Introducción

La Constitución Política colombiana de 1991, se origina en un momento en el cual tanto interna como externamente se venían ejerciendo en el país una serie de presiones orientadas a lograr la apertura de mayores espacios democráticos (tendencia expansiva de la democracia). Al respecto, María Teresa Uribe señala: "Lo que se discutía en la antesala de la Constituyente era la necesidad de salirle al paso a las reiteradas crisis de legitimidad y gobernabilidad [...] de allí surgieron las iniciativas referidas al fortalecimiento de la democracia participativa para oponerla a un modelo decadente de representación [...]" (^{Echeverri, 2010}, p. 4).

Con la entrada en vigencia de la Constitución, el pueblo Colombiano pretendía poner fin a las demandas y necesidades sociales históricamente postergadas y darle paso al reconocimiento de garantías constitucionales, evolucionando a un modelo de Estado , que recogiera el sentir nacional y estuviera acorde con las nuevas dinámicas mundiales de protección de derechos, así quedó condensado en el artículo 1 constitucional, cuando se establece a Colombia como "un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista...", entendiendo la participación como un valor constitucional, un principio fundamental (Corte Constitucional, 2003 ⁾ y como uno de los fines principales del Estado Colombiano(Articulo 2 C.P. de 1991).

A partir de allí, se erige la participación ciudadana en Colombia como un derecho-deber, lo cual significa, que, por un lado, todo ciudadano tiene derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder, y por otro, a estos mismos les coexiste el deber de participar en la vida política, civil y comunitaria del país.

En ese orden de ideas, la naturaleza participativa del ordenamiento constitucional colombiano, supone la obligación de promover, en cuanto resulte posible, la manifestación de formas democráticas de decisión y de control y, en cuanto sea necesario, la expresión de sus dimensiones representativas. Este criterio de interpretación se apoya, de una parte, en el reconocimiento que la Carta hace de las instituciones propias de la democracia representativa y, de otra, en la pretensión reconocida en el artículo 2o de la Constitución de facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación (^{Corte Constitucional, 2015}).

Colombia, desde la Constitución de 1991 ha venido haciendo un tránsito en su sistema democrático que conduzca al fortalecimiento de la democracia participativa como modelo de Estado, está es, como lo Afirma ^{Nárdiz (2014}, p. 6)

el conjunto de instrumentos jurídicos con cuya incorporación y práctica en la democracia representativa se busca lograr una profundización y mejora en el gobierno de las sociedades democráticas actuales; mejora que se buscará merced a la consecución, a raíz del ejercicio de dichos instrumentos, de dos objetivos primordiales: la ampliación de la participación directa de los ciudadanos en el gobierno de su comunidad y el aumento del control que dichos ciudadanos ejercen sobre sus representantes políticos y sus gobernantes.

Con la presente investigación se pretende analizar el camino surtido por la participación ciudadana en Colombia, a partir de allí, se contrastarán las principales modificaciones normativas que ha tenido el reconocimiento de la participación como derecho, identificando los obstáculos generados en su aplicación, y los principales retos y desafíos de la nueva Ley de Participación Democrática .

Para el desarrollo de este estudio, se realizó una investigación de corte documental propuesta por ^{Toro & Parra (2010}, p.412), partiendo de una minuciosa revisión normativa, jurisprudencial y doctrinal de la participación ciudadana en Colombia. Igualmente, se utilizaron los métodos de interpretación exegético (análisis histórico ⁾ y sistemático .

Los resultados de la investigación pueden constituirse en un aporte fundamental, para reorientar el ejercicio del derecho de la participación ciudadana en Colombia, de igual forma, posibilita la efectiva aplicación del mismo, y previene que los derechos consagrados en la nueva normatividad de participación democrática, decaigan en derechos de papel (García, 2009) como sucedió con la Ley 134 de 1994 .

En su estructura el análisis se presenta en tres secciones. En la primera parte se precisa la base conceptual utilizada en este estudio, en la segunda sección se analizan los avances que trajo consigo la Constitución del 91 para el reconocimiento del derecho a la participación ciudadana y su consagración normativa. Por último, se analizan los retos y desafíos de la participación democrática, a partir de la expedición de la Ley Estatutaria 1757 del 2015 , contrastándola principalmente con los aciertos y desaciertos de la Ley 134 de 1994 . Finalmente, se formulan algunas conclusiones.

Conceptualización de la participación ciudadana

Hablar de participación ciudadana, lleva implícito tener presente el concepto de democracia. En su sentido más elemental la democracia significa, el gobierno del pueblo . Como lo afirma ^{Sartori (1993}) el contenido etimológico de la palabra democracia traduce literalmente poder (kratos) del pueblo (demos). De esta conjunción proviene el sentido clásico de democracia entendida como entidad política, forma de Estado y de Gobierno.

Con respecto al concepto de democracia, existen variadas concepciones, Schumpeter la entiende en su libro Capitalism, Socialism and Democracy en el año de 1942 (citado por Eduardo ^{Gil, 1997}, p. 40) como un "método" político o arreglo institucional para llegar a decisiones políticas, confiriendo a ciertos individuos el poder de decidir en todos los asuntos, como consecuencia de su éxito en la búsqueda del voto de las personas.

La anterior definición, fue respaldada por ^{Huntington (1994} p. 20), en su libro la Tercera Ola, al decir este, que un sistema se define como democrático siempre que la mayoría de los que toman las decisiones colectivas del poder sean seleccionados a través de limpias, honestas y periódicas elecciones, en la que los candidatos compiten libremente por los votos y en las que virtualmente toda la población adulta tiene derecho a votar.

Por su parte, el jurista y filósofo italiano Norberto ^{Bobbio (1986}, p.14) define la democracia como el conjunto de reglas (primarias o fundamentales) que establecen quién está autorizado para tomar las decisiones colectivas y bajo qué procedimientos.

De la teoría democrática de Bobbio, se colige entonces, que para que exista democracia deben existir tres momentos: el primero de ellos, guarda relación a quienes toman las decisiones, en ese entendido, los llamados a tomar las decisiones colectivas son una parte muy elevada del grupo poblacional 11.

El segundo momento, se refiere a la modalidad de la decisión, estableciendo el filósofo italiano que la regla fundamental de la democracia es la regla de la mayoría, o sea, la regla con base en la cual se consideran decisiones colectivas y, por tanto, obligatorias para todo el grupo, las decisiones aprobadas al menos por la mayoría de quienes deben tomar la decisión.

Por último, Bobbio va más allá de la definición tradicional de democracia, manifestando, que para una definición mínima de está, como es la que el adopta, no basta ni la atribución del derecho a participar directa o indirectamente en la toma de decisiones colectivas para un número muy alto de ciudadanos, ni la existencia de reglas procesales como la de mayoría. Es necesaria una tercera condición: es indispensable que aquellos que están llamados a decidir o a elegir a quienes deberán decidir, se planteen alternativas reales y estén en condiciones de seleccionar entre una u otra.

Al referirse al termino democracia, el politólogo Robert Dahl ha sostenido, que esta es más que un procedimiento político; necesariamente también es un sistema de derechos fundamentales (Dahl, 2004). Además, agrega Dahl que, para que exista la "democracia ideal ", como mínimo deberían exhibirse dentro de ese sistema características como: Igualdad de votos, Participación Efectiva, un Electorado Informado, Control ciudadano e inclusión.

Cada uno de los rasgos citados anteriormente son necesarios para la democracia ideal y prescriben un derecho: así, cada miembro del demos tiene el derecho de comunicarse con otros; el derecho de que su voto se compute igual que los votos de los demás; el derecho de recabar información; el derecho de participar en idéntica condición que los otros miembros; y el derecho, junto con otros miembros, de ejercer el control de la agenda (^{Dahl, 2004} p. 46).

Dentro del marco de su estudio sobre "Democracia y Derechos Fundamentales", Luigi Ferrajoli (citado por Rodolfo ^{Moreno, 2006} p., 26), ha sostenido que la democracia consiste únicamente en un método de formación de las decisiones colectivas: precisamente, en el conjunto de las reglas que atribuyen al pueblo, y por lo tanto a la mayoría de sus miembros, el poder -directo o a través de representantes- de asumir decisiones.

Los constitucionalistas José Merino Merchán, María Pérez y José Vera (citados por Roció ^{Araujo y otros, 2011} p. 29) han definido la democracia como el "régimen político en el que el pueblo participa tanto en la organización como en el ejercicio del poder político y en el que los derechos y libertades de los ciudadanos son reconocidos y protegidos, entre otras razones, porque existe un diálogo permanente entre gobernantes y gobernados".

Teniendo en cuenta las anteriores definiciones de democracia, se puede extraer, que algunos pensadores como Schumpeter (citado por Eduardo Gil, 1997, p. 40) y Huntington (1994 p. 20), reducen el papel de los ciudadanos al acto de votar, lo que en la teoría política moderna es denominado democracia representativa, ^{Lowenstein (1986}, p.16), ha sostenido, la naturaleza jurídica de esta representación, es que los representantes - cualquiera que sea la manera de su investidura- reciben por adelantado el encargo y la autorización de actuar conjuntamente en nombre de sus representados, y de ligarles por sus decisiones colectivas.

Mientras que las definiciones sobre el significado de democracia impulsadas por ^{Bobbio (1986}, p.14), ^{Dahl (2004} p. 46), Ferrajoli (citado por Rodolfo ^{Moreno, 2006} p., 26), y Merchán (citados por Roció ^{Araujo y otros, 2011} p. 29), si bien, no contradicen a Huntington y Schumpeter, si amplían el criterio de lo que debe entenderse por ella, no reduciendo a una abstracción estadística al ciudadano con el ejercicio del voto, sino dotándolo de derechos y garantías para la participación, monitoreo y control del ejercicio del Estado.

Jünger Habermas (citado por Héctor ^{Domínguez, 2013}, p.306), ha respaldado la anterior teoría denominándola "Democracia Deliberativa", manifestando que, para que exista una democracia fuerte, es necesaria la existencia de una ciudadanía y una opinión pública competente en los asuntos públicos.

Ahora bien, la base conceptual, sobre la cual se entiende la democracia en este estudio, es la que utilizó el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo -PNUD- en su informe del año 2004 y que va en concordancia con la otorgada por Bobbio, Dahl, Ferrajoli y Merchán, cuando realiza la distinción entre la democracia de electores y la democracia de ciudadanos. La primera, según el PNUD (2004, p. 36), es la que da la libertad y el derecho a decidir por nosotros mismos, mientras que la segunda, es la que avanza para que el conjunto de nuestros derechos se tornen efectivos, es la que permitirá pasar de electores a ciudadanos.

Y es precisamente en el marco de la democracia de ciudadanos o participativa como se debe concebir la democracia, aquella, como lo sostiene Cristina Pardo (2011, P.65) en la cual existen estrategias constitucionales y legalmente diseñadas para permitir a los ciudadanos (i) adoptar directamente ciertas decisiones o participar en el debate previo a su adopción por la autoridad pública competente, a lo cual genéricamente se le llama participación para la toma de decisiones, o (ii) ejercer directamente control sobre el ejercicio de una función pública, a lo cual se le llama participación para el control. A estas estrategias se les conoce con el nombre genérico de mecanismos de participación ciudadana, que conviven con los mecanismos tradicionales de la democracia simplemente representativa.

La Participación Ciudadana: Un principio de la democracia

Como lo manifiestan, ^{Sánchez & Muriel (2007}, p. 12), idiomáticamente, se comprende la participación como la acción y efecto de participar, esto es, tomar parte en algo, como, por ejemplo, en procesos decisorios y en principio, en el proceso político.

La delimitación del concepto de participación ciudadana encuentra su primer reflejo en la teoría política, donde se habla de participación en los procesos de toma de decisiones en las políticas públicas, extendiéndose, de forma diversa, al ámbito social (Hanaoudi & Porro, 2013, p. 16).

Ahora bien, siguiendo a Navarro (citado por Hanaoudi & Porro, 2013, p. 16), el predominio de la orientación política del concepto no excluye la incorporación de diferentes definiciones y acepciones, pero domina la traducción de la participación como la intervención de los individuos en los asuntos públicos, mediante el ejercicio de los derechos y obligaciones que tienen reconocidos como miembros de una comunidad política. En este sentido, la participación ciudadana integraría todas aquellas actividades ejercidas por los ciudadanos que tienen como fin influir, mediante la participación en los procesos electorales, en la selección de las personas destinadas a ejercer las funciones de gobierno. Así mismo, comporta considerar aquellas acciones destinadas a influir sobre las decisiones que éstas tomen y desarrollen.

Las anteriores definiciones de participación, reivindican el ejercicio de la ciudadanía, en la teoría democrática, la ciudadanía es definida como un precepto de igualdad básica asociada con la pertenencia a una comunidad, que "en términos modernos es equivalente a los derechos y obligaciones de los que todos los individuos están dotados en virtud de su pertenencia a un Estado nacional" (PNUD, 2010, p.32). ^{Domínguez (2013}, p. 307) ha dicho, que el concepto de ciudadanía, está contenido en una concepción de derecho, toda vez que, para ser ciudadano y participar en el espacio público, el Estado debe otorgar, reconocer y proteger unos derechos, tales como: derechos individuales de libertad, derecho de pertenencia a una comunidad jurídica, derechos concernientes a la accionabilidad judicial de los derechos, derechos políticos y derechos sociales.

Thomas H. Marshall (citado por el PNUD, 2010 p. 33) categorizó el ejercicio de los derechos de ciudadanía en tres conjuntos:

En ese orden de ideas, en la presente investigación, se adopta el concepto de "ciudadano" y "ciudadana" establecido por la Carta Iberoamericana de Participación Ciudadana en la Gestión Pública (CLAD, 2009, p.2), haciendo claridad entonces, que esta no está referida a las personas con derechos exclusivos de ciudadanía o de nacionalidad sino a todo habitante con respecto a la gestión pública del país donde reside, en el ejercicio de los derechos que le conciernen.

Ahora, después de definidos los conceptos de democracia, participación y ciudadanía, es importante indagar acerca del ¿por qué y para qué de la participación ciudadana? y ¿por qué está constituye un principio de la democracia?

Al respecto, Bauman (citado por Hanaoudi & Porro, 2013, P. 19) manifiesta que:

la participación ciudadana conduce a la práctica de la responsabilidad de la ciudadanía para con los otros, y faculta a los seres humanos para constituirse en seres sociales, al asumir la dependencia que tenemos unos de otros. Del mismo modo, desde esta forma de entender la participación se consolida la confianza de que el bienestar de los otros, depende de lo que uno haga o deje de hacer, y que el ser social se constituye en el reconocimiento de esa dependencia y la responsabilidad que se desprende de ella".

Por su parte, ^{Velásquez & Gonzales (2003}, p. 17) expresan que la participación ciudadana mejora la eficiencia y la eficacia de la gestión pública en la medida en que es capaz de concitar voluntades para la construcción de consensos, reduciendo así las resistencias del entorno, y logrando por esa vía resultados que cuentan con la aceptación de los interesados. Además, produce un efecto dentro de las administraciones públicas al facilitar el diálogo horizontal entre sus miembros, coordinar mejor las acciones y evitar la segmentación de responsabilidades. Por último, la participación mejora el rendimiento institucional, es decir, la capacidad de las instituciones públicas para responder a las necesidades sociales.

Para finalizar, ^{Ziccardi (2004}, p. 250) establece que las principales funciones de la participación ciudadana son tres: otorgar legitimidad al gobierno; promover una cultura democrática y hacer más eficaces la decisión y la gestión pública.

La Constitución del 91: ¿oportunidad romántica para la participación ciudadana?

Como lo muestran Santos y Avritzer (citados por ^{Velásquez, Rodríguez & Gonzales, 2008}, p.3) la participación ciudadana adquirió en las últimas dos décadas un peso significativo en el diseño de los sistemas democráticos, como respuesta a las debilidades del modelo hegemónico de democracia liberal representativa que dominó el panorama político en occidente en los últimos dos siglos.

Siguiendo con Santos y Avritzer, las limitaciones de los partidos como agentes de intermediación entre la sociedad y el Estado; la crisis de representatividad de los cuerpos legislativos, incapaces de reflejar la diversidad de intereses de las complejas sociedades modernas, en particular de los sectores minoritarios; el progresivo control de la burocracia sobre las decisiones públicas y el predominio de una ciudadanía de baja intensidad constituyen para ellos los factores más relevantes que valorizaron modelos alternativos ("contra-hegemónicos") de democracia, en los que la participación ciudadana, el pluralismo, la ciudadanía de alta intensidad, el rol político de los movimientos sociales y el fortalecimiento del espacio público constituyen columnas vertebrales de la nueva institucionalidad y de las nuevas prácticas democráticas.

Aunado a lo anterior, en el caso colombiano, como lo ha manifestado el académico Rachid ^{Orfale (2014}, p. 2) uno de los motivos originarios de la violencia histórica que ha vivido Colombia, consiste precisamente, en los escasos espacios de participación y la concentración del poder en pocas manos. El autor citado concluye diciendo que la exclusión política, ha sido la causante de la formación de grupos subversivos ciudadanos que en su momento se sintieron marginados por los efectos del bipartidismo derivado del Frente Nacional y vieron en las armas la forma de llegar al poder.

La Constitución Nacional, dio un paso importante para la consolidación de la democracia al establecer nuevos espacios para la participación ciudadana a través de diferentes mecanismos de participación , todos ligados con el ejercicio de la democracia participativa .

A partir de los años noventa, se fue creando una amplia y compleja infraestructura para fortalecer la participación ciudadana que amplió las oportunidades para que diversos sectores de la población pudieran intervenir en el escenario público. Además de los mecanismos de planeación participativa, para determinados sectores minoritarios se establecieron circunscripciones electorales especiales, posibilitándose la participación política de actores sociales relevantes como los movimientos indígenas, los afrodescendientes, a su vez, se abrió la posibilidad para que aquellos movimientos y grupos de ciudadanos que no se sentían representados en los partidos políticos pudiesen recurrir a inscripción de candidaturas por firmas (^{Ramírez & Pinzón, 2015}, p. 2).

Lo anterior ha sido reafirmado por ^Lizcano citando a la autora colombina Rocío Peña (2015, p. 13), cuando manifiesta que la Constitución se presenta como la culminación de un proceso de descentralización e inclusión política y social, donde las regiones, la multiculturalidad y la diferencia serían las protagonistas.

La misma ^{Corte Constitucional de Colombia (1994}) desde sus comienzos, ha sostenido la anterior teoría diciendo que: "El fortalecimiento y la profundización de la democracia participativa fue el designio inequívoco de la Asamblea Nacional Constituyente".

En ese orden de ideas, la Constitución Política y los posteriores desarrollos legislativos que se hicieron bajo su manto fueron generosos en la creación de espacios de participación, de lugares institucionales en los cuales la ciudadanía pudiera expresar sus opiniones, exponer sus necesidades, concertar acciones con representantes de los gobiernos, controlar y exigir efectividad y responsabilidad del poder público. En el espíritu de la reforma, se trataba de crear escenarios de lo público más transparentes, más incluyentes y que, por lo mismo, resultaran más legítimos y más eficaces (^{Velásquez y Gonzales, 2003}. p. 11).

Desde allí, la Constitución colombiana contempla más de 38 artículos referidos al fortalecimiento de la democracia participativa, dentro de los cuales se destacan: el reconocimiento que desde la parte dogmática se le hace a la participación ciudadana considerándola como un valor constitucional, luego, el artículo 1° consagra las características del Estado Social de Derecho colombiano, diciendo que la naturaleza jurídica de este, es de ser democrático, participativo y pluralista.

En ese mismo sentido, el artículo 2° establece el alcance de la participación ciudadana, diciendo que: "son fines esenciales del estado... facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; por su parte el artículo 3° establece que: "La soberanía reside exclusivamente en el pueblo, del cual emana el poder público. El pueblo la ejerce en forma directa o por medio de sus representantes...", de igual forma, en el artículo 40, se consagra a la participación ciudadana como un derecho constitucional fundamental y en el artículo 103, se estipulan los mecanismos y las formas de participación del pueblo en ejercicio de su soberanía.

Ahora bien, el resto del articulado constitucional que guarda relación y se convierten en mecanismos para ejercer la participación ciudadana en Colombia, se pueden agrupar en tres categorías como lo han manifestado ^{Cogollos & Ramírez (2007} p.9): mecanismos relacionados con la información, mecanismos para ejercer control y la correspondiente a las acciones judiciales y mecanismos para la toma de decisiones.

Según el Comité Académico del Plan Nacional de Formación para el Control Social (2006, p.6), los mecanismos relacionados con la información que consagra la Constitución política de Colombia, son: la consulta previa (arts. 1, 2,3, 7, 8,10 40, 70 y 330 de la C.P.), la audiencia pública (art. 373 de la C.P) y el Derecho de petición (arts. 20, 23, 73,74 de la C.P).

Mientras que los mecanismos relacionados para ejercer control y las correspondientes acciones judiciales son: las acciones populares y de grupo (art. 88 de la C.P.), la acción de tutela (art. 86 de la C.P.), la acción de cumplimiento (art. 87 de la C.P.), la denuncia, la Queja, la acción pública de Inconstitucionalidad (Art. 15 N° 10 y 341 de la C.P) y la acción pública de nulidad (art. 237 de la C.P.).

Por último, los mecanismos para la toma de decisión que establece la Constitución de Colombia, son: el voto (Arts. 258,259 y 260 de la C.P.), la iniciativa popular legislativa y normativa (arts.155, 375), el referendo (arts. 170, 307, 377, 378 de la C.P.), la consulta popular (arts. 104, 105, 297, 319, 321 de la C.P.), la Revocatoria del Mandato (art. 259), el Plebiscito (104 de la C.P.) y el Cabildo Abierto.

Con lo anterior, queda en evidencia que la Constitución de 1991 se presenta como una oportunidad al consagrar un amplio articulado para la participación ciudadana, profundizando consigo la democracia y dándole mayores garantías a los derechos fundamentales de los ciudadanos.

La participación ciudadana en Colombia: Del papel a la realidad.

Incumplir las reglas, hace referencia a la inobservancia o desacato de las normas o los reglamentos básicos de comportamiento, de acuerdo con el Abogado Mauricio García en su libro Normas de Papel (2009), el incumplimiento de reglas en América Latina se remonta a los tiempos de las colonias españolas y portuguesas.

En el caso colombiano específicamente, existe una cultura arraigada para el incumplimiento sistemático de las reglas sociales y legales. Siguiendo con García (2009, p. 34) dicho incumplimiento no sólo es un comportamiento individual; sino también puede ser un acto colectivo o un comportamiento oficial. A veces es un grupo de gente o una comunidad la que se levanta contra el Estado y se niega a acatar las normas, o en ocasiones, el incumplimiento se realiza por el comportamiento o inobservancia de la normatividad de las autoridades oficiales.

Referente a la legislación existente en el país referida a la participación ciudadana, es imposible negar el reconocimiento y la importancia que adquiere está con la entrada en vigencia de la Constitución de 1991 y sus posteriores desarrollos legislativos, sin embargo, el cumplimiento y satisfacción de los derechos consagrados en la misma constitución y en la normatividad que los reglamenta, ha encontrado variados obstáculos en su ejecución, haciendo tortuoso el salto del papel a la realidad.

La avalancha legal fue, paradójicamente, el primer gran obstáculo de la participación. Se crearon 29 instancias de la más amplia diversidad para participar, pero, a su vez, las reglamentaciones desarrolladas para estas instancias y mecanismos les cortaron las alas a muchos de ellos, dejando la intervención de los ciudadanos a propósitos consultivos, informativos o de fiscalización, con muy poco acceso a las grandes decisiones del presupuesto y la gestión del desarrollo (^{Velásquez & Gonzales, 2003}, p.11). Cogollos & Ramírez (2007, p.111) se han referido a la democratización y re-institucionalización vía participación ciudadana a la que fue sometido el Estado Colombiano, respaldando la teoría de Velásquez y Gonzáles (2003, p.11) diciendo, que el proceso de reconocimiento de los derechos de participación ciudadana no ha estado exentos de obstáculos, la falta de voluntad política, la no expedición oportuna de la normatividad o de provisión de recursos para la efectiva aplicación, sin duda alguna, han aplazado el empoderamiento de los derechos políticos participativos así como los resultados que de dicha actividad pudieran derivarse.

La ineficacia de los mecanismos de participación ciudadana y de las leyes que lo regulan, quedan en evidencia al analizar las estadísticas entregadas por la Misión de Observación Electoral en su estudio "La Participación Ciudadana en Colombia - 20 años de Ilusiones".

En el caso, por ejemplo, de la Revocatoria del Mandato entre 1991 - 2012, se han presentado 130 solicitudes de revocatoria (MOE, 2012: 23) de las cuales 98 de ellas es decir el 75% no superaron la etapa de recolección de apoyos, mientras que el 25% es decir, 32 de ellas llegaron a la etapa de votación, pero ninguna de ellas logró la revocatoria del respectivo mandatario.

Situación similar sucede con la Iniciativa Popular Legislativa , al decir de la MOE (2012, p. 50), entre 1991 y julio de 2012, se obtuvo información de 3 iniciativas populares sobre proyecto de actos legislativos. La primera de ellas data del año 2002, la segunda del 2004 y la tercera del 2005, lo que significa que luego de expedida la 134 de 1994 hubo que esperar 8 años para que los ciudadanos emplearan este mecanismo de participación. En el mismo periodo de tiempo, solo se tiene información de 6 iniciativas de proyectos de ley. De las iniciativas presentadas, 2 de ellas llegaron al congreso (una de ellas fue promovidas por un grupo de concejales), otras 2 no lograron constituir el comité promotor (5 por mil del censo electoral nacional), y las últimas dos nunca presentaron los apoyos ciudadanos ante la Registraduría Nacional del Estado Civil pese a haber solicitados los formularios para recogerlos (p.54).

En materia de Referendo , según la MOE, se presentaron de 1991 al 2012, 18 iniciativas de reforma de la Constitución Política mediante referendo aprobatorio: dos (2) fueron de iniciativa gubernamental, trece (13) fueron inscritas ante la autoridad electoral, dos (2) propuestas no pasaron de la etapa de recolección de firmas para constituirse como comité promotor y una (1) propuesta estaba en la etapa de recolección de firmas (p. 74). De las iniciativas presentadas, solo una de origen gubernamental ha llegado a votación, esto equivale al 6% del total de las iniciativas.

En el nivel municipal se tiene información sobre 69 referendos, 17 se refieren a referendos aprobatorios o derogatorios de acuerdos municipales y 52 se ocuparon de decidir sobre la creación de municipios (MOE, 2012, p.96).

Por su parte, en cuanto a Consulta Popular se refiere, en el periodo analizado por la MOE, se pudo evidenciar que en asuntos de trascendencia nacional, departamental y municipal no ha sido utilizada ampliamente (MOE, 2012p.142), solo han sido consultados 25 asuntos de orden departamental y 23 sobre asuntos de orden territorial.

Retos y desafíos de la participación democrática: Análisis comparativo de las leyes que regulan la Participación Ciudadana en Colombia.

Como se ha sostenido en esta investigación, a través de la Ley 134 de 1994 se dictaron normas sobre los mecanismos de participación ciudadana en Colombia, adicional a ello, la legislación colombiana contempla otras normas, que permiten a los ciudadanos participar de forma individual o colectiva en el control de la gestión pública, como es el caso de las Leyes 152 de 1994 (Por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo) y la Ley 850 de 2003 (Por medio de la cual se reglamentan las veedurías ciudadanas).De igual forma, para efectos de participar en las decisiones que les afectan, los colombianos cuentan con la Ley 1757 de 2015, donde se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática, reorientando con ello las formas y los mecanismos como se ejerce este derecho.

Uno de los retos a los que se enfrenta Colombia, consiste precisamente, en la unificación de la multiplicidad de normatividad que regula el ejercicio de la participación ciudadana, ya que, como lo estableció el mismo Congreso de Colombia (2011, p.2) en el primer debate al proyecto de Ley estatutaria número 134 de 2011, es evidente el manejo desarticulado y disperso de la participación ciudadana, dicha participación está regulada en leyes de diverso rango, propósito y ámbito, muchas de las cuales crean espacios o instancias de participación que, en vez de facilitar el ejercicio del derecho ciudadano lo desestimulan, generando dos problemas:

El primero de ellos, en palabras del Congreso (2011, p.2) es la "sobreoferta" en más de cuarenta mecanismos y espacios de participación poblacional y sectorial; mientras que el segundo, es la inexistencia de una institucionalidad clara en materia de participación ciudadana que articule las múltiples acciones, iniciativas y recursos de todo tipo que diversas entidades del estado en sus niveles nacional, departamental, distrital y municipal realizan en favor de la misma.

Ahora bien, resulta contradictorio, que, pese al Congreso tener presente que la existencia de una normatividad de participación ciudadana dispersa y ambigua, era una de las limitantes al ejercicio de este derecho, permita la multiplicidad de la misma, en el entendido de que, como lo sostiene el abogado Frey ^{Muñoz de la Misión de Observación Electoral (2015}), la nueva ley de Participación democrática -1757 de 2015 , no deroga la ley 134 de 1994, situación que naturalmente generará dudas y conflictos sobre la vigencia y la aplicación de las normas.

A pesar de lo anterior, es importante resaltar, que con la entrada en vigencia de la Ley 1757 del 2015, se avanza significativamente en la construcción de un modelo de estado más democrático, participativo y pluralista, creando como lo establecen ^{Velásquez y Gonzales (2015)}, reglas de juego más adecuadas para el ejercicio de la participación ciudadana, contribuyendo a la solución de problemas que han dificultado su materialización en los últimos años.

Igualmente, con la nueva normatividad de participación democrática, se convierte a la participación como un eje transversal de los planes de desarrollo y de gestión, adoptando a está, como una política pública de Estado, estableciendo la obligación de que todo plan de desarrollo contenga medidas para promover la participación de todas las personas en las decisiones que los afectan y, así mismo, que los planes de gestión de las instituciones públicas hagan explicito como participarán las personas en los asuntos de su competencia.

Desde allí, los avances que trajo consigo la nueva normatividad de participación democrática pueden agruparse en cinco categorías: la primera guarda relación con la flexibilización de los requisitos para la utilización de los mecanismos de participación ciudadana, la segunda es la regulación que se le hace a la rendición de cuentas y el control social a la gestión pública, la tercera, es la organización del Consejo Nacional de Participación Ciudadana, la cuarta son los presupuestos participativos y la última es la creación de incentivos para la participación y la financiación de la misma.

Flexibilización de los mecanismos de participación ciudadana en la ley 1757 del 2015

Como se analizó en el acápite "La Participación ciudadana: del papel a la realidad", existe una escasa contundencia en la utilización de los mecanismos de participación ciudadana; desde allí, con la entrada en vigencia de la Ley 1757 del 2015 se flexibilizan los mismos, mejorando significativamente las formas como los ciudadanos acceden a ellos, las principales modificaciones a los mecanismos de participación ciudadana, fueron:

Conclusiones

La participación en Colombia es una herramienta fundamental con que cuenta la ciudadanía para incidir en las decisiones que les afectan, convirtiéndose en un principio básico de la democracia.

Con la Constitución de 1991, al menos desde el punto de vista normativo, Colombia amplió las oportunidades que tenían los ciudadanos para intervenir en la definición del destino colectivo, creando una compleja infraestructura para la participación ciudadana, que va, desde los espacios y mecanismos de participación ciudadana hasta las formas para ejercer el control social a lo público.

Pese a la importancia que adquirió la participación ciudadana en las dos últimas décadas, aún existen retos y desafíos a superar que conduzcan a la correcta aplicación y efectivización del derecho.

Como lo muestra el estudio de la ^{Misión de Observación Electoral en el 2012}, la subutilización de los mecanismos de participación consagrados en la Ley 134 de 1994, hacían apremiante la reivindicación de los derechos de los ciudadanos a través de una nueva normatividad, que fuera mucho más amplia, que fortaleciera tanto los mecanismos y espacios de participación, como las herramientas que tienen los ciudadanos para ejercer el control y seguimiento a la gestión pública.

La ciudadanía, el Gobierno Nacional y el Congreso de la República, desaprovecharon una oportunidad única para reorganizar dicha normatividad. A pesar de los avances significativos que trajo consigo la nueva ley de participación democrática, la dispersión normativa, puede generar confusiones en la ciudadanía, los movimientos ciudadanos y en el mismo Estado a la hora de utilizar las normas que regulan la participación ciudadana, lo anterior, en el entendido que con la nueva normatividad no se derogan las disposiciones normativas que regulaban la participación como es el caso de la Ley 134 de 1994 y la Ley 850 de 2003, sino que se complementan.

A pesar de lo anterior, dentro de los aspectos a destacar entre las leyes que regulan la participación ciudadana en Colombia, se encuentran, por un lado, la consagración normativa que se hace de los mecanismos de participación ciudadana contenidos en la ley 134 de 1994, mientras por el otro, la flexibilización normativa de dichos mecanismos, la rendición de cuentas y el control social a lo público, la creación de instancias e incentivos para la participación, los presupuestos participativos y la financiación de la participación ciudadana consagrados en la Ley 1757 del 2015.

Por último, la creación de una cultura para la participación ciudadana, debe ser una apuesta prioritaria de los gobiernos territoriales y nacional, no servirán de nada las modificaciones normativas, si los gobiernos no facilitan los escenarios para que los ciudadanos puedan intervenir, y si estos últimos, no se apropian de los mecanismos de participación y de los espacios para ejercer el control.