La integración social de los discapacitados. Análisis de la normativa internacional en materia de discapacidad desde la perspectiva colombiana

Social integration of the disabled: Analysis of international standards on disability from the Colombian perspective

Miller Soto Solano^*

^* Abogado, Magister en Gestión e innovación de la Administración Pública, Magister en Dirección de la Hacienda Pública y Doctor en Derecho y Economía de La Empresa de La Universidad de los Estudios de Verona -Italia-. Docente de la Universidad Autónoma del Caribe, Barranquilla, Colombia. miller.soto@uac.edu.co

Recibido: Agosto 20 de 2013 Aceptado: Octubre 24 de 2013

Resumen

El tema de la discapacidad en Colombia ha tenido tanta trascendencia en los últimos veinte años, que no ha habido uno solo en el que no se expidan normas tendientes a fortalecer la integración social de una población que -además de padecer las inclemencias propias de su limitación- le ha tocado desenvolverse en una sociedad acostumbrada a marginarla. Incluso hoy, a pesar de la existencia de un ordenamiento jurídico que pretende reducir discapacidades, se carece de una cultura integracionista que fomente -basada en la solidaridad- la inclusión material de los discapacitados- El presente artículo de reflexión es el resultado del análisis de la parte del ordenamiento internacional que hace referencia, general o específicamente, a las personas con discapacidad física, psíquica o sensorial. Utilizando una metodología cronológica, se individualizan las disposiciones internacionales que, desde 1948, han sido expedidas para favorecer a la población discapacitada. Finalmente, se hace un breve análisis de la normativa nacional y enuncian las disposiciones constitucionales que tienen en cuenta a éste sector de la población.

Palabras clave: personas discapacitadas, la Organización de Naciones Unidas, integración social, normas colombianas sobre discapacidad.

Abstract

The issue of disability in Colombia has been so important in the last twenty years. Therefore, there has not been one year in which there are rules issued that aim the strengthening of social integration of a population that, for their particular condition, they find themselves in a insensitive society. Even today, despite the existence of a legal system that seeks to reduce disabilities, there is a lack of culture that adopts integration, based on solidarity including the disabled. This article is the result of the analysis of part of the international order which it refers, generally or specifically, persons with physical, mental or sensory disability. It uses a chronological approach and the international provisions. Since 1948, regulations have been issued in favor of the disabled population. Finally, there is a brief analysis of the national legislation is made and set forth the constitutional provisions that take into account this sector of the population.

Keywords: disabled people, the United Nations, social integration, Colombian regulations on disability.

Introducción

Más que analizar el comportamiento de la sociedad en relación con la población discapacitada (tarea que le corresponde a la sociología o a la psicología social), en este artículo se realiza un análisis de las normas internacionales que han tenido en cuenta a las personas diversamente hábiles, el alcance de dichas normas y la repercusión que dicho ámbito ha tenido en el ordenamiento jurídico colombiano.

En el contexto internacional, la Organización de las Naciones Unidas (ONU), la Organización Internacional del Trabajo (OIT), la Organización de Estados Americanos (OEA) y la Organización Mundial de la Salud (OMS), han promulgado iniciativas que consagran declaraciones en materia de principios y derechos en favor de las personas discapacitadas. Tales manifestaciones, si bien no constituyen obligaciones, representan un compromiso ético y moral de la comunidad internacional. A continuación, se explica en detalle cada una de las disposiciones internacionales que, desde un punto de vista general o específico, han buscado favorecer a la población discapacitada desde 1948:

La Declaración Universal de Derechos Humanos. Adoptada y proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas -ONU- en su resolución 217 A, del día 10 de diciembre de 1948, es un documento declarativo compuesto por 30 artículos que recogen los Derechos Humanos considerados básicos a partir de la Carta de San Francisco de 1945¹. Éste documento, si bien no hace referencia literal a las personas con algún tipo de discapacidad, las incluye cuando se refiere a "Toda persona" o "Todo individuo", lo que -necesariamente- implica, justifica y promueve cualquier iniciativa tendiente a eliminar o a reducir las circunstancias que, en el plano de la realidad, reflejen desigualdades entre los seres humanos.

Al observar, por ejemplo, el numeral 1 del artículo 13 de la mencionada declaración, se puede identificar la manera cómo el documento favorece -sin necesidad de mencionarlas- a las personas con limitaciones físicas, psíquicas o sensoriales, pues, afirmar que "Toda persona tiene derecho a circular libremente..."² es incluir a la población discapacitada, lo que seguramente ha conducido a la expedición de normas internas que promueven su libre circulación.

Así mismo, la Declaración Universal de los Derechos Humanos, en el numeral 1 del artículo 23, consagra el derecho al trabajo para todas las personas. Tal declaración sirve como punto de partida para cualquier iniciativa cuyo objeto fundamental sea la promoción de una normativa interna que propenda por la integración laboral de las personas con discapacidad. Tal como sucede, gracias al artículo 26 de la misma declaración, con el tema relativo a la educación, pues al establecer que "Toda persona tiene derecho a la educación", se pretende propiciar un escenario inclusivo en dicho campo.

Como se puede observar, prescindiendo del análisis motivacional de la iniciativa emanada en 1948 con respecto a la población discapacitada, basta saber leer para hacer una interpretación inclusiva de la declaración internacional, pues, no es posible hablar de "todas las personas" si se pretendiera excluir o ignorar a aquellas que padecen algún tipo de limitación.

La Declaración de los Derechos del Retrasado Mental. Proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas -ONU- en su Resolución 2856 del día 20 de diciembre de 1971, es un documento a través del cual la organización internacional ratifica su compromiso de promover los derechos de las personas con limitaciones. En ésta declaración, la Asamblea General alienta a los Estados a adoptar medidas que sirvan de plataforma para la protección de derechos de las personas con retraso mental, es decir, hace un pronunciamiento especial relativo a una parte de la población discapacitada.

Al analizar cada uno de los siete puntos contenidos en el mencionado documento, se puede observar que el organismo internacional dirige su atención solamente a aquellas personas con discapacidad psíquica, por lo que decide emanar una declaración de derechos cuya prioridad es la protección de éste fragmento de la población con discapacidad. Véase:

1. El retrasado mental debe gozar, hasta el máximo grado de viabilidad, de los mismos derechos que los demás seres humanos.

En el primer punto de la declaración, que hace referencia al derecho a la igualdad consagrado en declaraciones precedentes, se puede leer el reconocimiento por parte de la organización internacional, de que existen condiciones inherentes a la discapacidad psíquica que no se pueden superar. De hecho, conmina a los Estados a emprender "hasta el máximo grado de viabilidad" las acciones necesarias para que el retrasado mental³ goce de los mismos derechos que los demás seres humanos. Tal reconocimiento, es la justificación de la declaración de unos derechos que buscan proteger a personas que se encuentran en una situación de desventaja con respecto a las demás.

2. El retrasado mental tiene derecho a la atención médica y el tratamiento físico que requiera su caso, así como a la educación, la capacitación, la rehabilitación y la orientación que le permitan desarrollar al máximo su capacidad y sus aptitudes.

El segundo punto de la declaración, pretende animar la emanación de disposiciones jurídicas nacionales que establezcan derechos en las áreas de la salud y la educación de las personas con discapacidad psíquica. Disposiciones que, si bien estaban consagradas en declaraciones anteriores en relación con "Todas las personas", no incluían las particularidades propias de una población que requiere un tratamiento especial tanto en el ámbito de la salud como en el de la educación. Tal vez por ello, empiezan a usarse términos como "rehabilitación" y enunciados como "desarrollar al máximo su capacidad y sus aptitudes", pues, la salud y la educación a la que tienen derecho todos los seres humanos, no es necesariamente la misma.

3. El retrasado mental tiene derecho a la seguridad económica y a un nivel de vida decoroso. Tiene derecho, en la medida de sus posibilidades, a desempeñar un empleo productivo o alguna otra ocupación útil.

Nuevamente aquí el organismo internacional hace la declaración de un derecho consagrado precedentemente para "Todas las personas": el derecho al trabajo. Sin embargo, oraciones como "en la medida de sus posibilidades" constituyen una acepción especial del tipo de persona que la declaración pretende proteger, pues resulta apenas obvio deducir que una persona con discapacidad psíquica no tiene la posibilidad de ejercer todo tipo de trabajo. No obstante -la Asamblea General- consciente de ello, declara por primera vez el derecho al trabajo de esta población, lo que instituye un avance en el campo del derecho al trabajo del discapacitado psíquico, debido -como se analizará más adelante- a las innumerables justificaciones de empresas que niegan oportunidades laborales a los discapacitados amparándose en la falta de capacidad física, psíquica o sensorial, para el adecuado desempeño de algunos empleos.

Como se puede apreciar, los primeros tres puntos de la declaración desarrollan derechos fundamentales preexistentes para todas las personas (derecho a la igualdad, a la salud, a la educación y al trabajo) dándoles una connotación especial que deriva de las particularidades especiales de la persona con discapacidad psíquica. Luego, haciendo una referencia específica a esa misma condición (retrasado mental), desarrolla el primer conjunto de derechos específicos para los discapacitados:

4. De ser posible, el retrasado mental debe residir con su familia o en un hogar que reemplace al propio, y participar en las distintas formas de la vida de la comunidad. El hogar en que viva debe recibir asistencia. En caso de que sea necesario internarlo en un establecimiento especializado, el ambiente y las condiciones de vida dentro de tal institución deberán asemejarse en la mayor medida posible a los de la vida normal.

5. El retrasado mental debe poder contar con la atención de un tutor calificado cuanto esto resulte indispensable para la protección de su persona y sus bienes.

6. El retrasado mental debe ser protegido contra toda explotación y todo abuso o trato degradante. En caso de que sea objeto de una acción judicial, deberá ser sometido a un proceso justo en que se tenga plenamente en cuenta su grado de responsabilidad, atendidas sus facultades mentales.

7. Si algunos retrasados mentales no son capaces, debido a la gravedad de su impedimento, de ejercer efectivamente todos sus derechos, o si se hace necesario limitar o incluso suprimir tales derechos, el procedimiento que se emplee a los fines de esa limitación o supresión deberá entrañar salvaguardas jurídicas que protejan al retrasado mental contra toda forma de abuso. Dicho procedimiento deberá basarse en una evaluación de su capacidad social por expertos calificados. Asimismo, tal limitación o supresión quedará sujeta a revisiones periódicas y reconocerá el derecho de apelación a autoridades superiores.

A partir del cuarto punto de la Declaración de los Derechos del Retrasado Mental, empieza a evidenciarse una innovación normativa en relación con los discapacitados. La necesidad de proteger a la persona con limitaciones, si bien se combinaba con la intención de integrarlo a la comunidad, se estaba haciendo prioritaria. Recibir asistencia especializada, atención de tutor, protección contra la explotación, y contar con las garantías jurídicas que protejan al retrasado mental contra toda forma de abuso, se convirtieron, gracias a la Declaración de Los Derechos del Retrasado Mental, en el punto de partida de la emanación de un número importante de disposiciones que, sin duda alguna, pretendían facilitar la vida de una parte de la población discapacitada, es decir, excluyendo a otro fragmento de dicha población (discapacitados físicos y sensoriales) que demandaba igualmente una consideración similar.

La Declaración de los Derechos de los Impedidos. Proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas -ONU- en su Resolución 3447 del día 9 de diciembre de 1975, es un documento mediante el cual se pretendió instituir como la base y el punto de referencia para la protección de derechos que el mismo documento consagra. En primer lugar, la declaración designa un vocablo para definir a las personas que no tienen la capacidad de desarrollar su vida valiéndose de sí mismas. Véase:

1. El término «impedido» designa a toda persona incapacitada de subvenir por sí misma, en su totalidad o en parte, a las necesidades de una vida individual o social normal a consecuencia de una deficiencia, congénita o no, de sus facultades físicas o mentales.

Aunque en el análisis correspondiente a este primer párrafo de la declaración de 1975, no se hará referencia a las diferentes denominaciones de las personas con cualquier tipo de limitación, es necesario establecer el alcance de la declaración cuando enuncia la causa de lo que en este documento ha decidido denominar "impedimento". Si desde el inicio del presente artículo se ha venido mencionando tres tipos de discapacidad (física, psíquica y sensorial), el lector acucioso ha de preguntarse -al leer el primer punto de la declaración que se analiza- ¿por qué no se menciona al discapacitado sensorial? Pues bien, a lo largo de toda la documentación normativa, doctrinaria y jurisprudencial, se puede encontrar con diferentes denominaciones y clasificaciones de discapacitados que, en más de una ocasión, poco tienen que ver con la población que pretenden abarcar. Por ello, es indispensable -a la hora de leer una disposición que clasifique la discapacidad- concentrarse más en su alcance que en el enunciado. Pues, como sucede en el presente caso, es normal encontrarse con disposiciones que mencionen discapacidades "físicas y mentales" para referirse a todo tipo de discapacidad. Sin embargo, es necesario anotar que en 1975 eran escasos los documentos emanados por la Organización Mundial de la Salud que hacían una clasificación especializada de discapacidad⁴. No obstante, la clasificación usada por gran parte de la doctrina, es aquella que considera discapacitado a aquel que tiene menguadas sus capacidades físicas (parapléjicos, cuadripléjicos, etc.), psíquicas (quienes sufren alteraciones neurológicas y trastornos cerebrales) y sensoriales (quienes padecen deficiencias visuales, auditivas y problemas en la comunicación y el lenguaje).

Al observar el contenido de cada uno de los trece párrafos consagrados en la Declaración de los Derechos de los Impedidos de 1975, se puede afirmar con absoluta tranquilidad que el término "impedido" es sinónimo de "discapacitado" sin importar el tipo de discapacidad que lo afecte.

Lo que sí llama la atención es que la Asamblea General de las Naciones Unidas haya hecho esta declaración en 1975 utilizando consideraciones muy similares a las usadas en 1971 con la Declaración de Los Derechos del Retrasado Mental. Es como si en 1975 hubiera reconocido que en 1971 excluyó a una población discapacitada que también demandaba la consagración de derechos especiales que facilitaran su existencia. En efecto, el párrafo cuatro de la declaración de 1975, se refiere al documento de 1971 en los siguientes términos: "El impedido tiene los mismos derechos civiles y políticos que los demás seres humanos; el párrafo 7 de la Declaración de los Derechos del Retrasado Mental se aplica a toda posible limitación o supresión de esos derechos para los impedidos mentales.". Y al analizar el resto de párrafos consagrados en el documento referente a los "impedidos", se puede notar una similitud en relación con los derechos a la salud, la educación y el trabajo. Es decir, transcurrieron cuatro años para que el organismo internacional empezara a hablar de los derechos de todos los discapacitados, corrigiendo el gesto excluyente de 1971.

El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. Adoptado y abierto a la firma, ratificación y adhesión por la Asamblea General en su Resolución 2200 A del día 16 de diciembre de 1966, entró en vigor el 3 de enero de 1976. Dicho pacto, contenido en 31 artículos, establece los derechos de los pueblos cuyos Estados se adhirieron al consagrar el compromiso de adoptar las medidas internas necesarias para garantizar su plena efectividad. El pacto, contenedor de derechos económicos, sociales y culturales, no hace mención literal de las personas con discapacidad, sin embargo, se entiende que el compromiso adquirido por los Estados, conlleva a la adopción de medidas especiales que garanticen a las personas con características especiales, la absoluta efectividad de los derechos que en materia de salud, educación, seguridad social y libertades culturales, entre otros, allí se enuncian.

El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Adoptado y abierto a la firma, ratificación y adhesión por la Asamblea General en su Resolución 2200 A del día 16 de diciembre de 1966, que entró en vigencia a partir del día 23 de marzo de 1976, al igual que el pacto anterior, establece una serie de derechos de los pueblos y compromisos de los Estados, que, si bien no hacen referencia literal a las personas discapacitadas, ubica a los Estados en una posición de garantía frente a los derechos de éste segmento de la población.

La Declaración de Alma-Ata. Es el resultado de una Conferencia Internacional sobre atención primaria de salud que se celebró en Kazajistán, del 6 al 12 de septiembre de 1978. El evento, organizado por la Organización Mundial de la Salud (OMS), la Organización Panamericana de la Salud (OPS) y la UNICEF, fue patrocinado por la Unión Soviética. En dicha declaración se resalta la importancia de la atención primaria de salud como estrategia para alcanzar un mejor nivel de salud de los pueblos. Al igual que los dos pactos referidos anteriormente, la declaración de Alma-Ata no hace una mención particular de las personas con discapacidad, lo que resulta innecesario en la medida que se trata de una declaración que pretende favorecer a toda la población, incluida la discapacitada.

La Declaración Sobre Las Personas Sordo-Ciegas. Proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas -ONU- en 1979, es otra de las iniciativas con las que la organización internacional pretendió favorecer a una parte de la población discapacitada a través de la manifestación de derechos generales y fundamentales en cabeza de los discapacitados; sin embargo, como en los casos anteriores (Declaración de Derechos del Retrasado Mental de 1971 y Declaración de los Derechos de los Impedidos de 1975), se enunciaron los ámbitos en los cuales se debían desarrollar tales derechos, sin determinar la forma cómo debían garantizarse.

Es precisamente a finales de 1981 que empiezan a darse una serie de movimientos en sede internacional, tendientes a explicar de forma más detallada los derechos de las personas con discapacidad.

La Declaración Sundberg. Fue la expresión de una Conferencia Mundial sobre las acciones y estrategias para la educación, prevención e integración de la población discapacitada, organizada por el gobierno español en cooperación con la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), llevada a cabo en Torremolinos (Málaga) en noviembre de 1981. Dicho documento, además de ratificar la titularidad por parte de las personas con discapacidad, de los derechos a la educación, la formación, la cultura y la información, como derechos fundamentales, estableció una serie de pautas que pretendieron explicar de forma más concisa que las declaraciones precedentes, la manera en la que debían garantizarse los derechos allí consagrados. Y, aunque todavía no se lograba la orientación internacional que requerían los Estados, se trató de una declaración positiva en la medida que puso en evidencia necesidades imprescindibles para mejorar la calidad de vida de las personas discapacitadas. Planteó, por ejemplo, la urgencia de disponer de programas educativos culturales y de información adaptados a las necesidades específicas del discapacitado; la responsabilidad de los gobiernos de proceder a una detección precoz y a un tratamiento adecuado con miras a reducir las limitaciones; invitó a los medios de comunicación a tratar los aspectos relacionados con las necesidades y los intereses de las personas discapacitadas; presentó la necesidad de que los proyectos de urbanismo concibieran la integración del discapacitado; y -como aspecto digno de ser resaltado- planteó la necesidad de cualificar a los educadores y demás profesionales responsables de programas educativos, culturales y de información, para ocuparse de las necesidades específicas de las personas discapacitadas. Lo que, sin lugar a dudas, refleja un avance en la forma como las instituciones deben concebir la integración de las personas con discapacidad a través de la participación activa en dicha tarea de aquellos que ejercen un liderazgo en el ámbito de la educación.

Fue a partir de éste momento que las organizaciones internacionales empezaron a ocuparse seriamente de la elaboración y planteamiento de proyectos y programas encaminados a materializar un esquema que explicara, promoviera y lograra, el mejoramiento de la calidad de vida y la integración social de la población discapacitada.

El Programa de Acción Mundial Para los Impedidos. Es un documento formulado por la Asamblea General de las Naciones Unidas (ONU) en su Resolución 37/52 del día 3 de diciembre de 1982. Dicho programa, desarrollado en 201 puntos, tenía como objetivo la promoción de "medidas eficaces para la prevención de la incapacidad, la rehabilitación y la realización de los objetivos de participación plena de los impedidos en la vida social y el desarrollo y de igualdad".

A partir de él, la Asamblea General aplica un nuevo lenguaje en relación con la denominación y clasificación de las limitaciones. En el sexto punto del programa, basándose en la experiencia y el concepto de la Organización Mundial de la Salud en materia de discapacidad, se hace una distinción entre los vocablos "deficiencia", "incapacidad" y "minusvalidez", asignándole una definición a cada uno de ellos:

Deficiencia: Una pérdida o anormalidad permanente o transitoria - psicológica, fisiológica, o anatómica - de estructura o función.

Incapacidad: Cualquier restricción o impedimento del funcionamiento de una actividad, ocasionados por una deficiencia, en la forma o dentro del ámbito considerado normal para el ser humano.

Minusvalidez: Una incapacidad que constituye una desventaja para una persona dada en cuanto limita o impide el cumplimiento de una función que es normal para esa persona según la edad, el sexo y los factores sociales y culturales

Así mismo, en el subtítulo correspondiente a las definiciones presenta otros seis puntos (7-12) en los que explica la acepción de la terminología asignada por la Organización Mundial de la Salud (OMS):

7. La minusvalidez constituye, por consiguiente, una función de la relación entre las personas impedidas y su ambiente. Ocurre cuando esas personas enfrentan barreras culturales, físicas o sociales que les impiden el acceso a los diversos sistemas de la sociedad que están a disposición de los demás ciudadanos. La minusvalidez es, por tanto, la pérdida o la limitación de las oportunidades de participar en la vida de la comunidad en un pie de igualdad con los demás.

8. Los impedidos no forman un grupo homogéneo. Por ejemplo, los enfermos mentales y los retrasados mentales, los que sufren de incapacidades visuales, auditivas o de la palabra, los que adolecen de movilidad restringida o de las llamadas "incapacidades médicas": todos ellos se enfrentan a barreras diferentes, de índole diferente, y que han de superarse de maneras diferentes.

9. Las definiciones siguientes se han formulado desde ese punto de vista. Las medidas de acción pertinentes propuestas en el Programa Mundial se definen como de prevención, rehabilitación y equiparación de oportunidades.

10. Prevención significa la adopción de medidas encaminadas a impedir que se produzcan deficiencias físicas, mentales y sensoriales (prevención primaria) o a impedir que las deficiencias, cuando se han producido, tengan consecuencias físicas, sicológicas y sociales negativas.

11. La rehabilitación es un proceso de duración limitada y con un objetivo definido, encaminado a permitir que una persona con deficiencias alcance un nivel físico, mental y/o social funcional óptimo, proporcionándole así los medios de modificar su propia vida. Puede comprender medidas encaminadas a compensar la pérdida de una función o una limitación funcional (por ejemplo, mediante ayudas técnicas) y otras medidas encaminadas a facilitar ajustes o reajustes sociales.

12. Equiparación de oportunidades significa el proceso mediante el cual el sistema general de la sociedad, tal como el medio físico y cultural, la vivienda y el transporte, los servicios sociales y sanitarios, las oportunidades de educación y trabajo, la vida cultural y social, incluidas las instalaciones deportivas y de recreación, se hacen accesibles para todos.⁵

Luego, el Programa de Acción Mundial Para Los Impedidos, desarrolla aspectos relativos a la prevención, la rehabilitación, la educación, el empleo, la equiparación de oportunidades y algunos conceptos adoptados dentro del sistema de las Naciones Unidas; es decir, generalidades que describen tanto la situación previa (antecedentes) a la suscripción de dicho documento, como la situación actualizada al momento de proclamarlo. Pero es precisamente éste programa, el que a partir del punto 82, desarrolla -para su ejecución- una propuesta específica mediante la cual se orienta a los Estados miembros en aspectos como las medidas nacionales a adoptar; la participación de los discapacitados en la adopción de las decisiones; la prevención de la deficiencia, discapacidad y minusvalidez; la rehabilitación; la equiparación de oportunidades en materia de legislación, medios físicos, seguridad social, educación, empleo, recreación, cultura, religión y deporte; la acción comunitaria; la formación personal; y la información. Posteriormente, propone a los Estados miembros adelantar investigaciones que permitan entender las cuestiones sociales, económicas y de participación que repercuten en las vidas de los impedidos y sus familias, así como la forma en que la sociedad se ocupa de esos asuntos. Finalmente, presenta la necesidad de llevar a cabo evaluaciones periódicas de la situación de los discapacitados, lo que, sin duda, hace del programa un documento que constituye una verdadera innovación (en 1982) en materia de discapacidad y el rol de los Estados frente a una población que, para integrarla a la sociedad, es necesario entender. Por ello, hacer referencia a la investigación y a la evaluación del comportamiento de la sociedad discapacitada, supone un avance en cuanto al desempeño de los Estados en el campo de la discapacidad.

La Declaración de Cartagena de Indias sobre políticas integrales para las personas con discapacidad en el área Iberoamericana. Es un documento firmado el día 30 de octubre de 1992 en el marco de la "Conferencia Intergubernamental Iberoamericana sobre Políticas para Personas Ancianas y Personas Discapacitadas"⁶ llevada a cabo en la Ciudad de Cartagena (Colombia), que recoge una serie de objetivos, principios, orientaciones y criterios para la formulación de las políticas integrales para las personas con discapacidad en Iberoamérica. A pesar del nombre rimbombante tanto del congreso como de la misma declaración, no existen, al interior de dicho documento, propuestas concretas que impliquen una solución al problema de la exclusión social que -entonces- padecían los discapacitados en Latinoamérica. De hecho, el documento es, en buena parte, una copia resumida del Programa de Acción Mundial Para Los Impedidos. Una declaración a través de la cual se manifestaron buenas y nobles intenciones por parte de los representantes de los gobiernos allí presentes, pero que, en el plano de las concreciones, no significó absolutamente nada para las personas discapacitadas de América Latina, cuya vida después del Congreso en Cartagena, seguramente siguió igual.

Las Normas Uniformes sobre la igualdad de oportunidades para personas con discapacidad. Proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas -ONU- mediante Resolución 48/96 del día 20 de diciembre de 1993, es un documento compuesto por 22 artículos en cuyo preámbulo y consideraciones recoge la historia que sobre discapacidad ha tratado la organización internacional, para luego adentrarse en temas específicos que desarrolla con relativa precisión.

En primer lugar, el artículo primero busca promover una mayor toma de conciencia a fin de difundir el mensaje de que las personas discapacitadas son ciudadanos con los mismos derechos y las mismas obligaciones que los demás. Propuesta imprescindible tanto para generar las condiciones culturales propicias en cuanto al trato que debe dársele al discapacitado, como para justificar las inversiones públicas encaminadas a la adaptación de espacios adecuados para los ciudadanos discapacitados. Los artículos 2, 3 y 4 del documento, hacen referencia, respectivamente, a la atención médica, la rehabilitación y a los servicios de apoyo que, en documentos previos a 1993 ya habían sido tratados.

Sucesivamente, el documento, en su artículo 5, afronta el tema correspondiente a las "posibilidades de acceso", lo que -definitivamente- constituye un enorme paso para la comunidad discapacitada debido a que comienza a hacerse popular, imprescindible y obvio, el término "accesibilidad". Véase:

Artículo 5. Posibilidades de acceso.

Los Estados deben reconocer la importancia global de las posibilidades de acceso dentro del proceso de lograr la igualdad de oportunidades en todas las esferas de la sociedad. Para las personas con discapacidades de cualquier índole, los Estados deben a) establecer programas de acción para que el entorno físico sea accesible y b) adoptar medidas para garantizar el acceso a la información y la comunicación.

a) Acceso al entorno físico

1. Los Estados deben adoptar medidas para eliminar los obstáculos a la participación en el entorno físico. Dichas medidas pueden consistir en elaborar normas y directrices y en estudiar la posibilidad de promulgar leyes que aseguren el acceso a diferentes sectores de la sociedad, por ejemplo, en lo que se refiere a las viviendas, los edificios, los servicios de transporte público y otros medios de transporte, las calles y otros lugares al aire libre.

2. Los Estados deben velar por que los arquitectos, los técnicos de la construcción y otros profesionales que participen en el diseño y la construcción del entorno físico puedan obtener información adecuada sobre la política en materia de discapacidad y las medidas encaminadas a asegurar el acceso.

3. Las medidas para asegurar el acceso se incluirán desde el principio en el diseño y la construcción del entorno físico.

4. Debe consultarse a las organizaciones de personas con discapacidad cuando se elaboren normas y disposiciones para asegurar el acceso. Dichas organizaciones deben asimismo participar en el plano local, desde la etapa de planificación inicial, cuando se diseñen los proyectos de obras públicas, a fin de garantizar al máximo las posibilidades de acceso.

b) Acceso a la información y la comunicación

5. Las personas con discapacidad y, cuando proceda, sus familias y quienes abogan en su favor deben tener acceso en todas las etapas a una información completa sobre el diagnóstico, los derechos y los servicios y programas disponibles. Esa información debe presentarse en forma que resulte accesible para las personas con discapacidad.

6. Los Estados deben elaborar estrategias para que los servicios de información y documentación sean accesibles a diferentes grupos de personas con discapacidad. A fin de proporcionar acceso a la información y la documentación escritas a las personas con deficiencias visuales, deben utilizarse el sistema Braille, grabaciones en cinta, tipos de imprenta grandes y otras tecnologías apropiadas. De igual modo, deben utilizarse tecnologías apropiadas para proporcionar acceso a la información oral a las personas con deficiencias auditivas o dificultades de comprensión.

7. Se debe considerar la utilización del lenguaje por señas en la educación de los niños sordos, así como en sus familias y comunidades. También deben prestarse servicios de interpretación del lenguaje por senas para facilitar la comunicación entre las personas sordas y las demás personas.

8. Deben tenerse en cuenta asimismo las necesidades de las personas con otras discapacidades de comunicación.

9. Los Estados deben estimular a los medios de información, en especial a la televisión, la radio y los periódicos, a que hagan accesibles sus servicios.

10. Los Estados deben velar por que los nuevos sistemas de servicios y de datos informatizados que se ofrezcan al público en general sean desde un comienzo accesibles a las personas con discapacidad, o se adapten para hacerlos accesibles a ellas.

11. Debe consultarse a las organizaciones de personas con discapacidad cuando se elaboren medidas encaminadas a proporcionar a esas personas acceso a los servicios de información.

Efectivamente, manifestaciones como esta fueron las que dieron lugar a que en países como Colombia se empezara a dar importancia a la accesibilidad de las personas con discapacidad. Que un documento contenedor de normas haga referencia a arquitectos y profesionales de la construcción, así como a intérpretes del lenguaje de señas, constituye un enorme avance en lo que concierne a la integración material de los discapacitados a la sociedad, pues, resultaba casi ilógico hablar de integración social del discapacitado mientras -con la anuencia del Estado se construían obstáculos arquitectónicos y urbanísticos, y se transmitían programas televisivos, sin considerar la existencia de una población con derecho tanto al libre desplazamiento como a la información.

Finalmente, el documento de 1993 presenta otros avances en materia de educación, empleo, vida familiar, cultura, recreación y deporte, en relación con la facilitación por parte de los Estados, de la participación del discapacitado en cada uno de dichos ámbitos.

La Convención interamericana para la eliminación de todas las formas de discriminación contra las personas con discapacidad. Aprobada por la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos -OEA- mediante Resolución 1608 del día 7 de junio de 1999 en Guatemala, es un Tratado Multilateral desarrollado en 14 artículos en los que, además de definir la discapacidad como "una deficiencia física, mental o sensorial, ya sea de naturaleza permanente o temporal, que limita la capacidad de ejercer una o más actividades esenciales de la vida diaria, que puede ser causada o agravada por el entorno económico y social", los Estados parte, con el objeto de promover la prevención y eliminación de todas las formas de discriminación contra las personas con discapacidad y propiciar su plena integración en la sociedad⁷, se comprometieron a:

1. Adoptar las medidas de carácter legislativo, social, educativo, laboral o de cualquier otra índole, necesarias para eliminar la discriminación contra las personas con discapacidad y propiciar su plena integración en la sociedad, incluidas las que se enumeran a continuación, sin que la lista sea taxativa:

1. Medidas para eliminar progresivamente la discriminación y promover la integración por parte de las autoridades gubernamentales y/o entidades privadas en la prestación o suministro de bienes, servicios, instalaciones, programas y actividades, tales como el empleo, el transporte, las comunicaciones, la vivienda, la recreación, la educación, el deporte, el acceso a la justicia y los servicios policiales, y las actividades políticas y de administración;

2. Medidas para que los edifícios, vehículos e instalaciones que se construyan o fabriquen en sus territorios respectivos faciliten el transporte, la comunicación y el acceso para las personas con discapacidad;

3. Medidas para eliminar, en la medida de lo posible, los obstáculos arquitectónicos, de transporte y comunicaciones que existan, con la finalidad de facilitar el acceso y uso para las personas con discapacidad; y

4. Medidas para asegurar que las personas encargadas de aplicar la presente Convención y la legislación interna sobre esta materia, estén capacitados para hacerlo.

2. Trabajar prioritariamente en las siguientes áreas:

1. La prevención de todas las formas de discapacidad prevenibles;

2. La detección temprana e intervención, tratamiento, rehabilitación, educación, formación ocupacional y el suministro de servicios globales para asegurar un nivel óptimo de independencia y de calidad de vida para las personas con discapacidad;

3. La sensibilización de la población, a través de campañas de educación encaminadas a eliminar prejuicios, estereotipos y otras actitudes que atentan contra el derecho de las personas a ser iguales, propiciando de esta forma el respeto y la convivencia con las personas con discapacidad.⁸

Dicha Convención, que entró en vigencia en el año 2001, refleja la intención de los Estados parte unidos en la organización mencionada, de expresarse en contra de una conducta repugnante que victimiza aún más a quien padece cualquier tipo de limitación: la discriminación. Tal manifestación representa un apoyo importante por parte del organismo internacional a la población discapacitada, sin embargo, la incidencia de ciertos Tratados Multilaterales se ve reflejada en los efectos que derivan de la normativa interna expedida para ratificarlos. En el caso de Colombia, por ejemplo, la Convención fue ratificada mediante la Ley 762 de julio del año 2002.

La Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad. Aprobada el 13 de diciembre de 2006 en la Sede de las Naciones Unidas en Nueva York, y abierto a la firma el 30 de marzo de 2007, adoptó una amplia sistematización de las personas discapacitadas y corroboró su posición en relación con los derechos humanos y las libertades fundamentales del discapacitado. Éste documento explica ampliamente la manera como se emplean a las personas con discapacidad todas las categorías de derechos; además, indica las circunstancias en las cuales es preciso introducir ajustes para que la población con discapacidad pueda ejercer en forma efectiva sus derechos.

La convención consagra en su artículo 4 una serie de obligaciones a los Estados miembros referentes a las medidas legislativas y administrativas a adoptar para la plena aplicación de los derechos que allí se enuncian. Sucesivamente, en el artículo 5, hace referencia al tema de la igualdad y la no discriminación tratado en documentos anteriores. Luego, en el recorrido del articulado (desde el artículo 6 hasta el 30) abarca áreas que comprenden prácticamente todo aquello que la Asamblea General había abordado en varios documentos. La gran diferencia es que en esta ocasión, el organismo internacional lo hace de forma clara y precisa, como si mostrara el resultado de una lección aprendida en el arco de más de seis décadas.

A continuación, se enuncian cada uno de los temas relevantes que la Convención Sobre Los Derechos de Las Personas Con Discapacidad abordó y desarrolló en beneficio de una población que -en materia de normas internacionales- debe darse por bien servida.

• Mujeres con discapacidad (art. 6);
• Niños y niñas con discapacidad (art. 7);
• Accesibilidad (art. 9);
• Situaciones de riesgo y emergencias humanitarias (art. 11);
• Igual reconocimiento como persona ante la ley (art. 12);
• Acceso a la justicia (art. 13);
• Libertad y seguridad de la persona (art. 14);
• Protección contra la explotación, la violencia y el abuso (art. 16);
• Libertad de desplazamiento y nacionalidad (art. 18); 28
• Derecho a vivir de forma independiente (art. 19);
• Movilidad personal (art. 20);
• Educación (art. 24);
• Salud (art. 25);
• Habilitación y rehabilitación (art. 26);
• Trabajo y empleo (art. 27);
• Participación en la vida política y pública (art. 29); y
• Vida cultural, las actividades recreativas, el esparcimiento y el deporte (art. 30).

Contexto nacional

En Colombia, la Constitución Política de 1991 se refiere de manera específica a la población discapacitada en cuatro artículos. En primer lugar, el artículo 13 concerniente a la libertad y la igualdad de las personas frente a la ley, dispone en el párrafo tercero que "El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan". Tal expresión, si bien no constituye una mención directa de los términos "discapacitado", "inválido" o "minusválido", supone el reconocimiento por parte del constituyente de la existencia de una población con estas condiciones. En segundo lugar, el artículo 47 establece la obligación del Estado de adelantar "una política de previsión, rehabilitación e integración social para los disminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes se prestará la atención especializada que requieran". Posteriormente, el artículo 54 de la Carta relativo al ámbito laboral, dispone:

...es obligación del Estado y de los empleadores ofrecer formación y habilitación profesional y técnica a quienes lo requieran. El Estado debe propiciar la ubicación laboral de las personas en edad de trabajar y garantizar a los minusválidos el derecho a un trabajo acorde con sus condiciones de salud.

Y finalmente, el artículo 68 referente a la educación, consagra en su último párrafo como obligación especial del Estado "la erradicación del analfabetismo y la educación de personas con limitaciones físicas o mentales, o con capacidades excepcionales".

Es importante anotar que el hecho de que la Constitución Política de Colombia de 1991 en sus 380 artículos sólo haga referencia literal a la discapacidad en cuatro de ellos, no significa que no constituya una herramienta útil para la protección de los derechos de la población discapacitada. De hecho, gracias a la participación de sectores representativos de la población con discapacidad, se logró la inclusión de estos artículos y la posibilidad de que a partir de nuestra Carta Magna se estableciera un marco constitucional propicio para el posterior desarrollo legislativo orientado a la verificación de oportunidades para las personas discapacitadas.

En efecto, iniciativas como la Ley 324 de 1996 mediante la cual se crearon algunas normas a favor de la población sorda, y la sucesiva entrada en vigor de la Ley 361 de 1997 a través de la cual se establecieron mecanismos de integración social de las personas con limitación, tanto el legislador colombiano como las entidades públicas nacionales han demostrado la intención de ponerse a tono con las disposiciones internacionales y los preceptos constitucionales cuya aplicación representa avances en materia de inclusión social de discapacitados.

Cabe anotar que las disposiciones nacionales antes mencionadas, no son las únicas que componen el conjunto de normas que Colombia ha expedido con miras a favorecer a la población discapacitada. A continuación, se enuncia el acumulado de leyes que han facilitado la planificación y ejecución de programas que benefician a la población con discapacidad:

• Ley 324 de 1996, mediante la cual se crean algunas normas a favor de la población sorda
• Ley 361 de 1997, mediante la cual se establecen mecanismos de integración social de las personas con limitación
• La Ley 582 de 2000, mediante la cual se establece el Sistema Deportivo Nacional de las personas con discapacidad y se crea el Comité Paraolímpico Colombiano.
• Ley 762 de 2002, por medio de la cual se aprueba Convención Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad.
• Ley 1145 de 2007, mediante el cual se organizó el Sistema Nacional de Discapacidad.
• Ley 1346 de 2009, a través de la cual se ratificó la Convención sobre los Derechos de las personas con discapacidad suscrito por más en Nueva York en el marco de la Asamblea General de las Naciones Unidas, en diciembre del 2006.
• Ley 1618 de 2013, por medio de la cual se establecen las disposiciones para garantizar el pleno ejercicio de los derechos de las personas con discapacidad.

Además del marco normativo apenas enunciado, existe un número considerable de leyes relacionadas con diversos aspectos del ámbito nacional, que han tenido en cuenta a las personas con discapacidad aportándole así a la promoción de oportunidades de dicha población. Así mismo, es posible encontrar en el ordenamiento jurídico colombiano, innumerables Decretos y Resoluciones que, en desarrollo de las leyes antes expuestas, han sido expedidas por múltiples entidades públicas nacionales para favorecer la inclusión social del discapacitado.

Sin embargo, y a pesar de que Colombia puede presentar kilómetros de documentación jurídica y administrativa referente a discapacitados, debemos reconocer que el asunto de la integración social de esta población no encuentra solución única y exclusivamente en la norma. Se requiere de un cambio de actitud por parte de la sociedad en general. Una sociedad que pone en evidencia el contraste existente entre el cumplimiento del deber del Estado en materia de expedición de normas, y la ignorancia de la ley por parte de quienes tenemos el deber de observarla. Un panorama desalentador, pues mientras la sociedad se lamenta por la ausencia o la deficiencia de ciertas regulaciones, hace poco o nada -cuando existen- por valorarlas.

A manera de conclusión

A manera de conclusión, se podría afirmar que tanto la Organización de las Naciones Unidas (ONU) como el Estado colombiano, han cumplido una tarea fundamental en materia de oportunidades e inclusión social de las personas con discapacidad. No obstante, las dificultades a la hora de implementar la teoría mediante ejecuciones concretas que permitan ponerla en práctica, son evidentes. Los resultados hablan por sí solos, pues basta observar las cifras y las condiciones en las cuales viven los discapacitados, para toparse con una realidad lamentable en términos de discriminación, exclusión y falta de oportunidades.

Según el Banco Mundial⁹, en América Latina y el Caribe residen alrededor de 50 millones de personas con discapacidad, es decir, aproximadamente el 10% de la población de la región, es discapacitada. En Brasil, por ejemplo, se calcula que el 14,5% de la población sufre algún grado de discapacidad. Y si consideramos que la ocurrencia es característicamente alta en los países en conflicto, el panorama para Colombia no es precisamente el mejor.

La discapacidad, que en muchos casos puede ser consecuencia de la pobreza, es también la causa, pues generalmente una persona con limitaciones físicas, psíquicas o sensoriales, termina afectando la economía familiar y, por ende, a los demás componentes de su núcleo. Se estima, a pesar de las ocurrentes cifras del DANE, que en la región de Latinoamérica y el Caribe (LAC) cerca del 82% de los discapacitados viven en condiciones de pobreza. Una situación que exige la intervención urgente de políticas, programas y servicios encaminados a cubrir materialmente las necesidades de una población excluida de la vida social y del entorno económico y político de un sistema que ha cohonestado la estigmatización directa o indirecta de los discapacitados.

En el plano de la teoría, las condiciones están dadas para que los discapacitados gocen de un entorno que les garantice una vida digna. Se podría afirmar que la Organización de las Naciones Unidas, hizo la tarea. Sin embargo, no ha sido suficiente, pues la falta de una orientación (incluso normativa) que permita a los Estados la ejecución de políticas que concreten tal teoría, ha llevado a cada uno de los países miembros a expedir normas nacionales que generalmente se limitan a transcribir lo establecido en la normativa internacional y que, en la mayoría de los casos, terminan convirtiéndose en una especie de canción que, por mucho que se cante, nadie quiere bailar. Por ello, lo recomendable sería la expedición de normas internacionales que establezcan pautas y expliquen de manera detallada el protocolo a seguir para la materialización de una teoría digna de materializar.

Notas

Referencias

Normas internacionales

Normas de la Organización de Las Naciones Unidas:

Declaración Universal de Derechos Humanos (1948) adoptada y proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas -ONU- en su resolución 217 A, del día 10 de diciembre de 1948.         [ Links ]

Declaración de los Derechos del Retrasado Mental (1971) Proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas -ONU- en su Resolución 2856 del día 20 de diciembre de 1971.         [ Links ]

La Declaración de Los Derechos de Los Impedidos (1975) proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas -ONU- en su Resolución 3447 del día 9 de diciembre de 1975.         [ Links ]

El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966) adoptado y abierto a la firma, ratificación y adhesión por la Asamblea General en su Resolución 2200 A del día 16 de diciembre de 1966.         [ Links ]

El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966) adoptado y abierto a la firma, ratificación y adhesión por la Asamblea General en su Resolución 2200 A del día 16 de diciembre de 1966.         [ Links ]

La Declaración Sobre Las Personas Sordo-Ciegas (1979) proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas -ONU- en 1979.         [ Links ]

El Programa de Acción Mundial Para Los Impedidos (1982) formulado por la Asamblea General de las Naciones Unidas (ONU) en su Resolución 37/52 del día 3 de diciembre de 1982.         [ Links ]

Resolución 37/52 del 3 de diciembre de 1982. Por la cual se proclama el "Decenio de Acción Mundial para las Personas con Discapacidad" y se formula el "Programa de Acción Mundial para las Personas con Discapacidad"         [ Links ].

La Declaración de Cartagena de Indias (1992) sobre políticas integrales para las personas con discapacidad en el área Iberoamericana, firmado el día 30 de octubre de 1992.         [ Links ]

Las Normas Uniformes sobre la igualdad de oportunidades para personas con discapacidad (1993) proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas -ONU- mediante Resolución 48/96 del día 20 de diciembre de 1993.         [ Links ]

La Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad (2006) Nueva York.         [ Links ]

Otras normas internacionales

Organización Mundial de la Salud (OMS), la Organización Panamericana de la Salud (OPS) y la UNICEF (1978) La Declaración de Alma-Ata, Conferencia Internacional sobre atención primaria de salud. Kazajistán, septiembre de 1978.         [ Links ]

Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura -UNESCO- (1981) La Declaración Sundberg, Conferencia Mundial sobre las acciones y estrategias para la educación, prevención e integración de la población discapacitada, Málaga, noviembre de 1981.         [ Links ]

Organización de los Estados Americanos -OEA. (1999). La Convención interamericana para la eliminación de todas las formas de discriminación contra las personas con discapacidad - Resolución 1608 del día 7 de junio de 1999.         [ Links ]

Normas nacionales

República de Colombia. Constitución Política de 1991.         [ Links ]

República de Colombia Ley 324 de 1996.         [ Links ]

República de Colombia Ley 361 de 1997.         [ Links ]

República de Colombia Ley 324 de 1996.         [ Links ]

República de Colombia Ley 361 de 1997.         [ Links ]

República de Colombia La Ley 582 de 2000.         [ Links ]

República de Colombia Ley 762 de 2002.         [ Links ]

República de Colombia Ley 1145 de 2007.         [ Links ]

República de Colombia Ley 1346 de 2009.         [ Links ]

República de Colombia Ley 1618 de 2013.         [ Links ]