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Revista Criminalidad

versión impresa ISSN 1794-3108

Rev. Crim. vol.53 no.2 Bogotá jul./dic. 2011

 

Administración de la información: un reto de la investigación criminal del siglo XXI

Information management: a Challenge of the 21st Century Crime Investigation

Gerenciamento da informação: um desafio da investigação criminal do século XXI

Héctor Alfredo Amaya Cristancho*

Yofre Luis Cortés Vargas**

*Teniente Coronel (r) de la Policía Nacional. Especialista en Derecho penal y criminología. Consultor, Programa Internacional de Asistencia para el Adiestramiento en Investigación Criminal (Icitap). Miembro de la Asociación Internacional de Analistas de Inteligencia de Aplicación de la Ley (Ialeia). hectoramayac@gmail.com

**Intendente de la Policía Nacional. Técnico profesional en Servicio de Policía. Investigador social, Dirección de Inteligencia de la Policía Nacional (DIPOL). Instructor del Programa Internacional de Asistencia para el Adiestramiento en Investigación Criminal (Icitap). Miembro de la Asociación Internacional de Analistas de Inteligencia de Aplicación de la Ley (Ialeia). yofrecortes@yahoo.es

Fecha de recepción: 2011/07/18 fecha de aceptación: 2011/12/20


Resumen

La administración de los volúmenes de información que se realiza en los organismos de investigación criminal en Colombia requiere de un alto en la actividad que hoy desarrollan, con el fin de generar un espacio de reflexión para determinar los principios, procesos, procedimientos y responsables de las diferentes etapas que han de ser concertadas en el proceso de administración de la información; resulta necesario que cada dato sea valorado como un activo de las instituciones y que como tal sea previsto un proceso claro y detallado que permita aplicarle el ciclo de planear-hacer-verificar-ajustar.

El documento presenta un diagnóstico de la manera como se administra actualmente la información de la investigación criminal, los sistemas de información existentes, sus limitaciones y problemas respecto de los controles de registro e integración en cada una de las instituciones, y la ausencia de productos de información resultado del análisis estratégico.

Palabras clave: Administración, información, servicios de inteligencia, investigación policial, política criminal (fuente: Tesauro de política criminal latinoamericana - ILANUD).


Abstract

Managing the volumes of information taking place at crime investigation agencies in Colombia requires to stop the activity they currently perform in order to open a reflection space leading to determine the principles, processes and procedures, as well as the responsible persons for the different stages to be agreed in the information administration process. It is necessary to evaluate every data as an asset in the institutions and, as such, provide for a clear and detailed process allowing the Plan-Do-Check-Adjust cycle to be applied.

This document offers a diagnosis of how criminal investigation information is currently managed, along with the existing information systems, their limitations and problems with respect to registration and integration controls in each one of the institutions, and the absence of information products resulting from the strategic analysis.

Key words: Administration/management, information, intelligence services, police investigation, crime policy (Source: Tesauro de política criminal latinoamericana - ILANUD).


Resumo

A administração dos volumes da informação que é feita nos organismos da investigação criminal em Colômbia requer parar na atividade que hoje desenvolvem, com a finalidade de gerar um espaço da reflexão para determinar os princípios, os processos, os procedimentos e os responsáveis dos estágios diferentes que devem ser concertados no processo de gerenciamento da informação; é necessário que cada um dos dados seja avaliados como um ativo das instituições e assim, que um processo claro e detalhado seja previsto e que permita aplicar-lhe o ciclo planejar-fazer-verificar-ajustar.

O documento apresenta um diagnóstico da maneira como são gerenciados neste momento as informações da investigação criminal, os sistemas de informação existentes, suas limitações e problemas respeito dos controles do registro e a integração em cada uma das instituições, e a ausência de produtos da informação resultado da análise estratégica.

Palavras-chave: Administração, informação, serviços de inteligência, investigação policial, política criminosa (fonte: Tesauro de política criminal latino-americana - ILANUD).


Introducción

Este siglo ha sido considerado como la era de la información (Brent, 1990, p. 5), que siguió a la era de la industrialización; esta evolución implica cambios en la manera como se desarrollan las actividades, y la investigación criminal no puede ser ajena a esto. Implica revisar qué ajustes resultan necesarios, por cuanto el eje central de la actividad es la información. Entre los cambios se requiere fortalecer el proceso de administración de la información, fijar políticas para desarrollar el ciclo tradicional de producción de conocimiento y satisfacer de manera oportuna y con calidad las demandas de información que surgen en la administración de justicia.

La era de la información es el entorno de nuestra existencia. Se caracteriza por una transformación de las formas de producir y vivir como resultado de un cambio social y cultural asociado a la revolución tecnológica global en la información y en la comunicación (Castells, M., Tubella I., Sancho T. & Roca M., 2007).

El reto es revisar los procesos y procedimientos para reducir los esfuerzos en el tiempo de búsqueda y obtención de la información y permitir mayor dedicación al procesamiento de la misma. También se debe concebir la disponibilidad y confiabilidad en el uso de la información para satisfacer los requerimientos de información y soportar la labor de los investigadores criminales y administradores de justicia.

En razón a lo anterior, este ejercicio de investigación, de carácter descriptivo-cualitativo, tuvo como objetivo general describir algunos criterios necesarios para la administración de la información, en procura de contribuir a la mejora continua de este proceso en los organismos que desarrollan investigación criminal en Colombia.

A. Método: técnicas de recolección y análisis de información para elaborar la reconstrucción social de la administración de información

Para orientar la recolección de la información se concibió el concepto de administración de información (AI) como una disciplina encargada de analizar esta como un recurso en la organización y que demanda la integración de procesos, procedimientos, personas y tecnología. Constituye los criterios con los cuales se procesará la información, en procura de que esta sea útil para la toma de decisiones; asimismo, se considera como un proceso gerencial en donde se define el uso que se dará a la información interna y externa (gestión del conocimiento), para lograr los fines organizacionales. También es un activo intangible al cual se le atribuye un papel preponderante para la competitividad.

Para lograr el objetivo propuesto, y en razón al criterio conceptual, se practicaron esencialmente tres técnicas de recolección de información: grupos focales, consulta documental y consulta de expertos.

Grupos focales: conocer la realidad de la administración de la información en los organismos de Policía Judicial, demandó que el grupo de investigación diseñara e implementara un plan de estudio titulado "Curso básico de inteligencia criminal para Colombia", el cual es organizado y desarrollado desde su inicio por el Programa Internacional de Asistencia para el Adiestramiento en Investigación Criminal (Icitap), en el cual durante los años 2009 y 2010, período que duró la investigación, permitió la capacitación de 800 funcionarios en 25 visitas, que realizaron a igual número de departamentos en el país, con el fin de conocer la problemática desde la propia experiencia de los investigadores y fiscales. Es decir, las capacitaciones se concibieron como grupos focales para orientar la recolección de la información.

Durante los cursos de capacitación se realizaron ejercicios prácticos simulados, desarrollados por investigadores y fiscales, en los cuales debieron superar problemas relacionados con la obtención, consulta, administración y procesamiento de información de los procesos investigativos en los que ellos participan de manera cotidiana, según los criterios establecidos en el artículo 207 "programa metodológico" del Código de Procedimiento Penal (Ley 906 del 2004).

La consulta documental permitió hacer una revisión de las resoluciones emitidas por la Organización de las Naciones Unidas (ONU), la Constitución Política de Colombia, las sentencias de las altas Cortes, leyes entre las que se destacan el Código Penal, Código de Procedimiento Penal y Código Contencioso Administrativo, entre otras importantes normas regulatorias. Igualmente, bajo esta metodología se realizó la referencia de modelos de administración de información en cuerpos de policía que, como el estadounidense, canadiense, argentino y del Reino Unido contribuyen en la producción de inteligencia criminal.

Para complementar la información recolectada se practicó la consulta de expertos, como Anne Hardy, analista de la Embajada del Reino Unido, quien en términos prácticos permitió evidenciar la necesidad de concebir la información como un activo intangible del Estado en procura de administrar justicia. Asimismo, Jerry Ratcliffe, quien asesora importantes cuerpos de policía en Canadá, Estados Unidos, Reino Unido, Nueva Zelanda, entre otros, cuyo aporte se centró en la importancia de administrar la información para producir inteligencia criminal, útil para la toma de decisiones del sector Justicia y la formulación de política criminal en un Estado. Igualmente, se consultó al ingeniero Hugo Suárez, de Colombia, quien como diseñador de soluciones tecnológicas integradas permitió entender la importancia de transitar de las bases de datos operacionales a las bases de datos relacionales para la administración de información judicial en Colombia.

Por otra parte, el análisis de los datos, por su abundancia y teniendo en cuenta que la investigación fue cualitativa, se desarrolló a través de la metodología conocida como teoría fundamentada.

B. Resultados: la administración de la información, piedra angular en el propósito de avanzar en la implementación de la inteligencia criminal en Colombia

La investigación que se desarrolló con rigurosidad científica permitió obtener resultados relacionados con los objetivos específicos propuestos, por lo que se logró, en su orden: primero, conocer algunos apartes del marco normativo internacional y nacional que exige el intercambio de información como mecanismo para optimizar los resultados en términos de seguridad pública; segundo, referenciar los principios de administración y la gestión de información implementados en el Reino Unido, dos componentes vitales para la producción de conocimiento útil para asesorar la formulación de la política criminal en un Estado; tercero, identificar las bases de datos en las que se registra información con carácter reservado, como parte del proceso de administración de la información de la investigación criminal, y cuarto, identificar algunas vulnerabilidades en la administración de la información que desarrollan los organismos de Policía Judicial en Colombia, las cuales se pueden convertir en retos y oportunidades de mejora.

1. Un marco normativo favorable para la administración de información judicial en Colombia

En tanto la investigación criminal es un tema vital al momento de abordar los temas de administración de justicia en una sociedad, las diferentes disciplinas que coadyuvan a entender el fenómeno criminal, como son criminología, criminalística y victimología, requieren de un insumo esencial para desarrollarse y que es superior a cualquier equipo tecnológico: la información. Es infinito e indetenible el aumento de datos y fuentes de información cada día; por solo citar un ejemplo, en 1980 la población en Colombia era de 26.890.687 habitantes, en tanto que en 2004 ya era de 42.394.904 (Banco Mundial, 2004); asimismo, el Código Penal de 1980 establecía un número de comportamientos que eran considerados delitos, en tanto que a la expedición de la Ley 599 del 2000 este era superior; el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario informa que la población carcelaria en los dos últimos años pasó de 157 a 192 por 100 mil habitantes. En la gráfica 1 se evidencia el aumento de la población carcelaria y de las conductas penales.

Estas cifras constituyen un gran reto al momento de adelantar procesos de investigación criminal, por cuanto el flujo de información siempre estará en aumento, entre otros factores por el paso del tiempo, el mayor número de la población y la legislación en relación con nuevas conductas penales. En el museo de la Policía Nacional y en algunas dependencias de esta institución es posible encontrar las primeras tarjetas de kárdex con las cuales los investigadores iniciaron los registros de sus actividades, de allí se dio un paso a las microfichas y luego un salto con la aparición de los computadores a sistemas de almacenamiento y procesamiento de información (gráfica 2).

En el ámbito internacional la información también ha sido una preocupación, por eso la Organización de las Naciones Unidas celebró y aprobó la "Convención de las Naciones Unidas contra la delincuencia organizada transnacional" y el "Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños", que complementa la "Convención de las Naciones Unidas contra la delincuencia organizada transnacional", adoptados por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 15 de noviembre del 2000 y ratificada mediante la Ley 800 del 2003 en la que se estableció el intercambio de información como una de las técnicas especiales de investigación. Asimismo, la Organización Internacional de Policía Criminal (Interpol) aprobó en 2003, en su asamblea general No. 72, el "Reglamento sobre el tratamiento de información para la cooperación policial internacional".

Adicionalmente, el artículo 15 de la Constitución Política de Colombia posibilitó los procesos de recolección de información bajo reglas de protección de los derechos fundamentales y el derecho de los ciudadanos a conocer los registros y solicitar las correcciones que consideren necesarias; así como el Decreto 200 del 2003, que consolida el Consejo Nacional de Política Criminal, y en su artículo 38 establece:

Funciones: recomendar al Ministerio del Interior y de Justicia la elaboración o contratación de estudios para establecer las causas y dinámicas de la criminalidad y el nivel de cumplimiento de la proporcionalidad, eficacia de la misma y de los fines de la pena... Numeral 10. "Realizar y promover intercambio de información, diagnósticos y análisis con las demás agencias del Estado, las organizaciones no gubernamentales, universidades y otros centros de estudio del país o en el exterior, dedicados al análisis y estudio de la política criminal y penitenciaria.

La Ley 938 del 2004, que establece las funciones del Consejo Nacional de Policía Judicial, en su numeral 5 señala que se debe "Reglamentar un Registro Nacional Único de todos los asuntos que a diario conozcan los organismos que cumplan funciones de Policía Judicial, el cual se llevará en la Fiscalía General de la Nación".

Recientemente fueron expedidas las leyes 1266 del 2008 y 1273 del 2009, la primera conocida como la ley de habeas data, y la segunda que creó un nuevo bien jurídico denominado "...de la protección de la información y los datos" consolidando al comienzo siete conductas punibles en las cuales se puede incurrir al momento de procesar información.

La Ley 1450 del 2011 establece una serie de actividades y obligaciones para las instituciones del sector público. Es así como el artículo 227 expresa: "Obligatoriedad de suministro de información. Para el desarrollo de los planes, programas y proyectos incluidos en el presente Plan y en general para el ejercicio de las funciones públicas, las entidades públicas y los particulares que ejerzan funciones públicas pondrán a disposición de las demás entidades públicas, bases de datos de acceso permanente y gratuito, con la información que producen y administran".

Las entidades productoras y usuarias de la información deben garantizar la observancia de las limitaciones de acceso y uso referidas al derecho de habeas data, privacidad, reserva estadística, los asuntos de defensa y seguridad nacional, y en general todos aquellos temas a los que la ley les haya otorgado el carácter de reserva.

La obligación a la que se refiere el presente artículo constituye un deber para los servidores públicos en los términos del artículo 34 del Código Disciplinario Único, Ley 734 del 2002.

Parágrafo 1o. El acceso a las bases de datos y la utilización de su información serán gratuitos. Las entidades y los particulares que ejerzan funciones públicas sólo tendrán derecho a cobrar por el acceso a los datos y a las bases de datos que administren, los costos asociados a su reproducción. Las entidades públicas no serán sujetos pasivos de la tasa a la que se refiere la Ley 1163 del 2007, con cargo al Presupuesto General de la Nación se atenderá el costo que generen el sostenimiento y acceso a los datos y bases de datos.

Respecto de los términos para la entrega de la información, deberán dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo, o la norma que lo modifique, sustituye o derogue.

Parágrafo 2o. En el evento en que las entidades estatales o los particulares que ejerzan funciones públicas requieran procesamientos o filtros especiales adicionales a la información publicada en las bases de datos, la entidad que la administra o produce podrá cobrar dichos servicios mediante contrato o convenio.

En los términos señalados en el presente artículo y para el reconocimiento de derechos pensionales y el cumplimiento de la labor de fiscalización de competencia de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP-, esta tendrá acceso a la información alfanumérica y biográfica que administra la Registraduría Nacional del Estado Civil, así como a la tributaria de que trata el artículo 574 y el Capítulo III del Título II del Libro V del Estatuto Tributario que administra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales. La UGPP podrá reportar los hallazgos a las Administradoras del Sistema de Protección Social, para los fines de la determinación, liquidación y cobro por parte de las administradoras del Sistema de Protección Social en relación con las contribuciones de la protección social de su competencia, garantizando en todo caso, el mantenimiento de la reserva de la información a que haya lugar.

Parágrafo 3o. El Gobierno Nacional debe garantizar mediante la implementación de sistemas de gestión para la seguridad de la información que el acceso a las bases de datos y a la utilización de la información sea seguro y confiable para no permitir el uso indebido de ella.

Parágrafo 4o. Los departamentos y el Distrito Capital estarán obligados a integrarse al Sistema Único Nacional de Información y Rastreo, que para la identificación y trazabilidad de productos tenga en cuenta las especificidades de cada uno, y a suministrar la información que este requiera. Este sistema se establecerá para obtener toda la información correspondiente a la importación, producción, distribución, consumo y exportación de los bienes sujetos al impuesto al consumo de licores, vinos, aperitivos y similares, de cerveza, sifones, refajos y mezclas y de cigarrillos y tabaco elaborado.

El Sistema Único Nacional de Información y Rastreo será administrado por la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y deberá entrar a operar dentro del año siguiente a la expedición de la presente ley. El Gobierno Nacional reglamentará la materia.

No obstante la expedición de esta norma, su implementación y cumplimiento aún es incipiente.

El 24 de junio del 2011 fue expedida la Ley 1453, que ordena en el artículo 4o. que la Ley 906 tendrá un artículo 305A, el cual quedará así: Artículo 305A. Registro nacional de órdenes de captura. Existirá un registro único nacional en el cual deberán inscribirse todas las órdenes de captura proferidas en el territorio nacional y que deberá estar disponible para las autoridades que ejerzan funciones de Policía Judicial y la Fiscalía General de la Nación. El Gobierno reglamentará la materia.

Una vez conocidos algunos apartes del marco normativo internacional y nacional, vale la pena referenciar un modelo exitoso en procura de avanzar hacia el diseño propio de los criterios de administración y gestión de información judicial en Colombia.

2. Referenciación del Reino Unido: la administración y la gestión de la información clave del éxito para producir conocimiento útil para la formulación de la política criminal de un Estado

2.1. Principios de la administración de la información que rige para todas las instituciones del sector público

Realizado un proceso de referenciación con otros modelos de administración de información del sector público como los modelos estadounidense, canadiense, argentino y del Reino Unido fue posible identificar como en este último Estado se optó por determinar unos sencillos y claros principios de gestión de la información que rigen a todas las instituciones del sector público, entre ellas a la agencia más antigua de investigación de la cual se tenga conocimiento, Scotland Yard; estos son:

  1. La información es un recurso corporativo.

  2. La responsabilidad es personal.

  3. Accesibilidad a la información.

  4. Mantener registros de lo que se hace.

  5. Asegurar que la información es exacta y apropiada para los fines.

  6. Cumplimiento de requisitos legales y reglamentarios.

Una vez conocida la manera en que se gestiona la información en los organismos de investigación criminal de Colombia, se realizó un proceso de reflexión respecto de cada uno de ellos, así:

Los principios fueron redactados desde un orden en el que primó el sentido común, el primero de ellos hace alusión a que toda información recogida, procesada y difundida por los funcionarios, es de propiedad de la institución y no del investigador: pese a que el investigador hace esfuerzos inimaginables, el producto de su trabajo es de propiedad de la entidad a la cual pertenece, y no le ha de ser permitido manejarla como un recurso propio o personal. En la actualidad los investigadores registran en agendas o bases de datos personales la información recolectada durante la labor investigativa para su uso personal, desconociendo que por esto reciben una remuneración del Estado. Sumado a lo anterior, no se concibe la responsabilidad disciplinaria, administrativa y penal que estas malas prácticas pudieran generar y que tienen entre otras justificaciones, la obtención de estímulos y evaluaciones de desempeño.

El segundo principio trata de la responsabilidad individual que genera participar en cualquier fase del proceso de administración de la información, el cual se ampliará más adelante, al igual que al escribir un texto se deben citar los autores consultados, cada investigador que recolecte y registre información debe dar razón respecto de la fuente, las técnicas de evaluación de la fuente y la información, las conclusiones o aseveraciones que consigne en sus informes y el uso dado a la información.

Para explicar el tercer principio, denominado accesibilidad de la información, resulta importante partir de un principio ontológico de derecho planteado por Hans Kelsen (1993), "Lo que no está prohibido es permitido", conocido como principio de clausura, mediante el cual se cierran los vacíos que pudiesen existir. Esto, llevado a la administración de la información y de acuerdo con lo reglado en Scotland Yard, se llega a la afirmación de clausura "toda información es pública", salvo que exista una norma que fije la reserva. En el análisis de este principio se plantea que es más fácil preguntarse ¿qué me obliga a restringir el acceso a esta información? en cambio de ¿por qué no debo permitir que otros conozcan esta información? En conclusión, quien quiera alegar que la información es reservada debe demostrar la norma que le fije la reserva y no se debe invertir esta carga, exigiendo que se demuestre qué permite publicarla.

De otra parte, este principio es el fundamento que da origen a compartir la información y los datos; cada que se comparten estos, se pueden reducir esfuerzos a otros investigadores, quienes podrán dedicar ese tiempo a obtener datos que pueden compartir con otros; un ejemplo de esto es la individualización de personas que es un procedimiento de investigación, que hoy es repetido por cada investigador con los criminales reincidentes, cuando quizás lo único necesario era actualizarlo.

El cuarto principio de mantener el registro de lo que se hace y sus resultados, sugiere que se debe tener un soporte de todas las actividades que han permitido tomar una decisión y estos deben estar disponibles para cuando resulte necesario. Adicionalmente, hace referencia a que los investigadores deben documentar todas sus actuaciones, pese a que estas no hayan producido el resultado esperado; de esta forma se garantiza que no se dupliquen esfuerzos con actividades que alguien puede llegar a considerar que no se hicieron o planearon. Estudios realizados en el Federal Law Enforcement Training Center (Fletc) establecieron que el 70% del tiempo de trabajo de los investigadores criminales es realizar registros de sus actividades, dato importante por cuanto esta debe ser una competencia al momento de realizar procesos de selección de investigadores.

El penúltimo principio de vital importancia hace referencia a indicar que toda información presentada debe ser exacta y fiable, tener los soportes de manera que no afecte la confianza de la comunidad y las autoridades; este es uno de los problemas más frecuentes respecto de los organismos de investigación en Colombia, quienes al generar los reportes citan cláusulas en las que se advierte que la información no es confiable o no se asume responsabilidad de la misma.

El último principio, sin que sea menos importante, es el del cumplimiento de la ley y los requisitos legales, toda actividad de recolección de información que haya sido reglada debe realizarse mediante el procedimiento establecido por la ley, de manera que la información se pueda utilizar; en el caso colombiano los reportes de vigilancia y seguimiento han sido regulados y para realizar estos procedimientos se requiere autorización del fiscal, no así la entrevista y muchos otros procedimientos autónomos.

Los principios aquí citados sugieren que no basta con fijar políticas de administración de información si no se complementan con procedimientos que permitan disponer de información con calidad para la elaboración de productos y proveer un marco objetivo para la toma de decisiones.

Gestión o procesamiento de la información: procedimientos, calidad y uso de información

"Algo peor que no tener información disponible es tener mucha información y no saber qué hacer con ella".

En Colombia la legislación respecto de la información aún es incipiente y resultaría importante que se consideraran todas las necesidades existentes para realizar los procedimientos de recolección de la información con criterios que permitan garantizar la calidad de la misma, como: regular la manera en que es entregada la información (empresas de telefonía celular, entre otras), tiempos de respuesta y sanciones por la demora o la negativa de entregarla.

Asimismo, y en concordancia con los principios de referencia, resulta importante abordar el tema del procesamiento de la información, para lo cual se cita un aparte del plan de la Policía de fronteras del Reino Unido del año 2009, el cual planteaba:

Vinculada a un programa de cambio nacional, la fuerza revisará y ofrecerá orientación sobre la manera en que la información se recoge, registra, evalúa, comparte, revisa, mantiene y elimina.

Mejorar la manera en que se maneja la información, permitirá aumentar la capacidad de todos los organismos para proporcionar protección al público.

Este plan contempla siete procedimientos a realizar con los datos para que en realidad puedan llegar a ser información, e incorpora dos pasos que no son enunciados en el ciclo de inteligencia de Sherman Kent, tradicionalmente implementado por los servicios de inteligencia. Los pasos que permiten aseverar la diferencia son mantener y eliminar la información. Además, se debe realizar gestión de la información y mantenerla disponible para el fácil acceso de los investigadores. Gran parte de la información requerida en la investigación criminal normalmente es administrada o producida por otras entidades; ejemplos de esta serían documentos de identificación, licencias de conducción, antecedentes, requerimientos judiciales, suscriptores de servicios públicos y de telefonía, entre otros; información que en la actualidad debe estar disponible en línea con los dueños de esta y no con el esquema tradicional de archivos planos que se actualizan cada ciertos períodos de tiempo y que implican información poco fiable. Los organismos de investigación, a través de los grupos de gestión de la información, deberían realizar un inventario de las principales consultas hechas por los investigadores, el tipo de documento que la contiene, las formas de acceso, la evaluación y uso de esas fuentes, con el propósito de establecer convenios necesarios para tener la información disponible, reducir tiempos y costos de la respuesta por los trámites establecidos para tal fin.

La otra información es la obtenida mediante la aplicación de técnicas investigativas, la cual ha de ser procesada mediante un procedimiento fiable y que responda a los principios de la administración de información ya enunciados; para esto la firma 12 Group ,diseñadora de soluciones para el análisis de información y que fue creada por dos investigadores del Reino Unido, ha previsto las siguientes fases:

  1. Planear.

  2. Coleccionar.

  3. Explorar

  4. Analizar

  5. Diseminar

El desarrollo de estas fases requiere la caracterización de los fenómenos de criminalidad, que permita en la primera fase de planeación determinar cuáles son las necesidades de información, identificar las fuentes y los procedimientos a desarrollar para su obtención, destinar los recursos necesarios y diseñar un cronograma que permita dirigir, bajo un criterio gerencial, el procedimiento de su recolección.

El segundo procedimiento consiste en ejecutar la planeación anterior; es decir, recolectar la información. Este implica los mejores niveles de aseguramiento de la información, empleando recursos hoy disponibles como formularios, cámaras, GPS, entre otros. En esta fase también resulta importante la explotación de los datos provistos por los equipos tecnológicos que generen valor a la información recolectada, como por ejemplo la mayoría de las cámaras registran la fecha, hora, configuración, datos del equipo e inclusive la ubicación a través de los sistemas de posicionamiento global. La Ley 906 del 2004 ha previsto en el artículo 206, respecto de la entrevista, que se utilice el medio más idóneo, que para el momento es el video, pues este permite apreciar aspectos que sería difícil registrar a través de un texto o de un audio, pues allí es posible observar todo el lenguaje no verbal del entrevistado y las habilidades del entrevistador, entre otras.

La tercera fase es la exploración o minería de datos, que permite vincular un mayor número de datos, someter lo recolectado a un proceso de validación respecto de la fuente y de la información; un ejemplo de esto es el desarrollado hoy por el sector financiero, en donde implementaron procedimientos que a través de minería de datos del mismo usuario el software elabora una serie de preguntas respecto de transacciones, que al ser respondidas correctamente, permiten aprobar una nueva transacción.

La cuarta fase, que es el análisis, es una de las más complejas y requiere de personal calificado, cuyo entrenamiento debe incluir métodos y metodologías que le permitan aproximarse a la comprensión de los fenómenos de criminalidad para contribuir, mediante la asesoría en la toma de decisiones, a la resolución de problemas en los niveles operacional, táctico y estratégico. En este paso se concibe la elaboración de productos para orientar a los investigadores, con el fin de dar respuesta al total de las seis preguntas obligatorias en toda actuación, conocidas como las "6 W" por la forma en que se escriben en inglés: ¿qué? (wath?), ¿quién? (who?), ¿cuándo? (when?), ¿a quién? (whom?), ¿dónde? (where?) y ¿por qué? (why?).

En este paso es importante tener en cuenta las diferencias entre el análisis y el dictamen pericial, por cuanto es uno de los errores más frecuente respecto de los investigadores y los fiscales, quienes en muchas ocasiones pretenden convertir al analista de información en un testigo, sin tener claro que el producto elaborado por él no reúne los requisitos de un dictamen pericial; esto significa que no le son exigibles los requisitos del informe de laboratorio previstos en el artículo 210 de la Ley 906 del 2004, ni tampoco es un documento que pueda servir como medio de prueba por cuanto su contenido tiene origen en otros que sí tienen esa condición.

La difusión del producto, la cual requiere determinar cuál es el usuario y el alcance de la misma con el fin de delimitar estas actividades; en este aspecto resulta importante tener en cuenta los espacios de tiempo en que ocurren, se producen y la vigencia de los mismos, un ejemplo de un producto de información del sector Justicia es la orden de captura emitida por los jueces, cuya expedición implica un proceso de recolección, evaluación, análisis, decisión y difusión de la misma, dentro de la cual se le fijó una vigencia de seis meses, tiempo que hoy se discute reformar, pero que al momento de legislarlo se determinó que máximo en ese tiempo la persona había de estar absuelta o condenada.

La difusión, al igual que las demás fases, es fundamental, no significa informar, consiste en emplear el conocimiento para asesorar la actuación de los decisores en escenarios como el Consejo Superior de Política Criminal y el Consejo Nacional de Policía Judicial; participar en escenarios de planeación para el diseño de estrategias; retroalimentar el sistema de información dependiendo del comportamiento del fenómeno criminal; establecer el impacto de las estrategias implementadas en el tratamiento de problemas; evaluar la política de administración de información para establecer si se satisfacen las necesidades de conocimiento de los decisores; orientar la depuración de datos; realizar gestión del conocimiento (documentar procesos, experiencias exitosas y lecciones aprendidas) para contribuir en el diseño de los planes de estudio y entrenamiento de los investigadores.

Para las actuaciones requeridas en las fases propuestas por 12 Group se requiere contar con un adecuado sistema de información que permita: primero, integrar las distintas data mart (bases de datos operacionales) que contienen información gestionada en desarrollo de la investigación criminal; segundo, ejecutar la política de administración de la información, y tercero, la interacción de los investigadores con la información bajo tres criterios: oportunidad, calidad y exactitud.

3. ¿Sistemas de información o bases de datos? La conectividad y la reutilización, principios esenciales para la administración de información

Los organismos de investigación criminal en Colombia, hasta el año 2011, han venido consolidando algunas bases de datos a las cuales les han pretendido dar la connotación de sistemas de información, pero no lo son; entre otras razones porque no están relacionadas entre sí, no permiten la actualización de datos on line y su diseño hace imposible realizar representaciones aproximadas de los fenómenos criminales en la realidad; para evaluar estos criterios se hace una breve descripción de algunas bases de datos (tablas 1 a 4).

Como se puede apreciar, son bases de datos transaccionales y carecen de esquemas de validación, control de registro, integración con otras aplicaciones, asimismo solo algunas poseen alertas limitadas, que permiten evidenciar errores, asociación de casos y regulación de los campos de los formularios. Es decir, el reto no es almacenar información en distintos repositorios con fines específicos, el desafío lo constituye el diseño e implementación de una política de administración de información la cual considere la interacción de las personas con bases de datos relacionales que emplean distintos softwares y con los cuales se pueden satisfacer necesidades de conocimiento de los decisores para reducir el crimen, orientar la investigación criminal y la administración de justicia.

4. El diagnóstico: conocimiento empírico valioso para convertirlo en retos y oportunidades que mejoren la administración de información

El resultado de comparar la normatividad, las referenciaciones y la experticia de los profesionales consultados con la cotidianidad que viven los investigadores y fiscales, permitió establecer que la administración de la información presenta un sinnúmero de retos y oportunidades, por cuanto son evidentes los problemas existentes que generan sobrecostos por la duplicidad de actividades y las dificultades al momento de investigar, como:

1. No existe información de calidad respecto del sistema penal acusatorio.

2. Cada institución recolecta, procesa y difunde la información de acuerdo con algunos criterios enunciados en documentos internos de carácter restringido, basados sobre todo en criterios del gerente de turno.

3. Los sistemas de información se han ido consolidando para atender problemas o necesidades de información de momento, pero no se evidencia un diagnóstico real para satisfacer las necesidades de información de las personas con la posibilidad de tomar decisiones. Sumado a esto, son bases de datos transaccionales que no se integran o relacionan entre sí.

4. La información no es vista como un activo institucional al que se requiere aplicar principios de administración; por el contrario, representa una carga por los costos de la gestión documental y la protección de la misma.

5. Los organismos de Policía Judicial tienen serias dificultades para recolectar, organizar y compartir la información, dada la ausencia de unos principios y políticas claras para su administración.

6. No existe un sitio donde se consolide la información de las personas condenadas o requeridas por la Justicia para comparecer al proceso, entre otros problemas.

De otra parte, frente al procesamiento de la información también se identifican algunas vulnerabilidades que pueden ser susceptibles de mejora, como:

1. No se dispone de un procedimiento estandarizado en los organismos de Policía Judicial para el procesamiento de la información que se obtiene en desarrollo de la investigación criminal.

2. La información recolectada no es procesada en su totalidad, los datos son inexactos, se evidencia duplicidad de procedimientos para la obtención de los mismos, así como una inadecuada aplicación del principio de compartimentación.

3. Solo se concibe la elaboración de productos operacionales a partir de la información recolectada, por lo que no se concibe como relevante que a partir de ella también se pueden orientar decisiones estratégicas.

4. Proliferación de bases de datos transaccionales para registrar información con distintos criterios, según las necesidades particulares de los investigadores.

5. Carencia de un mecanismo que permita clasificar y priorizar las denuncias según la calidad de los datos y probabilidad de éxito de la investigación criminal, lo cual contribuye a la congestión de los despachos judiciales y saturación de órdenes de trabajo para los investigadores.

En razón a lo anterior, se destaca que la información se constituye en un activo necesario para la planeación y el desarrollo de cualquier actividad; todos los textos de administración de información así lo describen, se debe partir de un buen diagnóstico para formular propuestas orientadas a la solución de problemas y administrar justicia. Todas las autoridades requieren tener este insumo para tomar adecuadas decisiones; en efecto, hoy son muchas las variables de información que se requieren para dirigir una entidad o grupos de investigadores; entre otras, están como ejemplo las que se presentan en la tabla 5.

Cada vez que se adentra en el tema de la información, su administración tiende a tornarse más compleja; sin embargo, es necesario tener en cuenta que hoy existen sectores que abanderan el tema y pueden constituirse en modelos a referenciar; paradójicamente, algunos de estos tuvieron su origen en la manera como se administraba la información en la investigación criminal años atrás, solo que se esforzaron por perfeccionarlo, entre los cuales se destaca el sector financiero, en donde consolidaron esquemas transaccionales de riesgo y modelos de predicción que fortalecen y posibilitan la toma de decisiones cada vez en menos tiempo y con mayor certeza.

En el sector de los negocios, donde la información es vital para la toma de decisiones, el concepto de Business Intelligence (Vitt, Luckevich & Misner, 2003), como lo define el ingeniero Hugo Suárez, profesor de la asignatura en la Universidad de La Sabana, se relaciona con la generación de valor a través del análisis de información; es un proceso para analizar la información relevante o acumulada disponible en las bases de datos, con el fin de extraer una cierta inteligencia o conocimiento de estos.

La información es una necesidad sentida y creciente de todas las personas para la toma de sus decisiones, hoy resulta imprescindible conocer los indicadores económicos, los precios de los productos de cosecha, el estado del tiempo, por solo citar algunas cosas en las que constantemente se requiere consultar para decidir; al respecto Roger Hostalot Sanz, director general del Magazín RFID, afirma:

Casi todo el mundo es consciente del importante valor que tiene la información, sobre todo en el mundo empresarial donde conocer qué y cómo hacemos nuestro trabajo puede ser vital para la competitividad. A cualquier directivo le gustaría tener toda su empresa granulada en números para conocer más sobre ella porque sabe que si no se mide no se puede saber qué sucede y, si no se sabe qué pasa nunca sabrá cómo mejorarla porque no tendrá argumentos veraces de decisión. Entonces, ¿por qué no exploramos a fondo la información de negocio que nos proporcionan las aplicaciones?

Varios autores coinciden en afirmar que el ataque del 11 de septiembre en los Estados Unidos marcó una preocupación creciente respecto de la manera en que las agencias policiales compartían la información; no obstante, es un problema que sigue vigente, pese a que las legislaciones y políticas disponen explícitamente que sus agencias intercambien información, el cuello de botella está en los funcionarios que han de tomar esas decisiones y quienes los asesoran, por cuanto la mayoría de las organizaciones policiales enfrentan problemas en la exactitud de la información que almacenan, no compartirla permite excluir su responsabilidad por el uso. Sin embargo, esta situación trae implícitas, entre otras, dos consecuencias vitales, por un lado no facilita la depuración y, por el otro, es información inexacta con la que los miembros de su propia organización deben tomar decisiones. En este tema, E. De Llera (2010) manifiesta:

Sin embargo, no impone obligaciones a los Estados miembros de alimentar con informaciones las bases de datos de uso común establecidas por los Convenios de Europol y de Shengen, con lo que no se garantiza en la realidad práctica la cooperación policial y de los servicios de inteligencia, dada la tradicional tendencia de los cuerpos policiales nacionales a almacenar y atesorar 'su' información y a no transmitirla. Como dice Arteaga 'a pesar de sus posibilidades, los funcionarios policiales son renuentes a trasvasar su información a sus bases de datos colectivas, desconocen la utilidad o simplemente no recurren a Europol, con lo que se perpetúa un círculo vicioso de infrautilización del sistema'... En realidad el precepto, frente a las previsiones de los Acuerdos de Shengen, no establece nuevas ventajas a la transmisión espontánea de informaciones, pues el precepto comentado se limita a reiterar la posibilidad de transmisión espontánea de información, pero al no imponer a los cuerpos policiales de los Estados miembros la obligación de transmitirla, ni siquiera en casos concretos, aquí también la renuencia de los profesionales de la Policía a transmitir sus informaciones hará muchas veces ineficaz la previsión.

Como se puede apreciar, los problemas de la administración de la información han sido tratados y discutidos en todos los órdenes, sin que la existencia de un marco legal contribuya de manera significativa a la solución de los mismos, es decir, la percepción sigue igual: los grandes volúmenes de información pueden ser un activo o una vulnerabilidad organizacional, por lo que resulta pertinente establecer unos principios que sean concertados, aceptados e implementados en cada una de las organizaciones.

C. Discusión

La información es el motivo de búsqueda constante de todo investigador, todas las actuaciones de Policía Judicial y los formatos establecidos tienen un solo fin, la recolección de información que permita obtener uno de los tres medios de prueba establecidos en el Código de Procedimiento Penal: testimonios, documentos o dictamen pericial; por tanto, el único producto que se ha de obtener de los organismos de investigación criminal ha de ser la información, la organización actual de los organismos de investigación criminal permite evidenciar dependencias responsables de la administración de su recurso humano, de sus recursos físicos (oficinas de vehículos, áreas administrativas y financieras) y unas dependencias encargadas de analizar información que finalmente se limitan a ser consumidores de un producto, cuya administración nadie tiene a su cargo.

El gran reto de los diferentes organismos de investigación criminal y de la Fiscalía General de la Nación, como director y coordinador de la investigación criminal en Colombia, reside en determinar los principios de administración de la información y las dependencias responsables en cada entidad; este proceso implica identificar los procesos y procedimientos que adelantan los funcionarios, la manera en que se regularán los procedimientos de recolección, registro, evaluación, difusión, revisión, mantenimiento y eliminación de información. Las necesidades de información externa y la manera más sencilla y fiable en que esta puede ser allegada a la investigación, todo lo anterior teniendo en cuenta evitar al máximo la duplicidad de esfuerzos para recoger la misma información y garantizando la exactitud, integración y respeto de los derechos fundamentales en todas las actividades que impliquen estos procedimientos.

La información de las medidas judiciales adoptadas por los jueces, respecto de las personas y bienes, es actualizada de manera manual en cada aplicativo de los organismos de investigación criminal y el tiempo promedio es de 30 días, desde que la autoridad emite el documento y este aparece disponible para ser consultado.

Las aplicaciones diseñadas no permiten incorporar herramientas de análisis o extraer información para ser utilizada con las disponibles; los analistas de información deben volver a digitarla para poder utilizar las herramientas.

En el mundo de la información no es posible existir solo, porque se requiere la interdependencia con quienes la producen, gestionan y usan. En la investigación criminal se requiere información de las diferentes ramas del poder público y el sector privado, pero hoy, pese a que la legislación dispone compartir información, esto no se logra porque pasa por criterios personales y no se desarrollan adecuadamente los mecanismos técnicos y tecnológicos para tal fin.

Es evidente que las instituciones han identificado la necesidad de establecer un responsable de la administración de la información, pero cada una de ellas ha seguido caminos diferentes, como son la creación del grupo de gestión de la Información de la Sección de Análisis Criminal (SAC) del Cuerpo Técnico de Investigación de la Fiscalía General de la Nación, y la creación de un proceso de administración de la información en la Dirección de Investigación Criminal e Interpol de la Policía Nacional, siendo este uno de sus cuatro procesos misionales; sin embargo, no es posible determinar hoy claramente cuáles serán las posibilidades del grupo y el proceso, cuál será el perfil profesional de los integrantes, cómo se formarán los analistas, cuál será el rol y qué los diferenciará de los investigadores y peritos. Es un camino a recorrer, en el cual ya se dio el primer paso que se requiere para solucionar cualquier problema: reconocerlo.

Finalmente, los resultados de esta investigación permitieron la participación cualificada en distintos escenarios, en procura de contribuir con el conocimiento adquirido a definir criterios que permitan la mejora continua de la administración de información en los organismos de Policía Judicial, así:

- En el Comité interinstitucional de seguimiento al sistema penal oral acusatorio se han evidenciado algunos problemas existentes con la administración de la información y la diferencia entre los datos administrados por cada organismo de Policía Judicial, lo que dificulta la validación y reutilización de los mismos. En este escenario se han aportado sugerencias para el mejoramiento y la formulación de criterios para compartir información.

- Divulgación de productos orientadores a la Oficina de Telemática de la Fiscalía General de la Nación, con el fin de realizar ajustes a los sistemas de información de esa institución.

- Participación en escenarios de decisión y divulgación de productos al Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, con los que se ha contribuido al mejoramiento del Sistema de Información de Desaparecidos y Cadáveres (Sirdec) el cual involucra a todas las instituciones que conforman la Comisión Nacional de Búsqueda de Desaparecidos.

- Asesoría a la Policía Nacional en la consolidación del Sistema de Información de Documentos Extraviados (Sidex) y la presentación de productos de análisis del Sioper, Sijuf y el programa "Los más buscados".

- Extensión del "Curso Básico de Inteligencia Criminal" para Colombia, como capacitación específica para los investigadores de la Policía Nacional, el Cuerpo Técnico de Investigación de la Fiscalía General de la Nación y el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario respecto de la necesidad de desarrollar procedimientos para la administración de información, con miras a consolidar el concepto de Inteligencia Criminal en Colombia.

Este artículo no pretende agotar la discusión sino que, por el contrario, incentivar el análisis del tema objeto de estudio para contribuir a la administración de Justicia en un Estado democrático.


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