text in 
English (pdf)
Article in xml format
Article references
Automatic translation
Send this article by e-mail
Cited by SciELO 
Cited by Google 
Similars in
SciELO 
Similars in Google 
Permalink
Introducción
El diseño y la implementación de políticas públicas basadas en evidencia dependen directamente de la calidad y la cantidad de información disponible. En esta lógica, el Estado colombiano ha venido mejorando a través de la optimización de los sistemas de información relacionados con la criminalidad y la seguridad ciudadana, desarrollando una mayor capacidad de recolección, integración y sistematización de los datos (Ministerio de Justicia y del Derecho, PONAL, INMLCF & FGN, 2017; Departamento Nacional de Planeación ;DNP;, 2014; Ministerio de Justicia y del Derecho, Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia & Unión Europea, 2012). Esta situación se alinea con estándares internacionales, como los del Consejo Económico y Social de la Organización de las Naciones Unidas ;ONU; (2009), que a través de la Resolución 2009/25 exhortó a los Estados miembros a redoblar sus esfuerzos para mejorar los instrumentos de reunión de información -tales como las plataformas tecnológicas y los criterios para el registro de datos-, con miras a obtener evaluaciones objetivas, científicas e internacionalmente comparables, sobre las nuevas tendencias delictivas (Norza, Peñalosa & Rodríguez, 2017).
Al respecto, durante el año 2017 la Fiscalía General de la Nación (FGN) y la Policía Nacional (PONAL) implementaron dos acciones importantes, orientadas a mejorar la medición de las cifras de criminalidad del país y facilitar los canales de denuncia. La primera consistió en integrar la información del Sistema Penal Oral Acusatorio (SPOA) de la FGN con la información del Sistema de Información Estadístico, Delincuencial, Contravencional y Operativo (SIEDCO) de la PONAL, teniendo como objetivo consolidar las cifras de criminalidad del país. La segunda fue implementar un aplicativo de denuncia a través de internet, denominado ¡ADenunciar!, el cual permite a los ciudadanos poner en conocimiento de las autoridades algunos hechos delictivos mediante el uso de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC), y acercar así la justicia al ciudadano.
Este artículo tiene como objetivo describir las dos acciones descritas anteriormente, así como señalar las consecuencias que estos dos cambios han tenido sobre la comparabilidad de las cifras de criminalidad en los últimos años. Esto último resulta de particular importancia, pues si bien las mencionadas acciones mejoraron la calidad de la información y disminuyeron el subregistro, tuvieron también implicaciones para el análisis y la interpretación del comportamiento en el tiempo de algunas cifras de criminalidad en el país. Con el fin de mostrar que el cambio en las cifras de criminalidad registrada se explica sobre todo por las dos modificaciones metodológicas mencionadas y no necesariamente con un aumento de la criminalidad real, el artículo presenta algunos análisis realizados con fuentes de datos de criminalidad alternativas que no fueron afectadas por la integración de los sistemas de información o por la puesta en marcha del aplicativo ¡ADenunciar! Estos análisis muestran que los aumentos observados en las cifras de criminalidad registrada, tras los dos cambios metodológicos, no se ven en las cifras de criminalidad provenientes de otras fuentes alternativas.
El resto del artículo está organizado de la siguiente manera: la primera sección corresponde a la introducción. La segunda describe de manera general los antecedentes que dieron lugar a la integración de la información. La tercera describe las características de los sistemas de información SIEDCO y SPOA. La cuarta sección da cuenta del proceso de integración de información de los dos sistemas. En la quinta se explica la implementación del aplicativo de denuncia virtual ¡ADenunciar! La sexta aclara las implicaciones de la integración y la agregación de la información sobre los indicadores de criminalidad y, finalmente, la séptima sección presenta las conclusiones de los análisis realizados.
Antecedentes
La integración de los sistemas de información SIEDCO y SPOA, así como la puesta en marcha del aplicativo ¡ADenunciar!, están enmarcadas en el Plan Estratégico Institucional1 de la Policía Nacional y la Fiscalía General de la Nación. Este plan se ha constituido como un avance significativo para la implementación de procesos de recolección, procesamiento, análisis y difusión de información estadística procedente de diferentes instituciones, que contribuyen a la toma de decisiones de política pública basadas en la evidencia y que sirven como base para diseñar y actualizar sistemas de indicadores básicos de gestión.
La integración de las cifras provenientes de la PONAL y la FGN se empezó a realizar en el año 2017, y cobijó de manera retroactiva las cifras del 2016. La integración tomó como referencia la Clasificación Internacional de Delitos con Fines Estadísticos ;ICCS;, la cual se fundamenta en clasificar los delitos en conceptos, definiciones y principios acordados internacionalmente, con el propósito de mejorar el análisis, la coherencia y la comparabilidad nacional e internacional de las estadísticas (Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito ;UNODC;, 2015).
Al mismo tiempo, con el proceso de integración de los sistemas señalados se amplió también la cobertura de los puntos de captura de información y se generaron acuerdos interinstitucionales de carácter vinculante entre la PONAL y la FGN. Además, se fortaleció el sistema de denuncias a través de la creación del aplicativo de denuncia virtual ¡ADenunciar!, canal que entró en funcionamiento el 26 de julio del 2017. Este nuevo aplicativo permite interponer denuncias de manera virtual, a través de una página web o un aplicativo para teléfonos inteligentes, de cierto tipo de hurtos (a comercio, a personas y a residencias), delitos informáticos, material con contenido de explotación sexual infantil y casos de extorsión.
Debido a los cambios anteriormente mencionados, durante el proceso se planteó la necesidad de trabajar en el tratamiento de la información, de tal forma que fuera posible desarrollar capacidades de gestión para la toma de decisiones, en un marco de interoperabilidad de los sistemas de información de las entidades del Sistema de Justicia (DNP, 2014). Como consecuencia de esto, se creó la mesa técnica para la Unificación de Cifras Estadísticas, la cual se enmarcó dentro del Plan Estratégico Institucional Policía Nacional y Fiscalía General de la Nación.
Este proceso, llevado a cabo por las dos instituciones, afectó la comparabilidad de las cifras de criminalidad de los años 2016, 2017 y 2018, pues generó cambios metodológicos en dos dimensiones. Primero, a partir del 2016 y progresivamente en el 2017 y el 2018, la base de datos del SIEDCO empezó a recibir casos provenientes del SPOA de la Fiscalía que antes no estaban registrados; y, segundo, con la puesta en marcha del aplicativo ¡ADenunciar!, se facilitó a los ciudadanos interponer denuncias, con lo cual aumentó de manera significativa el número de delitos denunciados a las autoridades. Los dos cambios son importantes, pues acercan las cifras de criminalidad registrada a la criminalidad real, pero es necesario aclarar que estos cambios metodológicos afectaron la comparabilidad de las cifras registradas de criminalidad en el tiempo (años 2016, 2017 y 2018).
¿Qué son la criminalidad real y la criminalidad registrada?
Para brindar una conceptualización a la forma de entender el comportamiento de los registros estadísticos de criminalidad, una clasificación existente considera tres clases de criminalidad: la real, la registrada y la oculta, bajo las cuales todos los países del mundo, en la última década, han impulsado acciones para avanzar en el conocimiento de la criminalidad real, y así disminuir la brecha entre la criminalidad real y la registrada. En efecto, más adelante se describe cómo la Policía de Colombia y la Fiscalía General de la Nación se han enmarcado en esta línea, que permite mayor conocimiento del delito.
La criminalidad real hace referencia a la totalidad de fenómenos relacionados con la criminalidad, es decir, es la sumatoria de todos los delitos ocurridos en una sociedad y en un tiempo determinado, independientemente de que hayan sido de conocimiento de las autoridades competentes o no. Ante la imposibilidad de conocer la criminalidad real en su totalidad, se han desarrollado las categorías denominadas como criminalidad registrada y criminalidad oculta (Restrepo, 2008; Redondo & Garrido, 2013).
La criminalidad registrada es aquella parte de la criminalidad real que se refleja en los registros o informes de las autoridades, y es la que permite una aproximación a la criminalidad real. La criminalidad registrada tiene origen en la decisión de una víctima o de un testigo de denunciar un delito, para lo cual este o aquella deben sentir que el agravio tiene suficiente importancia (Centro de Excelencia para Información Estadística de Gobierno, Victimización, Seguridad Pública y Justicia ;Cdeunodc;, 2015).
La criminalidad oculta se refiere a aquella parte de la criminalidad real que no se refleja en los registros oficiales, bien sea porque no es conocida por las autoridades o porque, a pesar de ser conocida, no queda en los registros oficiales o administrativos (Restrepo, 2008; Redondo & Garrido, 2013).
Al respecto, un instrumento que permite disminuir la brecha entre la criminalidad registrada y la oculta son las encuestas de victimización, teniendo en cuenta que a partir de la información obtenida por estas encuestas se puede calcular la proporción de delitos que no quedan registrados en las estadísticas oficiales.
Las encuestas de victimización suelen realizarse en conjunto con las de percepción de seguridad. Ambos tipos de encuestas se realizan en Colombia en ciudades como Bogotá, Barranquilla y Medellín, y estas, además de complementar las cifras oficiales de criminalidad gracias a preguntas sobre diferentes tipos de victimización, ofrecen información sobre las percepciones de los ciudadanos acerca de aspectos como la seguridad de sus entornos y la gestión de las organizaciones encargadas de la seguridad ciudadana (Cámara de Comercio de Bogotá, 2018; Barranquilla cómo vamos, 2018; Medellín cómo vamos, 2018, entre otros).
Las dos fuentes principales de información de criminalidad del país
A continuación se describen las características de los dos sistemas de información involucrados en el proceso de integración de la información de criminalidad del país, iniciado en el 2017: el Sistema Penal Oral Acusatorio (SPOA) de la Fiscalía General de la Nación y el Sistema de Información Estadístico, Delincuencial, Contravencional y Operativo (SIEDCO) de la Policía Nacional.
El Sistema Penal Oral Acusatorio (SPOA)
Este sistema es administrado por la FGN, y surgió como respuesta a la necesidad de sistematizar la información de denuncias y actividades operativas judiciales recogida en cumplimiento de la función principal de la Fiscalía, que es “adelantar el ejercicio de la acción penal y realizar la investigación de los hechos que revistan características de un delito que lleguen a su conocimiento por medio de la denuncia, petición especial, querella o de oficio, siempre y cuando medien suficientes motivos y circunstancias fácticas que indiquen la posible existencia del mismo” (Constitución Política de Colombia, 1991).
El sistema se creó bajo la Ley 906 de 2004, y se comenzó a implementar a partir del año 2005. El SPOA es uno de los sistemas de información que recibe denuncias de los delitos ocurridos en el territorio colombiano. Las fuentes de las denuncias que ingresan al sistema son: las Salas de Atención al Usuario ;SAU;, las Unidades de Reacción Inmediata ;URI;, el Programa de Intervención Temprana, las Unidades Locales, el Cuerpo Técnico de Investigación ;CTI;, las Estructuras de Apoyo ;EDA;, el Centro de Atención Integral a Víctimas de Violencia Sexual ;CAIVAS;, el Centro de Atención Penal Integral a Víctimas ;CAPIV; y las oficinas de asignaciones que reciben denuncias presentadas por escrito por los ciudadanos. Otras entidades, como el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario ;INPEC; y las Comisarías de Familia, también son fuentes de denuncia del SPOA.
El SPOA es alimentado también con la información contenida en el SIEDCO desde el año 2005, la cual recepciona información a través del SIDENCO2, módulo que tienen las diferentes salas de denuncia de la PONAL. El SPOA fue diseñado con fines judiciales, motivo por el cual las variables contempladas en él están orientadas a facilitar la tipificación de los delitos, a registrar las actuaciones en los procesos de investigación y a hacer seguimiento a las investigaciones penales en el marco del proceso de justicia que adelanta la FGN. Actualmente, el sistema se está adecuando con la incorporación de variables como víctima, victimario, bienes, caracterización, modalidades, motivaciones, armas, sitios del hecho, entre otras. Esto se está haciendo en conjunto con la PONAL para delitos como el hurto, el homicidio, el secuestro, la extorsión, los delitos informáticos y las lesiones personales3.
Antecedentes
Desde 1958 la Policía Nacional inició la recopilación ordenada de registros administrativos sobre conductas delictivas y servicios de policía4. En un principio, el proceso de recopilación se llevaba a cabo de manera manual por parte de cada una de las unidades de Policía del país. Las cifras recopiladas eran luego recolectadas, analizadas y reportadas cada mes por una empresa contratada por la Policía Nacional (PONAL, 2015).
Inicialmente, la Policía Nacional consolidaba la información relacionada con los delitos establecidos en el Código Penal, las contravenciones del Código Nacional de Policía, los casos de suicidio, los desastres naturales y el censo de prostitución. De igual manera, registraba toda la actividad operativa que realizaba la institución. Por otro lado, no era posible desagregar la información, según las variables que existen actualmente, y era difícil el almacenamiento de la información histórica (PONAL, 2015).
En el año 2000, el Banco Interamericano de Desarrollo ;BID; destinó para la Policía Nacional cerca de US$ 1.000.000 para el fortalecimiento de la operación estadística. En el 2002 se puso en marcha el SIEDCO en Bogotá, como ciudad piloto. De igual forma, se implementó la herramienta Business Objects, con el fin de procesar, analizar y extraer la información consolidada. En el año 2003 el SIEDCO fue puesto en funcionamiento en todo el país (PONAL, 2015).
En el 2010, el sistema de información de criminalidad de la Policía Nacional inició un proceso de reingeniería, el cual permitió desarrollar los formularios en ambiente web, de modo que se obtuvo mayor cobertura y se permitió el registro en línea de las unidades desconcentradas. Además, se instaló un visor geográfico para la localización espacial exacta de los delitos y las conductas del país.
Asimismo, en el 2014 se certificó la operación estadística de criminalidad y actividad operativa conocida como “Conductas y Servicios de Policía”5 ante el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), ente rector y regulador de las estadísticas oficiales en Colombia. Esta certificación se dio bajo la rigurosa evaluación de un equipo experto independiente del DANE, el cual revisó la parte temática, estadística y de procesos, de modo que se evidenció coherencia, comparabilidad y oportunidad en la operación estadística respecto de su estructura funcional, sus controles en campo y el análisis y la difusión de los datos.
Durante el 2015 se adaptó al sistema de información policial la herramienta de inteligencia de negocios denominada SIEDCO Plus, la cual permite visualizar mejor las variables de tiempo, lugar y modo consolidadas, así como asociar los registros contemplados en los campos del sistema.
El SIEDCO ha sido determinante durante la última década del acontecer colombiano, porque ha permitido llevar el registro de conductas delictivas y de acciones de policía que han facilitado al Estado el diseño y la implementación de políticas públicas en materia de criminalidad, convivencia y seguridad ciudadana.
El proceso de registro de la información
Con la promulgación de la Ley 906 de 2004, Código de Procedimiento Penal, se hizo necesario implementar el módulo denominado SIDENCO, cuyo objetivo era permitir a la PONAL la recepción de denuncias ciudadanas, para posteriormente ponerlas en conocimiento de la autoridad judicial competente. Las denuncias registradas en el SIDENCO se cargan de forma inmediata al SPOA, con el propósito de asignar e iniciar el proceso investigativo en la FGN.
Los hechos delictivos de conocimiento de la policía son atendidos y asignados a la patrulla de vigilancia que conoce el caso. Esta, mediante comunicados escritos o verbales, se encarga de reportar al Centro Automático de Despacho los datos sobre el caso que conoce y sobre su desarrollo. Los datos son consignados en boletines informativos policiales, que se recolectan y registran a diario en el SIEDCO, por parte de los funcionarios del GICRI6 pertenecientes a las 51 unidades de policía que existen en la actualidad (Buitrago, Rodríguez & Bernal, 2015).
El SIEDCO registra información relacionada con las características de las víctimas, los victimarios y los delitos mismos, de tal forma que el registro se organiza alrededor de los siguientes niveles (UNODC, 2015):
Registro de los hechos. El SIEDCO registra información de tiempo, modo y lugar, tal como fecha y hora del hecho, departamento político, municipio, zona (urbana o rural), dirección, conducta especial, clase de sitio, unidad policial básica de donde ocurrió el hecho, unidad policial básica que tuvo conocimiento del mismo, fuente y medio de conocimiento que soportan y respaldan el registro administrativo en la base de datos (Buitrago, Rodríguez & Bernal, 2015). Desde el 2014, el SIEDCO incorpora un visor geográfico que permite georreferenciar automáticamente los eventos delictivos mediante su ubicación en un mapa. Esto genera información sobre las coordenadas geográficas (longitud y latitud) del lugar donde ocurrió el hecho registrado (Buitrago, Rodríguez & Bernal, 2015).
Registro de conductas. Cuando se registra un delito, se puede indicar la conducta infringida tipificada en el Código Penal colombiano; de igual forma, la modalidad en la que el victimario ejecutó el delito, el arma empleada y el medio de locomoción del agresor y de la víctima (Buitrago, Rodríguez & Bernal, 2015).
Registro de intervinientes. El SIEDCO permite registrar datos biográficos de las personas que pueden estar inmersas en un caso, tanto en calidad de denunciantes como de testigos, víctimas, contraventores o indiciados. Además, el sistema permite asociar a cada uno de los intervinientes diferentes conductas.
Registro de los bienes. El sistema registra diferentes elementos muebles e inmuebles asociados con un caso, con el detalle propio para cada uno de ellos, indicando el tipo y la clase de bien, la cantidad, el valor, la unidad de medida y datos de identificación del mismo (marca, línea, modelo, color, entre otros). Este registro es importante, porque permite cuantificar el valor de los bienes involucrados en la comisión de un delito o los pertenecientes a los ofendidos o denunciantes.
El proceso de integración de la información del SIEDCO y el SPOA
La articulación de esfuerzos entre la PONAL y la FGN para consolidar las cifras de criminalidad del país comenzó a principios del 2017, con la creación de la mesa de trabajo No. 11, denominada “Unificación de cifras estadísticas”. Esta tuvo el propósito de establecer la metodología para el proceso de integración de información criminal consolidada por las dos instituciones.
Para el desarrollo de la mesa se estableció un plan de trabajo, enfocado en cuatro iniciativas estratégicas, que permitieron articular, estandarizar, normalizar, consolidar y difundir cifras de criminalidad entre ambas instituciones. Las iniciativas fueron las siguientes:
Iniciativa 1. Unificación de conceptos para el registro de noticias criminales y registros administrativos. Esta iniciativa se enfocó en la estandarización y normalización de criterios para los delitos de homicidio, hurto (12 caracterizaciones), secuestro y extorsión. Lo anterior tuvo como resultado la construcción y validación de tres guías metodológicas, para la unificación de conceptos relacionados con los delitos mencionados.
Iniciativa 2. Articulación de sistemas de información SPOA-SIEDCO. Esta iniciativa consistió en la articulación de los sistemas de información de las dos instituciones, y permitió ajustar, crear y homogeneizar variables de caracterización (tipo de hurto), modalidad, tiempo, modo y lugar en los dos sistemas, lo cual permitió la implementación de un Web Service entre las dos instituciones para la recepción de denuncias del SIEDCO al SPOA, y viceversa.
Iniciativa 3. Consolidación de noticias criminales. Esta iniciativa es el soporte del proceso de integración de información, el cual se dio mediante cuatro pasos fundamentales que operan de manera cíclica (ver ilustración 1):
Cruce de información a través del número único de noticia criminal. Diariamente se realiza un cruce de las noticias criminales contenidas en los dos sistemas de información. Esto permite la clasificación de las noticias según la caracterización de los delitos y el relato de los hechos. Este paso da inicio a la primera consolidación de denuncias/noticias criminales.
Verificación de la caracterización. Luego de consolidar las noticias criminales, se verifica el relato de los hechos con la tipificación de la conducta. Este paso permite identificar y validar la información (hechos, caracterización, intervinientes y bienes) que contiene cada noticia criminal respecto a la establecida por el Fiscal Delegado del caso.
Aseguramiento de la calidad del dato. En este paso se agregan, en los sistemas de información de las dos instituciones, los datos descritos en el relato de los hechos, y que son necesarios para obtener un registro óptimo en los sistemas. Por último, se verifican y consolidan las inconsistencias que no es posible actualizar. Este paso está a cargo del Fiscal Delegado del caso.
Ajustes de casos en los sistemas de información. Por último, se realiza la actualización de las noticias criminales que presentan discrepancia de información tanto en el SPOA como de SIEDCO, y se actualiza la caracterización del hurto para los casos que sean necesarios.
La iniciativa 3 permitió la integración de los sistemas SPOA y SIEDCO, así como la consolidación de las noticias criminales de los delitos de homicidio y hurto. Para ello fue necesaria la vinculación de tiempo completo de 60 policías, quienes revisaron e interpretaron cada una de las noticias criminales de los mencionados delitos, contenidas en el SPOA (ver figura 1).
Fuente: Policía Nacional (2018). Elaboración propia
Figura 1 Metodologíade agregación de información criminal
En el caso del hurto7, por ejemplo, se encontraron entre el 2017 y hasta el 25 de enero del 20188 un total de 146.757 noticias criminales, de las cuales 27.644 estaban tanto en el SIEDCO como en el SPOA, y 119.113 tenían caracterizaciones9 diferentes en cada uno de los sistemas.
Iniciativa 4. Criterios para la difusión y publicación de cifras estadísticas. Mediante esta iniciativa se establecieron los protocolos de difusión y publicación de cifras de criminalidad entre las dos instituciones, como insumo para la toma de decisiones en materia de política pública, seguridad y convivencia ciudadana en el país.
Como producto del proceso de integración y consolidación anteriormente descrito, se obtuvieron las cifras consolidadas que se presentan en la tabla 1.
Tabla 1 Casos de homicidio y hurto contenidos tanto en el SIEDCO como en el SPOA, 2017
Fuente: Policía Nacional (2018) y Bodega de datos COGNOS (FGN). Elaboración propia.
La integración de la información de criminalidad de la FGN y la PONAL, sobre homicidio y hurto (12 caracterizaciones), dio como resultado para el 2017 una coincidencia en las noticias criminales del 97,50% en el caso del homicidio doloso y del 99,28% en el hurto.
Creación de la denuncia virtual ¡ADenunciar!
Para el segundo semestre del año 2016, desde la Policía Nacional surgió la idea de realizar el diseño tecnológico denominado ¡ADenunciar! Este Sistema Nacional de Denuncia Virtual fue puesto en funcionamiento el 26 de julio del 2017. Este aplicativo fue creado en primera instancia para permitir que las víctimas de hurto (a comercio, a personas y a residencias), delitos informáticos, material con contenido de explotación sexual infantil y extorsión, instauren una denuncia formal ante las autoridades, mediante el uso de una plataforma a la que se accede a través de internet.
Este servicio virtual es el resultado de la coordinación interinstitucional entre la Policía Nacional de Colombia y la Fiscalía General de Nación, dado que esta plataforma facilita el acceso a la administración de justicia, a partir del diligenciamiento de una serie de campos obligatorios y opcionales, referentes a los datos personales del denunciante/víctima y a la descripción de los hechos, con la opción de relacionar testigos y adjuntar material que oriente el proceso de investigación y judicialización.
Por lo anterior, la metodología consistió en adoptar e implementar modelos estandarizados para la recepción de denuncias, a partir de seis delitos mencionados antes, los cuales fueron modelo piloto para el ajuste de modelos y creación de formularios de noticias criminales, definiéndolos y caracterizándolos con unificación de variables tanto del SPOA como del Sistema de Denuncias y Contravenciones (SIDENCO) de la Policía Nacional.
El trabajo de campo optimizó los procedimientos, y generó que hoy el aplicativo, en un plazo máximo de 24 horas, por medio del funcionario de policía judicial que recibe la solicitud, valide la identidad del denunciante, verifique que la petición cumpla con los requisitos de una denuncia penal y envíe por primera vez al correo electrónico del ciudadano el Número Único de Noticia Criminal; de no ser aceptado el reporte, el mensaje que llega al usuario le explica las razones de la negativa y la ruta que debe seguir para llevar a feliz término el trámite.
Después, en un término de cinco días, el denunciante recibe un correo con los datos del despacho del fiscal asignado al caso; igualmente, con el número de registro del reporte, se podrá hacer seguimiento a la denuncia y consultar su evolución en la página web de la Fiscalía General de la Nación.
Con esta metodología de trabajo exitosa, actualmente se trabaja en una nueva réplica, con la inclusión de nuevos delitos (estafa - lesiones personales - inasistencia alimentaria - violencia intrafamiliar - falsedad en documento público y privado - injuria - calumnia - tráfico y porte de estupefacientes), lo cual permite fortalecer la denuncia en el país y coadyuvar en los procesos de construcción de paz.
¡ADenunciar! no suprime los sistemas actuales de recepción de denuncias; por el contrario, los complementa a través de una plataforma web y un aplicativo para Smartphone (APP). En la actualidad es administrado por la Policía Nacional, a través de un grupo central ubicado en la ciudad de Bogotá y 51 seccionales en el resto del país. El grupo central se encarga de generar los lineamientos de calificación y clasificación de las denuncias recibidas virtualmente, las cuales, después de un riguroso filtro, pasan a integrar el SIDENCO, que es un módulo del SIEDCO, y después migran al SPOA.
Así las cosas, ¡ADenunciar! disminuye el tiempo de 1 hora y media (presencial) a tan solo 40 minutos (virtual), y se convierte en una estrategia interinstitucional que permite el restablecimiento de los derechos con mayor prontitud, de modo que logra volver la confianza de la comunidad hacia las instituciones del Estado, como garantes de la convivencia y seguridad ciudadana. Por lo tanto, desde un principio era de esperarse que la cantidad de hechos delictivos puestos en conocimiento de las autoridades aumentara. En otras palabras, se esperaba un crecimiento de la criminalidad registrada.
Las consecuencias de la integración de la información del SIEDCO y el SPOA y de la creación de ¡ADenunciar! sobre los indicadores de criminalidad del país
La integración de la información del SIEDCO y el SPOA, así como la creación de ¡ADenunciar!, fueron dos procesos importantes que llevaron a que, en la actualidad, el Estado colombiano cuente con mejor información para diseñar políticas públicas de prevención y reacción frente al delito. Sin embargo, por haber incluido modificaciones y cambios metodológicos de fondo, ambos procesos tienen implicaciones sobre la comparabilidad de las cifras de criminalidad a través del tiempo. A continuación se explican las implicaciones de la integración del SIEDCO y el SPOA, así como de la creación de ¡ADenunciar!
Consecuencias de la integración de información del SIEDCO y el SPOA
El proceso de integración de la información del 2016 y el 2017 contenida en el SIEDCO y el SPOA tuvo como resultado la consolidación de una cifra de delitos significativamente mayor que la cifra reportada por el SIEDCO antes de la mencionada integración. La figura 2 ofrece un ejemplo de la diferencia entre las dos cifras. Como se puede ver en él, la cantidad de delitos de alto impacto ocurridos durante el 2016, según la cifra consolidada luego de la integración de las bases de datos, es 37,2% mayor que el número de delitos del mismo tipo ocurridos en dicho año, según la cifra reportada por el SIEDCO antes de la integración. Esta diferencia se hace más grande en el año 2017. Como muestra el mismo gráfico, la cantidad de delitos de ese año, de acuerdo con la cifra consolidada después de la integración de las bases de datos, es un 48,9% mayor que el número reportado, según la cifra consolidada por el SIEDCO antes de la integración.
Consecuencias de la creación de ¡ADenunciar!
La figura 3 presenta la cantidad de denuncias reportadas a través de ¡ADenunciar! entre julio del 2017 y julio del 2018. Como se puede observar, el número de denuncias registradas en el aplicativo ha seguido una tendencia al alza, al pasar de 487 en julio del 2017, a 15.570 en julio del 2018. Resulta importante agregar que la cantidad de denuncias realizadas a través de ¡ADenunciar!, durante el periodo de tiempo señalado (154.769), corresponde al 41,2% de las denuncias totales realizadas en el país por los delitos que se pueden denunciar en la plataforma.
Fuente: Policía Nacional (2018). Elaboración propia
Figura 3 Cantidad de denuncias recibidas a través de ¡ADenunciar!, Colombia, julio del 2017-julio del 2018 (mensual)
La tabla 2 muestra la cantidad de delitos de los años 2015, 2016 y 2017 registrados actualmente en la base de datos del SIEDCO10. Además, la tabla desagrega la cantidad de delitos según la fuente de la información e indica la participación de cada fuente en el total de delitos de cada uno de los tres años. Como se puede ver, todos los delitos del 2015 registrados en la actualidad en la base de datos del SIEDCO fueron conocidos por la Policía Nacional. En cambio, con motivo de la integración de los sistemas de información de la PONAL y la FGN, el 60,6% de los delitos del 2016 actualmente registrados en la base de datos tuvo como fuente esta última institución. Por último, la tabla indica que del total de delitos del 2017 contenidos en la actualidad en la señalada base de datos, el 18,6% tuvo como fuente el recientemente creado aplicativo ¡ADenunciar!; el 49,8% tuvo como fuente a la FGN, y el 31,6%, a la PONAL.
Tabla 2 Cantidad de delitos denunciables a través de ¡ADenunciar!, según fuente de información, Colombia, 2015-2017 (anual)
Fuente: Policía Nacional (2018). Elaboración propia.
La posibilidad de desagregar la información de criminalidad, según su fuente de procedencia (PONAL, FGN y ¡ADenunciar!), permite entender cómo la integración de la información afecta la cantidad de denuncias registradas, y cuáles son sus implicaciones sobre la comparabilidad de las cifras a través del tiempo.
Por otra parte, producto de la integración de cifras y la implementación de ¡ADenunciar! a partir del 26 de julio, los delitos de alto impacto crecieron un 79,8% respecto a la base de datos del SIEDCO, que no tiene los cambios metodológicos (ver figura 4).
Fuente: Policía Nacional (2018). Elaboración propia
Figura 4 Cantidad de delitos de alto impacto según fuente de la información y ¡ADenunciar!, Colombia, 2014-2017 (anual)
Al desagregar la cantidad de delitos de alto impacto del año 2017, registrados actualmente en la base de datos del SIEDCO (330.178) según la fuente de la información, se observa que el 16,8% de los casos (55.564) provienen de denuncias hechas a través del aplicativo ¡ADenunciar! y el restante 83,2% (274.614) resultan de denuncias interpuestas a través de la Policía Nacional o la Fiscalía General de la Nación. Es importante señalar que la gran cantidad de casos denunciados a través de ¡ADenunciar! contrasta con el hecho de que el aplicativo solo funcionó durante los últimos cinco meses del 2017.
Como muestra la figura 5, la información de criminalidad disponible en la actualidad en la base de datos del SIEDCO, correspondiente al periodo 2014-2015, proviene exclusivamente de los registros recopilados por la Policía Nacional. En cambio, la información correspondiente al periodo comprendido entre el 2016 y el 25 de julio del 2017 emana tanto de la Policía Nacional como de la Fiscalía General de la Nación (debido a la integración del SIEDCO y el SPOA). Por último, el gráfico muestra que la información del periodo posterior al 26 de julio del 2017 proviene tanto de los registros de la Policía Nacional y la Fiscalía General de la Nación, como de las denuncias recibidas a través del aplicativo ¡ADenunciar!
Resulta importante agregar que los momentos de integración de las fuentes de información anteriormente señalados coinciden con cambios en la tendencia de la serie de tiempo de los delitos establecidos11 en la denuncia virtual. Esto muestra que el aumento en la cantidad de delitos se debe a la integración de los datos de la criminalidad registrada y no al aumento de la criminalidad real.
Un análisis más detallado del comportamiento de los registros de delitos da cuenta de que el aplicativo ¡ADenunciar! tuvo un efecto de sustitución sobre el uso de los canales de denuncia. Luego de la puesta en marcha de ¡ADenunciar!, la cantidad de denuncias recibidas por la Policía Nacional y la Fiscalía General de la Nación a través de los canales tradicionales comenzó a caer, mientras que el número de denuncias interpuestas a través del aplicativo comenzó a aumentar.
Lo anterior se explica por el hecho de que ¡ADenunciar! reduce los costos de transacción en los que incurren los ciudadanos para interponer denuncias. Dado que a este aplicativo se accede a través de internet, los ciudadanos evitan costos, como los de desplazarse hasta las locaciones físicas autorizadas para recibir denuncias.
Fuente: Policía Nacional (2018). Elaboración propia
Figura 5 Cantidad de delitos establecidos en la denuncia virtual según fuente de la información, Colombia, 2014-2018 (mensual). Nueva denuncia y efecto sustitución generados por ¡ADenunciar!
El efecto sustitución es cuantificable bajo una serie de supuestos. Uno de estos consiste en suponer que, de no haberse implementado ¡ADenunciar!, el número de denuncias que se hubieran registrado durante el periodo comprendido entre julio del 2017 y julio del 2018, a través de los canales tradicionales de denuncia, hubiese sido igual al promedio de denuncias registradas durante el periodo comprendido entre enero y junio del 2017 por medio de dichos canales. Si se presume lo anterior, es posible inferir que del total de denuncias interpuestas a través de ¡ADenunciar!, durante el periodo comprendido entre julio del 2017 y julio del 2018 (154.769), el 24,5% corresponde a denuncias que no se hubieran hecho a través de los canales tradicionales de denuncia (nueva denuncia), y el 16,7% corresponde a denuncias que dejaron de hacerse a través de los mencionados canales (efecto sustitución). Asimismo, el 58,8% de las denuncias se recibieron mediante la denuncia tradicional.
Consecuencias de la integración de la información del SIEDCO y el SPOA, y de la creación de ¡ADenunciar!, sobre la comparabilidad de los datos de hurto a personas
Uno de los delitos cuyo comportamiento permite comprender mejor las consecuencias de la integración de la información y de la creación de ¡ADenunciar! sobre la comparabilidad de las cifras de criminalidad, es el delito del hurto a personas.
La figura 6 muestra la serie de tiempo mensual de la cantidad de hurtos a personas registrada en el país, correspondientes al periodo 2014-2017. La serie tiene dos momentos en los que hay saltos importantes en el número de hurtos registrados, que coinciden exactamente con el mes de inicio de cada uno de los cambios metodológicos descritos en este documento. El primero de ellos es enero del 2016, mes a partir del cual, con motivo de la integración del SIEDCO y el SPOA, los datos corresponden a ambos sistemas. El segundo momento es hacia finales de julio del 2017, justo cuando comenzó a funcionar ¡ADenunciar!
Si no se tiene en cuenta que los mencionados saltos se explican por la integración de los registros de la FGN y la PONAL, así como por la creación de un nuevo canal de denuncias, se podría concluir erróneamente que entre el 2015 y el 2016 el hurto a personas se incrementó en un 44,8%, y entre el 2016 y el 2017 lo hizo en un 42,8%.
Fuente: Policía Nacional (2018). Elaboración propia
Figura 6 Cantidad de hurtos a personas, Colombia, 2014-2017 (mensual)
En la figura 7 se desagrega la serie de tiempo del hurto a personas según la fuente de procedencia de los registros. La línea azul corresponde a las denuncias registradas a través de la Policía Nacional; la línea naranja, a las denuncias interpuestas a través de la Policía Nacional y aquellas registradas por la Fiscalía General de la Nación. Finalmente, la línea gris da cuenta de las denuncias recibidas mediante el aplicativo ¡ADenunciar!
Fuente: Policía Nacional (2018). Elaboración propia
Figura 7 Cantidad de hurtos a personas según fuente de la información, Colombia, 2014-2017 (mensual)
Como se señaló antes, las consecuencias de la integración y la agregación de información se pueden separar en dos etapas: una entre 2015 y el 2016, donde el cambio en las cifras de criminalidad corresponde a la integración SIEDCO-SPOA, y entre el 2016 y el 2017, donde los efectos mayoritariamente son atribuibles a la agregación de las denuncias recibidas a través del aplicativo ¡ADenunciar!
Entre el 2015 y el 2016
En 2016 se incorporaron a la serie del hurto a personas 32.410 denuncias provenientes de SPOA a SIEDCO, lo que representa el 22% del total de los registros.
El promedio mensual de denuncias por el delito de hurtos a personas, para 2016 con respecto a 2015, creció en 3.785 casos, equivalente a un incremento en dicho promedio de 44,8%.
Al comparar la información de SIEDCO (línea azul) en 2015 y 2016, se observa un incremento del 12,8%. Si por el contrario, se compara la información de 2015 (línea azul) con la de 2016 post-cargue (línea naranja) de SPOA se encuentra erróneamente un incremento del 44,8% en el hurto a personas, 32 puntos porcentuales por encima del incremento real.
Entre el 2016 y el 2017
En el 2017 el número de denuncias promedio producto de la integración SIEDCO + SPOA y la implementación de ¡ADenunciar!, se incrementó en 42,8% con respecto al 2016. El comportamiento superior de registro de las denuncias producto de la integración, se debe en parte a los procesos de ajuste realizados durante el proceso de homologación.
En razón a la implementación de ¡ADenunciar!, no es factible determinar la totalidad de denuncias que se habrían recibido a través del SIEDCO y/o el SPOA, debido al efecto sustitución de la denuncia virtual con respecto a los mecanismos de denuncia convencional, gracias al ahorro de tiempo y dinero que esta genera a las víctimas (figura 7).
El proceso de integración y la implementación de ¡ADenunciar! incrementaron de forma drástica la criminalidad registrada contenida en la estadística oficial (SIEDCO), no solo por la agregación de información proveniente del proceso de integración, sino por los beneficios que representa para las víctimas el uso de la tecnología en el proceso de denuncia de los delitos de los cuales fueron víctimas (figura 7).
Además, al comparar los registros de SIEDCO + SPOA + ¡ADenunciar! del periodo agosto - diciembre se observa un crecimiento de 62,1% en 2017 con respecto al mismo periodo de 2016. De igual forma, ¡ADenunciar! en el 2017 tiene una participación en hurto a personas del 23,6% con respecto a la totalidad de registros en ese año.
Contraste de las cifras del SIEDCO y las de otras fuentes de información
Una de las preguntas que pueden surgir con motivo de los cambios observados en las cifras de criminalidad del país, es si estos son producto de la integración y la agregación de información o de incrementos en la criminalidad real. Más allá de advertir -como ya se hizo- que existe una correlación entre el aumento de las cifras de criminalidad y la introducción de los cambios mencionados, la anterior pregunta se puede responder contrastando las cifras del SIEDCO con las de otras fuentes de información que registran variables delictivas similares y que no han tenido cambios en sus formas de medición durante los últimos tres años.
Para este propósito, en esta subsección se contrastan las cifras del SIEDCO con las de las siguientes fuentes: 1) algunas encuestas de victimización de las principales ciudades del país; 2) la base de datos de hurto de celulares de El Corte Inglés, y 3) la base de datos de violencia interpersonal del Instituto Colombiano de Medicina Legal y Ciencias Forenses.
La incidencia del delito según las encuestas de victimización
Las encuestas de victimización12 ofrecen información sobre los delitos de los que son víctimas los individuos. Teniendo en cuenta que el hurto a personas es uno de los delitos que mayor incidencia tiene entre la población, es posible utilizar la información sobre el porcentaje de personas que reportan haber sido víctimas de algún delito durante el último año (según las encuestas de victimización), para contrastar los datos registrados en el SIEDCO13. Si el aumento del 42,8% en los registros de hurto a personas del 2017, registrados actualmente en el SIEDCO, estuviera asociado con incrementos en la criminalidad, dicho aumento debería verse reflejado en un incremento del porcentaje de personas que reportan haber sido víctimas de delitos.
La figura 8 muestra el comportamiento de la victimización y el hurto a personas en las cuatro ciudades principales del país durante el periodo 2010-2017. En el gráfico se puede apreciar que mientras los registros oficiales de hurto a personas crecieron en todas las ciudades, entre el 2016 y el 2017, la victimización no aumentó de forma sistemática. Por ejemplo, mientras en Bogotá y Medellín la cantidad de hurtos a personas registrados crecieron, en su orden, 102,6% y 32,7%, entre el 2016 y el 2017, el porcentaje de personas encuestadas que dijeron haber sido víctimas de delitos se mantuvo más o menos estable en ambas ciudades (en niveles cercanos al 32 y 15%, respectivamente).
Fuente: Policía Nacional (2018), Bogotá cómo vamos, Medellín cómo vamos, Cali cómo vamos, Barranquilla cómo vamos. Elaboración propia, 2018
Figura 8 Victimización y hurto a personas, Bogotá, Medellín, Cali y Barranquilla, 2010-2017 (anual)
Lo anterior es evidencia de que los incrementos en las cifras de hurto a personas son el resultado de la integración y la agregación de información, mas no de aumentos en la criminalidad real.
El hurto de celulares según El Corte Inglés
A nivel nacional, el objeto más hurtado a las personas es el teléfono celular: el 55% de las denuncias de hurto a personas son por hurto de celulares. Antes de la integración de la información del SPOA y el SIEDCO, así como de la creación de ¡ADenunciar!, la cantidad de registros de hurto de celulares se incrementó en un 2% entre el 2013 y el 2014, y en un 15% entre el 2014 y el 2015. Después de los anteriores cambios, la cantidad de registros de dicho tipo de hurto aumentó en un 33% entre el 2015 y el 2016, y en un 127% entre el 2016 y el 2017.
En cumplimiento de la estrategia gubernamental contra el hurto de celulares, y en desarrollo del artículo 106 de la Ley 1453 de 2011 y la Resolución CRC 3128 de 2011, las empresas prestadoras de servicios de comunicaciones móviles de Colombia registran los celulares hurtados en la Base de Datos Negativa14, a través de la empresa informática El Corte Inglés S.A.
La citada base de datos se constituye en una valiosa fuente de información alternativa, debido a que no ha tenido variaciones en su estructura ni en la metodología a través de la cual se recopila la información que se consigna en ella sobre hurto de celulares, reportada por los usuarios de los diferentes operadores.
Teniendo en cuenta lo anterior, si el incremento en la cantidad de hurtos de celulares registrados en la base de datos del SIEDCO es consecuencia de un incremento en la criminalidad real, es de esperarse que la cantidad de hurtos registrados en la base de datos de El Corte Inglés haya tenido también un incremento.
Contrario a lo anterior, la figura 9 muestra que el comportamiento de la cantidad de registros de hurto de celulares entre el 2016 y el 2017 es diferente en una y otra base de datos. Mientras que los registros de la base de datos del SIEDCO aumentaron en un 127%, los de la base de datos de El Corte Inglés S.A. disminuyeron en un 6%. Esto confirma que los incrementos en las cifras registradas en la base de datos del SIEDCO se deben a la integración de la información y a la creación de ¡ADenunciar!, y no a un aumento de la criminalidad real.
La violencia interpersonal según el Instituto Colombiano de Medicina Legal y Ciencias Forenses
Durante los últimos cuatro años el comportamiento de las lesiones personales registradas en la base de datos del SIEDCO ha mostrado una tendencia opuesta al comportamiento de la violencia interpersonal registrada por el IMLCF.
En el SIEDCO, las lesiones personales han mostrado una tendencia al alza desde el 2014 hasta el 2017, con un elevado incremento de 46% entre el 2015 y el 2016, consecuencia de la integración de la información del SIEDCO y el SPOA15.
Al contrario, los registros del INMLCF16 muestran que la violencia interpersonal17 ha seguido una tendencia decreciente durante los últimos cuatro años, con un decremento de 1% entre el 2015 y el 2016 (figura 10).
Fuente: Policía Nacional (2018) y INMLCF. Elaboración propia
Figura 10 Cantidad de lesiones personales y de casos de violencia interpersonal, Colombia, 2014-2017 (anual)
Siguiendo la lógica señalada anteriormente, si el aumento en los registros de lesiones personales del SIEDCO, que se observa entre el 2015 y el 2016, fuera el resultado de un aumento de la criminalidad real, es de esperarse que las cifras de violencia interpersonal del INMLCF mostraran también un incremento durante el señalado periodo. Sin embargo, como se observa en la figura 10, las cifras de violencia interpersonal no aumentan, lo que confirma que el incremento de los registros de lesiones personales de la base de datos del SIEDCO se debe a la integración de la información del SIEDCO y el SPOA, descrita a lo largo de este artículo.
Conclusiones
En concordancia con directrices de organismos multilaterales, durante los últimos años el gobierno colombiano ha desarrollado políticas tendientes a mejorar los sistemas de información del país, con el objetivo de mejorar la calidad de la información disponible para tomar decisiones de política pública.
Como resultado de lo anterior, el Plan Estratégico Institucional PONAL y FGN permitió consolidar cifras estadísticas relacionadas con las denuncias interpuestas por las víctimas de conductas tipificadas en el Código Penal colombiano. Este proceso ha constituido un avance importante en la sinergia institucional relacionada con los procesos de recolección, procesamiento, análisis y difusión de información estadística.
La sinergia institucional no solo generó una unificación de las cifras de criminalidad, sino que también mejoró la calidad de los datos estadísticos y posibilitó la implementación del aplicativo de denuncia ¡ADenunciar!
A pesar de que la integración de la información del SIEDCO y el SPOA, y la creación de ¡ADenunciar!, mejoraron la calidad de los datos de criminalidad disponibles en el país y disminuyeron el subregistro (¡ADenunciar! mejoró también el acceso a la justicia por parte de los ciudadanos), ambos cambios suponen retos para el seguimiento a lo largo del tiempo de los indicadores de criminalidad del país. En otras palabras, la información delictiva consignada en la base de datos del SIEDCO perdió comparabilidad a través del tiempo, como consecuencia de los mencionados cambios.
Teniendo en cuenta lo anterior, este artículo ha pretendido explicar el proceso de integración de información y sus consecuencias sobre la comparabilidad de las cifras de criminalidad del país a través del tiempo. Los análisis realizados a lo largo del artículo permiten concluir que el incremento de los indicadores de criminalidad del país fue el resultado del aumento de la cantidad de registros consignados en el SIEDCO. Este aumento se debió, no al incremento de la criminalidad real, sino a la integración de la información de los delitos conocidos por la FGN y aquellos que conoció la PONAL. Asimismo, el aumento en la cantidad de registros fue el resultado de la creación del aplicativo ¡ADenunciar!, el cual redujo los costos de transacción en los que incurren los ciudadanos para interponer denuncias. A pesar de los problemas de comparabilidad generados, la integración de la información del SIEDCO y el SPOA, así como la creación de ¡ADenunciar!, constituyen avances importantes que el país debía realizar para contar con más y mejor información cuantitativa sobre la criminalidad.
