LAS DECISIONES DEL PARLAMENTO ANDINO: ¿UTOPÍA O REALIDAD JURÍDICA?^*

THE ANDEAN PARLIAMENT: UTOPIA OR LEGAL REALITY?

Carolina Blanco Alvarado

^*Artículo de reflexión.

Para citar este artículo / To cite this article

Carolina Blanco Alvarado, Las decisiones del Parlamento Andino: ¿utopía o realidad jurídica?, 21 International Law, Revista Colombiana de Derecho Internacional, 361-392 (2012).

Resumen

El Acuerdo de Cartagena es un tratado marco en el que sus normas positivas no pueden abarcar todo el complejo panorama y desarrollo progresivo que experimenta un proceso de integración. El carácter incompleto de esta norma exige que, para efectos de su cumplida ejecución, sea desarrollada o complementada. Es en el citado contexto en el que órganos comunitarios como el Parlamento Andino cobran toda su importancia en el proceso de integración andina; el cual desde el artículo 42 del Acuerdo de Cartagena se tipifica como el órgano deliberante del Sistema con naturaleza comunitaria, y teóricamente, con potestad normativa en los asuntos que son de su competencia. El presente artículo pretende analizar la influencia de las Decisiones emitidas por el Parlamento Andino en los Estados andinos y en los Órganos e Instituciones del Sistema Andino de Integración (SAI); de conformidad con las atribuciones asignadas a dicho Órgano Internacional por el Acuerdo de Cartagena. En este orden de ideas, se estudiara la naturaleza de las Decisiones del Parlamento Andino, el fundamento por el cual las Decisiones del Parlamento Andino no producen los efectos deseados, finalizando con algunas propuestas que podrían lograr la vinculatoriedad de las Decisiones del mencionado Órgano Internacional.

Palabras clave autor: Decisiones del Parlamento Andino, Ordenamiento Jurídico Interno de los países miembros, Derecho Andino de la Integración, Sistema Andino de Integración (SAI).

Palabras clave descriptor: Parlamento Andino, política internacional, ordenamiento jurídico, Comunidad Andina.

Abstract

The Cartagena Agreement is a treaty framework in which its rules can not cover positive whole complex picture and progressive development through a process of integration. The incomplete nature of this standard requires that, for purposes of execution accomplished, whether developed of supplemented. It is in that context that Community bodies such as the Andean Parliament, the full importance in the Andean integration process, which since Article 42 of the Cartagena. Agreement defines as the governing body of the System whit communal nature and theoretically with legislative powers in matters within is competence.

This article aims to analyze the influence of the issued by the Andean Parliament in the Andean states and the organs and institutions of the Andean Integration System (SAI) under thepowers assignedto the international body for the agreement of Cartagena. In this vein, they examine the nature of the decisions of the Andean Parliament, the basis on which the decisions of the Andean Parliament do not produce the desired effects, concluding with some proposals that could achieve obligator Decisions of that international body.

Key words author: Decision of the Andean Parliament, the legal system of member countries, law Andean Integration, the Andean Integration System (SAI).

Key words plus: Andean Parliament, world politics, statutory law, Andean Community.

Introducción

La realización de cualquier proceso de integración reclama la estructuración y puesta en funcionamiento de una organización administrativa y técnica, y determina la creación de autoridades comunitarias con competencias normativas o direccionales; y del mismo modo, la formulación de un sistema normativo con el vigor y la eficacia requeridos para que aquéllos puedan regular directamente las cuestiones atinentes a la materia de la integración, la conducta de los países comprometidos y de sus habitantes, sin tener que recurrir a los procedimientos ordinarios del derecho interno de cada país (Tremps, 1994). Lo anterior ha debido ser el contexto por el cual se constituyo al Parlamento Andino como el órgano comunitario deliberante de la Comunidad Andina y representante de la población andina.

Si bien en la realidad fáctica, las Decisiones del Parlamento Andino no son obligatorias, principalmente por los límites de la función normativa del Parlamento Andino y a la falta de voluntad política de los gobiernos andinos; teórica y académicamente dicha realidad no es tan cierta.

I. Problema de investigación y método

Las presentes líneas tienen por finalidad establecer los fundamentos por los cuales las Decisiones del Parlamento Andino no producen los efectos deseados, dejando de lado la simple interpretación gramatical al Tratado Constitutivo del mencionado Parlamento, de considerar sus pronunciamientos como simples recomendaciones. Dicho problema jurídico, es de relevancia en el marco normativo de los países andinos, entre otras circunstancias, por los efectos jurídicos que ha generado la globalización del Derecho.

En aras de dar respuesta al referenciado problema jurídico, se analizaron las Decisiones del Parlamento Andino por el periodo 2008 a 2010, en concordancia con las actas emitidas por la Plenaria, Mesa Directiva y Comisiones del Parlamento Andino, que sirvieron de soporte a las mencionadas Decisiones. Adicionalmente, se estudio el contenido de las Decisiones del Parlamento Andino en el marco de las Cartas Políticas, de la Jurisprudencia de las Altas Cortes y de las leyes internas.

El anterior ejercicio académico permitió adelantar una investigación cualitativa y cuantitativa, como quiera que con la esta se pretendió captar la realidad de las Decisiones del Parlamento Andino en el marco normativo de los Estados Andinos, y explicar la ubicación de las Decisiones del Parlamento Andino en el Ordenamiento Jurídico de los países miembros, a través de un enfoque de obtención de datos numéricos.

II. La naturaleza de las decisiones del Parlamento Andino

Académicamente, las Decisiones del Parlamento Andino son actos comunitarios, en razón a la calidad de Órgano Comunitario de dicha Organización. Teóricamente, dichas Decisiones son de naturaleza jurídica secundaria y funcional; en primer lugar porque se encuentran en el marco del Derecho Derivado Comunitario Andino y en segundo lugar porque el contenido de estas, debe ser correlacional a las funciones que explícita o implícitamente le han atribuido los Estados miembros en el Derecho Originario. A pesar de lo anterior, en la práctica, en razón a la tipificación normativa, prevista en el Tratado Constitutivo del Parlamento Andino y el Protocolo de Trujillo; los Estados miembros y los Órganos e Instituciones del Sistema Andino de Integración (SAI) han considerado a las Decisiones del Parlamento Andino como recomendaciones. Lo anterior dificulta que las Decisiones del Parlamento Andino ostenten de las características propias de las normas comunitarias, esto es, de supremacía y aplicabilidad directa (entre otras).

Gran parte de la Doctrina, ha estipulado el carácter no vinculante de las Decisiones del Parlamento Andino, lo cual ha sido reiterado desde los miembros del mencionado Órgano Internacional, como lo evidencia la Ex Parlamentaria Andina, Sandra Yáñez, quien ha manifestado la necesidad de lograr que las Decisiones del Parlamento Andino sean vinculantes, lo cual sería el gran paso y la gran conquista regional en la integración regional (Yáñez, 2008). En concordancia con lo dispuesto por la citada exparlamentaria Andina, la Dra. Ángela Gómez, ha previsto que el Parlamento Andino es un órgano meramente burocrático, que poco o nada puede contribuir al proceso de integración subregional, toda vez que su papel es simplemente de promotor e impulsor, carece de vínculos reales con los otros órganos del Sistema Andino de Integración (SAI), y "no tiene participación directa o indirecta en la toma de decisiones, no tiene facultad para recibir propuestas ni para proponer" (Gómez, 2010, pp.37 y 39).

En la actualidad, el ámbito de elaboración de la normativa andina se encuentra concentrado, prioritariamente, en dos órganos que dependen directamente de los poderes ejecutivos de los países miembros, esto es, en el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores y la Comisión de la Comunidad Andina. En este sentido, y desde una perspectiva exegética, el parlamentario Andino Juan Mariategui ha establecido que

en el proceso de generación de las normas andinas, el Parlamento Andino no tiene facultades de control o supervisión, puesto que tanto el Acuerdo de Cartagena (artículo 42), como su Tratado Constitutivo (artículo 1), lo definen únicamente como órgano deliberante, con la atribución de participar en la generación normativa del proceso mediante sugerencias a los Órganos del Sistema, de proyectos de normas sobre temas de interés común, para su incorporación en el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina; sin capacidad de crear normativa supranacional de carácter vinculante, como son las decisiones de la Comisión o del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores" (Mariategui, 2009, p.76).

Al respecto, el referenciado Parlamentario establece, que

al depender la generación de normas comunitarias de los órganos intergubernamentales, automáticamente esta acción queda sujeta a lo que acontece en los países, en lo que respecta al desenvolvimiento de los actores económicos y políticos y a la maraña de intereses sectoriales en cada uno de los países miembros. El Parlamento Andino no debe ser únicamente un órgano deliberante, sino también participar en el proceso de generación de normas, vale decir, convertirse en constituyente andino, con capacidad de codecisión; para ello un proceso de reforma institucional debe otorgarle al Parlamento Andino atribuciones de órgano de control, revisión o supervisión de las normas que crean los órganos intergubernamentales de la Comunidad Andina (Mariategui, 2009, p.76).

Con relación a lo dispuesto por el parlamentario Juan Mariategui, resulta pertinente anotar que a pesar de que la mayoría de la Doctrina a calificado como no vinculantes las Decisiones del Parlamento Andino, es necesario no olvidar que las Decisiones del Parlamento Andino, son normas comunitarias, como quiera que son emitidas por un Órgano Comunitario de la Comunidad Andina (CAN) y, por consiguiente, en principio, de aplicación directa en los países miembros y posibles de reglamentación por parte de los gobiernos nacionales. En este sentido, la Jurisprudencia del Tribunal Andino de Justicia, en concordancia con la Doctrina, reiteradamente han determinado sobre el alcance vinculante de las decisiones de los órganos comunitarios, estableciendo que estas son eficaces respecto de los Estados a cuyo cumplimiento se destinan, motivo por el cual dichas decisiones se deben confundir a menudo, con la normatividad interna de los respectivos Estados Andinos (Tribunal Andino de Justicia, 1988).

El Parlamento Andino es un órgano comunitario que si bien no ostenta de la competencia clara y expresa de vinculatoriedad de sus Decisiones, como quiera que no existe Tratado, Acuerdo o Protocolo que lo prevea; ello, en modo alguno, permite afirmar la no vinculatoriedad de los instrumentos a través de los cuales manifiesta su voluntad. Lo anterior en razón a que resulta factible la existencia en la estructura orgánica de cualquier proceso de integración, de órganos comunitarios cuyas competencias no hayan sido asignadas expresamente; esto es, para el caso en particular, la competencia clara y expresa de que las Decisiones que emita el referenciado Órgano Internacional sean de carácter obligatorio. Para el efecto, es pertinente recordar que las competencias asignadas a órganos comunitarios pueden clasificarse en explicitas, implícitas e inherentes. En este sentido,

se entiende por competencias explicitas, aquellas previstas expresamente en la respectiva normatividad; por competencias implícitas aquellas que están fuera del texto, son la intención presunta de las partes, los propósitos, finalidades y objetivos del organismo; por competencias inherentes se entienden aquellas que no se contemplaron al dotar a la organización de un marco institucional adecuado sino que aparecen después por decisión de sus propios órganos que las ejercen por considerarlas esenciales para el desarrollo de sus funciones (Magilevich A, 1972, p.24).

Es bajo la citada contextualización que el fundamento de considerar la no vinculatoriedad de las Decisiones del Parlamento Andino por la inexistencia de norma expresa que contemple dicha atribución, no es motivo para considerar la no obligatoriedad de las referenciadas decisiones, dado que en el marco de un proceso de integración es procedente la viabilidad de reconocimiento de competencias implícitas e inherentes, en los órganos comunitarios que lideran el respectivo proceso de integración.

III. Fundamento por el cual las decisiones del Parlamento Andino no producen los efectos deseados

El fundamento por el cual la mayoría de la Doctrina considera a las Decisiones del Parlamento Andino como no vinculantes, obedece principalmente a que el Tratado Constitutivo del Parlamento Andino de 1979 prevé, que dicho Organismo Internacional se pronunciara a través de recomendaciones cuando haga referencia a los propósitos y atribuciones que le han sido encomendados.

El Tratado Constitutivo del Parlamento Andino determina en el artículo 12, como principales propósitos de este: Coadyuvar en la promoción y orientación del proceso de la integración subregional andina; promover la participación de los pueblos como actores del proceso de integración andina; fomentar el desarrollo de una conciencia comunitaria andina; y a la vez en el artículo 13 del citado Tratado prevé como principales atribuciones del Parlamento Andino: Examinar la marcha del proceso de integración subregional, y proponer medidas y sugerencias que coadyuven a la aproximación de las legislaciones de las Partes Contratantes.

Resulta contradictorio afirmar que la eficacia de los referenciados propósitos y atribuciones asignados al Parlamento Andino, los cuales son de envergadura en el proceso andino de integración, dependan de Decisiones consideradas como sugerencias o recomendaciones. Lo anterior, aunado a la tipificación de órgano comunitario al Parlamento Andino, y como consecuencia de ello, a la facultad de expedir Decisiones de carácter obligatorio, permite concluir inconsistencias en la forma de interpretar el Tratado Constitutivo del Parlamento Andino por quienes consideran que las citadas decisiones no son vinculantes. Adicionalmente, no resulta lógico que las manifestaciones de voluntad del Parlamento Andino se enmarquen como simples saludos a la bandera y menos, cuando se aproxima la consolidación de la elección popular de parlamentarios andinos, lo que sin lugar a equívocos ratificará la legitimidad, validez y obviamente, la obligatoriedad y efectividad de las decisiones del mencionado Organismo Internacional (Blanco, 2010).

Los órganos e instituciones que conforman el Sistema Andino de Integración (SAI) y los Estados miembros han interpretado gramatical y exegéticamente, el artículo 14 del Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, lo que ha dado lugar a que en la práctica, se considere a las funciones del Parlamento Andino de carácter eminentemente diplomático, y como consecuencia de ello, las Decisiones que emita, de carácter no obligatorio. La anterior perspectiva desconoce la viabilidad de una interpretación sistemática sobre el particular. Al respecto, se considera necesario que los destinatarios del ordenamiento jurídico andino inicien el proceso de interpretación de las atribuciones del Parlamento Andino, atendiendo a una interpretación sistemática, más que gramatical y exegética, esto es, acudiendo a aquella interpretación "que apele a la búsqueda del sentido de la norma, con ayuda del contexto jurídico en el cual esta se encuentra" (Caballero & Anzola, 1995, p. 53); entendiendo por interpretación "el fenómeno mental de la atribución de un significado a un documento" (Atienza, 2010, p.19) y por interpretación de los Tratados Internacionales, "la determinación y precisión del sentido y alcance de las disposiciones convencionales, a los fines de establecer el consensus de los Estados expresado en el Tratado" (Gonzales & Sánchez, 1980, p. 401). Lo anterior en razón a que dentro del ámbito del Derecho Internacional, los Tratados Internacionales pueden ser objeto de interpretación jurídica; cuya función es el elegir entre diversas significaciones posibles a un texto, aquella que parezca al mismo tiempo, ser la más conforme a los presupuestos respectivos y mejor adaptada a ciertos fines (Vissher,1963, p.14).

Es pertinente no olvidar que en el Derecho Internacional existen tres métodos de interpretación: Interpretación por el Texto, Interpretación Subjetiva e Interpretación Teleológica (Moyano, 1985, p. 126). Para efectos de lo dispuesto en estas líneas, se acogerá el método de interpretación Teleológico, como quiera que este ofrece más objetividad en sus resultados, a diferencia de la interpretación subjetiva y por texto, y adicionalmente, por ser un método de interpretación intermedio entre las mencionadas interpretaciones.

De conformidad con el Método Teleológico, se pretende determinar el propósito general del Tratado, al cual se le atribuye como anota Jiménez de Arechaga, "una existencia propia, independiente del texto y de la intención original de las partes. De esta manera se llenan vacios, se introducen correcciones, los textos se expanden y completan, siempre que sea en ejecución del fin y objeto atribuido al Tratado por el interprete" (Jiménez, 1980. P. 57). Es por lo anterior que dicha interpretación puede convertirse en el vehículo para una interpretación dinámica del Tratado, que se aleja de la voluntad subjetiva de las partes al momento de la celebración del Tratado (Herdegen, 2005, p.136).

Aplicando el método de interpretación teleológico al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, muy seguramente se llegaría a la conclusión de evitar afirmaciones tan categóricas de no considerar la vinculatoriedad de las Decisiones del Parlamento Andino, como quiera que si el propósito general del dicho Tratado era constituir el Órgano del Sistema Andino de Integración (SAI) encargado de direccionar el proceso andino de integración, bajo los postulados de una estructura democrática, plural y legitima, para lo cual, normativamente, se le otorgaron propósitos y atribuciones de envergadura del proceso andino de integración, no se puede concluir, de manera absoluta, la no obligatoriedad de las Decisiones que emita, y menos, cuando los Estados andinos están a puertas de consolidar la elección directa de parlamentarios andinos en la Región.

Ahora bien, la Doctrina se muestra uniforme en cuanto a que la interpretación de los Tratados Internacionales puede adelantarse de conformidad con principios de interpretación; en este sentido, se procederá a interpretar el Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, en lo relacionado al marco normativo de sus Decisiones, de conformidad con los principios de buena fe, efecto útil y de contexto.

La interpretación de los Tratados Internacionales debe ser hecha de buena fe en aras de que la norma pacta sunt servanda no carezca de sentido. En materia del Derecho de los Tratados, la buena fe puede ser entendida, bajo dos sentidos distintos: el Subjetivo, que significa, entre otros aspectos, un espíritu de lealtad, de intención recta, de sinceridad que debe predominar a nivel de la conclusión del acuerdo internacional (criterio inseguro porque apela a la intención de las partes) y el Objetivo, "el cual se considera como un criterio utilizable en la interpretación de situaciones jurídicas nacidas a propósito del Tratado" (Díaz, 1982, p. 171). Es bajo este segundo sentido, en el que resulta pertinente interpretar el Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, esto es, atendiendo a su contenido, apelando a una interpretación sistemática y acudiendo a una interpretación articulada de todos y cada uno los artículos que lo conforman en concordancia con los criterios axiológicos que rigen al mencionado Tratado; lo cual permite replantear la rigurosidad en la afirmación de no considerar la vinculatoriedad de las Decisiones del Parlamento Andino, en atención a la importancia de las atribuciones conferidas a dicho Órgano Internacional por el Acuerdo de Cartagena y al papel jurídico y político que este debe desempeñar en la Comunidad Andina (CAN).

De conformidad con el principio del efecto útil, "las clausulas de un Tratado deben ser interpretadas de modo tal que todas ellas tengan un sentido positivo, esto es, que surtan un efecto" (Berberis, 1973, p. 286). En este sentido, de considerarse a las Decisiones del Parlamento Andino, como simples recomendaciones, el efecto de las normas del Tratado Constitutivo del Parlamento por las cuales se atribuyen los propósitos y atribuciones a la mencionada Organización Internacional, quedarían sin efecto e impacto en los Ordenamientos Jurídicos de los Estados andinos y en las funciones de los órganos e instituciones del Sistema Andino de Integración (SAI). Dicha circunstancia implica un desconocimiento claro al referenciado principio y el reconocimiento al Parlamento Andino, como un órgano del Sistema Andino de Integración (SAI) de carácter eminentemente decorativo, lo cual no corresponde a la lógica de lo que debe ser su papel en la estructura orgánica del proceso de integración andino.

Ahora bien, atendiendo al principio del contexto, la interpretación de los términos del Tratado debe hacerse teniendo en cuenta su contexto, es decir, al Tratado como un todo, y de esta manera, no interpretar las palabras en forma aislada de este. "Se trata pues de la interpretación de una parte de un Tratado con referencia a todo el contenido del respectivo Tratado Internacional" (Guardia & Delpech, 1970, p. 316). En este sentido, la tarea de interpretar el Tratado Constitutivo del Parlamento Andino supone no solamente el considerar de manera aislada, la tipificación normativa de recomendaciones a las Decisiones del Parlamento Andino, sino analizar la respectiva norma con las finalidades de dicho Tratado, principalmente, con la garantización de la legitimidad del proceso andino de integración; lo cual lleva a concluir que de una u otra manera dichas Decisiones deben tener algún grado de vinculatoriedad en los Estados andinos y en la misma Comunidad Andina (CAN)

A pesar de lo dispuesto anteriormente, sí bien, la interpretación exegética al artículo 14 del Tratado Constitutivo del Parlamento Andino ha sido la causa principal para considerar la no vinculatoridad de las Decisiones del Parlamento Andino, es necesario anotar, que existen otras causales que generan también, en la práctica, la no obligatoriedad de dichas Decisiones. Algunas de las mencionadas causales, responden a circunstancias vivenciales de la Comunidad Andina (CAN) y otras, atienden aspectos evidenciados al interior del Parlamento Andino; es por lo anterior que resulta procedente presentar las citadas causales, clasificándolas en causales endógenas y exógenas:

Causales exógenas:

» Ausencia de Legitimidad en el proceso de integración andino: El tipo de participación de la población andina, implementado en el proceso subregional andino es formal o instrumental, como quiera que este enfatiza en las formas y en el cumplimiento de las normas, pero no en el verdadero proceso de participación ciudadana. Lo anterior ha generado que sus políticas se basen en meras declaraciones programáticas, lo cual ha dado respuestas tardías y claramente insuficientes a los problemas de los ciudadanos y ciudadanas andinas. Esta clase de participación, concebida como un proceso formal, desarrollada con el único propósito de cumplir exigencias normativas y legitimar decisiones tomadas con antelación, ha lesionado considerablemente la participación democrática de la sociedad civil organizada en la Comunidad Andina, "evitando que los protocolos de relación sean más transparentes y democráticos y limitando la capacidad de interlocución y concertación de los actores sociales con las autoridades comunitarias, haciéndolo un proceso de integración excluyente y deslegitimizado" (Sánchez, 2007, p. 45). » La ineficacia de la verdadera supranacionalidad: Entendiendo por supranacionalidad la técnica de distribución de competencias dentro de un sistema de integración (Uribe F, 1990), lo que conlleva la aceptación de los Estados miembros de un conjunto de valores comunes que dotan de objetivos y directrices a la integración, donde los participantes están dispuestos a subordinar sus intereses nacionales y su jerarquía nacional de valores (Pescatore, 1973); resulta procedente afirmar que en la Comunidad Andina (CAN) existe una supranacionalidad relativa mas no absoluta (Insignares, 2007). Las verdaderas organizaciones supranacionales se caracterizan por ostentar competencias tradicionalmente comprendidas dentro de los poderes soberanos de los Estados y que estos les han otorgado expresamente. En consecuencia, poseen facultades especiales para vincular a sus miembros en las materias específicas delegadas por estos, concurriendo y en algunos casos sustituyendo algunas funciones del Estado. En este sentido, las verdaderas organizaciones supranacionales evidencian las siguientes características:

• La primacía del Interés Común
• La transferencia de competencias soberanas
• La aplicabilidad inmediata de las decisiones adoptadas por sus órganos
• El efecto directo de las normas a los nacionales de los Estados miembros
• La primacía del ordenamiento jurídico supranacional sobre cualquier norma interna del Estado miembro
• La presencia dentro de su estructura de por lo menos un órgano que ejerza la representación de los nacionales de los Estados miembros y,
• La existencia de un órgano jurisdiccional encargado de la interpretación y cumplimiento de su ordenamiento jurídico.

En contravía a lo dispuesto anteriormente, "las organizaciones de cooperación son aquellas manejadas directamente por los Estados, mediante las formulas de coordinación de soberanías estatales y cuyo fundamento reside en la convicción de la preeminencia de los intereses nacionales, fundamentada en una visión rígida de la soberanía" (Brewer, 2003, p.33). Las principales características de una organización de cooperación son las siguientes:

• La primacía del interés nacional de cada uno de sus miembros
• La existencia de órganos diplomáticos
• La emisión de determinaciones de carácter predominantemente recomendatorio.

Es bajo este último marco en el que funciona la Comunidad Andina (CAN), esto es, mediante un proceso de cooperación al que han llegado los países andinos para absolver en forma conjunta problemas determinados, sin que por ello adquieran el compromiso de interconectar deficiencias y proponer soluciones a aspectos de orden social, político o jurídico, ni de crear correlativamente una estructura institucional que se haga cargo de los asuntos derivados de esa interconexión.

» Ausencia de Disposiciones Constitucionales que Reconozcan la Supremacía del Ordenamiento Jurídico Andino: Al verificar los contenidos de las Constituciones de los países miembros, se puede constatar que estas no garantizan la eficacia plena del ordenamiento jurídico andino. Es por lo anterior, que parte de la doctrina ha considerado la necesidad de reformas constitucionales, previendo la supremacía del derecho de la integración sobre el derecho interno (Tremolada, 2006).

» Ausencia de Conocimiento del Ordenamiento Jurídico Andino por parte de los Jueces Nacionales y Particulares: Si bien la Doctrina y la Jurisprudencia, nacional e internacional han reiterado unánimemente, la primacía del derecho andino frente al ordenamiento interno; dicha circunstancia no es ampliamente conocida por los particulares que podrían exigirla ante los jueces, quienes a su vez en la mayoría de los casos no han tenido formación en esta materia (Tremolada, 2008). En otras palabras, "la apreciación de la aplicabilidad directa y prevalencia del ordenamiento jurídico andino queda en manos de los órganos judiciales quienes no siempre están al tanto de dicho ordenamiento" (Tremolada, 2006, p. 120); lo cual, aunado a que la gran mayoría de los particulares desconocen el efecto directo sobre los derechos y obligaciones que les genera una norma propia del ordenamiento jurídico andino, imposibilita que aquellos puedan exigir directamente su observancia ante sus respectivos Tribunales.

» Desarticulación de los Órganos e Instituciones que Conforman el Sistema Andino de Integración (SAI): El ordenamiento jurídico andino debe ser integral en la medida en que no solo implique un conjunto de normas que regulen el proceso de integración, "sino también un conjunto de órganos que garanticen la legalidad de la actuación de los órganos comunitarios y de los propios Estados miembros al interior del proceso" (Brewer, 2003, p.57). La eficacia de un ordenamiento jurídico, depende de que se logre el fin que dicho ordenamiento se ha propuesto, y, en un buen grado, de su estructura jurídica e institucional. Es por lo anterior que el funcionamiento de la estructura orgánica de los órganos e instituciones que conforman el Sistema Andino de Integración (SAI) debe ser coherente, reflejar la voluntad comunitaria integracionista de sus miembros y garantizar efectivamente la seguridad jurídica del ordenamiento jurídico andino, lo cual supone coordinación y armonía de las funciones que les han sido encomendadas a dichos órganos e instituciones. Al respecto, se evidencia una verdadera desarticulación del Sistema Andino de Integración (SAI), en razón a que los órganos que lo conforman funcionan sin que exista una verdadera coordinación, lo cual desnaturaliza las finalidades del Protocolo de Trujillo, el cual pretendía, entre otros aspectos, la coordinación efectiva entre los órganos que integraban al Sistema Andino de Integración (Blanco, 2010). Lo anterior dificulta de una u otra manera, la eficacia del derecho derivado andino y como consecuencia de ello, la normativa expedida por el Parlamento Andino.

» La Existencia en los Países Andinos del Sistema de Organización Administrativa Descentralizada: La estructura administrativa de los Estados andinos es descentralizada, lo cual dificulta la ejecución y eficacia de las Decisiones que emite el Parlamento Andino, dada la autonomía que conlleva la descentralización administrativa. Para el efecto, es pertinente recordar que dicho sistema de organización administrativa "permite el otorgamiento de competencias o funciones administrativas a personas públicas diferentes del Estado, para que las ejerzan en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad" (Rodríguez, 1998, p.46), esto es, con autonomía e independencia del poder central. Hasta la fecha no existe en el ordenamiento jurídico interno de los países miembros de la Comunidad Andina (CAN) canales que permitan contextualizar las Decisiones del Derecho Derivado comunitario (como las Decisiones del Parlamento Andino), con el sistema de organización administrativa descentralizado, propio de todos los países andinos; circunstancia que se constituye en obstáculo para la efectividad de las mencionadas Decisiones. Lo anterior en razón a la autonomía técnica, administrativa y presupuestal de los órganos descentralizados que conforman la estructura orgánica de los Estados andinos.

Causales endógenas

» Ausencia de articulación de las funciones del Parlamento Andino con la Rama Judicial de los países miembros: Al verificar las actas de las Comisiones y de las Plenarias del Parlamento Andino de los años 2008, 2009 y 2010, se puede observar la ausencia en las correspondientes sesiones, de representantes de las Ramas Judiciales de los Estados miembros. Lo anterior no permite contextualizar las tareas del Parlamento Andino con los conflictos jurídicos de los particulares, los cuales podrían ser solucionados, en parte, y de conformidad con las competencias de la Comunidad Andina (CAN) y del Parlamento Andino, con pronunciamientos de dicho Órgano Internacional. Lo anterior no implica, en modo alguno, que se pretenda asimilar las funciones de los órganos legislativos de los países miembros con las funciones del Parlamento Andino, como quiera que es indiscutible que la naturaleza jurídica de las mencionadas funciones son diferentes. La intención en la propuesta de articular las funciones del Parlamento Andino con la Rama Judicial de los países miembros obedece a que esta permite asegurar mayor legitimidad a las Decisiones de dicho Órgano Internacional, al poder conocer cuáles son los conflictos jurídicos de los particulares que podrían ser solucionados en el marco del Derecho Andino de la Integración.

» Inexistencia de Autonomía en el Ejercicio de las Funciones del Parlamento Andino: La supranacionalidad en la Comunidad Andina (CAN) supone autonomía e independencia de los órganos comunitarios que conforman al Sistema Andino de Integración, lo que implica que estas no deban obedecer instrucciones, ni responder ante los gobiernos de los Estados miembros (Magilevich A, 1972, p.19). Para el efecto, se entiende por autonomía

la necesidad de que cada órgano pueda disponer y hacer uso de los procedimientos y criterios de actuación que considere oportunos y convenientes, así como de los medios humanos, materiales y jurídicos necesarios para el adecuado cumplimiento de su función, sin que su funcionamiento pueda verse condicionado, perturbado o influido por factores ajenos a su propia voluntad (Quindimil, 2006, p.148).

El principio de autonomía e independencia que debe orientar el marco institucional de cualquier proceso de integración, se quiebra en el Parlamento Andino. Al respecto, es pertinente anotar que al verificar la estructura orgánica del Parlamento Andino se puede constatar que la citada autonomía en realidad no es absoluta, en razón a que está supeditada a las directrices de los Gobiernos de los países miembros. Lo anterior, como quiera que si bien hasta la fecha, el 75 % de los parlamentarios andinos, son elegidos por elección popular, las reglas de juego de las respectivas contiendas electorales para la designación, son emitidas por cada uno de los países miembros y no por un Régimen Electoral Uniforme que regule el tema en particular. A lo anterior es necesario adicionar la inexistencia de un presupuesto comunitario en la Comunidad Andina (CAN), lo cual genera como consecuencia, el que la subsistencia económica del Parlamento Andino dependa de la cuota comunitaria que cada gobierno andino aporte a dicho Órgano Internacional. Para el efecto, el artículo 10 del Protocolo Adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino sobre elecciones directas y universales de sus representantes, prevé que

el presupuesto anual aprobado para el funcionamiento del Parlamento Andino, será cubierto por los recursos aportados por cada país miembro [...]. El pago de remuneraciones y demás emolumentos que deban recibir los Parlamentarios Andinos de Elección Popular, será sufragado por sus respectivos Congresos en iguales proporciones a la de los legisladores de cada país, con cargo al presupuesto general de sus Congresos.

Lo dispuesto en la referenciada norma es motivo adicional que afecta la autonomía del Parlamento Andino, como quiera que son los legislativos de los países miembros quienes sufragan el valor económico de los servicios que prestan los parlamentarios andinos y no la propia Comunidad Andina (CAN). Todo lo anterior, sin lugar a equívocos dificulta la eficacia de las Decisiones emitidas por el Parlamento Andino, ya que las circunstancias referenciadas anteriormente, denotan autonomía relativa del órgano deliberante de la Comunidad Andina (CAN) en el ejercicio de las funciones encomendadas por el Acuerdo de Cartagena, Protocolo de Trujillo y el Tratado Constitutivo del Parlamento Andino.

» Decisiones en Conexión con el Derecho Internacional y no con el Derecho Andino de la Integración: Al verificar las Decisiones del Parlamento Andino, por los años 2008, 2009 y 2010, se puede constatar que el 10 % de estas, no evidencian conexión directa con temas propios de la integración andina, sino con temas propios del derecho internacional, esto es decisiones que se enmarcan en el ámbito de la cooperación, lo que permite afirmar que los destinatarios de estas son los Estados miembros, y no la población andina.

» Decisiones en Conexión con el Derecho Internacional Humanitario y no con el Derecho Andino de la Integración: Al verificar las Decisiones del Parlamento Andino, por los años 2008, 2009 y 2010, se puede constatar que el 2.8 % de estas, se enmarcan en el régimen jurídico del Derecho Internacional Humanitario. Dicha circunstancia afecta la naturaleza jurídica o la razón de ser de dicho Órgano Internacional, como quiera que con las mencionadas Decisiones se está incumpliendo con su finalidad de existencia, lo cual obviamente, perturba la eficacia de las Decisiones que ha de emitir el Parlamento Andino.

» Decisiones en Conexión con el Derecho Interno y no con el Derecho Andino de la Integración: Al verificar las Decisiones del Parlamento Andino, en los años 2008, 2009 y 2010, se puede constatar que el 8.5 % de estas, se enmarcan en el régimen jurídico interno de los países miembros; esto es, en Decisiones que no responden a las atribuciones del Parlamento Andino o a los objetivos de la Comunidad Andina (CAN). Dicha circunstancia, afecta la eficacia de las Decisiones del Parlamento Andino, como quiera que estas, se configuran en reiteraciones normativas previstas por los ordenamientos jurídicos internos de los Estados andinos.

» Decisiones que no Evidencian Conexión Directa con los Objetivos del Proceso de Integración Andino: El Acuerdo de Cartagena se estructura, fundamentalmente en torno a dos principales objetivos: El fortalecimiento de la unión entre los pueblos andinos para la consecución de una comunidad subregional andina y la formación gradual de un mercado común latinoamericano.

De conformidad con el artículo 1 del Acuerdo de Cartagena, el marco competencial andino debe analizarse partiendo de estos dos objetivos, así como también del conjunto de los demás objetivos, fines y principios que forman parte del Sistema Andino de Integración, los cuales pretenden procurar un mejoramiento persistente en el nivel de vida de los habitantes de la Subregión, y que a continuación se proceden a enunciar (Quindimil J, 2006, p. 165):

• Desarrollo equilibrado y armónico en condiciones de equidad, con distribución equitativa de beneficios
• Disminución de vulnerabilidad externa
• Solidaridad Subregional
• Reducción de diferencias de desarrollo.

Estos objetivos, que están en el mismo nivel jerárquico y que son interdependientes, es decir, que se refuerzan mutuamente, explican la razón de ser de la Comunidad Andina (Marchesini M, 1973, p. 17). Al verificar el contenido de las Decisiones emitidas por el Parlamento Andino, se puede constatar que en el 61.42 % de estas, no existe una correspondencia acertada con las metas del proceso andino de integración, ello, de una u otra manera, afecta la eficacia de las manifestaciones de voluntad de dicho Organismo Internacional; como quiera que al no existir la referenciada correspondencia, se está desconociendo las finalidades del proceso de integración andino, y como consecuencia de ello, los objetivos por las cuales fue creado del Parlamento Andino.

» Ausencia de Procedimientos para la Publicidad y Coercibilidad de las Decisiones emitidas por el Parlamento Andino: Al verificar el Tratado Constitutivo del Parlamento Andino y los acuerdos, y protocolos relacionados con este, se puede constatar que no existe reglamentación en lo referido a los procedimientos para publicar y dar coercibilidad a las Decisiones emitidas por el mencionado organismo internacional. Lo anterior, sin lugar a equívocos, afecta la eficacia de las Decisiones del Parlamento Andino, como quiera que al no existir sanciones por el incumplimiento a las Decisiones del referenciado Organismo Internacional, los países miembros y los propios órganos e instituciones del Sistema Andino de Integración (SAI) harán caso omiso de estas, como quiera que su cumplimiento dependerá de la voluntad discrecional de los Estados andinos y de los órganos que conforman la estructura orgánica de la Comunidad Andina (CAN).

» Ilegitimidad en las Decisiones del Parlamento Andino: El contenido de las Decisiones del Parlamento Andino evidencian la no participación del pueblo andino en el proceso de expedición de estas, lo cual, aunado, a que en la actualidad, tan solo el 75 % de los Parlamentarios Andinos son elegidos por elección popular, afecta la eficacia de las Decisiones del citado Órgano Internacional.

IV. Algunas propuestas para lograr la vinculatoriedad de las decisiones del Parlamento Andino

Para que las Decisiones del Parlamento Andino se constituyan en el camino que fortalezca el papel de dicha Organización Internacional, como institución promotora de la integración, es necesario que se eliminen una serie de obstáculos en su implementación. Si bien es cierto que la Comunidad Andina ha intentado dotar al Parlamento de competencias necesarias para garantizar su papel en el Sistema Andino de Integración (SAI), es claro que no han sido suficientes para posicionarlo como institución promotora del proceso de integración andino. A continuación se procederá a desarrollar algunas propuestas que permitirían lograr la vinculatoriedad de las Decisiones del Parlamento Andino:

» Legalización de la Facultad de Codecisión del Parlamento Andino: En aras de lograr, en la práctica, la vinculatoriedad de las Decisiones del Parlamento Andino, es necesario legalizar mediante un protocolo adicional al Tratado Constitutivo de este, la facultad legislativa de codecisión a dicho Órgano Internacional, la cual permitiría ubicarlo en pie de igualdad con los órganos intergubernamentales que lideran el proceso de integración andino. Lo anterior le permitiría al Parlamento Andino, ejercer una influencia determinante sobre la orientación de políticas andinas.

» Proyección y Legalización de Propuestas de Armonización Legislativa al Interior de la Comunidad Andina (CAN): En cualquier proceso de integración es necesario aproximar las legislaciones internas de los países miembros. En este sentido y para el caso de la integración andina, es importante que cada Estado andino asuma el compromiso de transformar paulatinamente su derecho interno para acercarlo a decisiones marco que pretendan unificaciones legislativas en los territorios andinos. Para lo anterior, es necesario iniciar el proceso de formulación de propuestas de armonización legislativa en la región (Higuera, 2009) y la promulgación de leyes internas que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas emitidas por la Comunidad Andina (Amezcua, 2008). Para el efecto, es pertinente anotar que de conformidad con el artículo 43 del Acuerdo de Cartagena, la tarea de formulación de armonizaciones legislativas es encomendada al Parlamento Andino, sin que hasta la fecha haya formulado la primera propuesta de armonización legislativa en la región, lo que de una u otra manera, no permite que dicho organismo internacional funcione en el Sistema Andino de Integración (SAI) con una de las atribuciones consignadas en su Tratado Constitutivo. Es por lo anterior que dicha Organización Internacional debe aprovechar la competencia de formular propuestas de armonización legislativa en los países miembros, para lo cual el Parlamento Andino debe asumir el compromiso de iniciar el proceso de proyección y presentación de propuestas de armonización legislativa a través de Decisiones, en el marco del Derecho Andino de la Integración.

» Participación de las Entidades Territoriales en el proceso de expedición de las Decisiones emitidas por el Parlamento Andino: es necesario lograr que las Entidades Territoriales (o sus homólogos) cumplan con las decisiones emitidas por el Parlamento Andino, para lo cual se propone en primera instancia, invitar a los Representantes de las Entidades Territoriales (o sus homólogos) al procedimiento de expedición de las Decisiones cuyo contenido evidencie conexión directa con las competencias asignadas a las aludidas Entidades (Amezcua, 2008)

» Coordinación, Control y Comunicación, entre el Parlamento Andino y los Órganos Judiciales de los Estados miembros de la Comunidad Andina (CAN): Es necesario contextualizar las atribuciones del Parlamento Andino con las atribuciones de la rama judicial de los países miembros. Lo anterior en razón a que en el sistema judicial desconcentrado de los Estados andinos, la comunicación interadministrativa desempeña un papel clave de cara a conseguir una ejecución eficiente de las decisiones de los órganos comunitarios (Morata, 1987). La complejidad del sistema judicial de los países andinos exige mecanismos de apoyo para que los jueces nacionales estén en condiciones de cumplir con las peticiones que se les formulen, sobre todo por la aplicación que deben realizar a normas comunitarias. Para lo anterior, resulta procedente que el Parlamento Andino invite a Representantes de la Rama Judicial de los países miembros, al debate supranacional del Parlamento Andino, en aras de que dichos Representantes puedan contextualizar a los Parlamentarios Andinos frente a los conflictos jurídicos que puedan ser solucionados con instrumentos jurídicos propios del Ordenamiento Jurídico Andino (Higuera J, 2009).

» La Necesidad de una Reforma Institucional a la Comunidad Andina (CAN): Al analizar la estructura orgánica de la Comunidad Andina (CAN), se concluye la necesidad de la consolidación política y jurídica de la Reforma Institucional a esta. En este orden de ideas, es necesario que el Parlamento Andino proceda con la proyección, promoción y difusión de la Reforma Institucional a la Comunidad Andina (CAN), la cual debe buscar, entre otros aspectos, asignar más funciones y poderes a los órganos comunitarios con el fin de democratizar y articular el proceso de integración. El fundamento para adelantar la referenciada reforma institucional a la CAN obedece principalmente a tres aspectos: El primero, a que si bien, el Acuerdo de Cartagena es la única de las agrupaciones de integración de América latina con una institucionalidad madura y adecuada, al menos en la forma, buena parte de esas instituciones sufren de una capitis diminutio y una penuria que les impide actuar (Salgado, 2007, p.133). Ejemplo de dicha situación se encuentra en el Parlamento Andino, que a pesar de ser tipificado desde el Acuerdo de Cartagena como el Órgano Comunitario de la CAN, y como consecuencia de ello, con capacidad de emitir decisiones con carácter obligatorio; estas no son vinculantes en la práctica. El segundo aspecto que podría fundamentar la necesidad de una reforma institucional en la Comunidad Andina (CAN) se circunscribe en que a pesar de la existencia de un marco de acción trazado por el Acuerdo de Cartagena a través de los Órganos del Sistema Andino de Integración (SAI), para la correcta aplicación de políticas comunitarias en el marco de la nueva agenda multidimensional andina, estas aún no poseen un alcance realmente comunitario y en la mayoría de las ocasiones son lineamientos retóricos y dispersos. El tercer aspecto que podría motivar la reforma institucional a la CAN obedece a que los propósitos expresados en el Protocolo de Trujillo de 1996 al crear la Comunidad Andina, de fortalecer el Sistema Andino de Integración (SAI), no se han logrado cumplir, como quiera que está desarticulado, en razón a que los Órganos que lo conforman funcionan de manera independiente, sin que exista una verdadera coordinación de funciones.

» Articulación de los Órganos e Instituciones que Conforman el Sistema Andino de Integración (SAI), a través de la Función de Control Político del Parlamento Andino: El Acuerdo de Cartagena, en concordancia con el Protocolo de Trujillo y el Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, establecen como atribución de dicho Órgano Internacional, el ejercicio del control político a los órganos e instituciones que conforman el Sistema Andino de Integración (SAI). Es por ello, y en aras de lograr la articulación y coordinación de las funciones de los mencionados órganos e instituciones, que resulta pertinente que el Parlamento Andino lidere la organización de las reuniones del Sistema Andino de Integración (SAI), contemplando la incorporación de puntos de vista externos al proceso andino de integración, con el fin de darle cabida a apreciaciones de diferentes sectores de la sociedad civil, lo cual permite mayor legitimación en su actividad. Todo lo anterior, con la finalidad de que las reuniones de los órganos e instituciones del Sistema Andino de Integración sean el verdadero foro de confrontación de ideas, programas, objetivos y metas, así como de búsqueda mancomunada de soluciones a las dificultades de la marcha de la integración andina (Parlamento Andino, 2007). Lo dispuesto anteriormente, supone reuniones periódicas de los órganos e instituciones del Sistema Andino de Integración (SAI) y seguimiento de los resultados de las estas, por parte del Órgano Deliberante de la Comunidad Andina (CAN) y a la vez, la presentación periódica y evaluación de informes emitidos por dichos órganos e instituciones.

» Creación de Procedimientos de Publicidad y Coercibilidad a las Decisiones emitidas por el Parlamento Andino: La publicidad y coercibilidad de las Decisiones del Parlamento Andino garantizaran la eficacia de estas. Lo anterior supone la legalización de un protocolo adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, que avale los procedimientos de notificación y coercibilidad de las Decisiones de este. » Creación en la estructura orgánica del Parlamento Andino de la Comisión Técnica de Integración: Atendiendo a que existe un porcentaje considerable de Decisiones del Parlamento Andino, cuyo contenido confunde el Derecho Andino de la Integración, con el Derecho Internacional, el Derecho Interno y el Derecho Internacional Humanitario; generando, como consecuencia de ello, el no cumplimiento directo de los objetivos que debe adelantar el Parlamento Andino, y adicionalmente, atendiendo a que resulta perentorio para el mencionado Órgano Internacional la formulación de propuestas de armonización legislativa en la Comunidad Andina (CAN), resulta procedente la creación en la estructura orgánica del Parlamento Andino, de una Comisión Técnica de Integración que sea el filtro académico del contenido de las Decisiones que promulgue dicho Órgano Internacional.

V. Conclusiones

Desde la perspectiva académica, las Decisiones del Parlamento Andino son vinculantes, a pesar que desde la práctica no se evidencia dicha característica, fundamentalmente porque estas son tipificadas en el Derecho Originario Comunitario como simples recomendaciones.

A pesar de que académicamente y teóricamente, las Decisiones del Parlamento Andino podrían ser de carácter obligatorio, desde la perspectiva fáctica general, la producción normativa del Parlamento Andino, no cumple con las características básicas para que se predique su eficacia, esto es, no cumple con los siguientes presupuestos: (i) No tiene la virtud, fuerza o idoneidad para lograr un determinado objetivo; (ii) Sus actos jurídicos no son respetados o cumplidos efectivamente; y (iii) Se evidencia la inexistencia de sanciones por el incumplimiento de sus manifestaciones de voluntad.

Los fundamentos por los cuales las Decisiones del Parlamento Andino no son obligatorias, no se circunscriben única y exclusivamente a su tipificación de recomendaciones por el Derecho Originario Comunitario, sino por aspectos que sobrepasan dicha circunstancia y que deben ser subsanados mediante un protocolo adicional al Tratado Constitutivo del Parlamento Andino o mediante una reforma institucional a la Comunidad Andina (CAN)

Para que las Decisiones del Parlamento Andino produzcan los efectos deseados, es necesario gestionar en la Comunidad Andina (CAN) un proceso de reforma institucional, en la que al referenciado Organismo Internacional se le otorgue la importancia debida, atendiendo a su calidad de órgano deliberante y democrático del Sistema Andino de Integración (SAI) y como consecuencia de ello, se le atribuya la facultad de codecisión en el procedimiento de expedición de la normatividad comunitaria.

Para que las Decisiones del Parlamento Andino produzcan los efectos deseados en los Órganos e Instituciones que conforman el Sistema Andino de Integración, es necesario que dicha Organización internacional ejerza a plenitud su papel de órgano de control político en la Comunidad Andina.

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