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Introducción
Este artículo es de carácter sociojurídico y alude directamente al tema de la calidad de vida de las mujeres que enfrentan una realidad diferente a los hombres en el ámbito laboral. Muchas veces, ellas suelen emprender trabajos no remunerados, que a los hombres sí les reconocen, o enfrentan problemas como la informalidad laboral, los trabajos precarios y las labores de cuidado por las cuales no les pagan. Estos aspectos, al ser analizados, evidencian la dificultad que tienen las mujeres para acceder al derecho a la seguridad social, específicamente en la pensión de vejez.
Para esta búsqueda, se empleó un enfoque metodológico de investigación de carácter cualimétrico o mixto, que surge tras integrar algunos elementos cualitativos y cuantitativos. Este tipo de investigación permite dar cuenta de los aspectos particulares que explican los fenómenos en profundidad y también mostrar sus generalidades. Por esta razón se considera útil para analizar las situaciones que llevan a que las mujeres tengan dificultades para acceder a una pensión de vejez. Dicha metodología permite recolectar y analizar los datos, con el fin de entender los significados que se extraen de estos, lo que en consecuencia ayuda a comprender los problemas a fondo. Para el caso de esta indagación, fue necesario analizar las constituciones y las normas que plantean el reconocimiento a las pensiones en Brasil, Colombia y Chile, y recurrir a los datos estadísticos de las entidades oficiales de estos países, con la intención de conocer las condiciones reales que enfrentan las mujeres.
Este artículo pretende abordar la seguridad social desde la perspectiva de género en las constituciones y en las leyes de Latinoamérica, específicamente en Chile, Brasil y Colombia. En este sentido, es necesario hacer un acercamiento del concepto de género. Dicho concepto surgió en los años setenta con las feministas norteamericanas, y se desarrolló con autoras como Margaret Mead, que, en su libro Sex and Temperament in Three Primitive Societies, en 1935, manifestó su rechazo a las diferencias biológicas que hasta entonces pretendían mantener a las mujeres en condiciones de inferioridad. Posteriormente, la historiadora Joan Scott (1986) abordó el tema del género, al que definió como una forma de denotar "construcciones culturales", por lo cual termina siendo una creación social (Scott, 1986, p. 7). Por su parte, para la antropóloga Marta Lamas, género se refiere al conjunto de prácticas y prescripciones sociales que surgen en un grupo humano (Lamas, 2000, p. 3). Con base en estas consideraciones se analizará la seguridad social con perspectiva de género en Chile, Brasil y Colombia.
Dentro de los países objeto de análisis, se estudia la seguridad social con perspectiva de género en Chile, por ser el primer país latinoamericano en realizar, por la década de los ochenta, una reforma estructural del sistema de pensiones en la que se incorpora por primera vez el régimen de ahorro individual; en Brasil, donde se analiza el sistema de pensiones eminentemente de reparto público, y, por último, en Colombia, en donde se podrá evidenciar un sistema de pensiones que plantea un modelo dual, en el que coexisten el régimen de ahorro individual junto con el de reparto.
Ahora bien, la hipótesis de esta investigación está en que si bien es cierto que la seguridad social es producto del Estado bienestar -admitido dentro del ordenamiento constitucional y legal en Chile, Brasil y Colombia-, no se identifica en esta el contexto de género, lo que afecta el reconocimiento de la pensión de vejez de la mujer en estos países.
Para desarrollar esta hipótesis, se determinó como objetivo general analizar la seguridad social en pensiones desde la perspectiva de género en las constituciones de Chile, Brasil y Colombia. Los objetivos específicos se abordan en cada uno de los temas planteados, así: inicialmente se muestra cómo dentro de los estados constitucionales estudiados hay un reconocimiento y una protección especial a la mujer; luego se describe cómo surge la seguridad social del Estado bienestar y en las normas de cada país, y cómo se plantean acciones positivas que pretenden beneficiar a la mujer, pero que al final son normas neutras, ya que asimilan las condiciones de las mujeres a las de los hombres. Por último, se contrasta el derecho a la seguridad social con los datos estadísticos en el reconocimiento de las pensiones de las mujeres en Chile, Brasil y Colombia, con lo cual se evidencia el menor acceso de ellas al mercado laboral y, por consiguiente, una menor posibilidad de lograr la pensión de vejez.
Conceptualización de género y perspectiva de género
Las feministas norteamericanas fueron quienes empezaron a plantear el concepto de género en los años setenta al reflexionar en torno a las evidentes desigualdades existentes entre hombres y mujeres. No obstante, fue en 1935 cuando Margaret Mead planteó la diferenciación entre géneros desde un punto de vista social y no biológico, por lo que se le atribuye ser la pionera en este análisis. Su obra, Sex and Temperament in Three Primitive Societies, representa toda una revolución conceptual para su época, debido a que hasta ese momento los autores planteaban la inferioridad de las mujeres según las condiciones biológicas (Lamas, 2013, p. 22). Tal planteamiento fue desarrollado posteriormente por la historiadora norteamericana Joan Scott (1986), quien señala que
[...] el género pasa a ser una forma de denotar las 'construcciones culturales', siendo una creación totalmente social de ideas sobre los roles apropiados para mujeres y hombres. Es una forma de referirse a los orígenes exclusivamente sociales de las identidades subjetivas de hombres y mujeres. (p. 7).
Pero ella va más allá al resaltar que el género es una forma de relación de poder que no debe ser desconocida. Este aspecto también fue estudiado por la feminista francesa Elsa Dorlin (2009, p. 46).
Desde el punto de vista antropológico se planteó un concepto similar por parte de Marta Lamas (2000), quien define el género como el conjunto de "prácticas, creencias, representaciones y prescripciones sociales que surgen entre los integrantes de un grupo humano en función de una simbolización de la diferencia anatómica entre hombres y mujeres" (p. 3). Con esta definición se aborda la división sexual del trabajo, las prácticas religiosas y el ejercicio del poder (Lamas, 2000, pp. 2-3).
En lo que respecta a la visión de género, desde el punto de vista jurídico puede observarse claramente que esta se incluye en el desarrollo del Estado social, ya que este hace el reconocimiento del derecho a la igualdad y no discriminación. A partir de allí, el Estado ha considerado a la mujer como sujeto de protección y no como un grupo minoritario más (Balaguer, 2005, p. 52). De esta forma, para la mujer es importante, desde el punto de vista jurídico, que se le reconozca el derecho a la igualdad, pero no a la igualdad formal planteada según la norma, sino más bien a una igualdad material, con la que se construya una nueva forma de concebir el derecho con base en la perspectiva de género. Esto requiere, necesariamente, profundos cambios en el ordenamiento jurídico, para que todas las normas, como su aplicación, tengan en cuenta que las mujeres son sujetos de derecho con realidades propias (Balaguer, 2005, p. 53).
En esta investigación, la realidad de la mujer en la división sexual del trabajo es fundamental. Esta última debe entenderse como la división funcional tanto en la esfera profesional como en la doméstica, que consiste en el permanente trabajo de las mujeres al servicio de la familia y el cuidado de niños, personas con alguna condición especial o adultas mayores, entre otros trabajos, y a la invisibilidad de dicho trabajo en contraste con el papel proveedor del hombre en el ámbito público (Dorlin, 2009, p. 18).
Perspectiva de género
En su formulación de políticas, los Estados han considerado necesario incluir los aspectos de género. Por eso actualmente se habla de las políticas, programas y planes de los Estados desde dicho enfoque, con la intención de superar las desigualdades que aún persisten entre mujeres y hombres. La perspectiva de género es "el proceso de evaluación de las consecuencias que tendrá para las mujeres y los hombres cualquier actividad planificada, como legislación, políticas o programas en todos los sectores y a todos los niveles" (Organización de las Naciones Unidas [ONU], 2014, p. 39). A escala internacional, el primer acercamiento al concepto de perspectiva de género se presentó en la XIX Sesión de la Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer, órgano preparatorio de la IV Conferencia Mundial sobre la Mujer en Pekín-Beijing, en 1995. Allí se determinaron los lineamientos del género en las esferas social y cultural. A este respecto, los Estados miembros de la ONU señalaron: "Por la presente nos comprometemos en calidad de Gobiernos a aplicar la [...] Plataforma de Acción y a garantizar que todas nuestras políticas y programas reflejen una perspectiva de género" (ONU, 1995, p. 5).
Dentro del marco normativo, las políticas públicas deben observar las desigualdades basadas en el género, con el fin de "remediar las injusticias materiales, culturales o políticas producidas por estos órdenes" (Bergallo y Moreno, 2017, p. 48). A esto debe sumarse el hecho de que no deben reproducir las desigualdades. Una vez entendida esta conceptualización, en la presente investigación se aborda una mirada basada en la perspectiva de género de los ordenamientos constitucionales y legales de la seguridad social en pensiones de las mujeres en Chile, Brasil y Colombia.
La mujer dentro del ordenamiento constitucional de Chile, Brasil y Colombia
Una de las principales dificultades que se ha encontrado en América Latina en relación con el acceso de las mujeres al mercado laboral es que este es limitado, y que en los casos en que lo consiguen, los empleos no ofrecen condiciones dignas. En este sentido, la Organización Internacional del Trabajo (OIT, 2017) encontró que aproximadamente el 15 % de las mujeres son empleadas familiares sin remuneración o desempeñan trabajos por los que no reciben pago en mayor proporción que los hombres. Para disminuir la brecha laboral entre hombres y mujeres, la OIT (2017) plantea la necesidad de formular políticas macroeconómicas centradas en el género, como la formalización de empleos informales. Otro aspecto que mantiene la inequidad de género específicamente en temas pensionales, según Jiménez, Quezada y Huete (2014), es la situación de la mujer en el mercado laboral, ya que enfrenta factores como el desempleo, la informalidad, la inestabilidad laboral y el no poder conciliar la familia y el trabajo. Esto, sin lugar a duda, afecta de manera directa el futuro pensional.
Estados constitucionales le reconocen a la mujer una protección especial
Desde el surgimiento del Estado constitucional moderno en la Revolución francesa de 1789, todos los Estados se estructuraron mediante constituciones políticas: el Estado chileno actualmente se define como república democrática en la Constitución de 1980; Brasil, por medio de la Constitución de 1988, se considera Estado democrático de derecho; y Colombia, gracias a la Constitución de 1991, se denomina Estado social de derecho, organizado como república unitaria y democrática. Al estructurarse como Estados modernos, contienen dentro de sus ordenamientos constitucionales un extenso catálogo de derechos fundamentales y de derechos económicos, sociales y culturales para reconocerles a sus ciudadanos.
En lo que respecta a los derechos de las mujeres en las constituciones, en un primer momento se establece implícitamente el derecho a la igualdad, por ser el pilar de los Estados constitucionales modernos. Chile reconoce el derecho a la igualdad en el artículo 1 de su Constitución: "Las personas nacen libres e iguales en dignidad y derechos". Por su parte, Brasil plantea el derecho a la igualdad como uno de los objetivos del Estado (artículo 5). Así también lo hace Colombia en el artículo 13 de su Constitución: "Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley". Los tres Estados, junto al reconocimiento del derecho a la igualdad, indican el derecho a no ser discriminado por el sexo.
En cuanto a las mujeres, la Constitución de Chile recalca que los hombres y las mujeres son iguales ante la Ley (artículo 19, numeral 2). En Brasil se define que "el hombre y la mujer son iguales en derechos y obligaciones, en los términos de esta Constitución" (artículo 5, numeral 1). La Constitución de Colombia menciona que las mujeres y los hombres tienen los mismos derechos y oportunidades, y que "la mujer no podrá ser sometida a ninguna clase de discriminación" (artículo 43).
Si bien es cierto que dentro del ordenamiento constitucional de tales países se hace una determinación del derecho a la igualdad y la no discriminación, igualmente refuerzan el derecho a la igualdad entre hombres y mujeres. Pero las constituciones de Chile y de Colombia van aún más allá al determinar que esa igualdad debe ser real y efectiva (Colombia, 4 de julio de 1991, art. 13), por lo que le corresponde al Estado contribuir para su realización material y espiritual (Chile, 21 de octubre de 1980).
Sin lugar a dudas, el ordenamiento constitucional de los tres Estados destaca el derecho a la igualdad entre mujeres y hombres y a la no discriminación, en concordancia con los tratados de derechos humanos como la Declaración de los Derechos Humanos de la ONU, que en su artículo 1 señala: "Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos", y el Pacto internacional de derechos civiles y políticos (ONU, 1966) que indica explícitamente en el artículo 4 que debe existir igualdad entre hombres y mujeres. Respecto a los derechos económicos sociales y culturales, el Pacto de derechos económicos, sociales y culturales (ONU, 1966), señala que se reconocerán tales derechos sin que exista discriminación en cuanto al sexo. Posteriormente, a escala internacional, la ONU (1967) promulgó un estatuto de protección enfocado en la mujer, titulado Declaración sobre la eliminación de la discriminación contra la mujer. En esta se reafirma la igualdad en derechos para ambos sexos. No obstante, en 1981, la ONU evidencia que, aun cuando existen instrumentos especializados en la protección de los derechos de la mujer, persisten la desigualdad, la pobreza y la discriminación. Por ello, en ese año entró en vigor la norma establecida en la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (1979), como uno de los principales instrumentos que protegen los derechos humanos en el caso de la mujer.
Por su parte, las constituciones chilena, brasilera y colombiana plantean el derecho a la igualdad. Reconocerlo es un avance dentro de los ordenamientos constitucionales, aunque no deja de ser una igualdad formal, puesto que la igualdad material está lejos de alcanzarse. Las mujeres en la realidad de América Latina atraviesan un sinnúmero de situaciones en las que prevalece la desigualdad. Entre estas se encuentra la dificultad de acceder al mercado laboral, la incursión en trabajos precarios, la diferenciación de las brechas salariales y la desigualdad en el acceso a la salud y la educación, entre muchos otros aspectos. Parece, entonces, que si bien es cierto que los Estados promulgan de manera formal el derecho a la igualdad, les cuesta hacer de esto una realidad para las mujeres (Bergallo y Moreno, 2017, p. 282).
Estado de bienestar y derecho a la seguridad social
En lo que respecta a la seguridad social, desde el punto de vista político surgió el Estado de bienestar a inicios del siglo XX. En esa época Europa se enfrentaba a la posguerra, a la crisis económica de 1929 y a la consolidación de la Unión Soviética. Estos acontecimientos desataron un descontento social y una crisis del Estado liberal. Por eso fue necesario establecer un modelo de Estado más interventor en los asuntos sociales, "propuesta que va a ser realizada por John Maynard Keynes y William Beveridge, sentando las bases del Estado Bienestar; Keynes desde el punto de vista económico y Beveridge desde el punto de vista institucional" (Mendizábal y Vargas, 2017, pp. 48-49). A partir de este momento, se sustenta el Estado social de derecho, fundamentado en la distribución de la riqueza. De esta forma se pasa de un sistema de seguros estructurado en el trabajador asalariado a un sistema integral de protección que cubre a toda la población (Mendizábal y Vargas, 2017).
Según Viciano y Martínez (2017), el Estado social, desde lo socioeconómico, establece el pacto capital-trabajo, en el cual "el capital aceptaba distribuir de rentas y garantizar unos mínimos sociales y de garantías laborales. El Estado asumía un papel regulador del conflicto entre empresarios y obreros, y los trabajadores disminuían la intensidad de contestación al sistema socioeconómico" (p. 4). El pensamiento de Beveridge sobre el Estado de bienestar y la seguridad social llegó a América Latina a través del establecimiento del constitucionalismo moderno (Mendizábal y Vargas, 2017, p. 51). El derecho a la seguridad social se estructura como derecho económico, social y cultural en Chile, con la Constitución de 1980; en Brasil, con la Constitución de 1988, y en Colombia, con la Constitución de 1991.
Pero actualmente, no solo en Latinoamérica, sino en el mundo, se han ido desmontando los beneficios ganados con el surgimiento de Estado de bienestar.
El pensamiento neoliberal asume y justifica que la globalización económica y la internacionalización de los mercados financieros fuerzan a los gobiernos a seguir unas políticas públicas de adelgazamiento del Estado social con distribución de la protección social y aumento de la flexibilidad laboral. (Viciano y Martínez, 2017, p. 5).
Si bien es cierto que la seguridad social demanda una visión de construcción del Estado social, este debe establecer la garantía de la seguridad social. De lo contrario se desnaturaliza la razón de ser de tal modelo de Estado y, en consecuencia, se genera una constante inseguridad social, que actualmente se evidencia en las manifestaciones sociales que enfrentan algunos Estados (Castel, 2003, p. 53).
En cuanto a las mujeres, lo que hace el Estado de bienestar es "reproducir un modelo basado en la familia tradicional con padre jefe de familia proveedor de ingresos y madre ama de casa" (Carrasco, 1997, p. 97). Esta situación lleva a que las mujeres reciban beneficios de seguridad social, especialmente las casadas, a través del contrato de matrimonio y solo hasta que el hombre fallece. Se les reconoce la pensión por muerte o de sobreviviente del esposo.
La seguridad social en los tratados internacionales de derechos humanos
La seguridad social es un derecho humano al tenor de las normas internacionales. El primer instrumento que lo establece como tal es la Declaración Universal de Derechos Humanos de la ONU1 (1948), en el artículo 22, el cual señala que toda persona, como miembro de la sociedad, tiene derecho a la seguridad social. Una mayor consolidación de este derecho se planteó en el Pacto de derechos económicos, sociales y culturales de la ONU (1966), que lo universaliza para todas las personas (artículo 9). Este pacto fue suscrito en Chile el 16 de septiembre de 1969 y ratificado el 10 de febrero de 1972; entró en vigor el 27 de mayo de 1989 mediante el Decreto 326 del Ministerio de Relaciones Exteriores. Brasil, por su parte, lo ratificó el 24 de enero de 1992. Colombia lo aprobó el 26 de diciembre de 1968, mediante la Ley 74 de 1968. Con estas ratificaciones dentro del ordenamiento jurídico de cada país, el derecho llega a ser de obligatorio cumplimiento.
En lo que respecta a las normas de derechos humanos en el continente americano, la Organización de los Estados Americanos (OEA) estableció la Convención Americana sobre Derechos Humanos -denominada Pacto de San José de Costa Rica (1969)-. Allí reconoció el derecho a la seguridad social, norma que fue ratificada en Brasil el 7 de septiembre de 1992; en Chile, el 10 de agosto de 1990, y en Colombia, el 30 de diciembre de 1972. La Convención planteó que tal derecho debe estar sujeto al principio de progresividad en mejora siempre de los derechos de los ciudadanos. Sumado a la Convención Americana, en 1988 se estableció el Protocolo Adicional a la Convención Americana en materia de Derechos Económicos Sociales y Culturales -conocido como Protocolo de San Salvador-. Este protocolo también plantea, en su artículo 9, el derecho a la seguridad social. Fue ratificado en Brasil el 8 de agosto de 1996 y en Colombia el 22 de octubre de 1997, pero Chile aún no lo ha aprobado.
En lo que respecta a la OIT, en cuanto máximo órgano de derecho laboral a escala internacional, se reconoce el derecho a la seguridad social en el Convenio 102 de 1952. Allí planteó las normas mínimas de la seguridad social. Este convenio fue ratificado en Brasil el 15 de junio del 2009, pero Chile y Colombia aún no lo han aceptado.
De los anteriores instrumentos internacionales se desprende el hecho de que la seguridad social es un derecho humano al tenor de los tratados internacionales, ratificados en Brasil, Chile y Colombia. De esta manera, forman parte integral del ordenamiento jurídico de tales Estados.
Reconocimiento de la seguridad social como derecho constitucional
En la actualidad, dentro del ordenamiento constitucional chileno, brasilero y colombiano se establece el derecho a todos los ciudadanos a la seguridad social. Chile lo determina en el artículo 19 de su Constitución, en el que resalta su universalidad. El mismo artículo establece: "La acción del Estado estará dirigida a garantizar el acceso de todos los habitantes al goce de prestaciones básicas uniformes, sea que se otorguen a través de instituciones públicas o privadas. La ley podrá establecer cotizaciones obligatorias" (Chile, 21 de octubre de 1980, art. 19, núm. 18).
En Brasil, con la Constitución de 1988, se consolidan "los conceptos de Seguridad Social y Estado de Bienestar social" (Centro Interamericano de Estudios de Seguridad, 2014, p. 8). En el artículo 194 indica que la seguridad social se refiere a "acciones de iniciativa de los Poderes Públicos y de la sociedad". Con ello se determina que el poder público debe organizar la seguridad social, guiado por principios de universalidad, uniformidad, selectividad e irreductibilidad, entre otros. Resalta la participación de la comunidad, de los trabajadores, de los empresarios y de los pensionistas. También se establece que la seguridad social será financiada por toda la sociedad (Brasil, 5 de octubre de 1988, art. 195) y que debe respetarse el principio de sostenibilidad financiera (art. 195, núm. 5). Dentro del ordenamiento constitucional, se hace referencia explícita a las coberturas en cuanto a la previsión social. Dentro de las contingencias que se deben cubrir están la enfermedad, la invalidez, la muerte, los accidentes de trabajo, la vejez y la reclusión (art. 201, núm. 1).
La Constitución Federal de Brasil es taxativa en la determinación de la jubilación al establecer los requisitos para acceder a esta:
1. A los sesenta y cinco años, para el hombre, y a los sesenta, para la mujer reduciendo en cinco años el límite de edad de los trabajadores rurales de ambos sexos y para los que ejerzan sus actividades en régimen de economía familiar, incluyendo el productor rural, el buscador de metales preciosos y el pescador artesanal. Se permite la jubilación anticipada, después de treinta años de trabajo, al hombre, y, después de veinticinco, a la mujer. (Brasil, 5 de octubre de 1988, art. 202).
Así mismo, establece un presupuesto específico para la seguridad social, que asegura los recursos para garantizar el derecho, y se indica que ninguna de sus prestaciones deberá ser inferior al salario mínimo (Cepal, 2017). Otro aspecto para resaltar de la Constitución de Brasil es que hace un reconocimiento diferenciado del derecho a la seguridad social entre trabajadores urbanos y rurales.
Para 2019, Jair Bolsonaro, presidente actual de Brasil, presentó una propuesta de modificación de la Constitución en la que se pretende reformar la seguridad social, la cual está aún en discusión legislativa. Dentro de la reforma se plantea establecer edades diferenciadas para obtener la pensión de vejez. Para los hombres se propone que se pensionen a los 65 años de edad, y para las mujeres, a los 62 años, con tiempo de cotizaciones de veinte años. Esta diferenciación respecto a la edad se constituye en una acción afirmativa que pretende beneficiar a las mujeres, pero que en la realidad las perjudica, ya que ellas no tienen el mismo acceso al mercado laboral y tendrán intermitencias en las historias laborales debido al cuidado de niños o de personas a cargo.
Por su parte, Colombia establece en el artículo 48 de su Constitución el derecho a la seguridad social como "un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajo la dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca la Ley". En el mismo artículo 48 se determina que la seguridad social puede ser prestada por el Estado o los particulares, y que es un derecho irrenunciable.
En 2005, se hizo una reforma constitucional frente a la seguridad social, que se adicionó al artículo 48 de la Constitución, mediante el Acto Legislativo 1 del 2005: "El Estado garantizará los derechos, la sostenibilidad financiera del Sistema Pensional, respetará los derechos adquiridos con arreglo a la ley y asumirá el pago de la deuda pensional que de acuerdo con la ley esté a su cargo". Sumado a esto, mediante dicho acto legislativo se establece que no habrá pensiones inferiores al salario mínimo legal mensual vigente. Además, este acto legislativo determinó, en cuanto a la pensión de vejez, que "para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio, las semanas de cotización o el capital necesario, así como las demás condiciones que señala la ley".
Para 2019, el gobierno del presidente Iván Duque pretende plantear una reforma en pensiones, que a la fecha no se ha presentado, pero ya se han hecho lineamientos. Entre estos se encuentra el impulso de los beneficios económicos periódicos, que no es otra cosa que una forma de ahorro voluntario para quienes no cotizan en pensiones (Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022).
Como se desprende de lo establecido dentro de los ordenamientos constitucionales en los países objeto de estudio, todos plantean los mismos lineamientos frente a la seguridad social. El primero de ellos es el reconocimiento de la seguridad social como un derecho. El segundo establece que la seguridad social debe ser controlada y vigilada por el Estado. El tercero indica que debe guardarse el principio de la sostenibilidad financiera en pensiones. Por último, el cuarto señala que el derecho es para todas las personas, lo cual muestra que su estructura se considera "neutra", porque asimila las condiciones de las mujeres a la de los hombres. Esto implica que no se tengan en cuenta las condiciones de vida de las mujeres en el mercado laboral, ya que los empleos femeninos son los de más baja remuneración; la mujer desarrolla más empleos precarios e informales que los hombres (Benito, 2019, p. 47). Sumado a esto, mantener los sistemas pensionales ligados a una historia laboral a tiempos completos, continuada hasta la jubilación, es mantener las desigualdades en los sistemas pensionales de hombres y mujeres (Arza, 2017, p. 6).
Desarrollo de los sistemas de pensiones
En los últimos años, América Latina ha implementado importantes modificaciones del sistema de seguridad social en pensiones. Algunas han sido reformas estructurales, que son las que crean un nuevo sistema de pensiones, que transforma el "diseño institucional del sistema de pensiones de reparto (o capitalización parcial colectiva) mediante la introducción de la capitalización individual" (Cepal, 2017, p. 124). Otras han sido reformas paramétricas, que son las que "se relacionan con cambios de parámetros en un sistema de reparto. Sin embargo, también es posible aplicarlas a los sistemas de capitalización individual" (p. 126).
Sistema de pensión de vejez en Chile
Una de las más importantes reformas estructurales que se realizaron en Latinoamérica fue la chilena, en 1980. En esta se cambió el sistema público de reparto por uno de capitalización individual, administrado por el sector privado, a través de las administradoras de fondos de pensiones (AFP). En este nuevo sistema, para acceder a la pensión de vejez es necesario que los hombres tengan 65 años y las mujeres 60, y que haya un monto de capital ahorrado. También es posible el acceso a la pensión de vejez anticipada, en cualquier edad, siempre que tenga el capital suficiente para garantizar la prestación económica (Chile, 13 de noviembre de 1980).
Otro aspecto para tener en cuenta es que cada afiliado debe retribuir a las AFP una suma de dinero por la administración de su capital ahorrado. Por otro lado, el Decreto Ley 3500 de 1980 también determinó que los trabajadores realizaran su cotización al régimen de ahorro individual sobre el 10 % de la remuneración percibida. Por eso la norma exoneró al empleador de realizar aporte al sistema de pensiones y creó un desequilibrio económico en contra del trabajador. Este hecho hizo que la OIT se pronunciara respecto al sistema de capitalización en pensiones de Chile, por cuanto, al ser implementado el régimen de ahorro individual y al eliminar el de reparto, violaba los principios básicos de la seguridad social, que son: solidaridad, universalidad, cobertura, equidad de género y legitimidad social. Estos principios son promovidos por la OIT de forma universal. A su vez, la OIT consolidó propuestas y recomendaciones al Gobierno chileno para obtener garantías en el sistema de pensiones y proteger a toda la población. Por este motivo se realizó la reforma de pensiones para 2008 (OIT, 2017).
La modificación en pensiones de 2008 es parametral. Buscó que el sistema fuera solidario y tuviera una mayor cobertura; que se estableciera una institucionalidad del sistema previsional y que se considerara la equidad de género. Por este motivo, el sistema en Chile se estructuró en tres pilares. El primero es el pilar solidario, que está formado por el sistema de pensiones solidarias -pensión básica solidaria de vejez- y el aporte previsional solidario. Sumado a esto, se otorga un bono por hijo nacido vivo o adoptado a las mujeres. El segundo es el pilar obligatorio, que está determinado por la cotización obligatoria que da lugar al reconocimiento de la pensión de vejez por edad y por vejez anticipada. El tercero es el pilar voluntario, que complementa al ahorro obligatorio para mejorar la pensión (Chile, 17 de marzo de 2008).
Contexto de género en la reforma de pensiones de 2008 en Chile
Solo hasta que llegó al poder ejecutivo como presidente una mujer se estableció una reforma de pensiones con contexto de género. La presidente chilena Michelle Bachelet impulsó la reforma de pensiones en 2008, lo que permitió un avance en el reconocimiento de los derechos a la mujer en la seguridad social. La Ley 20.255 de 2008 plantea una bonificación por cada hijo nacido vivo, con el fin de incentivar la pensión básica solidaria para la mujer. Otro aspecto es que durante el matrimonio civil, cuando hay menoscabo económico, el cónyuge debe traspasar el 50 % de los aportes de su ahorro individual al otro cónyuge para compensar los fondos acumulados durante el matrimonio (Chile, 17 de marzo de 2018).
Lo que se pretende con la incorporación del contexto de género en la norma de pensiones en Chile es hacer un reconocimiento de la brecha de género en el sistema previsional, por cuanto las mujeres son las que tienen menos cotizaciones para las pensiones, poca cobertura y montos de pensiones más bajas. Se pretendió hacer un "reconocimiento al trabajo reproductivo y al cuidado que han ejercido las mujeres históricamente en el país". Por eso al Estado le corresponde asumir esta responsabilidad (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos [OCDE], 2018, p. 2).
La reforma de 2008 no brindó las garantías suficientes de acceso al sistema de pensiones. Por este motivo, en 2017 se presentó un proyecto de ley que busca modificar el sistema de pensiones. De esta forma, se pretende realizar la implementación de un nuevo sistema de ahorro colectivo a cargo del Estado, fortalecer la cobertura, así como el sistema de pensiones solidarias y de ahorro provisional voluntario colectivo, y mejorar la equidad de género (Chile, 14 de agosto de 2017).
Sistema de pensión de vejez en Brasil
Brasil, luego de la implementación de la Constitución Federal de 1988, no ha tenido reformas estructurales. Desde entonces cuenta con un sistema público de reparto. Sin embargo, sí ha realizado reformas paramétricas, "se han implementado cuatro reformas del sistema de pensiones que han implicado enmiendas constitucionales (1998, 1999, 2003 y 2005) (Caerano, 2014) y una ley (13.138) que incluyó restricciones al acceso a los beneficios en 2015" (Cepal, 2017, p. 140). El sistema pensional en Brasil se divide en tres subsistemas:
i) Régimen General de Previsión Social (RGPS), que cubre a los trabajadores del sector privado; ii) regímenes propios de previsión social (RPPS), que cubren a los trabajadores del sector público, y iii) régimen de previsión complementaria, que es voluntario y utilizado generalmente por trabajadores de altos ingresos. Además, existe un sistema de pensiones no contributivas denominado beneficio de prestación continuada (BPC), que entrega un beneficio equivalente al salario mínimo a todos los mayores de 65 años que carecen de pensión, personas con discapacidad y familias cuyo ingreso per cápita sea menos del 25 % de un salario mínimo. (Cepal, 2017, p. 140).
Pero el régimen general de previsión social contiene a su vez dos regímenes: el urbano (contributivo) y el rural (semicontributivo). En Brasil, la forma como se puede lograr el derecho a la jubilación es de dos maneras: una por tiempo de contribuciones y la otra por edad. En la modalidad de tiempo de contribuciones, es necesario que el hombre realice cotizaciones por treinta y cinco años, mientras que la mujer las debe realizar por treinta.
La modalidad de pensión por edad requiere que los hombres cumplan 65 años de edad y las mujeres 60, y tendrán derecho a la pensión siempre que hayan cotizado quince años al sistema de pensiones (Cepal, 2017). Si bien es cierto que Brasil tiene una diferencia de edad entre hombres y mujeres, esta establece acciones afirmativas en favor de las mujeres. Pero cuando se va a cristalizar en una pensión de vejez, no favorece a las mujeres, por cuanto se estructura en cotizaciones de toda la vida, y las mujeres no acceden al mercado laboral ni permanecen en él como los hombres.
"A finales de 2016, se aprobó una reforma fiscal (propuesta de enmienda constitucional 55) que instauró un límite al crecimiento del gasto del Gobierno Federal igual a la inflación del año anterior, por un periodo de 20 años" (Cepal, 2017, p. 140). Esto sin duda afecta el gasto del sistema de pensiones. Es por eso por lo que es necesaria una reforma de pensiones.
Para el presente año se encuentra en debate una reforma de pensiones parametrales.
Este análisis refuerza la idea de que la reforma previsional es una reforma principalmente fiscal, orientada a mantener la estabilidad del gasto público a mediano plazo. A estas proyecciones debería agregarse el estudio de los potenciales efectos en la protección social (cambios en la cobertura y suficiencia de las pensiones) con el objetivo de mantener y asegurar la equidad, en particular en los sectores más pobres y vulnerables de la población. (Cepal, 2017, p. 144).
Esta reforma lamentablemente no plantea la realidad vivida por las mujeres, al no incluir el contexto de género. Se enfoca primordialmente en la sostenibilidad financiera. Sumado a esto, no ha sido recibida por la población de Brasil, debido a la crisis política en la que se encuentra actualmente.
Sistema de pensión de vejez en Colombia
Colombia, con la expedición de la Constitución de 1991, establece como derecho de todos los habitantes del territorio colombiano el derecho irrenunciable a la seguridad social. A partir de este momento, y con gran influencia del sistema de pensiones de Chile, se plantea una reforma parametral en 1993, con la expedición de la Ley 100. Mediante esta ley se determina un modelo de pensiones paralelo por medio del cual los trabajadores deben escoger entre un sistema público de reparto o el sistema de capitalización individual (Colombia, 23 de diciembre de 1993, art. 12), pero con una solidaridad universal tanto para el de reparto como para el de capitalización.
Después se presentaron reformas paramétricas. Una de estas conlleva una reforma constitucional mediante el Acto Legislativo 1 del 2005, que adiciona el artículo 48 de la Constitución Política. Con esta reforma se implementaron aspectos sobre sostenibilidad financiera del sistema de pensiones y la determinación de que ninguna pensión puede ser inferior al salario mínimo. En 2003, por medio de la Ley 797, se reforman los requisitos de acceso a la pensión de vejez en el sistema de reparto, lo que consistió en el aumento de la edad y de las semanas de cotización. Para 2009, por medio de la Ley 1328, se implementó la reforma paramétrica sobre multifondos pensionales dentro del sistema de capitalización individual.
En Colombia se estructuró el sistema de pensiones en contributivas y subsidiadas. Dentro del sistema de pensiones contributivas se establece el modelo mixto, para el que existen dos regímenes. El primero es el régimen solidario de prima media con prestación definida, de carácter público, administrado por el Estado a través de la empresa de pensiones Colpensiones, en la que como requisitos para obtener el derecho a la pensión de vejez se encuentran tener 62 años de edad si es hombre; y 57, si es mujer, además de haber cotizado 1300 semanas al sistema pensional (Colombia, 23 de diciembre de 1993, art. 33; modificado por la Ley 797 del 2003).
Al igual que en Brasil, se plantean acciones afirmativas que les permiten a las mujeres acceder a la pensión de vejez a una menor edad, pero esto no las beneficia en nada, ya que tendrán que cumplir las 1300 semanas de cotización en un menor tiempo. De esta forma se desconoce que ellas tienen vidas laborales intermitentes por el trabajo de cuidado, e igualmente tienen más empleo informal y precario que los hombres.
El otro régimen es el de ahorro individual con solidaridad, que lo administran los fondos privados de pensiones. En este se obtiene la pensión sin determinación de edad, siempre que el capital en la cuenta de ahorro pensional les permita una pensión superior al 110 % del salario mínimo legal mensual vigente. Aun cuando se determina que a cualquier edad se puede pensionar, el sistema no le permite seguir cotizando sino hasta los 60 años de edad, si es mujer, y hasta los 62 años, si es hombre, al cabo de los cuales se les realizará la devolución de los saldos (Colombia, 23 de diciembre de 1993, art. 64). Los fondos privados de pensión son aún más perjudiciales para las mujeres, por cuanto para acceder al derecho pensional se requiere tener un ahorro en la cuenta individual de ahorro pensional, que le garantice siquiera un salario mínimo legal mensual vigente proyectado hasta el fallecimiento de la pensionada. Esta proyección perjudica a las mujeres, ya que ellas tienen una mayor esperanza de vida como se evidencia en el indicador del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE), que para 2015 sitúa la mortalidad de los hombres en 70,95 y para las mujeres en 77,10, lo que lleva necesariamente a requerir un mayor ahorro (DANE, 2015).
Además del sistema contributivo, se encuentra el régimen de pensiones no contributivas, desarrolladas en el programa Colombia Mayor, que desde 2010 otorga subsidios a las personas mayores de 54 años de edad, si son mujeres, y de 59 años, si son hombres, siempre que se encuentren en condiciones de pobreza.
Para Colombia se ha planteado una reforma paramétrica, cuyos lineamientos los establece el Banco Mundial. Según esta entidad, Colombia debería establecer cinco elementos básicos o pilares, según Hollzman y Hinz (2005). Se debe partir de un pilar cero no contributivo o de beneficio social para sacar de la extrema pobreza a las personas. Luego se parte de un primer pilar, de carácter contributivo y obligatorio. El segundo pilar también debe ser de tipo contributivo-obligatorio, en el que se realiza la cotización de acuerdo con el ingreso. El tercer pilar debe ser voluntario, y el cuarto pilar se considera complementario, para mejorar el valor de la pensión (Andrade, 2017, p. 64).
Así mismo, la OCDE, en el informe realizado para Colombia en 2015, plantea que la reforma de pensiones debe propender a ampliar los programas de los beneficios económicos periódicos; aumentar la cobertura al bajar la pensión a menos del salario mínimo, y reconocer la pensión parcial para las personas que alcancen la edad de pensión establecida y generar cotizaciones por tiempo parcial, incluyendo la posibilidad de cotizar por horas. Se pretende equiparar la edad de pensión para los hombres y las mujeres y aumentar la cobertura de las pensiones para las mujeres al establecer unos mayores periodos de contribuciones (OCDE, 2015). Como se evidencia, la reforma no tiene contexto de género y aún sigue en discusión.
Derecho a la seguridad social en pensión de vejez de las mujeres reflejada en las estadísticas de Chile, Brasil y Colombia
Como se evidencia en la primera parte de este artículo, en las constituciones políticas de Chile, Brasil y Colombia se reconocen los derechos a la igualdad, a la no discriminación y a una mayor protección de la mujer. Pero al momento de definir el derecho a la seguridad social no se hace ninguna diferenciación entre hombres y mujeres, y el tratamiento es igual. De esta forma se desconoce que las mujeres y los hombres tienen realidades laborales totalmente diferentes, como mayor desempleo en las mujeres, mayor informalidad, una marcada brecha salarial o periodos no laborados por trabajo de cuidado no remunerado.
Además de lo anterior, solamente Chile, en 2008, incorporó el contexto de género dentro de su ordenamiento jurídico de la seguridad social. Brasil y Colombia no lo han hecho, lo que lleva a que se mantenga la desigualdad laboral que viven las mujeres en el acceso a las pensiones. Esta situación muestra uno de los problemas planteados por Roberto Gargarella (2017) en el constitucionalismo latinoamericano. Según él, uno de los grandes avances que tienen las constituciones latinoamericanas es el amplio reconocimiento de derechos, en los que se incluyen los derechos sociales, pero estos en muchos casos no se aplican, porque son "obstaculizados en su realización, por la presencia de una organización del poder que se encuentra en tensión con los principios y aspiraciones plasmados en la sección de derechos" (p. 1).
Si bien es cierto que la seguridad social es un derecho reconocido dentro de los marcos constitucionales, al no tener en cuenta el contexto de género, obstaculizan la realización del derecho a la pensión de vejez para las mujeres. "Los constituyentes no han acompañado su pulsión recurrente por escribir más derechos en las constituciones, con una correlativa preocupación por las condiciones de posibilidad (materiales, políticas, legales) de los mismos derechos que afirmaron en los textos" (Gargarella, 2017, p. 21).
Las constituciones y las normas de seguridad social en pensiones no comprenden la situación real que vive la mujer dentro de la vida laboral su dificultad en la inserción al mercado laboral, el menor acceso al trabajo decente, la división sexual del trabajo -que lleva a las mujeres a ejercer trabajos de cuidadoras, sin recibir pago por ello-, entre otras muchas situaciones. En consecuencia, hay poca cobertura en el sistema de seguridad social contributiva, lo que provoca que la pobreza las afecte en la vejez (Cepal, 2017).
Aun cuando se ha implementado el contexto de género en los sistemas de seguridad social en Chile, no es evidente su impacto. La realidad actual demuestra la crítica situación de la mujer en este país, ya que aspectos como la informalidad de las mujeres entre enero y marzo de 2019 ascendió al 29,8%, en tanto que para los hombres fue del 27,7 %, con lo cual la de las mujeres fue superior en 2,1 %. Estos datos muestran que las mujeres reciben menos salario que los hombres (Instituto Nacional de Estadística de Chile, 2019).
Según los datos estadísticos del trimestre de enero a marzo de 2019, el total de 925 804 pensiones de vejez fueron pagadas en febrero de 2019. De estas, el 75,5% corresponde a pensiones de vejez edad y el 24,5 % a pensionados por vejez anticipada. El 47,3 % se pagó a las mujeres; y el 52,7 %, a los hombres (Superintendencia de Pensiones, 2019).
Brasil, por su parte, presentó en ese año la misma realidad. Según el Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (2019), para el segundo trimestre de 2019 la tasa de desocupación en Brasil se encontraba en 12,0 %, y dentro de esta cifra el desempleo en las mujeres fue más alto que en el caso de los hombres. Respecto del trabajo informal, este fue más alto en las mujeres, ya que no les pagaron cotizaciones por el desempleo, el trabajo informal y el trabajo de cuidado no remunerado. Esto llevó a que el Instituto de Pesquisa Económica Aplicada planteara que las edades para las pensiones deben ser diferentes (Branco, 2017).
En Colombia, la situación de la mujer no es más alentadora que la que viven las mujeres en Chile y Brasil. En el trimestre abril-junio de 2019 se determinó que el 58,4 % de los hombres se encontraban ocupados en comparación con el 41,6 % de las mujeres. Para el mismo periodo, los hombres que no tenían trabajo y se encontraban desocupados eran el 8,0 %, en tanto que el porcentaje de las mujeres fue del 12,9 % (DANE, 2019a). Esta situación permitió que los trabajadores, tanto mujeres como hombres, accedieran a empleos informales que no garantizan los derechos laborales y de seguridad social mínimos. En Colombia los trabajadores informales en el trimestre abril-junio del 2019 llegaron al 47,9 %; dentro de esta cifra las mujeres son las que más tienen trabajo informal, con un porcentaje del 49,1 %, en comparación con el 45,7% de los hombres (DANE, 2019b).
De lo anterior se desprende la necesidad que tiene América Latina de plantear una seguridad social con contexto de género, en la cual se reconozca la diferencia en la inserción y desarrollo de la vida laboral y la proyección de vida entre hombre y mujeres, y que no solo que se preocupe por la sostenibilidad del sistema pensional (Cepal, 2017). Ya desde la Cepal se está señalando la necesidad de implementar reformas estructurales en los sistemas de pensiones. Con estos se espera que se diferencien claramente los hombres de las mujeres. Mediante el establecimiento del contexto de género en el diseño de las reformas de pensiones se reconocerían de manera más adecuada las condiciones laborales de las mujeres en relación con el acceso al trabajo, ya que se tendría cuenta el trabajo reproductivo y la doble jornada laboral, aspectos que en últimas dificultan la oportunidad de la pensión de las mujeres (Cepal, 2017).
Para finalizar, es conveniente, como lo establece Rawls (citado por Badillo, León, Villegas y Duque, 2016), materializar un modelo de justicia distributiva, que
[...] se fundamenta en la redistribución, no de las riquezas, sino de las cargas sociales y los beneficios, con el fin no de quitarle a los que más tienen lo suyo, sino con el propósito de evitar que esa acumulación ponga en riesgo la subsistencia de los que menos tienen. (p. 18).
Conclusiones
Si bien es cierto que hay un reconocimiento al derecho a la igualdad y no discriminación de la mujer en el plano constitucional de Chile, Brasil y Colombia, este, en lo que respecta a la seguridad social, no es efectivo, ya que para acceder al derecho pensional se reproduce el modelo de vida laboral desigual que vive la mujer.
Cabe resaltar que las constituciones de Chile, Brasil y Colombia, dentro de su ordenamiento, incorporan el derecho humano a la seguridad social establecido en tratados internacionales. Sin embargo, el reconocimiento de este derecho económico, social y cultural se hace sobre la base de un enfoque neutro, lo que perjudica especialmente a las mujeres, que tienen una vida laboral diferente a la de los hombres.
Se puede determinar, asimismo, que de los tres países estudiados tan solo Chile viene realizando, desde 2008, una reforma parametral, en el mandato de la presidente Michelle Bachelet. Ella impulsó una reforma con contexto de género al sistema de seguridad social en pensiones, la cual se llevó a cabo reconociendo el trabajo reproductivo y de cuidado en el marco de las pensiones, y en caso de divorcio se considera el 50 % de las cotizaciones realizadas.
Por su parte, Brasil, mediante la Constitución de 1988, ha desarrollado el sistema de pensiones público de reparto. Si bien es cierto que ha realizado reformas de pensiones parametrales, no ha tenido en cuenta el contexto de género en el sistema de pensiones. Esta misma situación la enfrentan las mujeres en Colombia. La gran reforma planteada al sistema de seguridad social en pensiones se realizó con la reforma parametral de 1993, en la cual se estableció un sistema de seguridad público de reparto junto a uno privado de capitalización, que funcionan de forma paralela y excluyente. Aunque se han presentado reformas pensionales en 2003, 2005 y 2012, en ninguna se ha propuesto el contexto de género.
Actualmente, en los tres países se han propuesto reformas a las pensiones. Se ha tratado de ampliar la cobertura para cumplir con los principios de universalidad y sostenibilidad financiera, especialmente en Brasil, debido a la reforma tributaria. En Colombia, por su parte, se proponen cinco pilares de la seguridad social. El único Estado comprometido con el reconocimiento de los derechos de las mujeres en la seguridad social sigue siendo Chile.
Por último, se pudo concluir que, frente al derecho a la seguridad social, que es reconocido dentro del plano constitucional y legal de una forma neutra, esta situación afecta a la mujer en el reconocimiento de la pensión de vejez, como se evidencia en las estadísticas de Chile, Brasil y Colombia, respecto del empleo, el desempleo, el trabajo informal y aún la pobreza en la vejez.
Reconocer dentro de los sistemas de seguridad social, especialmente en Brasil y Colombia, el contexto de género implica aceptar las condiciones reales que viven las mujeres, como son: el acceso al mercado laboral que difiere del de los hombres; la necesidad de superar la brecha salarial, para lo que se destaca el principio del trabajo con un salario igual, sin diferenciación de sexo; y la falta de reconocimiento del trabajo reproductivo y de cuidado que ellas desarrollan, y que no es aprobado por la sociedad. De esta manera, el sistema de seguridad social permitirá que las mujeres puedan acceder al derecho a la pensión en igualdad de condiciones.
