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Introducción
Las políticas públicas son las herramientas con las que el Estado aborda las problemáticas sociales y económicas que retrasan el desarrollo del país, lo que pone en riesgo el cumplimiento de las metas de crecimiento y el bienestar general de la sociedad. De acuerdo con Lahera (2002), existen dos quejas reiterativas respecto la acción del Estado, la ausencia de políticas y la ausencia de leyes, lo que muestra que, cuando se trata de tomar decisiones, se realiza un desgaste en la emisión de leyes, decretos y actos administrativos sin que esto influya realmente en la solución. El presente artículo identifica una problemática adicional: si bien, pueden existir políticas respecto a problemáticas específicas, no se tienen definidos los mecanismos para evaluar su impacto en la solución o mejora, observando que, a la postre, estas no son efectivas y, por el contrario, su aplicación podría reforzar la problemática que se pretendía resolver.
Entendiendo que el país experimenta una profunda crisis penitenciaria y carcelaria (Olarte, 2020), el objetivo principal de esta investigación es identificar las variables que deben ser incluidas en una política pública criminal con enfoque preventivo, que impacte en la reducción del crimen y evite el desgaste jurídico que actualmente genera un cuello de botella en la justicia, e incentiva una cultura de ilegalidad. Este artículo propone una hipótesis causal con enfoque preventivo, para la cual se identificaron las variables socioeconómicas, a partir de trabajos de diferentes autores que las definen como determinantes del crimen; una vez propuesto el modelo, se desarrolló sobre un aplicativo de finalidad específica para la simulación de sistemas dinámicos, y se identificaron líneas de acción para la toma de decisiones de política pública.
Los resultados obtenidos mostraron la necesidad de una política con un enfoque preventivo que asegure el acceso a la justicia para los delitos denunciados y logre disminuir la impunidad; de igual manera, se identificó que esta variable genera un ciclo virtuoso hacia la delincuencia, esto, sumado a factores de desigualdad e inequidad, generan un ambiente adecuado para el crimen. También, la investigación identificó los aspectos que deben ser tenidos en cuenta en el diseño y el desarrollo de una política criminal que propenda por la prevención del crimen a través de la justicia social y la disminución de la impunidad, para aportar mecanismos para el diseño y el análisis de la política pública criminal, evitando así el desgaste de las instituciones y el detrimento de los recursos.
Método
Se empleó un análisis descriptivo de las variables que, de acuerdo con la hipótesis causal propuesta, desarrollan la política criminal colombiana actual. Asimismo, se desarrolló un análisis correlacional cuantitativo para el análisis de las variables incluidas en el modelo de regresión múltiple, base para la simulación del sistema.
Diseño metodológico
El diseño metodológico propuesto se basa en el método de Bardach (1998), quien estableció ocho pasos para el análisis de políticas públicas, así:
Descripción del problema: se parte de las conclusiones de la hipótesis causal propuesta por Gómez (2020) y sus conclusiones respecto la falta de efectividad de la política pública colombiana para la reducción del crimen. Además, se hace una caracterización sobre otras variables del sistema.
Obtención de información: se describe el comportamiento de las variables que comprenden la hipótesis causal, y se desarrolla el análisis estadístico de la información.
Construcción de alternativas: con base en la revisión bibliográfica, se identificaron las variables socioeconómicas propuestas como determinantes del crimen y se analizan estadísticamente, identificando las variables de mayor impacto.
Selección de criterios: se desarrolló un modelo de regresión múltiple identificando las variables de mayor impacto de acuerdo con los coeficientes estadísticos.
Proyección de resultados: se proyectan y presentan los resultados para cada una de las posibles soluciones.
Confrontación de costos y beneficios: con base en el resultado de cada escenario, se evalúan los costos y se realiza la comparación con los beneficios.
Decisión: se presenta la mejor opción de solución, de acuerdo con los criterios de comparación identificados.
Conclusiones.
Marco conceptual
Es preciso aclarar que la investigación se realizó desde el punto de vista del análisis del sistema que desarrolla la política criminal colombiana y no desde el punto de vista del derecho, razón por la cual se deben comprender diversos conceptos, más allá de las definiciones legales que norman el sistema (Gómez, 2020).
La criminalidad como problemática pública
De acuerdo con (Lahera, 2002) el papel que juega la política pública al interior de una sociedad implica legitimar al Estado, no solo por su carácter instrumental en la provisión de servicios básicos o la administración de bienes públicos, sino también en la construcción de la realidad social. Esta naturaleza pública la hace portadora de definiciones que son el resultado de las tensiones políticas que se dan en los escenarios públicos de discusión o al interior de las oficinas gubernamentales. Para Frühling (2012), en materia de política pública, las acciones carecen de análisis y de sustento, ya que existe una doble complejidad en la configuración de las políticas hacia el delito:
Enfrentar los desafíos técnicos propios de las intervenciones en materia delictiva para identificar focos prometedores de intervención, poblaciones vulnerables específicas y modelos efectivos de respuesta, incluyendo las instituciones para la ejecución.
El incremento del delito usualmente está en el centro del debate político, por lo que se pretende poner en práctica medidas que se conforman más al sentido común que a la evidencia rigurosa.
Toma de decisiones de política pública
“Gobernar es un proceso complejo. Esta complejidad está dada por los múltiples factores que inciden en las decisiones públicas en determinados contextos económicos, políticos y sociales” (Avendaño, 2018, p. 26). Una decisión es una selección que se toma partiendo de más de una alternativa posible; sin embargo, el problema de la decisión toma relevancia cuando estas se deben tomar en ejercicio de la gobernanza, lo que implica costos que se deben traducir en beneficios para la sociedad en general, es decir, que debe primar el beneficio general por encima del particular. Por lo tanto, se debe minimizar el riesgo de fracaso o no impacto de la política frente a la problemática que se quiere corregir. Según (Lahera, 2004), una buena decisión de política pública se sustenta en información adecuada, corresponde a cursos de acción y flujos de información relacionados con un objetivo político definido en forma democrática, incluyendo la previsión de sus resultados.
De acuerdo con Blank (1990), las decisiones adquieren gran relevancia debido a los cortos tiempos político-administrativos, por lo que estas se encuentran altamente relacionadas con el tiempo y la capacidad de respuesta: a mayor tiempo, menor prioridad, y viceversa. Pero ¿cómo determinar la prioridad de una política pública?, ¿cómo entender el abordaje de la toma de decisiones a partir de la capacidad del Estado para identificar y priorizar las problemáticas y los recursos? Para la toma de decisiones de política pública es crucial entender y dimensionar la problemática de manera suficiente, de lo contrario se corre el riesgo de subvalorar las prioridades, retrasando su abordaje en la agenda política del Estado. Es así como el presente artículo pretende aportar en el suministro de información relevante para la toma de decisiones sustentadas de política pública criminal, que no se limiten a la mitigación de los efectos producidos por el problema, sino que identifiquen y aborden las causas raizales.
La política criminal desde el enfoque de la prevención
Considerando que la política criminal es, según la Corte Constitucional:
El conjunto de respuestas que un Estado estima necesario adoptar para hacerle frente a conductas consideradas reprochables o causantes de perjuicio social con el fin de garantizar la protección de los intereses esenciales del Estado y de los derechos de los residentes en el territorio bajo su jurisdicción. (Sentencia C-646 de 2001).
Siendo el objetivo del sistema la reducción del delito resulta innegable que la penalización -como elemento aislado- no resulte efectiva; al contrario, su aislamiento en el sistema de justicia conlleva entender la institución carcelaria y la jurisdicción de la justicia penal como eslabones indeseados de la cadena de convivencia del país, lo que termina estimulando el delito, en general. “La política pública criminal colombiana no puede quedarse en la administración de la violencia estatal organizada, a través de la criminalización de ciertas conductas sociales” (Binder, 2010), por lo que es necesario orientar el proceso de lucha contra el delito hacia el desarrollo de los individuos de una sociedad, como lo indica la Oficina de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito (2011), cuando sostiene que el delito y la victimización son promovidos por numerosos factores causales, que son resultado de circunstancias en la vida de las personas, familias y entornos locales. A través de estas variables se desarrolla la cultura de la legalidad hacia la prevención del crimen, delegando responsabilidad en la sociedad, en general, y generando un vínculo recíproco con el Estado en el proceso de construcción social, que redunde en un modelo preventivo de justicia.
Modelado de sistemas dinámicos
La dinámica de sistemas es una metodología de modelado con características complementarias a las de los métodos cuantitativos y de base estadística, en las que los parámetros se derivan, directa e individualmente, de la base de datos mental, escrita o numérica, lo que permite la construcción de modelos de sistemas sociales y ecológicos (Aracil, 1986). De acuerdo con Guzmán (2013), la dinámica de sistemas tiene como objetivo enriquecer el conocimiento del mundo real, a través del análisis de la efectividad de distintas políticas de decisión, y de este modo superar el problema de forma duradera. Sterman (2000) propone cuatro pasos para reducir la subjetividad que implica generar una abstracción de la realidad en el modelado, ya que cada modelador puede tener un estilo diferente; no obstante, para que el modelo sea útil se debe tener en consideración un proceso disciplinado que implica: la articulación del problema a resolver; la formulación de la hipótesis dinámica; la formulación de un modelo de simulación; y las pruebas.
De este modo, y atendiendo lo estipulado por Sterman (2000), el desarrollo del presente artículo integra estos cuatro pasos en el método para el análisis de políticas públicas propuesto por Bardach (1998), identificando que es posible integrar los preceptos para el análisis de políticas públicas con las definiciones metodológicas para el análisis de sistemas dinámicos, lo que enriquece las posibilidades para el abordaje de problemas sociales a través de la dinámica de sistemas.
Cuando una acción tiene repercusión en el corto y en el largo plazo, se dice que tiene complejidad dinámica, pues afecta de una manera u otra al sistema y otros sistemas que no alcanzamos a percibir. Así, se tiene que el pensamiento sistémico origina:
Cambio de enfoque en la realidad.
Conocimiento de interrelaciones en lugar de solo observar la causa-efecto lineal de los elementos.
Conocimiento de procesos de cambio (a lo largo del tiempo) en vez de momentos estáticos en el tiempo).
Feedback o retroalimentación que es necesario comprender cuando se relacionan los actos, tendiendo a reforzarse o compensarse. (Serra, 2016, p. 120).
Desarrollo metodológico
Descripción del problema. Hipótesis causal: el refuerzo penal como ejercicio de la gobernanza en detrimento de la inversión social y el refuerzo de la impunidad
Para comprender mejor la problemática criminal en Colombia, se parte de la hipótesis causal planteada por Gómez (2020).
Dicha hipótesis parte de la tipificación de conductas punibles como respuesta a la necesidad de combatir las diferentes modalidades de crimen que se practican en Colombia, las cuales se traducen en denuncias; es así como a mayor cantidad de conductas punibles, mayor cantidad denuncias, sin que exista coherencia entre el volumen de denuncias y la capacidad del sistema judicial para procesarlas. Esta situación genera un cuello de botella en el sistema judicial, que compromete su efectividad, lo que demuestra que se encuentra limitada por su capacidad instalada.
Desbordar la capacidad instalada del sistema judicial y del sistema policial, sumado a los costos del sistema penitenciario, aumenta los costos del sistema de política criminal en general, disminuyendo los recursos que podrían encaminarse a la inversión social, la cual, de acuerdo con Sabino (1991), debería generar un impacto en el mejoramiento de las condiciones básicas para no incrementar la desconfianza en las instituciones. De este modo, la reducción de la efectividad judicial incrementa la impunidad en términos de una insuficiente capacidad de condenas respecto a las denuncias que ingresan al sistema, situación que fomenta la delincuencia, que es reforzada, a su vez, por la falta de capacidad del sistema penitenciario para resocializar a las personas condenadas, incentivando la reincidencia. Es así como el incremento de la criminalidad aumenta la percepción de inseguridad, que se traduce en una mayor desconfianza en las instituciones, generando así una cultura de ilegalidad. Esto en un ejercicio de gobernanza, es enfrentada a través de la definición jurídica de nuevas conductas punibles, reforzando así un ciclo reactivo que, lejos de combatir las causas raizales del crimen, genera un refuerzo positivo de la delincuencia; no solo vía incremento de la impunidad, sino también por el aumento de los gastos asociados que podrían destinarse a inversión social, y planes y programas de prevención. De acuerdo con Fajnzylber et al. (2001), el incremento en la inversión social tiene un impacto en la reducción de las tasas de delincuencia con base en la mejora de la satisfacción de las necesidades básicas de la población. (Figura 1).
Caracterización de las variables de la hipótesis causal
La Tabla 1 presenta la caracterización de las variables incluidas en la hipótesis causal:
Obtención de la información. Validación estadística de la hipótesis causal inicial
Recopilada la información de 2009 a 2019, se procedió a la validación de la relación lineal definida en la hipótesis causal. Se obtuvo los siguientes resultados:
Existe una alta correlación estadística entre el número de reformas al código penal y el número de denuncias. Un nuevo tipo penal conlleva nuevas denuncias.
Como el número de capturas no varía con las denuncias. No se puede afirmar que exista una relación lineal entre las denuncias y la efectividad policial.
La efectividad judicial presenta una alta correlación inversa con el número de denuncias: a mayor número de denuncias, menos efectividad judicial.
El porcentaje de efectividad en la resocialización presenta una alta correlación inversa con el porcentaje de hacinamiento.
Al evaluar la correlación entre la gobernanza y la cultura de ilegalidad, no se identificó una correlación significativa; no obstante, se observó una alta correlación entre la desconfianza en las instituciones y la percepción de inseguridad.
El indicador de cultura de ilegalidad (índice de percepción de la corrupción) no mostró correlación alguna con las demás variables del modelo; sin embargo, la cultura de la ilegalidad no necesariamente es igual a la percepción de corrupción.
Al analizar las denuncias y la percepción de inseguridad se presentó una correlación inversa: la confianza en las instituciones mejora cuando se incrementan las denuncias.
La nueva hipótesis causal propuesta permite plantear un efecto regulador en la reducción de la delincuencia y en la aparición de nuevas conductas delictivas, con base en la gestión de la desigualdad socioeconómica (Figura 2).
Análisis estadístico de los delitos en Colombia
Hikal (2019) repasa la teoría sociológica, y afirma que el delito es un fenómeno social susceptible de conocerse y determinarse estadísticamente. La composición delictiva de las denuncias mantiene una tendencia creciente, comprobando que los delitos se comenten año tras año, con regularidad y precisión absolutas (Figura 3).
Fuente: Elaboración propia a partir de Sistema de información para la Política Criminal. https://bit.ly/3dPL738
Figura 3 Incidencia: denuncias por delito
En Colombia, el 80% de las denuncias se nutren principalmente de 14 delitos: hurto (17%), lesiones (12%), hurto calificado (9%), violencia intrafamiliar (9%), tráfico, fabricación y porte de estupefacientes (7%), inasistencia alimentaria (6%), lesiones culposas (4%), amenazas (4%), estafa (3%), homicidio (3%), fabricación, tráfico y porte de armas (2%), daño en bien ajeno (2%), abuso de confianza (1%) y calumnia (1%). Desde esta tipología, el 40% de las denuncias corresponde a delitos contra el patrimonio económico, el 24% contra la integridad personal (que pueden ser conexos a los anteriores), el 19% contra la familia, el 9% contra la salud pública y el 8% son delitos relacionados con la seguridad pública.
Caracterización socioeconómica de la población privada de la libertad (PPL) por delitos
Se procedió a verificar si existen diferencias en la caracterización socioeconómica por tipo de delitos, tomando como base el análisis de la PPL, a marzo de 2019 (Figura 4).
Fuente: elaboración propia a partir de Sistema de información para la Política criminal. https://bit.ly/3dPL738
Figura 4 Composición delictiva, (delitos que conforman el 80% del total de la PPL)
Hurto
El 93% de los condenados por hurto, en cualquiera de sus modalidades, son hombres. La composición etaria para este delito se concentra en un 83% en edades productivas, entre 22 y 45 años. El 97% de los PPL condenados por este delito pertenecen al régimen subsidiado, es decir, no cotizan para salud, lo que indica que están en condiciones de informalidad o en situación desempleo; esta situación da a entender que este delito es un oficio, una ocupación de tiempo completo. Otras características son que el 40% de los condenados cuenta más de un ingreso a establecimientos de reclusión, el 77% tiene al menos un hijo, el 53% se encuentra casado o en unión libre, el 68% cuenta con estudios de bachillerato, y un 28% solo han terminado los estudios de primaria. Analizando la conexidad entre delitos, el 34% de los condenados por hurto también son sindicados del delito de fabricación y porte de armas, mientras el 17% ha sido condenado por el delito de homicidio.
Lesiones personales
De los 2.595 condenados por este delito, el 95% son hombres. Si bien es el segundo comportamiento delictivo de mayor incidencia en las denuncias ante la Fiscalía, corresponde al 1% de los condenados; lo que indica que es un delito con un alto grado de impunidad. Se concentran en el rango de 25 a 40 años (58%). El 70% pertenece al régimen subsidiado, lo que sugiere que están en situación de desempleo o son informales. El 60% está casado o vive en unión libre, el 45% presenta conexidad con el delito de homicidio, y el 38% con fabricación, tráfico, porte de armas y hurto. El 60% cuentan con título de bachillerato y un 32% solo ha culminado la primaria. El 45% se vincula al homicidio y el 31% al hurto. El 28% de los condenados por este delito ha ingresado más de una vez a establecimiento penitenciario.
Violencia intrafamiliar
De los condenados por este delito, el 97% son hombres. Si bien este delito corresponde al quinto de mayor incidencia en denuncias, solo representa el 1% de la PPL condenada, porque son de largo trámite jurídico y de difícil resolución; es decir, la efectividad judicial está altamente comprometida. Se concentra en el rango entre 20 y 45 años, que representan el 77% de condenados, disminuyendo en los rangos superiores, con una participación de solo el 3% en personas mayores de 60 años. El 87% de la PPL condenada por este delito tiene al menos un hijo. No se observa conectividad representativa con otros delitos. El 54% de los condenados cuenta con bachillerato, el 35% con primaria y el 4% con educación universitaria. El 78% presenta un solo ingreso a establecimientos penitenciario.
Tráfico, fabricación y porte de estupefacientes
Es el delito con mayor participación del género femenino, el 21% de los condenados corresponde a mujeres, lo que representa el 50% de la PPL femenina condenada. La mayor participación se concentra en las edades entre 26 y 45 años (80%). El 82% de la PPL condenada por este delito tiene al menos un hijo. El 20% de los condenados presentan conexión con el concierto para delinquir. El 57% ha finalizado el bachillerato, el 34% la primaria, el 3% cuenta con grado universitario y el 4% son iletrados. Solo el 8% pertenece al régimen contributivo, el 92% se encuentra en la informalidad o en situación de desempleo. El 76% presenta un solo ingreso, situación que puede representar que son capturados la primera vez que delinquen o que su nivel de detección es muy bajo.
Inasistencia alimentaria
De los 1.671 condenados por este delito, el 98% corresponde a hombres. Si bien es el segundo delito de mayor incidencia en las denuncias ante la Fiscalía, corresponde al 0.3% de los condenados, lo que indica que es un delito con un alto grado de impunidad, quizás porque su trámite legal resulta extremadamente dilatado. La distribución etaria es uniforme, entre los 26 y 60 años, con una incidencia menor entre los 18 y 25 años. No existe relación con otros delitos. El 53% de los condenados cuenta con bachillerato, el 38% con primaria y el 6% con educación universitaria. El 90% solo ha ingresado una vez a centro penitenciario y el 82% tiene más de un hijo. Solo el 20% corresponde al régimen contributivo. Este delito es el de mayor participación de personas casadas o en unión libre, con un 68%.
Homicidio
De los 27.270 PPL por este delito, el 96% corresponde a hombres. Este delito es el segundo en participación en la incidencia de la PPL después del hurto, con un18%. De las 37 mil denuncias anuales, solo llegan a prisión unas seis. Se observa que la distribución etaria es uniforme, entre los 21 y los 40 años. Es conexo al hurto, la fabricación, tráfico y porte de armas. El 56% de los condenados cuenta con título de bachiller, el 37% con primaria y el 2% con educación universitaria. El 80% de la PPL solo ha ingresado una vez a prisión, un 16% dos veces, y un 4% tres o más veces. El 83% de la PPL tiene hijos y solo el 8% pertenece al régimen contributivo.
Fabricación, tráfico y porte de armas
Corresponde al 14% de la PPL. Es uno de los delitos de mayor reincidencia, pues el 47% presenta más de un ingreso. El 95% de la PPL corresponde al género masculino. Es el segundo de mayor participación de la PPL entre 18 y 25 años, después del hurto, con un 23%. Este delito es conexo con homicidio (33%) y hurto (26%).
Concierto para delinquir
El 75% de la PPL condenada por este delito cuenta con un solo ingreso carcelario. Es el segundo delito con mayor participación de personas en régimen subsidiado (13%), después de inasistencia alimentaria (20%), lo que sugiere que parte de esta población tiene este delito como forma de trabajo. Corresponde al delito con mayor participación de PPL con grado universitario. Aquí hay mayor participación de personas solteras, con el 74%. Es conexo con tráfico de estupefacientes (24%).
Acto sexual con menor de 14 años
Para el 83% de la PPL condenada por este delito, se trata de su primera vez en un establecimiento carcelario. El 11% corresponde a personas en régimen contributivo. Algo interesante es que, de los delitos analizados, este es el de mayor participación de personas que solo han cursado primaria (44%), pero, a su vez, el de mayor participación de personas con título universitario (7%). El 56% de esta PPL es casada o vive en unión libre, el 99% corresponde a género masculino. Es el delito con mayor participación de PPL mayor a 60 años, con el 23%. No es conexo con otros delitos.
Correlación entre tipos de delito
Con base en el análisis de corte transversal para denuncias en el 2018, por departamentos, se identificó la conexidad que los tipos de delitos guardan entre sí, es decir que frecuentemente se comenten simultáneamente. Los delitos contra la vida están altamente correlacionados con los delitos contra el patrimonio, los delitos contra la seguridad pública y los delitos contra la familia. Los delitos contra la salud pública presentan alta correlación con los delitos contra la vida y contra el patrimonio. A continuación, un diagrama de dispersión por departamento. (Figura 5).
ANOVA Características socioeconómicas PPL
El análisis se desarrolló sobre dos factores en cada variable: el delito y la característica socioeconómica. En principio, ANOVA dio como resultado que no se presentan diferencias significativas por delito (filas), pero sí por variables demográficas (columnas) al caracterizar la PPL para todas las variables analizadas; lo que demuestra que, a pesar de que el perfil demográfico es similar, existen diferencias que pueden discriminarse para ser proclives o no a la comisión de cada delito. A continuación, un resumen del análisis gráfico de cada variable.
La mayor participación delictiva del género femenino se encuentra en el tráfico de estupefacientes (21%), la extorsión (16%) y el concierto para delinquir (16%) (Figura 6).
En cuanto a la distribución etaria (Figura 7), se puede observar que el delito de mayor participación entre los 18 y los 20 años es el de acto sexual con menor de 14 años, con un 21%; asimismo el rango etario de mayor participación de este delito se presenta entre mayores de 60 años (23%). El 83% de la PPL por hurto se dispersa entre los 20 y 40 años. El 95% de la PPL por asistencia alimentaria se concentra entre los 26 y 60 años.
El perfil de empleabilidad es similar en todos los delitos, prevaleciendo un alto grado de informalidad y desempleo, lo que se evidencia en la vinculación al sistema de salud, a excepción del delito de inasistencia, en el que el régimen contributivo corresponde a un 20% de la PPL. (Figura 8)
Más del 80% de la PPL sindicada o condenada por homicidio, acto sexual con menor de 14 años e inasistencia alimentaria corresponde a personas que solo han ingresado una vez a un establecimiento penitenciario, situación que podría estar sustentada en la alta impunidad, dada la baja efectividad judicial: aproximadamente solo un 5% de las denuncias tienen una sentencia y los procesos judiciales pueden tener una duración de más de 4 años, estas son algunas de las razones por las que la ciudadanía no denuncia. Además, dichas situaciones impiden generar alertas tempranas de mayor impacto para la prevención de estos delitos (Figura 9).
Los delitos de hurto y porte de armas son los de mayor reincidencia, lo que permite inferir que estos delitos son parte de una carrera criminal, pues además están conexos con otros (Figura 10).
El 84% de los PPL tiene, al menos, un hijo (Figura 11).
Respecto al nivel educativo, no se observan diferencias significativas por tipo de delito.
En cuanto al estado civil, el único delito que presenta un comportamiento atípico es el concierto para delinquir, en el que el 74% de la PPL es soltera, en contraste con el resto de los delitos analizados, en los que, en promedio, el 37% corresponde a este estado civil (Figura 12).
Construcción de alternativas
Una vez analizadas las características sociales de la PPL, se procedió a desarrollar un panel de datos, incluyendo aproximadamente 100 variables. En Colombia, investigaciones recientes como la de Sandoval (2014), establecen una relación significativa, a largo plazo, entre la tasa de homicidios, la densidad poblacional joven y la miseria. López Solano y Perdigón Clavijo (2016) toman como referencia los supuestos y el modelo económico propuestos por Becker (1968) para cuantificar el efecto de la tasa de desempleo sobre la tasa de hurto común (medidas por cada cien mil habitantes). En el marco de la prevención social, si conocemos las debilidades o causas que llevan a una sociedad a ser delictiva, y a los sujetos de los diferentes estratos sociales, estaremos dando el primer paso hacia la realización de políticas públicas y criminales que vayan de acuerdo con la realidad social. Para entender la conducta del ser humano, es imprescindible analizar y comprender el comportamiento de cada sociedad a través de sus reglas, cultura y desarrollo (García Álvarez, 2013).
A continuación, en la Tabla 2 se presenta un resumen de las variables incluidas en el panel de datos y el respectivo sustento teórico.
Selección de criterios: modelado
Para verificar el impacto de las variables causa, sobre las variables efecto, durante el periodo 2009-2019, se plantea un moldeo de MCO (mínimos cuadrados lineales), de la siguiente manera (ecuación 1):
Con el fin de proyectar las denuncias, se analizó el resultado de las cien variables socioeconómicas y los datos delictivos, obteniendo correlaciones significativas entre las denuncias, el índice de pobreza multidimensional, la impunidad, las modificaciones al código penal y el índice de Gini, como se muestra en la Tabla 3:
La tabla indica que el incremento de las denuncias está relacionado con el número de reformas al código penal y la impunidad: a mayor número de conductas punitivas, incrementa el número de denuncias; mientras que, a mayor impunidad, mayor número de delitos. De igual forma, se observa que existe una correlación inversa entre el índice de pobreza multidimensional y el índice de Gini, lo que muestra que la gestión de las variables relacionadas con la desigualdad y la equidad tienen un impacto en la criminalidad.
Con el fin de modelar los indicadores gestionables a través de políticas públicas, el siguiente paso consiste en identificar las variables que se correlacionan significativamente con el índice de pobreza multidimensional (IPM), que, “identifica múltiples carencias a nivel de los hogares y las personas en los ámbitos de la salud, la educación y el nivel de vida” (PNUD, 2019). Este índice es el agregado de varios factores sociales, determinando la naturaleza de la privación.
Se identificó una correlación significativa entre la tasa de desempleo, los homicidios, la densidad promedio de los hogares, el desplazamiento y el porcentaje de hogares con servicio de acueducto. Lo anterior puede indicar que, a mayor densidad en los hogares puede existir una mayor probabilidad de victimización; asimismo, el incremento del desempleo y el desplazamiento inciden en la violencia. Además, resulta interesante observar una correlación inversa con las hectáreas de coca, pues a pesar de que la siembra de coca es un delito, está relacionada con la circulación de dinero, y, por ende, con la disminución de la pobreza. Valdría la pena, desde la política pública, gestionar esta variable que, en principio, impactaría de manera negativa en el índice de pobreza al disminuir las hectáreas cultivadas, situación que sugeriría la evaluación de la legalización o el reemplazo efectivo de estos cultivos por algunos de impacto económico similar. El otro indicador con relación inversa es el índice de percepción de la corrupción, que se mide de 0 a 100, siendo 0 una medida de alta corrupción, ya que cuando decrece el índice, se incrementa el índice de pobreza. (Tabla 4).
De igual forma, se analizó el índice de Gini identificando correlaciones significativas con la tasa de homicidios, la densidad promedio de los hogares y el desplazamiento. Lo que indica que la gestión de estas variables socioeconómicas está relacionada de manera significativa con los cambios en la equidad social. (Tabla 5).
De esta forma, sería viable formular una hipótesis multidimensional para identificar variables gestionables que impacten en las tasas de criminalidad, a partir de las cuales se incluirán variables como la informalidad, la cobertura en seguridad social, el acceso y la educación que están relacionadas con la igualdad en el ingreso y con el comportamiento del crimen, pudiendo contribuir a mejorar el índice de Gini. De acuerdo con lo anterior se propone el siguiente modelo. (Figura 13)
A partir de las correlaciones que obtuvieron alto grado de significancia se procedió a definir el modelo lineal para el IPM, el índice de Gini y las denuncias. Cabe resaltar que se realizó por el método intro, con el fin de mantener todas las variables gestionables, ya que, si se realizaba por el método escalonado (de pasos) el aplicativo SPSS excluía variables gestionables, mejorando el ajuste del modelo. A continuación, el resumen del ajuste de los modelos lineales para la proyección de las denuncias, el índice de Gini y el IPM: (Ver Tabla 6, 7 y 8).
Tabla 6 Resumen del modelo
Nota. a. Predictores (constante): índice de pobreza multidimensional, impunidad, índice de Gini, número de reformas acumuladas código penal b. Variable (dependiente): denuncias ante la Fiscalía
Tabla 7 Resumen del modelo
Nota. a. Predictores: (constante), porcentaje asistiendo a establecimiento educativo, quint (todos los individuos), 6 a 12 años; hectáreas de coca; gasto social (protección social, educación, salud, vivienda, recreación y protección del ambiente); tasa de ocupación total; porcentaje de hogares con servicio de acueducto; quint (todos los individuos); índice de percepción de corrupción.
Proyección de resultados
Una vez programado el modelo en el aplicativo Vensin® se procedió a correr el modelo dinámico, con el fin de simular escenarios. Se logró identificar que el incremento en las reformas penales, más allá de reducir las conductas, aumenta el número de denuncias, situación que genera desequilibrio del sistema, lo que sugiere que cualquier cambio en la definición punible debería conllevar un análisis de impacto en el sistema judicial y en el sistema penitenciario, con el fin de evaluar la viabilidad de la implementación normativa. Teniendo en cuenta los coeficientes del modelo de regresión, cabe resaltar que la variable de mayor peso es la impunidad; no obstante, esta variable corresponde a la realimentación del modelo. Este resultado se respalda con lo expuesto por Norza et al. (2016), quien identificó un círculo de realimentación basado en la percepción de impunidad y la incapacidad del sistema judicial, que motiva la generación de criminalidad respecto a los delitos de hurto y homicidio. (Ver Tabla 9 y 10).
Tabla 9 Coeficientes
Nota. a. Variable dependiente: denuncias ante la Fiscalía b. Variable dependiente: denuncias ante la Fiscalía
Tabla 10 Resumen del modelo
Nota. a. Predictores (constante): impunidad b. Variable dependiente: denuncias ante la Fiscalía
Entendiendo que la capacidad del sistema judicial es limitada, la política pública criminal deberá buscar incrementar la capacidad del sistema para emitir condenas o reducir los procesos judiciales a través de diferentes mecanismos, entre ellos el fortalecimiento de las conciliaciones prejudiciales, que podrían tener un impacto relevante en el sistema. El modelo omite las capturas porque, a pesar de ser en promedio de 240 000 por año, no presentan correlación con las condenas, por lo que su impacto en las cifras globales de la criminalidad termina siendo irrelevante. A continuación, el modelo de regresión por el método escalonado del aplicativo SPSS, que deja solamente la variable impunidad en el modelo definitivo; no obstante, se debe ser prudente en la interpretación de los coeficientes, teniendo en cuenta que no se tiene como objetivo establecer causalidades, sino entender las relaciones entre las variables.
De acuerdo con el modelo obtenido, se procedió a evaluar tres escenarios en el aplicativo Vensim®. A continuación, los respectivos resultados, partiendo de una base de una PPL de 97.000 personas en condición intramural y una capacidad de cupos de 84.000, en las condiciones actuales del modelo.
Escenario A. Proyección de resultados en condiciones actuales1
La primera decisión posible de política pública es no hacer nada, de acuerdo con Blank (1990), las decisiones de política pública están afectadas por el nivel de prioridad que se define en la agenda política; es decir, si la política pública criminal en Colombia no es de alta prioridad o no se entiende como un mecanismo de desarrollo social y económica, mantener las condiciones actuales daría como resultado un empeoramiento del hacinamiento y la impunidad, situación que mantendría los índices de delincuencia (Tabla 11 y 12).
Escenario B. Incremento de la capacidad del sistema judicial
Suponiendo un incremento en la capacidad de condenas del 300% y que de estas el 70% corresponda a una pena intramural, se observa un efecto inmediato en la reducción de la impunidad y, a su vez, en las denuncias del sistema. No obstante, se incrementa la población penitenciaria en más de un 500%, con todas las consecuencias que el hacinamiento conlleva. Es aquí cuando cobra importancia la definición de penas alternas, que permitan impartir justicia y reducir la impunidad con una menor afectación en el sistema penitenciario. Cabe aclarar que el código penal dispone que la prisión y la multa son penas principales, mientras que la prisión domiciliaria y la vigilancia electrónica son penas sustitutas. Aunque ha habido un aumento en la aplicación de los sustitutos de la pena en Colombia, los parámetros de política criminal siguen manteniendo la cárcel como elemento central de castigo (Díaz Moya, 2020). Además, este punto tiene relación con la idea de que las penas alternas funcionan como una solución para disminuir el hacinamiento carcelario y no como una solución para resocializar a los penados, desde una perspectiva de alternatividad penal integral.
Así, los resultados del modelo muestran que el foco del problema está en la impunidad y no en la resocialización, ya que, teniendo en cuenta el porcentaje de denuncias con condena, los procesos de resocialización finalmente serían de un alcance mínimo en relación con la totalidad de las denuncias. Este escenario se sustenta en balancear el desequilibrio del sistema entre las denuncias y la capacidad de condenas, es decir, fortaleciendo la efectividad judicial; no obstante, no se logrará un equilibrio mientras no se fortalezcan las penas sustitutivas.
Escenario C. Incremento de la capacidad del sistema judicial combinado con la mejora de indicadores de igualdad y equidad
Por último, este escenario busca movilizar con pequeñas variaciones las variables de mayor peso con impacto en el índice de Gini y el IPM, sumado a un incremento del 200% en la capacidad del sistema judicial, lo que produciría mejores resultados en reducir la impunidad con un menor impacto en el sistema penitenciario intramural, pues se produce una reducción sostenida en denuncias y, por ende, en las condenas. Cabe resaltar que en esta solución todavía falta incrementar las penas alternas para equilibrar aún más el sistema penitenciario; pero, el tema de penas alternas no está al alcance del modelo (Tabla 13).
Confrontación de costos y beneficios
De acuerdo con Bardach (1998), la mejor decisión de política pública será la que proporcione una mejor ganancia en términos de relación costo-beneficio y de inversión social; además, reducir las brechas de pobreza multidimensional requiere una gran inversión por parte del Estado, ya que se deben mejorar los indicadores relacionados con el aseguramiento de las necesidades básicas en salud, educación, vivienda, servicios públicos e ingresos. No obstante, el modelo demuestra que la mejor solución está encaminada hacia mejoras marginales de las condiciones socioeconómicas y la reducción de la impunidad, lo que incrementa la efectividad del sistema judicial mediante el fortalecimiento del sistema judicial y de los mecanismos de conciliación prejudicial que mitiguen el impacto en este. Una decisión que se enfoque en una sola parte del sistema traerá como resultado mayor desequilibrio, y reforzará la impunidad, incrementando la motivación al crimen.
Cabe resaltar que en los tres escenarios no se propusieron cambios en la tendencia de modificaciones legislativas, dado que el coeficiente de esta variable en el modelo de regresión indicaba un impacto reducido. No obstante, en búsqueda de una decisión equilibrada, una de las premisas podría gestionar este tipo de variables del modelo, que implican menor costo, y así definir alternativas hasta incluir variables de mayor impacto que requieran un mayor presupuesto, con el fin de implementar un modelo incremental con metas de mejora anuales.
Conclusiones
Del desarrollo de esta investigación es posible concluir que las políticas públicas deben ser plurales, pues su desarrollo no está constreñido a una sola estructura organizativa identificada, sino que se lleva a cabo en redes de acción política conformadas por una pluralidad de instituciones (Heclo, 1978). Sería limitado afirmar que los actores de la política pública criminal son el Congreso de la República, como legislador, o la Fiscalía General de la Nación, que ejecuta los procesos sancionatorios, o la Policía Nacional, que identifica a los infractores de conductas punibles, o el INPEC, que custodia a la PPL. La política criminal debe tener un marco de referencia a nivel nacional, a partir del que se identifiquen y definan los objetivos e indicadores para todas las entidades que puedan contribuir al mejoramiento de las tasas de criminalidad, como son el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, los colegios, las universidades, el Ministerio de Educación y todas las entidades e instituciones cuyos objetivos estén direccionados a la construcción social.
A partir del análisis estadístico, se observó que la PPL comparte características socioeconómicas similares, a excepción de los delitos relacionados con tráfico de estupefacientes, en el que se identificó una mayor participación del género femenino; y los delitos sexuales, en los que hubo un mayor número de hombres de edades más avanzadas. Esta información es importante para el desarrollo de programas de prevención que se enfoquen en la población en riesgo, con el fin de mejorar la cultura de la legalidad y mejorar la percepción de la ciudadanía respecto a las leyes.
Desde el punto de vista de la simulación, el modelo indica que la prioridad es reducir la impunidad, esto se puede hacer a partir de muchas alternativas de solución, que deben ser abordadas desde la evaluación de costos y beneficios; por ejemplo, una solución factible podría ser incrementar la efectividad judicial, pero este incremento debe analizarse desde la perspectiva de las penas sustitutivas, ya que el sistema está enfocado en la prisión como pena principal. Dicha situación generaría un colapso en el sistema penitenciario intramural, lo que lleva a pensar en soluciones más diversificadas y trasversales que involucren a varias instituciones; por ejemplo, reducir la impunidad no solo a través del incremento de la efectividad judicial, sino que, adicionalmente, se trabaje en el desarrollo de la cultura de la legalidad para mejorar la confianza en las instituciones a través del fortalecimiento de la inversión social, y, por ende, de las condiciones de igualdad y equidad, las cuales, a pesar de mostrar en un peso bajo en la afectación del sistema -de acuerdo con los coeficientes observados- son de gran importancia en la realimentación del sistema.
De igual forma, la definición de nuevas conductas punibles debe ir de la mano con la planeación de la capacidad del sistema, y no debe ser usada como mecanismo de contención del fenómeno criminal, ya que se genera un efecto contrario que acarrea un mayor ejercicio de la delincuencia ante la baja capacidad y efectividad del sistema. La decisión de política pública deberá estar cimentada en el principio de prevención, y deberá considerar todos y cada uno de los actores, priorizando la agenda política para no seguir fortaleciendo la cultura de la ilegalidad hasta que llegue a limites inmanejables e incorregibles. Finalmente, no debería fomentarse una cultura criminal y un desapego a las normas por falta de confianza en el Estado.
El Estado no debe atender los problemas atacando sus efectos. La criminalidad es producto de un entramado social, por lo que intentar reducirla a partir de la detección equivale a intentar arreglar una filtración de agua en el techo ubicando un balde en el sitio de la gotera; con las implicaciones en términos de costos y el desgaste que esto conlleva. Es determinante que la agenda política entienda que es prioritario recuperar la confianza en las instituciones y generar apego a las normas en un ambiente de mayor equidad e igualdad.
