Crisis del multilateralismo: ¿escenarios de oportunidad para una transición hacia el pluralismo?

Existe una amplia literatura sobre las instituciones internacionales que ha comprendido su evolución conceptual desde sus orígenes, pasando por los regímenes internacionales y el multilateralismo. No obstante, desde finales de la década de los ochenta y, particularmente, con el debate de la década de los noventa entre reflexivos y racionalistas, las instituciones internacionales que, en principio, se entendían como “conjuntos de reglas (formales e informales) persistentes y conectadas, que prescriben papeles de conducta, restringen la actividad y configuran las expectativas” (^{R. O. Keohane, 1993, pp. 16-17}), pasaron a ser abordadas desde enfoques reflexivos, sociológicos y críticos que buscaban superar el universalismo y su supuesto central basado en la racionalidad.

Así, desde las perspectivas sociológicas se plantea la importancia de la reflexión humana e interpretación —histórica y textual— de la naturaleza de las instituciones, así como el papel de las fuerzas sociales y el efecto de las prácticas, normas y valores culturales del discurso para entender el comportamiento, puesto que, en las relaciones de poder, “el discurso se refiere a una serie de representaciones y prácticas que producen significados, se constituyen identidades, relaciones sociales y resultados políticos y éticos más o menos posibles” (^{Campbell, 2013, pp. 234-235}).

De esta manera, para los racionalistas (neoliberalismo institucional) las instituciones no reflejan simplemente las preferencias y el poder de las unidades que las constituyen (Estados), sino que emergen de un proceso menos deliberativo, en donde los valores, las normas y las prácticas varían en las diferentes culturas (^{R. Keohane, 1988}). No obstante, la teoría crítica, particularmente, “no toma las instituciones y las relaciones sociales y de poder como dadas, sino que las pone en cuestión preguntándose si están en proceso de cambio y cómo” (^{Cox, 1996, p. 129}).

Los distintos regímenes internacionales, como formas de instituciones internacionales, pasaron a estar en el centro del debate entre neorrealismo y neoliberalismo. El punto convergente de la agenda de investigación en la disciplina fue el concepto integral más ampliamente aceptado, formulado por ^{Stephen Krasner (1982)}, que entiende el régimen internacional como los “principios, normas, reglas y procedimientos de decisión en torno a los cuales convergen las expectativas de un determinado campo de actividades” (^{p. 1}).

No obstante, se han planteado dos críticas al análisis de los regímenes. Por una parte, como resultado de las relaciones de poder y de estas con el conocimiento en “regímenes de verdad”; “sistemas de relaciones de poder que determinan qué mecanismos son utilizados en una época en particular para determinar qué cuenta como verdad” (^{Edkins, 2007, p. 92}). Por otra parte, “los regímenes, de acuerdo con la definición estándar, están constituidos por expectativas convergentes, principios compartidos y normas. En otras palabras, los regímenes [deberían ser] por naturaleza inherentemente intersubjetivos” (^{Ruggie, 2009, p. 172}) y trascienden un papel meramente regulativo —“mandatos”— (^{Ruggie, 2009}).

Sin embargo, su conceptualización puede distorsionar la realidad al enfatizar en lo estático, a costa del elemento dinámico del cambio en la política mundial, desde una aproximación reduccionista del paradigma estatocéntrico, que limita una visión amplia de la realidad más allá de burocracias internacionales y negociaciones diplomáticas, puesto que una de las principales críticas hace referencia a que se ocupa, predominantemente, del statu quo, dejando excluidas agendas ocultas, así como reivindicaciones sobre la manera en la que funciona el sistema (^{Strange, 2009, p. 126}).

Para finales de la década de los noventa tuvo lugar un repliegue del estudio de los regímenes internacionales. Surge así el multilateralismo, como forma de institución internacional dentro de la agenda de investigación. El hecho de que el estudio de los regímenes internacionales no marcara el debate de la disciplina para la época, fue interpretado como una señal de que su estudio había madurado y configurado un campo y un programa de investigación europeo-americano. Las distintas aproximaciones al estudio del régimen internacional buscaron responder a la crítica de centrar la atención exclusivamente en el Estado, con intentos por estudiar de manera sistemática el papel de actores no estatales en su formación, encontrándose entonces tres agendas de investigación: “el neoliberalismo, que privilegia el análisis de diversas configuraciones de intereses; el realismo, para el cual las relaciones de poder entre los Estados representan la variable clave, o el cognitivismo, que pone el énfasis en el conocimiento causal (causal knowledge) y social de los actores” (^{Hasenclever et ál., 1999, p. 502, cursiva añadida}).

El multilateralismo, desde el racionalismo, es definido “como la práctica de coordinar políticas nacionales en grupos de tres o más Estados, a través de acuerdos ad hoc o por medio de instituciones” (^{R. Keohane, 1990, p. 731}). No obstante, el multilateralismo, en su evolución teórica-conceptual, se entiende en su definición integral como una institución internacional que trasciende su dimensión cuantitativa de coordinar políticas nacionales entre tres o más actores, para establecer normas y procedimientos (racionalistas) e incluye, explícitamente, una dimensión cualitativa (^{Chaves y Ortiz, 2018}) que, hace referencia a principios generales de conducta —principio organizador— sobre la base de la indivisibilidad y la reciprocidad difusa, de acuerdo con el concepto integral propuesto por ^{Ruggie (1992}, ¹⁹⁹⁸).

Dadas las nuevas dinámicas, han aparecido fuerzas centrífugas con el surgimiento de nuevos actores como las regiones, actores no estatales, así como el sur global, que han dado paso a enfoques reflexivos para interpretar, más que explicar, los fenómenos transnacionales. De esta manera, se ha visto cuestionado el multilateralismo, así como sus distintos principios organizadores vigentes, lo que se refleja en la crisis actual. Frente a dicha crisis, los racionalistas han planteado conceptos como el multilateralismo impugnado, contramultilateralismo² y gobernanza global pluralista, como tipologías contra el statu quo y ante la dispersión del poder político y económico. Estos conceptos buscan reconocer la relevancia de estos nuevos actores como desafiantes de las reglas y procedimientos tradicionales del sistema, propugnando por referentes propios y alternativos a través de otras instituciones que trascienden las relaciones entre Estados; gobernanza experimental global (^{De Burca et ál., 2013}; ^{R. O. Keohane, 2001}).

Desde los referentes reflexivos e interpretativos, la teoría crítica plantea que el conocimiento es una construcción históricamente determinada, en la que la hegemonía³ implica “un liderazgo moral e intelectual ejercido en una congruencia histórica de alianza de fuerzas políticas y sociales […]. Las formas que asume el poder en este sentido […] se asumen de manera ideológica, siguiendo liderazgos externos” (^{Cuadra Montiel, 2016, p. 536}) con el consentimiento de los dominados. Es así como esta teoría confirma su intención declarada de criticar arreglos sociales o resultados, para identificar y criticar un conjunto particular de circunstancias sociales que demuestran cómo llegaron a existir. De modo que el objetivo de la teoría no es interpretar ociosamente el mundo “sin cambiarlo” (^{Dunne et ál., 2013}).

La teoría crítica se distancia así del orden imperante del mundo, cuestionando cómo surgió este orden. Uno de los principales exponentes del concepto de hegemonía, desde la teoría crítica en las Relaciones Internacionales, ha sido ^{Robert Cox (1996)}, quien, a partir de las relaciones globales de poder, da relevancia al tiempo y el espacio político y social en el que la estructura histórica —marco para la acción— tiene lugar en la configuración de fuerzas —capacidades materiales, ideas e instituciones— las cuales, imponen presiones y restricciones.

En esta interacción de fuerzas, las ideas son resultado de significados intersubjetivos, como nociones compartidas de la naturaleza de las relaciones sociales que perpetúan los hábitos y las expectativas de comportamiento. Así mismo, un segundo tipo de ideas comprende las imágenes colectivas del orden social de diferentes grupos de personas; es decir, diferentes puntos de vista. Con respecto a las instituciones como categoría de fuerza que interactúa en una estructura ^{Cox (1996)} señala:

La institucionalización es una forma de estabilizar y perpetuar un orden particular. Las instituciones reflejan las relaciones de poder dominantes y tienden a, al menos inicialmente, promover imágenes colectivas consistentes con estas relaciones de poder. Al final, las instituciones toman vida propia; se vuelven un campo de batalla de tendencias opuestas, o estimulan la creación de instituciones rivales que reflejan tendencias diferentes. Las instituciones son amalgamas singulares de ideas y poder material y, a su vez, influyen en el desarrollo de esas ideas y de esas capacidades materiales […]. Las instituciones pueden convertirse en el ancla para este tipo de estrategia hegemónica dado que permiten la representación de intereses diversos y la universalización de políticas […]. Las instituciones son una expresión de la hegemonía, no la hegemonía misma. (^{pp. 136-137})

En el marco de este debate sobre la razón de ser de las instituciones internaciones y, en particular, del multilateralismo entre racionalistas y reflexivos, la teoría crítica plantea un pluralismo en el sistema internacional, que busca reconocer la heterogeneidad y no la universalización y homogeneización, evidente en algunos escenarios de falta de consenso. Así, se da paso a la posibilidad de nuevas relaciones multilaterales que surgen de abajo hacia arriba, constituyéndose como nuevas formas de expresión social. De esta manera, el pluralismo puede dar paso a la coexistencia entre civilizaciones o culturas con diferentes ideas o valores, en donde la identidad permite el reconocimiento de la diferencia (^{Camargo, 2000}).

A partir de estos debates y el actual escenario internacional, ^{Acharya (2017)} plantea cómo la crisis en el orden liberal construido por Estados Unidos representa una oportunidad para aprovechar las diferentes posibilidades que ofrece un sistema internacional con actores de múltiples naturalezas, con lazos de interdependencia cada vez más densos, con amenazas globales más complejas y con un marco institucional ampliado. Bajo el esquema del Multiplex world, ^{Acharya (2017)} muestra la necesidad de repensar lo internacional en función de múltiples modernidades y de múltiples globalismos, que se separen de la lógica única occidentalizada que ha imperado. En este sentido, se requiere un enfoque globalista pragmático, que no se determine por esquemas ideológicos asociados a una única visión de mundo, sino que recurra a una gobernanza global compleja, que recoja las preocupaciones de los diferentes contextos y que integre las potencialidades de la pluralidad de actores.

La reivindicación de múltiples opciones del sistema da relevancia a paradigmas alternativos que permiten diversificar el análisis de las problemáticas globales, así como la generación de enfoques alternativos de actuación que no estén mediados desde y por la hegemonía, para dar espacio a las discusiones desde referentes extra-occidentales, en el marco de poderes emergentes, revitalizándose así la actuación de los diferentes niveles del complejo institucional internacional. Por ende, “los cambios irreversibles en la relación de fuerzas internacionales hacen que sea necesaria una participación activa, plena y en pie de igualdad de los países en desarrollo en la formulación y ejecución de todas las decisiones que interesan” (^{Borràs, 2004, p. 155}).

La interpretación del paradigma de desarrollo desde enfoques reflexivos: algunos aportes desde el posestructuralismo y el posdesarrollo

En el escenario de la actual crisis del multilateralismo y dentro de la trípode: seguridad, paz y desarrollo, en la relación Estado, sociedad y mercado, los debates en el marco de la erradicación de cultivos ilícitos, como estrategia crucial en las agendas de paz, plantean la pertinencia sobre el debate respecto al desarrollo y sus enfoques como herramienta de seguridad y de paz (^{Devia & Ortiz, en prensa}). De esta manera, la agenda de desarrollo en el marco del actual multilateralismo, institucionalizada en la Agenda 2030 y los Objetivos de Desarrollo Sostenible, busca constituirse como una agenda integral con enfoque multidimensional para una acción colectiva y multinivel, considerada un agregado de visiones de desarrollo. Los aspectos centrales para el desarrollo comprenden (1) personas (social), (2) prosperidad (económico), (3) planeta (medio ambiente), (4) paz (justicia e instituciones y (5) partnership (alianzas). Así, se propende por la (a) dignidad e igualdad, (b) transformar las economías (modelos) en armonía con la naturaleza (resiliente), (c) la protección del planeta en el centro, (d) propiciar sociedades pacíficas y (e) una alianza global.

En el marco de los debates respecto a la evolución, y las distintas aproximaciones hegemónicas de los paradigmas dominantes sobre el desarrollo que han definido el actual multilateralismo de alcance global, existen algunos aportes a partir de perspectivas críticas, la teoría de la dependencia (paradigma marxista) y el posdesarrollo (paradigma postestructuralista), entre otras. El paradigma posestructuralista⁴ como referente ontológico y epistemológico del posdesarrollo parte de cinco elementos de referencia: 1) teoría crítica⁵; 2) carácter interpretativo; 3) carácter constructivista⁶; 4) discursos de poder y del conocimiento; y, 5) proceso histórico como subdesarrollados (^{Escobar, 2005}).

En las relaciones internacionales, el posestructuralismo busca denunciar la vinculación de los mecanismos de dominación en la política mundial mediante el orden del discurso en la teoría internacional (^{Cornago, 2015}); relación entre el saber y el poder, teoría como práctica, en su mapeo del mundo que establece los discursos autorizados sobre la política mundial (^{Campbell, 2013}). De esta manera, propone olvidar la teoría de las relaciones internacionales hacia una nueva forma de dialogar sobre la política mundial, libre de sometimientos disciplinares (^{Cornago, 2015}) y con la preocupación ética de incluir a quienes habían sido excluidos por el mainstream (véase la figura 1).

El posestructuralismo no es un nuevo paradigma o teoría, sino una actitud crítica, un enfoque, una ética o un ethos que explora los supuestos que posibilitan determinadas formas de ser, actuar y conocer, puesto que las interpretaciones dominantes de “el mundo” han sido establecidas por los Estados y sus responsables políticos, que persiguen intereses. El “nosotros” a menudo habla de blancos, occidentales, acomodados y cómodos; representaciones que son relacionadas con nuestras identidades, estableciendo así un discurso de política identitaria en la política mundial. Dicho enfoque, intrínsicamente crítico, busca “divulgar los supuestos y límites que han hecho las cosas como son, de modo que lo que parece natural y sin alternativa pueda ser repensado y reelaborado” (^{Campbell, 2013, pp. 232-233}). Partiendo del supuesto de que las prácticas sociales e históricas han dado lugar a formas dominantes de hacer “el mundo”, tienen efectos muy reales sobre nuestras vidas (^{Campbell, 2013}).

Fuente: elaboración propia.

Figura 1 Perspectivas clásicasracionalistas y perspectivas reflexivascríticas 

En la política internacional, el exterior es siempre fundamental para la constitución del interior, en el cual la identidad es construida culturalmente a través de una serie de exclusiones de otras identidades e historias (^{Campbell, 2013}). El aseguramiento de la representación del ámbito interno —espacio natural y en paz— exige desplazar hacia el exterior cualquier turbulencia que pueda surgir en su interior. Así, las tensiones existentes dentro de los Estados se convierten, efectivamente, en tensiones entre Estados, lo que lleva a la contención del otro, el externo y el doméstico; integral en la constitución de la identidad política soberana. La internacionalización de los conflictos, propios y ajenos, da paso a la producción de inseguridad para ofrecer a los Estados la mejor justificación que permita confirmar, en la práctica, el discurso de la anarquía predominante en las relaciones internacionales, para así reprimir cualquier manifestación interna —o externa— que pretenda su contestación (^{Cornago, 2015}).

De otro lado, las aproximaciones al posdesarrollo parten de la crítica posestructuralista al desarrollo como discurso cultural de origen occidental, buscando cuestionar los modos del concepto y la definición misma de términos como “subdesarrollo” y “Tercer Mundo”, los cuales, a través de los discursos y las prácticas del desarrollo, se utilizaron para catalogar a las regiones de Asia, África y Latinoamérica, por ende, necesitadas de desarrollo. De esta manera, se diferencian los procesos históricos del desarrollo en la modernidad y el capitalismo con todo tipo de “expertos” en desarrollo, lo que, a su vez, dio paso a un vasto aparato institucional, con organizaciones internacionales, agencias nacionales de planificación y desarrollo, y proyectos de desarrollo locales. Es así como el discurso del desarrollo ha operado, mediante dos mecanismos: la profesionalización de problemas de desarrollo, y la institucionalización del desarrollo; es decir: conocimiento y práctica (^{Escobar, 2005}).

Un argumento clave que se aporta desde el posestructuralismo —el discurso y la cultura— es que “el análisis postestructuralista destacó las formas de exclusión que conllevaba el proyecto de desarrollo, en particular, la exclusión de los conocimientos, las voces y preocupaciones de aquellos quienes, paradójicamente, deberían beneficiarse del desarrollo: los pobres de Asia, África y Latinoamérica” (^{Escobar, 2005, p. 19}). De esta manera es relevante la resurrección de conocimientos locales marginales, “conocimientos subyugados”, que habían sido insignificantes por las corrientes del régimen de verdad (^{Edkins, 2007}).

A partir de la deconstrucción del desarrollo se plantea una “era del posdesarrollo”, en la cual, el desarrollo no sería el principio organizador central de la vida social bajo la mirada de Occidente, dando paso de este modo a “la necesidad de depender menos de conocimientos expertos y más de los intentos de la gente común de construir mundos más humanos, así como cultural y ecológicamente sostenibles [dando] importancia [a] los movimientos sociales y [la] movilización de base” (^{Escobar, 2005, p. 20}). Las maneras de lograrlo comprenden, por una parte, las adaptaciones, subversiones y resistencias locales —“contra-labor”— y, por otra, las estrategias alternas de movimientos sociales, como la conceptualización del desarrollo alternativo, en ambos casos como mecanismo de cambio de las prácticas de saber y hacer (^{Escobar, 2005}).

En el marco de las Naciones Unidas se ha institucionalizado el desarrollo alternativo, cuyos principios rectores en la Declaración de Lima (2012) toman como referencia el marco del sistema de fiscalización internacional de drogas,⁷ así como el principio de responsabilidad común y compartida, referente para la elaboración y ejecución de programas de desarrollo alternativo. De esta manera se configura como una estrategia “sostenible” y “eficaz” para el control de los cultivos, que también puede comprender medidas de erradicación y la adopción de medidas de desarrollo rural, en el contexto de las iniciativas de crecimiento económico nacional sostenido y desarrollo sostenible de los países que luchan contra la droga, buscando reconocer las características socioculturales de las comunidades y grupos destinatarios (^{ONU, 2014}).

Este último referente, dentro del contexto que plantea el problema de las drogas a nivel mundial, se contrapone a derechos culturales reconocidos internacionalmente, como, por ejemplo, el uso tradicional del opio y la hoja de coca, situación que se enmarca en el debate sobre el uso y consumo, lo que se relaciona, a su vez, con temas como identidad, tradiciones sociales y culturales, así como con las economías que buscan un desarrollo alternativo y en defensa de lo local. Por lo anterior, ha sido importante discriminar la tipología de drogas⁸, para pensar en un diseño de estrategias que responda a la realidad y dinámica de la sociedad en la interrelación Estado, mercado y sociedad, a partir de la discusión entre lógicas top-down y bottom-up. Así, por ejemplo, existen políticas de despenalización del uso de cannabis y otras dirigidas a proteger los derechos culturales con respecto a la hoja de coca. De esta manera, una de las anomalías del paradigma convencional del régimen de prohibición está relacionado con el hecho de criminalizar o ignorar usos tradicionales o religiosos de algunas plantas en determinadas sociedades, incluso de aquellas que no contienen sustancias sicoactivas, lo que no incluye a los derivados químicos que son fabricados por farmacéuticas (^{Pardo, 2020}).

Sobre las visiones y estrategias del desarrollo alternativo, las iniciativas locales son muy específicas y diversas, reconociéndose así que no existen patrones de desarrollo universales, pues cada caso refleja usos particulares de las redes sociales y diversas estrategias políticas. El desarrollo alternativo significa, idealmente, la satisfacción de las necesidades de la comunidad, una distribución equitativa de los recursos naturales, un equilibrio ecológico, autonomía local, promoción activa de necesidades culturales y la eliminación de la injusticia y la marginación (^{Jeong, 1995}).

No obstante, el desarrollo alternativo se concibe como la renovación del discurso sobre el desarrollo —teórica y práctica—, que parte de la definición del desarrollo humano entendido como el aumento del control que ejercen las personas sobre su propia vida cotidiana, para regenerar el poder de los sujetos y proporcionar un espacio para un proceso autóctono de resolución de problemas. En este orden de ideas, el desarrollo alternativo toma en cuenta la cultura tradicional, el empoderamiento de la comunidad, la descentralización, participación y sostenibilidad (^{Jeong, 1995}). Sin embargo, lo que se ha evidenciado, es que los temas sobre el desarrollo alternativo solo tienen resultados a largo plazo y si son llevados a cabo de manera sostenida.

Del discurso a la realidad: realidades y mitos del multilateralismo latinoamericano frente al problema mundial de drogas y el desarrollo sostenible

Teniendo presente que, para el posestructuralismo, el lenguaje es constitutivo y primordial de la realidad social, dadas las relaciones de poder del actual orden internacional institucionalizado a través de principios generales de conducta en materia de desarrollo —económico, sostenible, humano y alternativo— así con en la lucha contra el problema mundial de las drogas, las implicaciones del discurso, las ideas y los intereses de la política exterior de los Estados Unidos, con todo su despliegue de retórico en los dos temas cruciales de la agenda internacional, ha establecido y determinado técnicas de vigilancia y exclusión.

Por lo anterior, la política exterior de Estados Unidos puede verse como una serie de prácticas políticas que ubican el peligro en el ámbito externo —amenazas a la “individualidad”, la “libertad” y la “civilización”—, dada la construcción de la frontera entre lo nacional y lo internacional, marginando en el proceso a otros sujetos o actores involucrados, estableciendo así estructuras de autoridad cuya función consiste en imponer un “régimen de la verdad”, dadas las jerarquías, las dicotomías y las exclusiones en las que se basa (^{Campbell, 2013}).

En respuesta a lo anterior, han surgido formas alternativas de pensar y actuar en la política global. Por ejemplo, desde los denominados “enfoques reflexivos de las relaciones internacionales”, no se persigue hallar una verdad histórica, ni descubrir la causa original de lo que acontece, por el contrario, se busca comprender el modo en que las relaciones de poder, unas formas de saber, de decir o de hacer y, consecuentemente, las formas de la subjetividad, prevalecieron sobre otras que requieren el reconocimiento de toda esa irreducible pluralidad (^{Campbell, 2013}; ^{Cornago, 2015}; ^{Edkins, 2007}).

Así, el multilateralismo de alcance global se vio fragmentado, dadas las fuerzas centrifugas producto de los proyectos políticos regionales, lo que dio paso a la configuración de las regiones como sujetos y actores internacionales. En este escenario tuvo lugar un amplio debate académico respecto al regionalismo —poshegemónico y posliberal—, así como a un nuevo multilateralismo⁹ latinoamericano ―defensivo, revisionista, cooperativo—; este último, como una oportunidad para una gobernanza autónoma (^{Legler, 2011}). Respecto al “regionalismo posliberal”, se dio paso a la ampliación de la agenda de concertación y cooperación política, en donde Estados Unidos ya no era un actor importante en las iniciativas de muchos países de la región, de hecho, varias iniciativas anteriores, pese a que no han desaparecido, ya no son centrales y se encuentran compitiendo con nuevas visiones, lo que evidencia el desplazamiento de una narrativa hegemónica por parte de otras, como resultado de las transformaciones políticas en la región ―“poshegemónicas”— (^{Briceño, 2017}).

Este escenario dio paso a nuevos enfoques y visiones sobre los proyectos políticos regionales, como en el caso de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur). En el marco de esta instancia de concertación política, con una agenda de cooperación regional se planteó como tema prioritario el problema de las drogas ilícitas, proponiendo una forma distinta de entender la lucha contra las drogas en la región, siendo, en su momento, un importante referente para el diseño de iniciativas (^{Cadena y Devia, 2013}).

De esta manera, reconociendo la pluralidad social, cultural y económica de los países de la región, se discutió acerca de la lucha integral que comprende tanto la oferta como la demanda de drogas, así como los delitos conexos. Como resultado, se logró establecer una posición común respecto a la agenda mundial de drogas en el documento “Visión Común del CSPMD de Unasur – Ungass 2016”, cuyo enfoque se basa en los derechos humanos, la salud pública, el fortalecimiento de la democracia y el Estado de derecho, el desarrollo social, cultural y económico.

El ajuste del paradigma trajo consigo implicaciones en los discursos, acciones y estrategias adoptadas bajo el principio de responsabilidad común y compartida, con enfoque integral, multidisciplinario, equilibrado, de género, territorial, interesado en la cooperación internacional y el desarrollo alternativo integral y sostenible, entre otros. Este último enfoque, incluido el preventivo, se configura como un importante componente dentro del fenómeno multicausal, que lleva implícito promover la participación ciudadana en las políticas públicas en materia de drogas, dadas las particularidades de los factores económicos y sociales que fomentan y mantienen el problema mundial de las drogas (^{CSPMD, 2015}).

Con respecto al desarrollo se propendió por:

Continuar impulsando programas y medidas de desarrollo alternativo integral y sostenible, incluido el preventivo, que se orienten a eliminar los factores causantes de la pobreza, la desigualdad, la exclusión social y el deterioro ambiental, para, entre otros, prevenir el involucramiento de la población en actividades vinculadas a la producción y el tráfico ilícito de drogas. (^{CSPMD, 2015, p. 7})

Ahora bien, el impulso dado al enfoque de desarrollo alternativo como herramienta transversal en la lucha contra las drogas y en el marco de desarrollo sostenible, fue liderado por algunos países latinoamericanos, principalmente Colombia, Guatemala y México, países que vieron con reticencia su retórica de repensar y reorientar la política antidrogas. Este comportamiento, particularmente evidenciado por Colombia y Perú, responde al alineamiento y acodamiento de sus políticas exteriores a los intereses y la hegemonía (de ideas) de los Estados Unidos, que funge como referente de poder en materia de política exterior, la cual, dentro de sus agendas temáticas, incluye la lucha contra el problema mundial de las drogas como un asunto de alta política que, por una parte, restringe su politización y su debate nacional, y, por otra parte, responde así a lógicas top-down. Dicha realidad se ve reforzada ante la dependencia al sistema de ayuda extranjera, principalmente a la asistencia de Estados Unidos, la cual, en el marco del debate teórico propuesto, puede ser explicada como un régimen internacional (racionalismo) o un vehículo hegemónico (reflectivismo), dado el debate ontoepistémico expuesto (^{Sogge, 2009}).

Política exterior y agendas de paz: la estrategia de erradicación de cultivos ilícitos en Colombia y Perú

Las comunidades epistémicas latinoamericanas¹⁰ han buscado abordar los problemas en clave histórica y política —concepto y práctica social—, ofreciendo distintos aportes dada la trayectoria de las redes de académicos que han buscado orientar la discusión sobre teorías y nociones en diferentes temas de la agenda. De esta manera, las comunidades epistémicas han buscado analizar la introducción de las ideas —“una historia de ideas”—y su circulación entre los expertos con acceso al poder burocrático ―decisores—. Por esta razón, desde la academia se ha llamado a revisar las estrategias desde una visión de desarrollo territorial, reconociendo la interrelación de la trípode Estado, mercado y sociedad, para abordar la problemática de los cultivos ilícitos y problemas sociales que se desprenden del desarrollo (^{Devia y Ortiz, 2021}).

Desde estas discusiones, y frente al negocio ilegal de drogas, el paradigma prohibicionista dominante ha entrado en crisis y ha dejado de explicar lo que pasa, dejando de ser una guía consistente. Lo mismo sucede con las políticas que responden a dicha perspectiva, como consecuencia de que “este paradigma ha sido elevado a la categoría de normas internacionales a través de diversos instrumentos del derecho público internacional, como tratados, convenciones y acuerdos especiales” (^{Pardo, 2020, p. 112}).

La implementación de las agendas de paz y el abordaje sobre la estrategia de erradicación de cultivo ilícitos en Colombia y Perú han estado enmarcados en el debate global y la posición regional sobre el tema, dentro de la agenda temática y geográfica de sus políticas exteriores, permeadas por el discurso hegemónico. Por ende, han enfrentado una dicotomía que, como se mencionó anteriormente, constituye su razonamiento (logocentrismo) y establece una jerarquía entre una lógica primaria (interna) que se valora más que la segunda (externa) como “constitutiva” (^{Edkins, 2007}). La estrategia de la lucha contra las drogas se ha basado, por una parte, en la lógica de satisfacer las demandas sistémicas, dado que las mismas se construyen de afuera hacia adentro, lo que se contrapone a una lógica en la que sus agendas se construyen de adentro hacia afuera, para satisfacer las demandas domésticas. De tal modo que cada una determina el tipo de demandas a atender, los temas que integrarán la agenda externa y los intereses que se van a privilegiar.

^{Russell y Tokatlian (2013)}, en el marco de sus aportes a la teoría de la autonomía latinoamericana, plantean estas dos lógicas en términos de aquiescencia y autonomía, en las que sobresalen los componentes pragmáticos o ideológicos, bien sea para ver al otro como enemigo —Estados Unidos—, o enmarcadas en la condición subordinada de América Latina como rasgo estructural que requiere la movilización de recursos societales. Así, la gran estrategia sería entendida “como un principio ordenador de la acción externa de países de la región que permanece constante a pesar de los cambios en el ‘entorno estratégico’, tanto en el plano global como regional” (^{Russell y Tokatlian, 2013, p. 160}).

En materia de política exterior, el referente de una autonomía relacional como condición, práctica y agente autónomo representa un nuevo modo de ver el mundo y de estar en él, en el que se reconoce la vinculación entre política interna y externa. Así, los factores internos desempeñan un papel importante para el mantenimiento y ampliación de los grados de autonomía, a partir de la capacidad de adaptación. Por otra parte, las prácticas, instituciones, ideas e identidades permiten determinar un marco de relaciones para definir a “el otro”, el cual, en lugar de opuesto, puede ser parte integral de lo que uno es (^{Rusell y Tokatlian, 2002}).

En cuanto a la lógica de la aquiescencia, resulta de la condición subordinada y dista de la autonomía, en cuanto se consiente y asimila, implícita o explícitamente, esta condición que representa el acoplamiento a los intereses de Estados Unidos en un escenario de rivalidades en la región, con el fin de lograr equilibrios subregionales, desalentar ambiciones expansionistas y entorpecer posibles liderazgos de libertad de acción frente a condicionamientos externos (^{Russell y Tokatlian, 2013}).

Sin embargo, los aspectos políticos-ideológicos han sido un factor determinante en las políticas exteriores, por ende, en el tipo de abordaje sobre la problemática de las drogas, pese a los patrones de cambio y continuidad. Algunos estudios recientes resaltan que la ideología presidencial es la que más importa, por lo cual, se ha identificado que un cambio en la ideología del presidente —a partir de las características del Ejecutivo, el contexto latinoamericano, el poder y el entorno institucional— produce un cambio o ajuste en la política exterior, ante la ausencia de una política exterior de Estado, es decir, una política estable, proyectada hacia el largo plazo y consensuada. Así, las preferencias presidenciales están circunscritas a las instituciones del poder ejecutivo en las democracias; actor principal en las decisiones de política exterior y asuntos de la denominada alta política. Lo anterior muestra una característica estructural latinoamericana: la política exterior ha sido tradicionalmente de dominio exclusivo del Ejecutivo y de una élite estrecha (^{Merke et ál., 2020}).

En este contexto, el comportamiento de los casos de estudio, Colombia y Perú, ha estado enmarcado por los modelos de acoplamiento y acomodamiento frente a Estados Unidos en materia de política exterior, lo que significa que la problemática mundial de las drogas ha sido un condicionante de sus políticas exteriores, subordinadas, en gran medida, al ánimo por satisfacer las demandas sistémicas, dado que estas se construyen de afuera hacia adentro. Puede apreciarse cómo, dentro de los modelos de política exterior, el acoplamiento se caracteriza por reconocer la dependencia y la defensa del statu quo, —por ejemplo, ver a Estados Unidos como un aliado y ser relativamente distante frente al resto de países de la región—. El modelo de acomodamiento opta por una transformación moderada del orden vigente, procurando negociar la dependencia; en este caso se considera a Estados Unidos como un amigo y se preserva una posición de relativa indiferencia hacia la región (^{Tokatlian, 2011}).

Colombia ha representado, en el marco de su célebre doctrina réspice polum, un caso emblemático de acoplamiento, siendo un ejemplo elocuente de plegamiento a Washington en asuntos fundamentales de la agenda internacional marcada por tres asuntos: 1) el nexo entre drogas ilícitas y crimen organizado; 2) el potencial despliegue del terrorismo transnacional de alcance global; y 3) la debilidad, colapso o ausencia del Estado (^{Tokatlian y Russell, 2009}). En ocasiones, una línea hacia el acomodamiento como modelo de política exterior propendió por relaciones preferenciales con países intermedios y diversificación de la agenda exterior (^{Cardona, 2011}). Dentro de estos vaivenes —cambios y continuidades— de la política exterior colombiana, tuvo lugar el intento de un liderazgo por parte de Colombia en el cambio de paradigma en la lucha contra las drogas, entonces, se trató de pasar de un paradigma prohibicionista a la búsqueda de políticas alternativas (^{Dangond, 2016}), dada la transición desde el acoplamiento hacia un modelo de acomodamiento, en materia de su política exterior, frente a la potencia hegemónica.

Por otra parte, Perú ha representado un caso aproximado al modelo de acoplamiento, especialmente durante los periodos presidenciales de Alberto Fujimori y Alejandro Toledo (2001-2006). Dentro de esta línea, el primero apeló a la lucha contra el terrorismo y las drogas ilícitas; por su parte, el segundo recurrió a la firma de acuerdos de libre comercio, consolidando así una estrecha relación con Washington, por medio de la aceptación y subordinación a sus políticas, impulsada por la promoción de la democracia y los derechos humanos, además del fomento a la cooperación en la lucha contra el narcotráfico y el terrorismo, con el fin de aumentar la ayuda, el comercio y la inversión (^{St. John, 2011}).

De otro lado, el segundo gobierno de Alan García (2006-2011), con un discurso de izquierda moderada y no hostil a los Estados Unidos, rechazó las prácticas populistas y el fundamentalismo andino, además, buscó dar continuidad a las políticas de apertura al mercado de su predecesor (^{St. John, 2011}) apostando así por el capitalismo de mercado en lo económico y la democracia representativa en lo político. De esta manera, se enmarcó en un caso aproximado al acomodamiento, dado el escenario de oportunidad resultante de su relacionamiento con otros socios estratégicos asiáticos y latinoamericanos, lo que le permitiría un mayor margen de maniobra y autonomía en asuntos estratégicos de su agenda. Sin embargo, cabe destacar que, respecto al comportamiento de la política exterior peruana, las reacciones políticas no buscan romper con la hegemonía estadounidense, por el contrario, tienden a buscar el equilibrio (^{Olano, 2012}).

Por otra parte, el gobierno de Ollanta Humala (2011-2016) se caracterizó por adoptar decisiones moderadas, con cierto grado de pragmatismo en algunos temas, y, lejos de considerarse como de izquierda, buscó mantener buenas relaciones con todos los vecinos de la región y con Washington (^{Shifter, 2011}). Durante ese gobierno, Estados Unidos calificó a Perú como uno de los socios más confiables del hemisferio, por otra parte, Humala logró concluir un acuerdo tripartito con Bolivia y Brasil para combatir el crimen organizado y el narcotráfico en sus zonas fronterizas, y fortaleció sus relaciones diplomáticas y comerciales con Rusia, así como con China, que en 2011 superó a Estados Unidos como principal socio comercial de Perú (^{St. John, 2017}).

Sistema de ayuda extranjera estadounidense: relaciones de dependencia y vehículo hegemónico en el paradigma de la lucha contra el problema mundial de las drogas

Siguiendo los datos de US Overseas Loans y Grants [Greenbook] (^{USAID, 2019}), es posible establecer la magnitud de la asistencia que Estados Unidos ha brindado, con corte a 2019, en términos económicos y militares para programas de lucha contra las drogas a nivel global. A este respecto, se cuenta con cuatro iniciativas marco: la Andean Counterdrug Initiative (2002-2018) y el International Narcotics Control and Law Enforcement, ambas del Departamento de Estado (1974-2019); la Drug Interdiction and Counter-Drug Activities, del Departamento de Defensa (1997-2019); y la Interagency Drug Enforcement, Drug Enforcement Administration, del Departamento de Justicia (2008-2018). En este sentido, desde 1974 hasta 2019 el total de gasto en estos cuatro programas asciende a poco más de 53 918 millones de dólares, que se concentran de forma clara en las dos décadas comprendidas entre 1999 y 2019 (ver figura 1), como parte de la lucha global contra el narcotráfico.

Como se puede apreciar en la tabla 1, la inversión en Perú solamente una vez, en 1989, superó la de Colombia (véase también la figura 2).

Tabla 1 Asistencia de Estados Unidos en Colombia y Perú 

^Nota:en las cuatro iniciativas Andean Counterdrug Initiative; International Narcotics Control and Law Enforcement; Drug Interdiction and Counter-Drug Activities; Interagency Drug Enforcement, Drug Enforcement Administration.

Fuente: elaboración propia a partir de ^{USAID (2019)}.

Fuente: elaboración propia a partir de ^{USAID (2019)}.

Figura 2 Gasto de Estados Unidos en la lucha contra las drogas 1974-2018Nota: total y específico destinado a Colombia y Perú. 

En la comparación de los casos de estudio, Colombia ha sido el receptor prioritario de estas cuatro iniciativas (tabla 2) sumando el 22% del total de las inversiones, muy por encima de Afganistán (16%), México (8%) y Perú (5%). En un periodo de 47 años, Colombia fue el Estado que ocupó el primer lugar en la distribución anual de la inversión 24 veces, teniendo el grado de concentración más alto en el año 2000, cuando llegó al 66.5%.

Tabla 2 Distribución de la asistencia realizada por Estados Unidos en lucha contra las drogas 1974-2019 

^Nota:en las cuatro iniciativas Andean Counterdrug Initiative; International Narcotics Control and Law Enforcement; Drug Interdiction and Counter-Drug Activities; Interagency Drug Enforcement, Drug Enforcement Administration.

Fuente: elaboración propia a partir de ^{USAID (2021)}.

Las agendas de paz de Colombia y Perú: desafíos estructurales de la estrategia de erradicación de cultivos ilícitos a través de la sustitución por cultivos lícitos

En el debate actual han aparecido propuestas y alternativas, tanto para el caso colombiano como para el peruano, que buscan el establecimiento de un nuevo paradigma. En el caso colombiano, tras la firma de los acuerdos de paz, en 2016, se condicionaron los procesos de erradicación a las negociaciones con las FARC-EP, a lo que se sumó la iniciativa de un Programa Nacional Integral de Sustitución (PNIS). En el caso particular de Colombia y su estrategia integral¹¹, se plantea un paradigma en el cual se parte de la relación constitutiva (reflexivo) entre el conflicto interno y las drogas ilícitas, con lo que se logra trascender la narrativa causal (explicativa) racionalista. Desde esta perspectiva (paradigma), “la prioridad debe ser ponerle fin al conflicto, y no ponerle fin a la financiación con drogas. Si el conflicto termina, el ambiente que permite la producción y el tráfico también termina” (^{Pardo, 2020, p. 139}).

De este modo, se ha buscado reconocer que la mejor política antidrogas consiste en atacar los problemas que sustentan dichas actividades ilegales y el contexto en el que operan, ante la experiencia de que ninguna estrategia antidrogas ha funcionado plenamente —ni erradicación ni guardabosques ni fumigación—. De hecho, se ha reconocido que, en su momento, el Plan Colombia y la estrategia militar fueron útiles solo para la contención del problema, pero que no se consiguió con su implementación una solución definitiva (^{Pardo, 2020}), pese a que los recursos de gasto público siempre han sido destinados, principalmente, al sector de defensa y seguridad, y en menor medida a la protección social, ambiental y la educación (^{Cadena y Devia, 2013}).

En atención a lo anterior, dadas fortalezas como la negociación a escala de veredas o de núcleos de productores, se propende por: 1) una estrategia participativa que incluya a alcaldes, organizaciones campesinas y juntas comunales, entre otros actores excluidos del paradigma prohibicionista; 2) cambiar la lógica amigo-enemigo de la estrategia militar, en el marco de la narrativa de seguridad nacional del discurso hegemónico, por la narrativa de la seguridad internacional como bien público; y 3) pasar de la lógica top-down a una que establezca compromisos tanto del Gobierno como de cultivadores. No obstante, las fases de producción y distribución de droga involucran a múltiples actores, debido a la gran cantidad de eslabones que constituyen la cadena del narcotráfico, lo que evidencia la complejidad del fenómeno, más allá del dilema entre la fumigación y la erradicación (^{Pardo, 2020}).

En la experiencia de la estrategia colombiana, entre las muchas “pequeñas” soluciones para un “gran” problema, se resalta la importancia del abordaje del asunto de las drogas desde un enfoque multidimensional construido desde lo local. De esta manera, se resalta que las estrategias que parten de lo local pueden proporcionar las soluciones más duraderas, especialmente cuando el Estado trabaja con las comunidades por medio de estrategias incrementales, en las que se suman actores diversos que pueden proporcionar pequeñas soluciones efectivas que ayudan a cuidar los recursos (^{Bermúdez y Garzón, 2020}).

En cuanto al caso de Perú, la estrategia ha estado enmarcada por dos políticas de erradicación. Por una parte, la intervención y lucha directa con la población productora y, por otra, la creación de agendas para la sustitución de cultivos ilícitos como el “Verdadero Plan Estratégico de Desarrollo Integral Sostenible de los Valles Cocaleros de las Región Huánuco 2008-2018”. Cabe recordar que en el contexto peruano se dieron luchas entre el Gobierno y cocaleros, tras la estrategia de erradicación que contempló, por una parte, la intervención y lucha directa y, por otra, la implementación de agendas para la sustitución de cultivos ilícitos.

No obstante, el debate sobre una sustitución de cultivos —programa de sustitución voluntaria de cultivos— que se oriente hacia el desarrollo alternativo, a través de subsidiar a los agricultores para incentivar el abandono del cultivo ilícito por una actividad lícita, enfrenta obstáculos como las debilidades en materia de desarrollo, debido a las características de las estructuras productivas, en particular en el sector agrícola tanto de Colombia como de Perú¹², que se enfrentan a la dicotomía —en el marco multilateral y del desarrollo sostenible— entre el enfoque de seguridad alimentaria y agricultura sostenible (ODS 2), frente al enfoque de crecimiento económico y ventaja comparativa (ODS8), encontrándose restricciones en el marco multilateral, como son las prácticas desleales de comercio, entre otras (^{Sánchez y Ortiz, 2020}). A lo que se suma la amenaza de la securitización, en donde se halla la encrucijada del multilateralismo, ante las narrativas de las prácticas proteccionistas en la relación dicotómica de los tomadores de reglas —rule takers— y los hacedores de reglas —rule makers—, dentro de la arquitectura del orden internacional (^{Halperin, 2018}).