DOSSIER

A la zaga de lo político. La agenda mediática de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras^*

Behind the Political Agenda. The media analysis of the Law of Victims and Restitution of lands

Ana Cristina Vélez López**

** Magíster en Ciencias Sociales, Universidad de Antioquia-Medellín, Colombia. Profesora, Departamento de Humanidades y Coordinadora, Especialización en Comunicación Política, Universidad EAFIT Medellín, Colombia. Miembro del grupo de investigación Estudios sobre política y lenguaje, en la línea de lenguaje. acvelez@eafit.edu.co

Recibido: 17 de octubre de 2012 | Aprobado: febrero 18 de 2013

Resumen

Después de varios intentos fallidos de hacer una Reforma Agraria en Colombia el presidente Juan Manuel Santos, a un mes de posesionado, presentó al Congreso de la República la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras que busca devolver la propiedad de la tierra a más de cuatro millones de desplazados que ha dejado el conflicto armado que vive el país desde hace más de 60 años y que tuvo su origen en la inequidad social y en la tenencia de la tierra. En el curso de la aprobación de la Ley, y desde el campo de la comunicación política, no sólo el gobierno es actor, lo son también los opositores, las víctimas y los medios. Sin embargo, el encuadre de los principales medios de comunicación colombianos parece enfatizar únicamente en la importancia histórica de la Ley que es el mismo enfoque del gobierno y deja de lado las críticas frente a su implementación, la poca participación de las víctimas en la elaboración y los más de 20 líderes asesinados por agentes ilegales que se oponen a la restitución.

Palabras clave Agenda mediática, agenda política, Ley de Víctimas y Restitución de tierras, actores, comunicación política, encuadre.

Abstract

After several failed attempts to implement Agrarian Reform in Colombia and one month after his swearing in ceremony, President Juan Manuel Santos presented Congress the Land Restitution chapter of the Victim's Law, which seeks to return property of their land to more than four million displaced persons caused by the armed conflict experienced by the country for more than 60 years, which had its origins in the social and land ownership inequality. From the field of political communication, the government is not the only player in the course of the law's approval, so are the opposition, the victims, and the media. However, the focus of the main Colombian communication outlets seems to emphasize only the historical importance of the law, which is also the focus of the government, and casts aside the criticism of its implementation, the scant participation of the victims in its drafting, and the more than 20 leaders assassinated by illegal agents that oppose restitution.

Key words Media agenda, political agenda, actors, political communication, framing, Law of victims and restitution of lands.

1. Corpus de análisis y metodología

Se recolectó información (noticias y editoriales) de los tres medios impresos (también tienen versión on-line) de mayor lectura en Colombia, la revista Semana, y los periódicos El Tiempo y El Espectador entre agosto de 2010 y junio de 2011. Durante este período se radicó en el Congreso la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras¹, se debatió en las cuatro sesiones de Cámara y Senado, se aprobó en el Congreso en mayo de 2011 y fue sancionada por el Presidente Juan Manuel Santos en junio del mismo año.

En los diez meses se obtuvieron 8 editoriales en el periódico El Tiempo y 12 editoriales en el periódico El Espectador, además de 67 noticias en la revista Semana. En total se analizaron 87 artículos. Se eligieron editoriales en los periódicos con el fin de conocer la postura de los medios, mientras que en la revista Semana se eligieron noticias por su carácter de análisis político y coyuntural.

La metodología empleada fue el análisis de contenido y en específico el análisis crítico de discurso inspirado en Teun A. Van Dijk, así como el análisis de la agenda setting y agendas alternativas para una política pública que propone John M. Kingdon.

2. Un poco de contexto

Colombia hoy es el segundo país con mayor biodiversidad en el mundo, el cuarto en recursos hídricos, pero el primero en refugiados internos o desplazados, seguido por Sudán, Iraq, Afganistán, Somalia y el Congo. Es igualmente el segundo en América, después de Haití, de mayor inequidad social con un coeficiente Gini² rural de 0.875 (Semana, 2010). El mapa rural de Colombia indica que del 18% del territorio convocado a la agricultura, sólo el 3% se destina a ese fin, a sabiendas que la agricultura representa el 27% de su PIB; mientras que la mayor parte está destinada a la ganadería extensiva y a la minería. ''En 2010 la agricultura creció cero y la pobreza agobiaba al 64% de los campesinos'' (De la Torre, 2011: 40).

En los últimos 30 años, el narcoparamilitarismo desencadenó a sangre y plomo una contrarreforma agraria (...) Colombia es cada vez un país más desigual: se duplicó el porcentaje de tierra en poder de grandes hacendados y el despojo de los suelos hizo que los desplazados colombianos se convirtieran en una de las crisis humanitarias más graves del planeta. Eso en números es escandaloso: las fincas de más de 500 hectáreas que hace 20 años ocupaban el 32 por ciento de la tierra útil hoy ocupan el 62 por ciento y pertenecen a no más del 4 por ciento de los propietarios, uno de cada cuatro campesinos fue expulsado de su terruño (Semana, 2010).

La guerra interna en el país completa ya más de seis décadas y en el centro de la misma ha estado el conflicto por la tenencia de la tierra. Si bien en los últimos años (2004 en adelante) se ha disminuido la tasa de homicidios y secuestros en un 50% aproximadamente, esta tendencia es contraria en lo que se refiere al desplazamiento. En 2005 se calcula un aumento de 45 mil personas, en 2007 de 72 mil, en 2010 se tienen cifras de 280 mil y en 2011 de 260 mil, con lo cual la cifra total asciende a 5.288.206 desplazados desde 1985 hasta 2011. Es decir, más del 11% de la población colombiana (Codhes, 2012).

La Ley de Víctimas y Restitución de Tierras ha tenido como antecedentes dos intentos de reformas agrarias: uno en 1936, durante el mandato de Alfonso López Pumarejo, y otro, durante la presidencia de Carlos Lleras Restrepo en 1961. Infortunadamente ambas fueron fallidas. En la primera se creó la Jurisdicción Agraria que buscaba introducir una función social a la tierra y redistribuirla, ésta llevó a la reacción de los terratenientes y a la guerra civil partidista desatada en 1948. La segunda, creó el Incora, pero terminó con el llamado Pacto de Chicoral³ (Memoria histórica, 2012).

De la misma forma, la Ley de Víctimas tiene como antecedente la Ley de Justicia y Paz promovida y ejecutada en el pasado gobierno del presidente Álvaro Uribe Vélez. Se distancia diametralmente de ella no obstante porque pone el acento en las víctimas y no en los victimarios⁴.

Entre las características de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, se destacan: (PNUD, 2011: 7)

• La inversión de la carga de la prueba. No son las víctimas las que tienen que probar la tenencia de la tierra, sino que el Estado debe esclarecerlo.

• Se centra en los derechos de las víctimas.

• Se reconocen a todas las víctimas sin importar el carácter del victimario (paramilitares, guerrilla o Estado), desde el 1º de enero de 1985, salvo en restitución de tierras que será a partir del 1º de enero de 1991.

• Define la restitución como parte importante de la reparación.

• La meta es devolver dos millones de hectáreas a más de medio millón de hogares campesinos desplazados, a razón de 500 mil por año hasta 2014.

• La ley rige desde el 10 de junio de 2011 y tendrá vigencia por 10 años.

3. Los actores de la Ley

Como se mencionó en un principio, la Ley tiene varios actores, proponentes, oponentes y protagonistas. En la información y en los artículos editoriales se identificaron estos actores y su postura a favor o en contra de la Ley; también se describió el clima político que rodeó la aprobación en el Congreso. Es importante destacar que en este análisis podemos ver a los medios de comunicación hablando desde su doble papel, uno como mediadores e informadores que reproducen el discurso de los demás actores de la comunicación política⁵ y formadores de opinión pública, y otro, como actores en sí mismos. En este sentido será frecuente que encontremos que el discurso relata la postura del actor de quién se habla y que, además, revela la propia visión del actor mediático sobre el papel que a su juicio deberían tener los demás agentes.

3.1 Identificación de los actores

De los ocho editoriales publicados en el periódico El Tiempo, el presidente Juan Manuel Santos fue el actor principal, citado cinco veces textualmente. Una de las declaraciones más repetidas por el diario fue: ''Si logramos pasar esta ley y cumplirla en beneficio de todas nuestras víctimas, ¡si sólo hacemos esto!, habrá valido la pena para mí ser Presidente de la República y para ustedes congresistas'' (El Tiempo, 29 de mayo de 2011. ''A pagar la deuda histórica''). También se nombraron otros actores políticos como el Ministro de Agricultura, el Congreso. Los opositores fueron actores en cinco ocasiones, dos de ellas como congresistas apoyados por terratenientes y las otras tres bajo la personalización del ex presidente Álvaro Uribe Vélez y su bloque más cercano⁶. Los victimarios fueron actores ilegales y también opositores a la Ley y/o a su implementación en cuatro oportunidades. Por último, las víctimas fueron mencionadas dos veces, una de ellas con nombre propio y otra a través del número de líderes asesinados.

En resumen, en estos ocho editoriales el actor que más aparece es el presidente y su staff de gobierno, nueve veces, seguido de los opositores con cinco apariciones, los victimarios con cuatro las víctimas y el Congreso son actores en dos ocasiones cada uno.

El periódico El Tiempo permitió ver a través de sus editoriales que cada uno de los actores tuvo un papel específico en torno a la Ley. Claramente el actor político, el presidente y el staff de gobierno, estuvo a favor de la ley puesto que era su principal impulsador en el Congreso. Si bien el Congreso no fue el actor protagonista en los artículos, El Tiempo afirma que tiene el papel más importante en sus manos, la aprobación, y lo llama frecuentemente a que actúe según lo esperado.

De los oponentes se identificaron dos tipos, unos, opositores políticos que quieren ponerle trabas a la Ley y tumbarla, y otros, los opositores ilegales o victimarios que pueden estar tratando de influir en el Congreso para que la Ley no salga adelante. A estos últimos El Tiempo también los nombra como terratenientes.

Las víctimas hacen parte del actor sociedad civil y son las protagonistas de la Ley en tanto ésta es hecha para ellas, pero tienen un papel más pasivo y vulnerable. Durante el año de estudio, el periódico El Tiempo cuenta del asesinato de nueve líderes entre enero y junio de 2011.

En el período analizado el periódico El Espectador publicó doce editoriales. Los actores que se identificaron en ellos fueron, el presidente Juan Manuel Santos y su staff de gobierno en todos los editoriales; el expresidente Uribe y el grupo de parlamentarios opositores tres veces, una de ellas con una cita textual; los grupos de derechos humanos y organizaciones de víctimas se mencionaron en tres ocasiones; las víctimas fueron actores en siete oportunidades, citadas a través de testimonios y de cifras de asesinatos a sus líderes. El Congreso por su parte sólo fue el actor protagonista en uno de los editoriales. Por último, la opinión pública aparece en los editoriales de El Espectador como un actor al que se dirige el diario buscando su respaldo y apoyo en dos ocasiones.

El periódico El Espectador exaltó la habilidad, el gran carácter del Ejecutivo y la voluntad del gobierno en sacar adelante esta Ley, pero los instó constantemente a demostrar que serán capaces de cumplir con la enorme tarea de su implementación. Acerca de los opositores criticó su corta visión sobre el importante camino que empezaría a recorrer Colombia si la Ley es aprobada. Coincide con El Tiempo en que también son opositores los victimarios puesto que no quieren que se apruebe la Ley y quienes además continúan cometiendo delitos. Sobre las víctimas habló de su vulnerabilidad e hizo un balance de las cifras de desplazamiento y de los asesinatos a los líderes campesinos. En este medio vemos con mayor frecuencia que en los editoriales se toma una postura muy clara frente a lo que es y lo que debe hacer cada uno de los actores. El gobierno debe ser capaz de cumplir con la Ley, los opositores no deben ser tan miopes y las víctimas no deberían ser tan vulnerables, pero lo son.

Por su parte, la revista Semana publicó 67 noticias relevantes sobre la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras durante estos diez meses. Los actores mencionados por la revista Semana en todas sus publicaciones fueron:

• El presidente Santos y su staff de gobierno en 19 oportunidades

• Los Congresistas y el Congreso, en general en 9 ocasiones

• El Partido de la U y el ex presidente Uribe 7 veces

• El Partido Liberal como actor proponente 6 veces

• Los desplazados, las víctimas, las comunidades afro e indígenas 5 veces

• Las organizaciones de Derechos humanos, defensores de víctimas y ONG, aparecieron como protagonistas en 4 oportunidades

• El Partido Conservador, 3 veces

• Los académicos en 3 oportunidades como fuentes de información

• Los paramilitares y sus testaferros en 2 oportunidades

• El Incoder por corrupción 2 veces

La revista Semana, por su parte, exalta el coraje y la habilidad que tienen el presidente y su gobierno para sacar la Ley adelante. Dice que con su aprobación pasará a la historia pero recalca que la implementación tendrá un camino áspero y difícil, lo que marca el reto más grande para este actor. Resalta que con el gobierno de Juan Manuel Santos se está produciendo el fin de la polarización política que vivía el país.

A los opositores la Revista los divide en enemigos legales e ilegales. Entre los primeros sitúa al ex presidente Uribe, quien es un claro opositor a la Ley y busca enrarecer el ambiente del Congreso para lograr que no se apruebe. Menciona que el anterior gobierno no tuvo en cuenta el sector agrícola y campesino de manera decidida, además de haber hundido la ley en el período pasado del Congreso. Como actores ilegales refiere a testaferros y paramilitares que no encontraron problema para expandir la contrarreforma agraria durante el mandato de Uribe Vélez. Afirma también que funcionarios del Incoder, ganaderos de Córdoba y ex funcionarios del gobierno anterior han estado involucrados en el despojo de tierras a los campesinos.

Sobre las víctimas, el medio dice que tienen mucha esperanza en la Ley y ejemplifica esto diciendo que los indígenas salvaron el impedimento de la falta de consulta previa, pues su deseo es que salga adelante. Como todos la revista Semana menciona la vulnerabilidad de las víctimas.

En los tres medios analizados vemos entonces como el presidente Juan Manuel Santos y su staff de gobierno es el actor principal superando el 40%, seguido por las víctimas y los opositores, luego el Congreso y en último lugar los victimarios. En general hay líneas muy similares entre ellos acerca de la manera como presentan el papel y postura de los actores frente a la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras. Del gobierno, presidente y proponentes coinciden en la voluntad política, en la importancia de sacar adelante la Ley y que su logro hará que este actor pase a la historia. Sobre los opositores todos nombran al ex presidente Uribe y a sus seguidores como los oponentes legales de la ley; afirman que intereses particulares de poderosos potentados se están colando en el Congreso a través de sus parlamentarios; por último, los tres medios refieren que los paramilitares, testaferros y victimarios son los enemigos ilegales de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras. En cuanto a las víctimas, los medios hablan de su esperanza y de la vulnerabilidad de su condición.

3.2 Identificación del clima político que rodeó el proceso de aprobación de la política pública en el Congreso

En términos generales, y de acuerdo con el periódico El Tiempo, la radicación de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras en el Congreso por parte del presidente Santos es un claro mensaje del distanciamiento ideológico con su antecesor Álvaro Uribe Vélez, de quien fue no sólo su Ministro de Defensa sino además su protegido durante la campaña a la presidencia después de que Uribe Vélez no pudo lograr constitucionalmente la segunda reelección (El Tiempo, 10 de octubre de 2010). Coincide la revista Semana con el periódico El Tiempo en la afirmación de que la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras muestra la distancia entre el presidente Santos y su antecesor Uribe Vélez. En una noticia del 25 de agosto de 2010 dice textualmente la revista: ''Con la administración Santos se vaticina el fin de la polarización a la que estaba sometido el Partido Liberal durante el gobierno de Álvaro Uribe'' (Semana, 25 de agosto de 2010).

De acuerdo con estos dos medios, encontramos en el proceso de curso de la Ley por el Congreso varios momentos que ilustran el clima político que se vivió.

1. El presidente Santos en persona presentó la Ley al Congreso: Este hecho envió un mensaje sonoro al establecimiento agrario del país, dice El Tiempo en su editorial del 12 de septiembre de 2010. En el acto público de presentación de la Ley en el Congreso, estuvieron los líderes de los cuatro partidos de coalición del gobierno que firmaron la Unidad Nacional. El 27 de septiembre de 2010, la revista Semana informó que el hecho de que el mismo Presidente hubiera presentado el proyecto enviaba un mensaje sobre la importancia que tiene para el gobierno. Además mencionó que para ello se rodeó de víctimas y de miembros de los cuatro partidos de la coalición. Resaltó que se priorizó esta iniciativa sobre las demás que están en el Congreso a quién envió este mensaje: ''Si solo se aprueba esta ley, habrá valido la pena ser presidente y para ustedes valdrá la pena ser congresistas'' (Semana, 27 de septiembre de 2010). En la edición del 4 de septiembre de 2010, tuvo la revista como portada y artículo central la presentación de la Ley al Congreso por parte del presidente Juan Manuel Santos con el fin de ''reversar la contrarreforma agraria que el narcoparamilitarismo desató en los últimos 20 años. Si lo logra pasará a la historia'' (Semana, 4 de septiembre de 2010).

2. El apoyo a la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras: La Ley de Víctimas había sido presentada al Congreso por el Partido Liberal en el gobierno de Uribe Vélez, pero no fue aprobada en el último debate. Luego, el presidente Santos acoge la propuesta de un partido minoritario, el Partido Liberal, ''al mejor estilo de los sistemas parlamentarios'' (El Tiempo, 10 de octubre de 2010), pero genera fisuras con el grupo más cercano al ex presidente Uribe. Estas diferencias ideológicas, dice El Tiempo, muestran que el presidente Santos ''está haciendo una apuesta por todas las víctimas, que choca con los intereses de los dueños de las tierras y de algunos agentes estatales, convertidos en victimarios''⁷.

En este momento inicial, dice El Tiempo los congresistas oficialistas interpusieron en el primer debate 23 impedimentos para no pronunciarse frente a la Ley, sin embargo el gobierno reiteró que el proyecto era prioritario en la agenda del ejecutivo, lo que logró que ciertos sectores de partidos como El Polo Democrático (opositores) y el Verde se acercaran a buscar consensos con la Unidad Nacional. El gobierno de Santos va a intentar darle mejor uso a la tierra y devolverla a manos de los campesinos, dice la revista Semana el 21 de agosto de 2010. Para ello mejoraron la propuesta del Partido Liberal sobre Ley de Víctimas que había sido hundida en el último de los cuatro debates por decisión del gobierno anterior. Ahora la propuesta cuenta con el respaldo de la bancada del gobierno, sin embargo, el partido Conservador objeta el presupuesto fiscal y que se incluyan las víctimas del Estado, por lo cual quieren que los proyectos Ley de Víctimas y Restitución de tierras vayan separados al Congreso. Tanto el gobierno como el Partido Liberal no están de acuerdo con esta propuesta y por eso las van a presentar juntas. (Semana, 21 de agosto de 2010).

3. El reconocimiento del conflicto armado: El 5 de mayo de 2011, el periódico El Tiempo señala que la inclusión de ''conflicto armado'' en la Ley causó revuelo en el país. Explica que uno de los pilares básicos de la seguridad democrática de Uribe Vélez fue desconocer el conflicto armado. Para el gobierno no se trata de una diferencia ideológica, sino de una necesidad jurídica puesto que se requiere definir con claridad el status de quiénes se beneficiarán con la ley ya que no todas las víctimas provienen del conflicto armado interno. Aun así, es claro que con esto, el gobierno decide ''distanciarse del ala más radical del uribismo (...) la Casa de Nariño ganará margen de maniobra para consolidar una doctrina propia del conflicto. (...) Al aferrarse a sus pilares retóricos, los uribistas radicales resisten cualquier cambio'' (El Tiempo, 5 de mayo de 2011).

Sobre este momento Semana relata que a pocos días de radicada la Ley en el Congreso el ex presidente Uribe hizo observaciones de carácter técnico al Ministro de Agricultura. La revista se pregunta si éstas afectarán la ley de Restitución de Tierras (30 de septiembre de 2010). El 5 de octubre Semana muestra que efectivamente el Partido de la U tiene objeciones a la Ley de Víctimas en lo que tiene que ver con viabilidad fiscal y con la reparación a víctimas de agentes del Estado. El 7 de marzo de 2011 la revista señala que para mucha gente, la opinión de Uribe puede ser determinante frente a la ley, por ello, el senador Cristo citado en el titular dice ''Ojalá decida apoyar la ley de víctimas'' (Semana, 7 de marzo de 2011). En mayo de 2011, una vez pasado el 3er debate de la ley, el presidente Uribe vuelve a intervenir a través de congresistas de la U diciéndoles que propongan al Gobierno no reconocer el conflicto armado. Por su parte, el gobierno, acompañado de la cúpula militar, argumenta la importancia y necesidad de reconocerlo.

Acerca del curso de la Ley en el Congreso, cuatro debates en Cámara y cuatro en Senado, en septiembre de 2010 Semana informa que hay consenso político entre el Congreso y el gobierno frente a la Ley. A mediados de octubre la Revista dice que nuevamente el presidente tuvo que empujar la Ley, toda vez que el ex presidente Uribe había reiterado sus inquietudes sobre el proyecto a los representantes de los partidos Conservador y de la U. Dos días después el senador ponente de la Ley por el Partido Liberal, Juan Fernando Cristo, mencionó que dentro del Congreso la Ley también tiene enemigos agazapados. En febrero de 2011, cuando la ley debía ser radicada ahora en el Senado, se volvieron a sentir los pulsos políticos entre los cuales resalta la revista, ''La U aparece ante la opinión pública como el palo en la rueda del proyecto'' (Semana, 28 de febrero de 2011).

Una anotación final sobre el clima social que rodea la Ley: el periódico El Tiempo hace clara mención en su editorial del 29 de marzo de 2011 que mientras la iniciativa de la Ley avanza en el Congreso son asesinados líderes campesinos que buscaban la restitución de tierras. Ese clima de zozobra tiene dos consecuencias graves, una de ellas es la intimidación en los mismos esfuerzos de restitución y otro el mensaje de terror que envían a las organizaciones sociales que defienden o representan a los campesinos. En 7 meses de gobierno, van 7 líderes asesinados. (El Tiempo, 29 de marzo de 2011).

De los tres medios analizados, El Espectador estuvo un poco al margen del relato del clima político que se vivió en el Congreso durante los diez meses que duró la aprobación de la Ley, mientras que El Tiempo y Semana hicieron un seguimiento más puntual de dichos enfrentamientos y agendas, pues como veremos más adelante, la agenda setting o establecimiento de agenda del gobierno se vio constantemente intervenida por las agendas alternativas de la oposición.

Al contrario, es escaso encontrar en los doce editoriales analizados del periódico El Espectador, referencias al clima político que se vivió durante el tiempo que cursó la Ley en el Congreso de la República. Sólo menciona en el primer editorial del 28 de septiembre de 2010, que es importante reconocer la gran habilidad del mandatario ya que es muy difícil que la Ley pase en el Congreso. En el editorial del 9 de noviembre del mismo año, hace mención a los opositores que tiene la Ley en Congreso y en el del 20 de diciembre alude a los muchos intereses que se mueven en el Legislativo. Sin embargo, en ninguno de ellos, a diferencia de El Tiempo, se enuncia directamente el distanciamiento entre el gobierno de Juan Manuel Santos y el ex presidente Uribe Vélez, ni que los opositores son generalmente senadores y congresistas uribistas. Es muy probable que esto se deba a la neutralidad que la que se presta El Espectador en contraste con la cercanía de El Tiempo con el actual presidente⁸.

4. Los medios como actores

Dominique Wolton dice que los medios también son actores de la comunicación política, aunque algunas veces sean el eslabón débil9 (Wolton, 1992: 183). En este caso los medios son actores, mediadores, informadores y formadores de la opinión pública, por lo tanto, vamos a tratar de dar cuenta de la selección y relevancia que los medios, a través de su encuadre o framing, dieron a unos u otros aspectos de la información sobre la aprobación de la Ley de Víctimas y Restitución de tierras. Para ello utilizaremos dos categorías: análisis de titulares y temas principales y análisis de modelos mentales o encuadres de la información.

4.1 Análisis de los titulares y temas

Los titulares corresponden a una macro estructura que, como afirma Teun A. Van Dijk, ayudan a enfatizar significados y temas principales.

De esta forma, el ordenamiento general de los artículos de revista y muchos otros géneros discursivos se establecen por principios como importancia, énfasis, atractivo, novedad o relevancia. Si hemos escuchado o leído la primera parte de un discurso frecuentemente ya hemos asido la esencia del discurso y por lo tanto somos capaces de formar la parte más importante del modelo mental. (Van Dijk, 2004: 19).

Durante el período analizado, El Tiempo publicó 8 editoriales directamente relacionadas con la Ley de Víctimas y Restitución de tierras. Los titulares fueron estos:

1. ''Tiquete a la historia'', 12 de septiembre de 2010

2. ''El pago de una larga deuda'', 10 de octubre de 2010

3. ''Nueve años que hacen la diferencia'', 13 de diciembre de 2010

4. ''El cartel de los robatierras'', 7 de marzo de 2011

5. ''Víctimas por partida doble'', 29 de marzo de 2011

6. ''¿Una discusión semántica?'', 5 de mayo de 2011

7. ''A pagar la deuda histórica'', 29 de mayo de 2011

8. ''A punta de bala'', 13 de junio de 2011

Los titulares 2 y 7 se refieren a la deuda que tiene el país con las víctimas de la violencia y que con la Ley esa deuda será pagada, pues para ese momento ya se había aprobado. Por su parte, los titulares 4, 5 y 8 se refieren a la situación de violencia que han vivido las víctimas por la existencia de un cartel roba tierras a punta de bala, es decir, son víctimas por partida doble pues les roban y los asesinan. Los otros dos titulares, el 3 y el 6, se refieren a posturas políticas e ideológicas frente a la Ley: en el primero, los ''nueve años que hacen la diferencia'' busca mostrar que no es lo mismo reconocer a las víctimas desde una fecha 1993 que desde 9 años antes, y el segundo, se refiere a la discusión no semántica sino ideológica entre el gobierno actual y los seguidores del expresidente Uribe sobre la existencia del conflicto armado en Colombia. Mientras el gobierno reconoce la existencia de un conflicto armado interno, lo que otorga estatus político a los actores armados, el expresidente dice que no hay conflicto sino que Colombia está en guerra contra los terroristas.

Podemos decir entonces que los titulares del periódico El Tiempo se muestran a favor de la Ley, exaltan la importancia de la misma y la falta que hacía en Colombia que un gobierno pusiera su empeño en saldar la deuda con las víctimas.

Los doce titulares del periódico El Espectador fueron:

1. ''Ley de víctimas se reanuda el proceso'', 28 de marzo de 2010

2. ''Arduo camino para las víctimas'', 9 de noviembre de 2010

3. ''Víctimas y voluntad política'', 20 de diciembre de 2010

4. ''Colombia sigue como número uno mundial en desplazados'', 16 de febrero de 2011

5. ''Un problema más complejo'', 27 de marzo de 2011

6. ''Ley de víctimas, en la recta final'', 24 de abril de 2011

7. ''Ausencia de Estado en Urabá'', 9 de mayo de 2011

8. ''Ley de Víctimas: punto de partida, no de llegada'', 29 de mayo de 2011

9. ''La contrarreloj de la Ley de Víctimas'', 9 de junio de 2011

10. ''La monumental labor de la restitución'', 6 de julio de 2011

11. ''El día que el presidente pidió perdón'', 14 de julio de 2011

12. ''Al término de la primera etapa'', 7 de agosto de 2011

De acuerdo con ellos, podemos afirmar que ocho hicieron referencia directa a la Ley de Víctimas, a las víctimas o a la restitución. Los otros cuatro se refirieron a la complejidad del proceso, a la labor del Estado y a los logros del primer año de gobierno. En más detalle, los titulares 2, 4, 5, 7 y 10 se refieren a la situación de las víctimas, lo arduo de su camino, la gran cantidad de desplazados, lo complejo que es resolver el problema y la falta de presencia del Estado en algunas regiones. El 1, 6, 8, 9 y 12 hacen referencia de tiempo y espacio de la Ley. Hay allí una construcción narrativa de tiempo que muestra un proceso que inicia y termina en la Ley, pero que apenas comienza en su ejecución, una carrera larga y compleja que tiene una fecha de finalización.

En términos generales, El Espectador encuadra su posición en lo complejo del problema de desplazamiento y víctimas que tiene el país y en lo monumental que será la implementación de la Ley.

De la revista Semana se analizaron 67 noticias, los titulares podemos agruparlos de este modo:

El 40% hizo referencia a lo que estaba ocurriendo en el Congreso. Unos fueron reproducción textual de lo que decían los congresistas. Por ejemplo:

• Ley de víctimas: ''sin polarización saldrá adelante'' Guillermo Rivera, 31 de agosto de 2010.

• ''La Ley de Víctimas no puede ser una vena rota para el presupuesto'': Fernando Araujo, 1ro de septiembre de 2010.

• ''Podemos llegar a acuerdos frente a la ley de víctimas'': Cristo, 1ro de septiembre de 2010.

• ''Ley de víctimas y restitución de tierras tienen muchos enemigos agazapados'': Cristo, 21 de octubre de 2010.

Algunos describían lo que iba ocurriendo en términos de confrontación, acuerdos, consenso, reparos, obstáculos; por ejemplo:

• ''Humo blanco para la Ley de Víctimas'', 31 de agosto de 2010

• ''Consenso político en Ley de víctimas'', 18 de septiembre de 2010

• ''La ley de víctimas y el reto de las confrontaciones partidistas'', 27 de septiembre de 2010

• ''La U revive los reparos a la ley de víctimas'', 5 de octubre de 2010

• ''Víctimas y restitución de tierras: ¿libre de obstáculos?'', 19 de octubre de 2010

• ''Viabilidad fiscal vuelve a ser obstáculo de la ley de víctimas'', 17 de noviembre de 2010

Otro gran porcentaje de los titulares estuvo referido al asunto de las tierras y de la restitución, poniendo un énfasis especial en que el problema más importante de la Ley de víctimas era el de la restitución de tierras. En general estos titulares fueron positivos frente a la ley, pero advertían sobre la complejidad de este asunto. Encontramos titulares como: ''Tierra a la vista'', ''La tierra prometida'', ''Gobierno incorporará restitución de tierras a la Ley de Víctimas'', ''Ley de tierras y ley de víctimas tendrán capítulo de restitución a desplazados'', ''El complejo reto de la restitución de tierras'', ''¿De qué tamaño es el despojo de la tierra y de los bienes en Colombia?'', ''Gobierno anuncia plan de choque para la restitución de tierras'', ''El acceso a la tierra ha sido el eje del conflicto armado'' Marco Romero – Codhes, ''La tierra a muerte'', ''Carrera de obstáculos'', ''Restituir lo usurpado, un sueño posible''.

Por último, un porcentaje menor de los titulares habló del objetivo primero de la de la Ley como tal, bien en palabras del presidente Santos ''Es una deuda moral que tenemos que pagar los colombianos''; de otras personas ''Esta es la última oportunidad que tiene el país de hacer justicia'' según Eduardo Cifuentes, ex Defensor del Pueblo.

Los cinco temas principales más repetidos en las 67 noticias fueron: el proceso de aprobación de la Ley en el Congreso, los problemas políticos y el pulso para su aprobación, el apoyo decidido del gobierno y del presidente, y el ex presidente Uribe como gran opositor.

4.2 Análisis de los modelos mentales en los editoriales y del encuadre de la información en las noticias

Teun A. Van Dijk afirma que la construcción que los sujetos hacemos de las situaciones sociales, es decir, las interpretaciones subjetivas de lo que es relevante o no, es lo que se constituye como modelo mental.

En psicología cognitiva estas construcciones subjetivas de situaciones o eventos se denominan modelos mentales. Estos modelos mentales definen nuestras experiencias personales; y están guardadas en nuestra memoria personal, autobiográfica y episódica como modelos mentales. (...) Comprender un discurso significa ser capaz de construir un modelo mental subjetivo de los eventos a los que se refiere el discurso; esto también puede involucrar nuestras opiniones o emociones respecto a dichos eventos. (Van Dijk, 2004: 11)

De acuerdo con esto, pudimos inferir que el modelo mental de la línea editorial del periódico El Tiempo fue éste: El presidente Santos y su gobierno están poniendo todo su empeño en la Ley de Víctimas y Restitución de tierras. Es un reto inmenso que, de llevarlo, hará que el presidente pase a la historia. Pero tiene muchos enemigos: el ala más radical del uribismo en el Congreso, y terratenientes y victimarios.

En consonancia, el modelo mental de la línea editorial de El Espectador fue: Es muy significativo que el gobierno del presidente Juan Manuel Santos esté empeñado en un todo y por todo por la Ley de Víctimas, de la que depende la prosperidad el país. Sin embargo, el camino de la implementación va a ser arduo, el reto es monumental pues Colombia es el país número uno en desplazamiento.

De otra parte no podemos afirmar que exista un modelo mental en las noticias de la revista Semana, más bien hubo prevalencia de ciertos encuadres en las noticias tal como lo veíamos en los temas principales. En detalle, estos fueron los encuadres de las 67 noticias:

• La restitución de tierras requiere de estrategia y coraje, por los muchos enemigos poderosos que enfrenta. Es un reto muy complejo pues en la tierra se origina la violencia del país; de allí que el panorama de la aprobación e implementación de esta ley sea bastante áspero y difícil.

• El gobierno de Santos quiere reversar la contrarreforma agraria que se ha vivido en Colombia, por ello, el presidente presentó personalmente la Ley como mensaje inequívoco de que el gobierno está comprometido con la Ley. Si lo logra, pasará a la historia pues la prosperidad democrática sólo es posible con el campo.

• El gobierno anterior no tuvo miramientos frente a la injusticia vivida en el sector agrícola y en el campesinado. Hoy hay parlamentarios cercanos a sectores poderosos del campo que no quieren que éste cambie y que se realicen reformas que beneficien a los campesinos. Uribe quiere enrarecer el ambiente en el Congreso a través del Partido Conservador y del de la U que se siguen oponiendo. La Ley pues, tiene enemigos ilegales y legales.

5. La agenda política

De acuerdo con John M. Kingdon, la agenda política es ''la lista de temas a los cuales el gobierno y su staff están prestado toda su atención'', (Kingdon, 2003: vii). En este sentido la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras aparece como una política pública impulsada desde la agenda política del gobierno para lograr una pronta aprobación.

Lo que ocurrió con la Ley fue que sirvió como ímpetu o impulso y se pudo promover al nivel más elevado de la agenda del gobierno, porque el momento de cambio de administración contribuyó con su empuje. La Ley era la respuesta a un problema por todos conocidos y reconocido, las víctimas de la guerra, y por tanto, como propuesta generada desde el actor político, gobierno, se constituía en una corriente que fluía en el proceso de aprobación de la política pública de manera impetuosa. Esta misma Ley, por el contrario, en el gobierno anterior actuó como constreñimiento en el flujo de las corrientes múltiples¹⁰ de las que habla Kingdon, pues en aquel entonces, la Ley no fue aprobada y las voces disidentes se acallaron (Kingdon, 2003: 18).

En un principio, como pudimos advertir, la Ley de Víctimas fue una propuesta presentada por el Partido Liberal al Congreso en las sesiones del gobierno anterior, pero no pasó, ya que entre otros factores no tuvo el apoyo del presidente Uribe. Luego, en 2010, una vez posesionado el presidente Santos y con el anuncio del programa integral de tierras y restitución, tanto el gobierno como el Partido Liberal, ven una oportunidad, una ventana política para promover la Ley de Víctimas junto con la Restitución de tierras. Es este uno de los conceptos con los cuales se puede analizar una política pública, el de Policy Window. ''La ventana política es una oportunidad para los proponentes de hacer y presionar sus soluciones o de presionar la atención a problemas especiales. (...) Algunas veces, la ventana se abre de manera predecible'' (Kingdon, 2003: 165). Como en este caso, la ventana se abrió porque hubo un cambio de administración y una oportunidad ideológica en el ambiente del Congreso, tal como vimos en el momento en el que el gobierno fomenta la Unidad Nacional con cuatro de los más importantes partidos políticos. Sin embargo, una vez se abre esta ventana, no permanece abierta por mucho tiempo.

Esta situación explica por qué el gobierno estaba tan afanado en aprobar la Ley de Víctimas, puesto que probablemente ese momento era la mejor oportunidad. El presidente Santos supo que el Congreso tenía que estar de su lado para lograr la aprobación de la Ley, pues como dice Kingdon el Congreso puede ser tan poderoso como el Presidente en el establecimiento de la agenda política. Para ello, no sólo la Unidad Nacional fue un paso estratégico, también lo fue que el mismo Presidente presentara la Ley e hiciera una llamado muy claro a los congresistas para que se pusieran de su lado. Recordemos las varias veces que en todos los medios se citó la frase: ''Si sólo se aprueba esta ley, habrá valido la pena ser presidente y para ustedes valdrá la pena ser congresistas''. (El Tiempo, 29 de mayo de 2011. ''A pagar la deuda histórica'').

Igualmente, si no es suficiente el poder de la administración en el establecimiento de la agenda, o agenda setting, es porque no necesariamente el Presidente o la agenda dominante puede controlar las agendas alternativas que surgen en cualquier momento en el Congreso, por ejemplo. ''Si los legisladores quiere afectar la agenda, ellos tienen como herramientas, discursos públicos, ir a los medios (...) Pues el Congreso puede producir agendas individuales imposibles de coordinar'' (Kingdon, 2003: 69), tal como sucedió con las objeciones interpuestas por los partidos Conservador y de la U durante el proceso en el cual el gobierno se vio constantemente abocado a responder, solucionar o negociar para que sus agendas no se interpusieran a la suya.

En este sentido, el ex presidente Uribe buscó en varias ocasiones ser protagonista y estar en el grupo más visible de la agenda, bien haciendo observaciones a la Ley, bien instando a sus congresistas a que se negaran a aceptarla o bien, indicando que no podía reconocerse el conflicto armado en Colombia. El ex presidente propuso una agenda alternativa, aunque realmente no afectó la agenda setting, pues el presidente no sólo estaba estrenándose en la administración, sino que tenía índices de popularidad del 70% en ese momento (Semana, 21 de abril de 2012).

6. Los medios a la zaga de la agenda política

De acuerdo con el análisis realizado durante el proceso de aprobación de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras en el Congreso colombiano, los medios, El Tiempo, El Espectador y Semana, co-participaron en la creación de un clima favorable a la aprobación de la Ley.

De allí se desprende que el actor más frecuentemente criticado y cuestionado fuera el oponente, y si bien podemos decir que la prensa diferenció entre opositores legales y opositores ilegales, a ambos les dio el mismo apelativo: oponentes. Como opositores legales los medios se refirieron al ex-presidente Uribe y a los miembros de los partidos Conservador y de la U. Como opositores ilegales se refirieron repetidamente a los grupos narco paramilitares.

Las víctimas como el actor protagonista y beneficiario de la política pública, fueron el segundo actor más mencionado en los medios. La vulnerabilidad de éstas fue el aspecto más destacado por la prensa. Pero en definitiva, el actor protagonista en número de menciones, en elogios, adjetivos y referencias, fue el presidente Juan Manuel Santos y su staff de gobierno, como proponentes y principales impulsores de la política pública.

Los medios hicieron del presidente y su staff de gobierno el actor principal ya que se trataba de la aprobación de una política pública fundamental para el país y para allanar el camino a una posible terminación del conflicto en Colombia. Sin embargo, esto no explica por qué los medios no se detuvieron a informar a los lectores cómo era la ley, no hablaron de sus características, no mostraron diferentes enfoques y miradas. Por ejemplo, cuando los partidos opositores o algunos miembros del Congreso criticaron la ley por su inviabilidad fiscal, los medios no tomaron la voz como actores de la comunicación política que son ni analizaron si esta objeción era una preocupación real. En ese caso, los medios respondieron con las palabras del gobierno. Tampoco los medios dieron la voz a las víctimas, no escuchamos sus testimonios o sus opiniones sobre la Ley, ellas aparecieron sobre todo cuando sus líderes fueron asesinados.

Así las cosas, presenciamos un claro consenso entre los medios y el gobierno. No podemos negar la importancia de la Ley, pero los medios no son cajas de resonancia de los gobiernos o silentes seguidores de sus agendas. En el caso de la aprobación de la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, podemos decir con Robert Entman que los primeros cuatro escalones de la cascada¹¹ (Entman, 2003: 419) fueron activados por la agenda del gobierno pues el cuarto escalón, el llamado encuadre o framing de la información, fue el mismo que viene en descenso por la cascada, es decir, de acuerdo con el marco del gobierno, los medios informaron a la opinión pública.

Aun así, los medios criticaron a los oponentes por ''su corta visión''; preguntaríamos nosotros, ¿y la de ellos no?

Notas al pie

* Este artículo es producto de los resultados de la investigación realizada por la autora en 2011 y 2012 en el campo de análisis de medios sobre la aprobación de la Ley de Víctimas y Restitución de tierras en el Congreso entre agosto de 2010 y junio de 2011.

1 Se trata de la ley 1448 de 2011 ''Por la cual se dictan medidas de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno y se dictan otras disposiciones''.

2 El coeficiente Gini es aquél que muestra de 0 a 1 el índice de inequidad de un región o de un país, siendo 0 la mayor equidad y 1 la mayor inequidad. A 2010 esta es la cifra con la que está calificada Colombia.

3 El Pacto de Chicoral se firmó en 1973 bajo las Leyes 4 y 5 y reversó la iniciativa de redistribución de la tierra a los campesinos en favor de la explotación a gran escala. Se afirma que este Pacto fue un retroceso toda vez que produjo una nueva colonización de las tierras por parte de los terratenientes y no su redistribución al campesinado como lo contemplaba la incipiente reforma agraria de la década de 1960 (Grupo de Memoria Histórica).

4 La Ley de Justicia y Paz de 2005 posibilitó la desmovilización de los grupos paramilitares dentro de un marco legislativo que permitió su prosecución y sentencia.

5 De acuerdo con Dominique Wolton, el campo de la comunicación política se define como el espacio en el que se intercambian discursos contradictorios entre los tres actores que están legitimados para hablar públicamente sobre política, a saber, el gobierno y los políticos, los medios y los periodistas y la opinión pública. (Wolton, 1992:31)

6 El denominador bloque, llama la atención porque es así como con frecuencia se les dice a los subgrupos de paramilitares y guerrilleros. ''(...) esto ha generado celos y molestias del bloque más cercano al ex presidente Álvaro Uribe.'' (El Tiempo, 2010).

7 En este editorial la postura del medio hace ver que el ala más radical del uribismo, del que se distancia el presidente Santos, es la misma de terratenientes y usurpadores del Estado.

8 El periódico El Tiempo fue adquirido en 1913 por Enrique Santos Montejo (abuelo del actual Presidente) y desde la fecha la familia Santos ha sido propietaria del diario. Hoy en un 88% es del Grupo Sarmiento Angulo, pero los Santos aún conservan un 12%.

9 Dominique Wolton reconoce que entre los tres actores legítimamente reconocidos en la comunicación política, a saber, los políticos, los medios y la opinión pública, se vive una interacción conflictual que busca mantener la heterogeneidad de las interpretaciones y lógicas que definen a cada actor en sí mismo. Allí, los medios que en apariencia son dominantes, pues a través de ellos es que se produce la visibilización y la comunicación; tienen una legitimidad más frágil que la de los políticos y los sondeos que está vinculada al principio de representatividad (voto y encuestas respectivamente). La legitimidad de los medios se basa en la distancia que la información acontecimiento tiene de la información representativa. (Wolton, 1992:197)

10 En la teoría de las Corrientes Múltiples de Kingdon, hay tres corrientes que fluyen como procesos, son estas el reconocimiento de un problema, la generación de una propuesta política y el evento político como tal que da como resultado una política pública. Pues bien, cada uno de estos procesos puede servir de ímpetu o de constreñimiento.

11 En el modelo de Activación en Cascada de Robert Entman, el autor muestra que en la formación de opinión pública, hay cinco escalones que van cayendo o descendiendo en cascada de uno a otro, son ellos, el gobierno, las élites políticas (congreso, partidos, expertos), los medios de comunicación (periodistas y organizaciones), los encuadres de la información (Framing, palabras, imágenes) y el público en el último peldaño.

Referencias

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