisboa, a cooperação reforçada não vê afastada, no desenho jurídico actual, a sua aplicabilidade no domínio do "coração" da integração. É o que resulta da própria manutenção da sua existência, num novo figurino em que a União Europeia "substitui-se e sucede à comunidade europeia" (art. 1, terceiro parágrafo, do TUE-Lisb).

D. Integração: uniformização absoluta ou relativa?

Estaremos então perante uma figura de natureza híbrida, ou seja, simultaneamente ostentadora de características de supranacionalidade (integração) e de singela intergovernamentalidade (mera cooperação internacional?).

Afirmámos atrás que a integração supõe ou se traduz num espaço de estatuto jurídico uniformizado.⁷ Terá tal exigência um

Carácter absoluto ou tão-só relativo? Tolerará o espaço integrado a existência de zonas não uniformizadas?

A resposta parece ter de ser, a priori, afirmativa. Pois não está aí a experiência europeia, mostrando (fora do campo da cooperação reforçada "geral") que existem espaços onde as regras são diferentes? tome-se, por exemplo, o caso da "Zona Euro" ("Eurozona" ou "Eurolândia"), que não coincide com o território da União (há Estados-Membros que, como é sabido, não fazem parte da união económica e monetária). Ou, para evocar outro exemplo clássico, o famoso estatuto diferenciado de que gozou o Reino Unido em matéria de política social.

Dir-se-ia, enfim, caber no figurino dum processo de integração a possibilidade do surgimento de subzonas diferenciadas, sem com tal se descaracterizar a própria natureza, do fenómeno global, como sendo um fenómeno de integração.

E. A problemática da quantificação

Mas isto conduz-nos a passar ou entrar no domínio do "quantum", da quantificação. A ideia de subzonas leva a isso. Com a inerente e perturbadora pergunta sequente: onde se põe então a fasquia? Que "quantum" de diferenciação é admissível, sem se sair do campo da integração e passar ao da mera cooperação internacional?

Tem-se dito, e a realidade não infirmou tal asserção, que a figura da cooperação reforçada quase parece ter sido delineada para inviabilizar o efectivo aparecimento de cooperações reforçadas (tal o tipo e número de requisitos que de origem lhe foram assinados). Mas importa ponderar que tais requisitos foram entretanto aligeirados.

E não são necessários grandes malabarismos mentais para admitir que, numa situação de impasse dos meios habituais de progressão do fenómeno integrativo, os Estados-Membros possam virar-se para as portas que lhes são franqueadas pelo expediente das cooperações reforçadas.

Chegamos assim a um problema: como qualificar íamos o quadro resultante, caso os Estados-Membros passassem a recorrer sistematicamente ao instrumento (ou "ferramenta jurídica") da cooperação reforçada? poder-se-ia dizer, duma União Europeia "retalhada" por múltiplas cooperações reforçadas, ser ainda um espaço de integração?

Apesar de a diferenciação (descoincidência ou desuniformidade de estatuto) entre os Estados-Membros se ver, nessa medida, aumentada, parece difícil negar que continuaria ainda assim a existir uma zona de integração, no espaço correspondente ao território da União Europeia. Com o que chegamos à conclusão de que a cooperação reforçada, enquanto mecanismo complementar ou (ao menos) não exclusivo, é perfeitamente inserível num espaço de integração, não o descaracterizando.

Mas que considerandos sustentam esta conclusão?

Afigura-se-nos como crucial o argumento de que a cooperação reforçada tem de "submeter-se" às traves-mestras ditadas pelo processo integrativo (pautar-se por elas, obedecer-lhes ou, talvez melhor dito, "conter-se " ou "caber" nelas ).

É assim que, nomeadamente, e desde logo por força do art. 326, primeiro parágrafo, do TFUE, as cooperações reforçadas "respeitam os tratados e o direito da União". ⁸

Para além disso, as cooperações reforçadas "não podem prejudicar o mercado interno, nem a coesão económica, social e territorial" e "[n]ão podem constituir uma restrição, nem uma discriminação ao comércio entre os Estados-Membros, nem provocar distorções de concorrência entre eles" (art. 326, segundo parágrafo, do TFUE).⁹

Merece ainda salientar-se, nesta breve referência, que a cooperação reforçada "geral" apenas pode ter lugar mediante "autorização (...) concedida pelo conselho, sob proposta da co-missão e após aprovação do Parlamento Europeu" (art. 329, No. 1, segundo parágrafo, do TFUE).¹⁰

E cumpre acrescentar, por último, que o regime jurídico anteriormente em vigor, consagrado no Tratado de Nice, alinhava pelo mesmo tipo de directrizes.¹¹

Conclusão

Estamos agora em condições de responder à pergunta que constitui o subtítulo deste trabalho: embora se não trate duma forma "pura", parece que as características da cooperação reforçada a colocam no interior do perímetro conceptual da integração, a qual vê aumentada, por esta via, a sua plasticidade.

Não falta, de resto, doutrina da mais autorizada entendendo que o mecanismo sob análise poderia justamente apelidar-se de "integração reforçada".¹² Seria, afinal, um modo de aprofundar ou fazer progredir um processo integrativo, vale dizer, uma ferramenta operativa ou modalidade do fenómeno integração.

Rodapé

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Barrera-Perea, Sergio, Cooperaciones reforzadas, ¿nuevo motor de la Unión Europea ampliada? (CAEI, Centro Argentino de Estudios Internacionales, Working Paper 014 - Programa Europa, 2006). Disponível em: http://www.caei.com.ar/es/programas/europa/14.pdf.        [ Links ]

Dehousse, Franklin, Coussens, Wouter & Grevi, Giovanni, Integrating Europe: Multiple Speeds, one direction? (EPC Working Papers 9, European Policy Centre, April 2004). Disponível em: http://www.egmontinstitute.be/papers/IWP_PE.pdf.        [ Links ]

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Tratados e acordos internacionais

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Tese doutoral

Bribosia, Hervé, Les coopérations renforcées: quel modèle d'intégration différenciée Pour l'Union Européenne? - analyse comparative du mécanisme général de la coopération renforcée, du projet de coopération structurée permanente en matière de défense et de la pratique d autres coopération renforcées 'prédéterminées en matière sociale, au sein de l'espace de liberté, sécurité et justice, et dans l'un ion économique et monétaire (EUI PhD Thesis, European University Institute, Florence, 2007).        [ Links ]

Urrea-Corres, Mariola, La cooperación reforzada en la Unión Europea: concepto, naturaleza y régimen jurídico (tesis doctoral, Colex, Madrid, 2002).        [ Links ]

Jornal

Muns, Alexandre, La Europa de las geometrías variables, Expansión, Catalunya, 2, 20 de diciembre de 2006. Disponível em: http://www.esci.es/pdfs/noticies/20061218.pdf.        [ Links ]

Documentos

Allemand, Frédéric, Les coopérations renforcées dans la Constitution européenne: vers quel renforcementdesmoyensd 'action et del ' intégration Européenne?, Questions d'Europe (Fondation Robert Schuman), Supplément à la Lettre 188 (15 Novembre 2004). Disponível em: http://www.robert-schuman.org/question_europe.php?num=su-188.        [ Links ]