1. "Confederación proyectada para Venezuela"

Contentivo de 67 artículos, se concibe como un "tratado de alianza y amistad recíproca" entre aquellas provincias que habían participado en el proceso electoral de 1810-1811 (Barcelona, Barinas, Caracas, Cumaná, Margarita, Mérida y Trujillo), con el fin de

[...] mantener su libertad, hacer su común defensa [...] socorrerse y auxiliarse contra toda violencia interior y exterior [...] y rehusar [...] los ataques que puedan dirigirse contra todas o cada una de ellas por razón de Soberanía, Religión, conservaduría de los derechos del Señor Don Fernando VII o cualquier otro pretexto (art. 2).

Una alianza en la que la diputación de las provincias reunidas en el Congreso constituía la autoridad superior (arts. 8 y 9) para conocer y decidir "todas las causas y negocios que ocurran en cada una de ellas y sean propios de la Confederación tanto en el orden Legislativo, como en el Ejecutivo y Judicial" (art. 11), lo que pone de manifiesto un proceso análogo al que Marcuello Benedicto ha denominado respecto a las Cortes de Cádiz como la "jerarquización de poderes a favor de la preeminencia del órgano Legislativo", que implicó la injerencia del legislativo "en el ámbito de los otros poderes estatales", generando así la concentración del poder en el órgano legislativo, y confiriendo al Congreso amplias facultades para atender la seguridad y defensa y la administración interior de la confederación (2003: 67-104).

El Congreso, concebido como "un Cuerpo convencional, fundador y constituyente" (art. 10) hasta que sancionase una constitución, gozaría del "derecho incontrovertible de reasumir el ejercicio de todos sus Poderes cuando lo estime conveniente y ejercerlo en secciones o como mejor le parezca, con tal que no sea uno solo el funcionario, ni su duración pase de seis meses" (art. 10), y sería de su resorte conocer las proposiciones de los gobiernos de la península y decidir sobre los asuntos eclesiásticos (arts. 18, 23, 24 y 25).

Otros apartados señalan lo que es expresamente privativo de las provincias: administración interior, defensa en caso de invasión repentina, contribución con combatientes armados y surtidos, asistencia al tesoro común con contribuciones, promoción de la educación popular, juzgamiento y castigo a quienes violen las leyes y nombramiento de diputados al Congreso General (arts. 3, 29, 32, 34, 44, 45 y 51).

Algunas disposiciones son de carácter general: inviolabilidad de la religión católica, garantía de la seguridad individual incluyendo transeúntes, nacionales y extranjeros; igualdad ante la ley; protección del matrimonio y "buenas costumbres"; derecho al asilo de españoles europeos, y las relativas a los derechos de entrada y salida por los puertos y al comercio recíproco entre las provincias (arts. 4, 5, 6, 7, 15, 16, 19, 20, 43).

Otros artículos atienden a la coyuntura de la fractura políticoadministrativa y territorial que produjo el desconocimiento que hizo la Junta caraqueña del Consejo de Regencia, y a la eventual y futura reconfiguración de la Confederación. Los artículos 27 y 28 señalan las razones por las que se han tomado las armas contra "algunos puntos de estas Provincias" (Guayana, Maracaibo y la ciudad de Coro) "para que [...] puedan sacudir el yugo de la servidumbre que las oprime", las que tan pronto "salgan de la opresión [...] serán admitidas a esta Confederación y compondrán el Cuerpo Político de las Provincias Unidas de Venezuela". Y los artículos 30 y 31 se refieren a la eventual creación o supresión de nuevas provincias una vez transcurridos diez años de haber sido establecida la Confederación, si el tamaño de su población obligase a quitarles ese rango, en cuyo caso volverían a ser parte de aquellas a las cuales pertenecían antes del 19 de abril de 1810, o bien podrían unirse con otra de escasa población, siempre y cuando de la suma de ambas resultara una provincia; o, por el contrario, se establecerían provincias nuevas si se diese el caso de que creciese el tamaño de la población, siempre y cuando haya límite y extensión proporcionada para así hacerlo (Epistolario, ii, mayo 6, 1811: 188-189).⁶

Finalmente, el artículo 54 instituye una norma específica para el manejo de la renta del tabaco: cada provincia podrá disponer de su producto o cederlo a las cajas de la Confederación en atención a lo estipulado por el artículo 35 de este mismo proyecto.

Esta propuesta al parecer fue repensada al calor de algunos de los polémicos sucesos neogranadinos del Primer Congreso del Reino (diciembre de 1810 febrero de 1811) y de los intercambios epistolares y de proyectos constitucionales entre Miguel de Pombo y Roscio y, por mediación de Roscio, entre Pombo y Ustáriz (Epistolario, ii, abril 6 y 22, 1811: 180-181; mayo 6, 1811: 184-191; Pombo, 1811: lv-cxx; Gutiérrez, 2010: 486-487). Y se inscribe en la tradición de concebirla como una "reunión de Estados", la cual supone un pacto perpetuo con fines que van más allá de la seguridad interna y externa, en el que los miembros se comprometen a ejercer ciertas funciones en común a través de organismos generales, reservándose cada provincia "el derecho exclusivo de arreglar su administración interior y de hacer leyes sobre todas las materias" (art. 3) no comprendidas en las de la Confederación. Las provincias conservaban, pues, su individualidad y soberanía, sin que la Confederación tuviera poder inmediato sobre los individuos de cada una, salvo en lo tocante a los "derechos imprescriptibles del hombre": seguridad individual, libertad y propiedad (art. 5). En tal sentido, el poder de la confederación proviene del derecho de ejecutar los acuerdos confederales tomados por los diputados reunidos en Congreso o bien de obligar, incluso por medio de la fuerza, a los Estados miembros a hacerlo, así como de intervenir cuando en el orden interno de alguno de ellos se produzcan situaciones que vayan contra los fines de la confederación (^{García-Pelayo, 1991}: 398-408).

En la "confederación proyectada" se observa la presencia y ascendencia de algunos de los "Artículos de la Confederación y Unión perpetua" de 1777, aunque con diferencias significativas, entre ellas: la inviolabilidad de la religión católica sin admisión de "ninguna secta o doctrina contraria a la de Jesu-Christo" (art. 4); la definición de la alianza en nombre de la conservación de los derechos del monarca (art. 2); y la competencia del nombramiento de oficiales que, en el caso de los Artículos de 1777, es de las legislaturas de los Estados (art. vii), mientras que en la "confederación proyectada" corresponde al Congreso (art. 36). Más allá de esas diferencias, la impronta de los Artículos de Confederación de 1777 (AC) en la "confederación proyectada" (CP) está presente tanto en la concepción de la misma como liga o tratado de alianza recíproca (art. iii AC/art. 2 CP) como en lo tocante a las competencias que son exclusivas del Congreso (declarar la guerra, hacer la paz, acreditar o recibir embajadores, acordar alianzas, firmar tratados, sostener buques de guerra en tiempos de paz, formar y mantener milicias, acuñar moneda y regular su valor, fijar pesos y medidas, establecer postas y correos, crear un tesoro común para gastos de defensa, etcétera [arts. VI y IX AC/arts. 17, 21, 29, 33, 34, 35, 38, 40, 46, 49 CP]), así como en lo referente a los derechos de los Estados/provincias "no delegados" o "exceptuados" en la Confederación (arts. II y V AC/ arts. 3, 51 y 52 CP).

Pero, en contraste con los Artículos de 1777, la proyectada para Venezuela fue concebida como una propuesta previa para ser sometida a la discusión de los diputados electos una vez instalado el Congreso General y hasta tanto se sancionase "la Constitución pendiente". Los Artículos de 1777, ratificados en 1781, terminaron siendo "la base legal" para el ejercicio de la autoridad del Congreso y no implicaron un rico debate teórico en torno a los planes de un gobierno central, como sí había sido el caso de la redacción de las distintas constituciones escritas de los Estados Unidos que se elaboraron y reelaboraron entre 1776 y 1777 (^{Wood, 2003}: 101-131), puesto que, como señala Bernard Bailyn al distinguir las tres fases en las que evalúa la evolución ideológica de la revolución norteamericana, durante la segunda de ellas -la que cursa entre 1776 y la década de 1780-, el radicalismo norteamericano, forjado al calor de la reflexión sobre tres problemas fundamentales (el sentido de la representación, la Constitución y los derechos, y el problema de la soberanía), ya había cuajado en el pensamiento revolucionario y supuso tanto "la aplicación constructiva" de las ideas precedentes como la revisión, enmienda y conceptualización de las ideas recientes según unas estructuras existentes y la búsqueda de cómo llevarlas a su ideal (1992: 165-230 y 317-324).

Así, esa primera formulación de un "proyecto de federación" va a sufrir transformaciones durante los debates del primer constituyente venezolano, cambios vinculados a lo que puso en juego la extensa discusión sobre dividir la provincia de Caracas y la posterior decisión de declarar la independencia absoluta, y a las exigencias que impuso la organización de la defensa y seguridad internas.

En mayo de 1811, a menos de un mes de iniciarse el debate en el Congreso sobre la "confederación proyectada", la Gazeta publicaba unas reflexiones tituladas "Principios de Confederación y razones que inducen a ella"; en números anteriores había reproducido las "Observaciones sobre la Federación a que ha dado lugar el Manifiesto de 25 de diciembre..." (Gazeta, abril 26, 1811: 2-3; abril

30, 1811: 2-3; mayo 3, 1811: 1-3), texto tomado de El Argos Americano, de Cartagena (octubre 29, noviembre 5 y 12, diciembre 3 y 10, 1810). Publicitar estas "Observaciones", refutando las críticas contra el sistema federal formuladas por el procurador general del Cabildo de Santafé de Bogotá, el doctor en derecho canónico Ignacio de ^{Herrera (septiembre 22, 1810}; Martínez y Gutiérrez, 2010: 36, 38, 42, 82 y 319), pone en evidencia una comunidad política compartida a través de la circulación de escritos entre los territorios que siguieron las causas de Caracas y de la Nueva Granada, y resultante de la relación entre miembros de la "facción" federalista neogranadina (Gutiérrez, 2010: 201-202, 296-299) ⁷ y los principales impulsores de ella en Venezuela, aunque también se evidencia cómo esa específica reproducción es empleada por los redactores de la Gazeta de Caracas a modo de preámbulo para la difusión del confederalismo-federalismo estadounidense.

2. Reflexiones de un articulista anónimo: "Principios de Confederación y razones que inducen a ella" (mayo, 1811)

Estas reflexiones, que fueron mandadas a publicar por orden superior, están precedidas por unas palabras del redactor de la Gazeta, quien previene a los lectores sobre la imperiosa necesidad de la unión entre las provincias. El federalismo -arguyepuede impedir "las vicisitudes a que los expondría la desunión" y las "convulsiones políticas" que resultarían de "un desprendimiento violento y precipitado" (Gazeta, mayo 10, 1811: 1-2).

No hay que descartar que la advertencia que precede la presentación de los "Principios de Confederación" pueda estar vinculada al temor latente de repetir la experiencia neogranadina, con la fractura de sus jerarquías político-territoriales, la multiplicación de soberanías provinciales y la desunión allí reinante. No en balde la divulgación de estos principios es anterior al debate que tendría lugar sobre el texto "confederación proyectada para Venezuela", y había sido antecedida por la reproducción en la Gazeta de las "Observaciones sobre la Federación", lo que se hizo -señalaría Roscio a su amigo Domingo Gonzálezporque la impugnación del Argos de Cartagena contra el síndico procurador era "justa" (Epistolario, ii, mayo 6, 1811: 184-185). ¿A qué se refería Roscio al calificar de "justa" la argumentación esgrimida en El Argos? ¿Por qué se insertan esas "Observaciones" antes de publicar los "Principios de Confederación"?

El articulista de las "Observaciones" describe la dispersión de las soberanías provinciales ocurrida en Nueva Granada, reflexiona sobre "las ventajas que trae la federación" y propone asumir el sistema federal para remediar dicha dispersión siguiendo el "modelo" de los Estados Unidos, para lo cual repasa históricamente lo que han sido las alianzas (pactos temporales) y las federaciones (pactos perpetuos) (El Argos, octubre 29, 1810: 4; Gazeta, abril 26, 1811: 2-3), al tiempo que refuta al síndico de Santafé, quien había argumentado la escasa utilidad del "sistema federativo", la ruina que acarrea a los pueblos y cómo "no se puede organizar sin una perfecta igualdad en las Provincias, que extirpe los celos, y las asegure del poder de otra que aspire a conquistarlas" (^{Herrera, septiembre 22, 1810}: 666-667 [las cursivas son nuestras]).⁸ La réplica de El Argos se sustenta en el ejemplo de los angloamericanos, cuyas provincias "difieren considerablemente en población, extensión, &c.", a pesar de lo cual el sistema "se halla perfectamente establecido" (diciembre 3, 1810: 3-4; Gazeta, abril 30, 1811: 2-3). Es decir que parte de la argumentación esgrimida contra el doctor Herrera tocaba un punto neurálgico del debate teórico-político que se estaba dando en las provincias que habían seguido la causa del 19 de abril: el problema que representaba el tamaño de la provincia de Caracas.

Pero no se trataba solo del temor que despertaba "la fábrica de nuevas provincias" neogranadina, sino también los recelos suscitados entre las provincias "que están separadas de nosotros", y también en aquellas que "independientes" de "los efímeros, intrusos y falaces Gobiernos de la Península", se "rehúsan entrar en confederación con las demás" (Epistolario, II, mayo 6, 1811: 186). De allí, quizá, la razón de reiterar "el inconcuso principio de la necesidad de la unión" y de fijar los límites de las soberanías provinciales a fin de disipar el temor de que "todas las Provincias puedan, deban, o quieran someterse a una sola en particular", es decir, despejar la desconfianza que producía la eventual tiranía de Caracas.

De autoría desconocida,⁹ llama la atención que el artículo está escrito en primera persona y que quien lo redacta manifiesta haber tenido "ocasión de ver en Virginia" cómo se condujo el juicio por "agentes del gobierno general comisionados para el caso" de aquellos ciudadanos que habían violado el embargo (Gazeta, mayo 10, 1811: 1).¹⁰

El texto, teniendo presentes los Artículos de la Confederación de 1777, recalca la necesidad de "formar una firme liga de amistad para atender la defensa común, y para obtener y conservar la libertad, y promover la felicidad de la unión", la cual exige "que todas las Provincias se obliguen mutuamente por medio de un contrato a observar en todas las leyes de una Confederación General", ratificando, con una ligera variación, el artículo 3 enunciado en la "confederación proyectada", esto es, que las provincias retengan todo su poder en aquello "que no se haya delegado expresamente al Congreso por la Confederación General" [cursivas en el original/ resaltado nuestro].¹¹ Y, en consecuencia, tal principio "no confiere al Congreso, [...] la facultad de dictarle leyes que toquen a su política y administración interna", lo que es conforme "al espíritu y designio de la constitución general de los Estados Unidos, y de la de cada estado en particular, que son los únicos modelos que, en esta parte, nos deben servir de guía" (Gazeta, mayo 10, 1811: 1 [las cursivas son nuestras]).

Para que "la unión" pueda conservarse, las provincias no pueden retener en sí "una soberanía y libertad absoluta y mal entendida":

Para obtener pues y conservar esta libertad, que sólo puede ser efecto de una firme liga de amistad y unión [cursivas en el original], y para impedir los males indicados, debe haber [...] un gobierno general que sirva de mediador y protector de todas las provincias. Si falta este gobierno, o esta autoridad general [cursivas nuestras] sucederá [...] la confusión, el desorden y la división; y por consiguiente la ruina inevitable de todos (Gazeta, mayo 10, 1811: 2).

Este párrafo, más que revelador, sugiere que la propuesta "confederación proyectada para Venezuela" ya venía circulando antes de haber comenzado su debate en el Congreso y, al parecer habría suscitado dudas en algunas provincias por el tamaño de la provincia de Caracas y su numerosa diputación (Epistolario, ii, mayo 6, 1811: 184-191). Se buscaba, en fin, argumentar contra la amenaza latente que representaba la preponderancia de Caracas, provincia cuya capital había sido, además, la impulsora del movimiento del 19 de abril. Más aún, con el propósito de despejar cualquier otro recelo, el articulista prevenía sobre la poca importancia del lugar de residencia de esa "autoridad general", recomendando prescindir "de todo vano título de primacía", y ubicarlo en el que acuerden las provincias de "la unión", para lo cual invocó nuevamente el ejemplo de los americanos del Norte cuando los Estados de Virginia y Maryland cedieron parte de su territorio para establecer en la "pequeña ciudad de Washington" la "silla del gobierno después del año de 1800, sin que hubiese ninguna alteración ni disputa diplomática"; una conducta -recalcaba"que debemos imitar" (Gazeta, mayo 10, 1811: 2). Concluyen estas reflexiones con un argumento clave: "la unión", garante de la libertad, no implica el sacrificio de "los intereses" de una provincia a otra; por el contrario, significa que ninguna provincia se someterá a otra y tampoco "va a sacrificar en obsequio de otra sus intereses", en razón de que "la autoridad general" se orientará a "unirlos, combinarlos, y consolidarlos" (Gazeta, mayo 10, 1811: 2). De este escrito, que buscó advertir la necesidad de la unión, destacan los siguientes elementos:

Este artículo pone de manifiesto que las bases estipuladas en la "confederación proyectada" habían despertado desacuerdos en cuanto a la concepción de la confederación. Y es en el contexto de esa desavenencia que podemos insertar tanto la Memoria del diputado Fernando de Peñalver como el posterior "Proyecto para la

Confederación y Gobiernos Provinciales de Venezuela", propuesto un mes más tarde por Francisco-Xavier Ustáriz.

3. Una Memoria ante el Congreso (junio, 1811)

Presentada en el contexto del debate acerca de la división de la provincia de Caracas y con el fin de argumentar la imperiosa necesidad de hacerla, esta Memoria introduce dos debates capitales: uno, el origen del "nuevo contrato social" que, en interpretación del autor, se debió al presidio de Fernando vii en Bayona y su posterior renuncia a la corona de España, que condujo a la disolución "del pacto que ligaba unos pueblos con otros" (Libro de Actas, I, 2011: 199-201); y dos, la forma de gobierno exigida por el nuevo contrato (Libro de Actas, I, 2011: 165-167, 181-195, 199-210).

La Memoria del diputado por Valencia (provincia de Caracas) Fernando de Peñalver, uno de los más fervientes defensores de su división, se presenta en tres partes: en la primera expone las ventajas que justifican la forma de gobierno -la república federal democráticaconveniente para Venezuela; en la segunda, enuncia los 17 principios que han de sustentar la constitución de las repúblicas que entrarían en confederación para formar un solo Estado y Soberanía; y en la última parte describe los 24 artículos que han de componer el contrato de unión de las provincias.

Para Peñalver, la forma republicana de gobierno está en directa relación con un territorio pequeño, como lo expone, siguiendo a Montesquieu (1979: i: 265-268) en los "Principios sobre los que deben constituirse muchas Repúblicas". En ellos se precisa igualmente que todos los Estados de la Confederación deben tener unas mismas leyes políticas y civiles, ser repúblicas y ceder "poder absoluto" a "la representación general" para que el gobierno federal tenga fuerza y pueda hacer obedecer "las órdenes del gobierno común" (^{Peñalver, 1961}: 18-20).¹² La concepción de Peñalver articula "la idea de federación, tanto en el sentido empleado por Montesquieu, como de la definición expresa que hace Hamilton en El Federalista número 9" (^{Falcón, 2008}: 51-82).

El elemento central de esta Memoria atiende a la relación entre el tamaño del Estado (provincia) y la uniformidad del gobierno republicano que han de tener los estados que se unan en un "Estado federal" (^{Peñalver, 1961}: 20); de allí que el recurso a la fuente intelectual más importante del nuevo republicanismo, representada por Montesquieu en el siglo xviii (^{Shklar, 1993}: 265-279), lo emplea Peñalver para reforzar la urgente necesidad de la división de Caracas, recordando que la obediencia prestada "en calidad de provisional" a la Junta establecida el 19 de abril, estuvo condicionada a la formación de "un nuevo contrato social", que exigía la disolución de las jerarquías político-administrativas del orden anterior para su respectiva constitución (^{Peñalver, 1961}: 12).

En la concepción de ese "nuevo contrato social" no son nítidas cuáles son las otras fuentes de autoridad intelectual a las que recurre Peñalver. El nuevo contrato está asociado a la forma de gobierno, y esta, a la idea de república. Al delimitar la noción de república, pensada como un "contrato", Peñalver acude al uso indistinto de los sintagmas federal, federación y confederación, al verbo confederar y al adjetivo federativo. Como se ha señalado en otros trabajos, el recurso indistinto de los sustantivos federación/confederación fue característico a lo largo del siglo xix tanto para aludir a las anti guas confederaciones como para describir el "invento" de la "nueva ciencia política" de los americanos del Norte (Leal et al., 2009: 423-547).

De su propuesta hay que subrayar la asociación entre gobierno republicano-federal y gobierno "democrático" (Libro de Actas, I, 2011: 170), esto es, emanado del consentimiento popular de los ciudadanos con "derecho a sufragio" (^{Peñalver, 1961}: 21), y en tal sentido representativo, en el cual el "Pueblo sea el Soberano, que gobierne por Magistrados elegidos por él mismo" (1961: 12). Al establecer la representación política como marca distintiva de las "pequeñas repúblicas" que han de formar la "Soberanía federal", se asoma un sutil elemento de quiebre con la lectura de Montesquieu hecha por Peñalver, que lo aproxima parcialmente al distanciamiento que con respecto al mismo autor habían hecho previamente los autores de El Federalista. Y subrayo parcialmente y solo en lo tocante a la concepción de la república de Peñalver, en donde parece prevalecer la idea de la república como una forma de gobierno en la cual un determinado número de ciudadanos, electos por quienes tienen derecho a sufragio, ejerce el gobierno (1961: 20), aunque su argumentación vaya en dirección exactamente contraria a la esgrimida por Madison en lo que corresponde al tamaño de las repúblicas (^{Peñalver, 1961}, numerales 14 y 16: 20; Art. II: 21; El Federalista, noviembre 23, 1787: 35-41).

Esta Memoria introdujo algunas precisiones al proyecto que habían redactado los diputados Roscio, Ponte, Paúl y Ustáriz. La lectura comparada del articulado pensado por Peñalver y del enunciado en la "confederación proyectada" revela no solo elementos afines¹³ sino también una concepción compartida tanto sobre el derecho de la confederación para hacer ejecutar los acuerdos como sobre la facultad que le correspondía de intervenir en caso de alteraciones contrarias al pacto asociativo en una de las provincias. Llaman la atención las puntualizaciones de la Memoria de cara a la redacción de la futura constitución: la omisión del tema de la religión;¹⁴ su ahínco en delimitar una clara división de los poderes y sus respectivas competencias; o el énfasis colocado en definir a quiénes corresponde el derecho al sufragio, las condiciones de designación de electores y diputados y la discusión sobre si el Congreso ha de ser unicameral o bicameral (Peñalver, 1961: 21).

Por otra parte, también es de resaltar la fuerza que la Memoria le confiere al Ejecutivo de la confederación en cuanto a su condición de "Generalísimo y jefe de armas de todas las provincias", y la subordinación de los ejecutivos provinciales asistiendo como gobernadores de ellas al "Generalísimo en todos los puntos que toquen a armas y confederación" (1961: 23). Nótese que en la concepción de la "confederación proyectada", el Congreso tiene preeminencia en cuanto que autoridad suprema (Semanario, julio 18, 1811: 104) y también para nombrar o aprobar a los individuos que vayan a ejercer los ejecutivos provinciales (106). Esta precisión de Peñalver parece implicar una crítica subrepticia a la preeminencia legislativa contenida en aquella propuesta.

Un último aspecto concierne al origen de las rentas que debían formar parte del tesoro común. Para Peñalver, el estanco del tabaco, a diferencia de lo estipulado en la "confederación proyectada", pertenecería a la confederación para "su defensa y representación" (Peñalver, 1961: 22), y en ese sentido minimiza la discrecionalidad que aquella concede a las soberanías provinciales para determinar por sí mismas el origen de sus contribuciones al tesoro común de la confederación (Semanario, julio 18, 1811: 106).

4. La "nueva Confederación": "Proyecto para la Confederación y Gobiernos Provinciales de Venezuela" (julio, 1811)

A poco de haberse declarado la independencia absoluta, Ustáriz sometía a la censura del Congreso las líneas que había ido tirando sobre "un proyecto para la confederación y gobiernos provinciales". Su proyecto muestra la evolución que se ha venido fraguando en la concepción de la confederación. Además de pensar la distribución de la autoridad en una nítida división de poderes (legislativo, ejecutivo y judicial), esta gozaría "exclusivamente de la más plena facultad para representar la nación" y, sin necesidad de consultar a los gobiernos provinciales, declarar la paz y la guerra, hacer alianzas con naciones extranjeras, decidir sobre el comercio en todos los puertos de la confederación, recaudar y administrar las contribuciones abonadas a las cajas del Estado, gobernar "el ramo del tabaco y sus productos", acuñar moneda, establecer postas y correos, construir caminos, formar, aumentar o disminuir y disponer de la fuerza armada (tierra y mar), dictaminar en las disputas entre provincias y también "dictar principios uniformes sobre que deban erigirse y establecerse los Gobiernos de éstas" (Gazeta, julio 26, 1811: 3 [las cursivas son nuestras]). Su proyecto fijaba que los gobiernos provinciales:

[...] no deberán mezclarse en cosa alguna de las que se encargan a la confederación: y reteniendo en sí su soberanía, libertad e independencia en lo que expresamente no hayan delegado a esta, con la misma división indicada de poderes conocerán exclusivamente de todo lo concerniente a su policía, al gobierno interior y económico de sus pueblos; a la formación y aplicación de sus Leyes civiles y criminales sobre las personas, sus acciones, sus contratos, sus propiedades (julio 26, 1811: 3 [las cursivas son nuestras]).

Así, las "soberanías provinciales" gozarían de facultades "bastante más extensas que la de unos grandes Cabildos" (julio 26, 1811: 4). El proyecto contempla, además, que la residencia de un determinado número de años en el país y la propiedad "de cualquier suerte" fuesen la base para determinar y calificar a los "sufragantes, electores, Representantes o empleados en los negocios del Gobierno" (julio 26, 1811: 3-4).

Uztáriz tenía en mente la experiencia de los Estados Unidos de la América del Norte, tanto la del período de la "confederación débil", imposibilitada de dirigir el Estado por efecto de "las pasiones particulares, los celos de los Estados, las resistencias, los debates sobre sujeción y soberanía, las diputas sobre las contribuciones, pagos, fuerzas y comercio" (Argos, diciembre 9, 1813: 18), como la de la "nueva Confederación" resultante de las reformas al gobierno introducidas por "los Americanos más ilustrados y juiciosos", quienes dieron "a la confederación el orden, energía y facultades más convenientes para salvar el Estado y asegurar la libertad general e individualmente" (diciembre 9, 1813: 18).

Teniendo presente esa experiencia, su proyecto aspira a

[...] crear un centro de autoridad firme y bien constituida que [...] imprima un carácter nacional a las distintas partes del Estado, asegure a éste su prosperidad y conservación y los haga figurar dignamente entre las demás Potencias de la tierra. [Una aspiración que concibe que la confederación esté] plenamente autorizada para disponer soberanamente, sin necesidad de oír a las Provincias, [...] y cuanto es de un carácter verdaderamente nacional" (Argos, diciembre 16, 1813: 21 [las cursivas son nuestras]).

Si comparamos este proyecto con el de la "confederación pro-

yectada" y con el esbozado en los "Principios de Confederación y razones que inducen a ella", se registra un cambio digno de subrayar, esto es, una clara tendencia a vigorizar un poder central fuerte, el confederal/federal, en detrimento de las facultades provinciales, lo cual se va a expresar al menos en cuatro decisiones clave:

1º Incluir como atribución exclusiva de la Confederación que la recaudación y administración de las contribuciones de la rama del tabaco se abonen a las cajas del Estado. Téngase presente que los artículos 35 y 54 de la "confederación proyectada" estipulan que la renta del tabaco "no sea destinada para fondos del tesoro común de Venezuela" y que cada provincia disponga a su arbitrio de su producto, incluyendo la posibilidad de cedérselo a las cajas de la Confederación como parte de las contribuciones anuales que le correspondían a todas.

2º Subrayar que la Confederación representa a la nación, aspecto no enunciado en ninguno de los proyectos anteriores.

3º Impedir que las provincias intervengan en lo que es de la exclusiva competencia de la Confederación, reduciendo el alcance de las soberanías provinciales.

4º Establecer que la confederación dicte principios uniformes de gobierno a las provincias (Gazeta, julio 26, 1811: 3). Nótese que en los "Principios de Confederación...", publicados por orden del gobierno en la Gazeta de Caracas, se advertía que no tenía el Congreso, "la facultad de dictar leyes" que toquen a la política y administración interna de las provincias (mayo 10, 1811: 1).

iii. Sin embargo, la confederación continuó siendo una noción de contornos poco definidos y un pacto que no acababa de consolidarse. Las maneras de imaginarla y, sobre todo, los dispositivos para articular las soberanías provinciales con una "soberanía nacionalconfederal" continuaron siendo motivo de disputa.

Los debates que tienen lugar desde finales de julio de 1811 hasta abril de 1812 revelan que su comprensión fluctúa entre la de un pacto o alianza perpetua entre Estados soberanos e independientes

-una "federación"-¹⁵ y un arreglo federal a semejanza del de los Estados Unidos. Tensión que está presente en la sesión privada que tuvo lugar el 31 de julio de 1811 sobre la suerte de los pardos en el nuevo estado de independencia y a raíz de la declaración de igualdad que sobre el particular hizo la Sección Legislativa de la provincia de Caracas. Allí se expresan, una vez más, posiciones enfrentadas entre quienes afirman que esa no puede ser materia competencia de la confederación, pues no solo esta aún no existe, sino que ella es asunto del arbitrio exclusivo de las legislaturas provinciales, y si se asume que es del resorte del Congreso entonces este debería "hacer todas las leyes en todas las provincias"; y quienes arguyen que una medida como esa pertenece al interés común y no al particular y, por consiguiente, sí es objeto de "ley fundamental", porque la Confederación constituye "la base de la unión individual":

La forma de Gobierno, la división del Estado, los derechos y deberes de los ciudadanos, etc., son leyes de aquella especie y, por lo tanto, del resorte del Congreso. ¿Cómo podría subsistir largo tiempo Venezuela si cada una de las Provincias pudiese establecer la forma que se le antojase? ¿No sería dar un paso a la anarquía el que, por ejemplo, Barinas estableciese una monarquía, Mérida la oligarquía, Trujillo la teocracia, Cumaná la aristocracia y Caracas la democracia? ¿No sería una confusión, un desorden que el Estado se clasificase de distinto modo que en cada una de esas partes y que los ciudadanos tuviesen diversos derechos y deberes en cada Estado de la Confederación? (Libro de Actas, I, 2011: 338-345).

Similar resistencia reaparece en otras sesiones: en la dedicada a debatir sobre la ley de libertad de imprenta, también sancionada por la Sección Legislativa de Caracas (El Publicista, julio 25, 1811: 2930). A pesar de las reservas expresadas por la diputación de Cumaná señalando que el Congreso no puede alterar las determinaciones de las legislaturas provinciales, este ratificó que sí era de su autoridad, y promulgó la libertad de imprenta para toda la Confederación con prohibición de "atacar el sistema de Venezuela, el dogma y la moral, sin perjuicio de las leyes particulares que sobre esto hiciesen en sus respectivos territorios las legislaturas provinciales" (Libro de Actas, I, 2011: 351). Aún sin refrendarse el pacto confederal, en el camino de instituirlo por la vía de los hechos, el Congreso crea la sección de Hacienda Nacional (El Publicista, septiembre 12, 1811: 87-88) para administrar la "tesorería nacional" con la que habrían de entenderse los gobiernos provinciales, ratificando así la tendencia de centralizar las rentas. Sin embargo, la diputación de Cumaná exige que no se usen los fondos que su provincia deposita en la Hacienda Nacional, destinados al papel moneda, hasta que no se sancione la confederación; y la de Mérida solicita, a propósito de la centralización de la renta del tabaco y demás especies que entran en su confección, se exceptúe a la del urao, pues "su provincia no aceptaría jamás semejante estipulación" (Libro de Actas, II, 2011: 175).

El debate sobre los artículos 1º y 2º de la Constitución Federal dio lugar a que afloraran nuevamente diferencias entre aquellos diputados que consideraron indispensable la uniformidad del gobierno, resaltando que las "basas constitucionales" fueran conformes con "los principios esenciales de un gobierno democrático como son la división de poderes, representación popular y elección de empleos"; y quienes arguyeron que semejante exigencia imponía reglas a las provincias atentando contra su libertad, pues hay leyes que convienen en unas partes y no en otras, para lo que recurrieron, a fin de ilustrar su razonamiento, al ejemplo de los Estados Unidos de Norteamérica, donde distintos Estados tienen constituciones diferentes (El Publicista, noviembre 28, 1811: 169-171). La lucha de interpretaciones sobre la confederación, en las que cada parte apela al mismo "modelo", termina siendo una disputa sobre las maneras como lo "traducen".

En todas ellas está presente una misma tensión, a saber, si las "leyes fundamentales" debían ser dictadas por el Congreso, si los individuos de las provincias debían obedecerlas y si el Ejecutivo de la confederación podría mandar sobre todas las provincias.

La dificultad de constituir la confederación se hace más notoria en la medida en que la seguridad interna está amenazada y las sentencias a los reos de las conspiraciones contra la declaración de independencia absoluta activan el miedo al "despotismo", es decir, a que las funciones del Congreso estén siendo usurpadas por el triunvirato Ejecutivo por efecto de los poderes extraordinarios que se le habían concedido para la "salvación de la Patria". Tras el debate que se desarrolla para decidir si se le retiran o no dichos poderes, subyace ese temor y el riesgo de que desaparezca la Confederación, pues, como señalaría uno de los diputados: "es necesario no perder de vista que la reunión de Poderes es el origen de la tiranía" (Libro de Actas, I, 2011: 405). El nudo de lo que se discute es si el Ejecutivo ha abusado de las facultades conferidas para aplacar las insurrecciones, si es de su resorte el uso de la fuerza y si puede levantar tropas veteranas con el fin de atender la seguridad pública sin consultar al Congreso (2011: 395-406). Es este un debate recrudecido por el apremio de la seguridad interna amenazada y un Ejecutivo de la Confederación carente de facultades para mandar sobre las fuerzas armadas de las provincias (Libro de Actas, II, 2011: 72-73; ^{Thibaud, 2003}: 44-105; ^{Falcón, 2002}: 61-92; 2006: 110-114, 121-124).

El pacto confederal quedó finalmente instituido en la Constitución Federal sancionada el 21 de diciembre, con 37 diputados presentes bajo la protesta formulada por cinco eclesiásticos al artículo 180, que eliminaba los fueros personales (Libro de Actas, II, 2011: 214-226; Epistolario, II, enero 31, 1812: 246-248), y el reparo expresado por Francisco de Miranda contra el espíritu general del texto, carente, en su opinión, del "justo equilibrio" entre los poderes y poco acorde "con la población, usos y costumbres de estos países" (Libro de Actas, II, 2011: 216), lo que le granjeó más de una crítica en su contra (Epistolario, II, marzo 1, 1812: 392-393; marzo 7, 1812: 253). Texto que refleja la presencia de la Constitución de 1787, al menos en su parte orgánica (división tripartita de poderes y sus atribuciones; división del legislativo en dos cámaras; concepción del poder judicial, límites de la autoridad de las provincias [Estados] en lo tocante a su soberanía y a la forma de gobierno republicano, etcétera), aunque articula otras fuentes doctrinarias (españolas y francesas) (^{Barker, 2012}: 21-27; ^{Parra Pérez, 1959a}: 11-67; Brito, 1976: 253-272). Igualmente, la redacción de algunos de los artículos relativos a los poderes legislativo, ejecutivo y judicial es reelaborada sobre la base de la traducción que de aquella Constitución hizo Manuel García de Sena (^{Grases, 1949}: 18-23).

Las tensiones reaparecen comenzando el año 1812 a propósito del plan de defensa general presentado por Miranda: la diputación de Cumaná solicitó se extendiese hacia su provincia, lo que le fue objetado por "la falta de reconocimiento que Cumaná había declarado al Poder Ejecutivo Federal, de quien debían partir esas disposiciones" (Libro de Actas, II, 2011: 274-275). El problema que planteó la interinidad entre la constitución sancionada y su entrada en vigencia concierne a la organización de la defensa y seguridad de las provincias y al reconocimiento que debían prestar estas a las facultades del Ejecutivo de la Unión para reclutar en todas las provincias de la Confederación, esto es, ejercer su poder sobre los ciudadanos de cada Estado miembro (2011: 305).

En la sesión del 15 de febrero de 1812, el Congreso decretó la restitución de las atribuciones federales del Ejecutivo existente a fin de que se trasladase a la ciudad federal y no quedase "la Confederación sin un Jefe Supremo", hasta que se instalase el poder ejecutivo provisional a designarse en las elecciones venideras; con lo cual solventaba el Congreso "uno de los principales inconvenientes que tuvieron las provincias para reconocerlo por el de la Confederación" (2011: 321), a saber, que ejercía como Ejecutivo de la provincia de Caracas. El triunvirato vigente nunca llegó a trasladarse a la ciudad federal de Valencia.

El 21 de marzo de 1812 se elegía el nuevo Poder Ejecutivo Federal provisorio (2011: 343-345), siguiendo el reglamento decretado por el Congreso (2011: 238-242). ¿Reconocerían las provincias al nuevo Ejecutivo de la Unión? El punto fue debatido el 23 de marzo a fin de normar la conducta de los pueblos respecto a ese supremo poder, aprobándose "observar provisoriamente la Constitución Federal en el todo, bajo las excepciones que después indicase el Congreso" (2011: 349-350).¹⁶

En la penúltima sesión del Congreso, el 4 de abril de 1812, se discutieron las facultades extraordinarias que se le concederían al Ejecutivo de la Unión a raíz de las secuelas devastadoras del terremoto (Parra, 1959b: II, 465-486; ^{Altez, 2006}: 129-209) y de la incursión y ocupación de los territorios de la provincia de Caracas que habían logrado las tropas comandadas por Domingo de Monteverde, decretándose que siendo la "salud de la Patria" la "Suprema Ley, sea ella sola la que haciendo callar a los demás dirija la conducta del Respetable Poder Ejecutivo para que [...] ejerza absolutamente la plenitud de facultades [del] Congreso, en uso de la representación nacional de que se halla investido" (Libro de Actas, II, 2011: 365). El 26 de abril, el Ejecutivo de la Unión delegaba en Francisco de Miranda, las facultades "naturales y extraordinarias" que le había conferido la representación nacional por aquel decreto, y le nombraba "General en Jefe de las armas de toda la Confederación venezolana", librándole de estar sujeto a ley alguna salvo "la ley suprema de salvar la Patria" (^{Yanes, 1943}: 131).

La Constitución Federal, sometida a consulta, no alcanzó a recibir la aprobación de los pueblos. El pacto federal permaneció en suspenso. La primera revolución de Caracas no tuvo tiempo de ponerlo en práctica.

Conclusión

Durante este período en el debate acerca del pacto confederal/ federal estuvieron presentes cuatro concepciones: la de las ligas antiguas invocadas ocasionalmente a través de ejemplos históricos con el propósito de ilustrar la fragilidad estructural de ellas; segunda, la que se interpreta como pacto perpetuo entre provincias independientes y soberanas con un órgano común -el Congresosin facultad para establecer leyes en aquellas, preservando cada una su soberanía y el arbitrio para sancionar sus leyes y forma de gobierno; tercera, la que expresa, al abrigo de Montesquieu, la "república federativa", cuya preservación depende del tamaño del territorio, la forma de gobierno republicana y la uniformidad de sus leyes políticas y civiles; cuarta, aquella por la que abogaron quienes defendieron la idea de que el Congreso, en cuanto reunión de los representantes de la "nación", sí tenía competencias para dictar leyes de obligatorio cumplimiento en toda ella, sosteniendo además que el poder Ejecutivo tenía mandato sobre los individuos de la Unión.

Si algo evidencia la evolución de la noción de confederación/ federación durante este periodo es que su comprensión se desplaza entre la idea de confederación y la de la Unión americana: las mayores resistencias a la aceptación de los alcances "nacionales" del Ejecutivo de la Confederación-Unión, así como de las facultades del legislativo federal para dictar leyes fundamentales que uniformaran las bases de los gobiernos provinciales provino de aquellos en los que predominó una concepción del pacto entre provincias más próxima a la noción de confederación, entendida como la alianza de Estados soberanos e independientes para proveer bajo ciertos pactos su seguridad general (^{García Pelayo, 1991}: 398-403); los menos renuentes a "un centro de autoridad firme y bien constituido" fueron quienes proyectaron lo que Ustáriz denominó la "nueva confederación": "un Gobierno federativo como el de los Estados Unidos de América, con correcciones convenientes a nuestros usos y localidades" (Argos, diciembre 16, 1813: 21).

Este desplazamiento se ve expresado en el incremento del uso de los sintagmas federal/federales (gobierno federal, ley federal, territorio federal, ciudad federal, etcétera), muy marcado a partir de la sanción de la Constitución Federal; en la aparición del vocablo Unión en su sentido político (poderes de la Unión, Gobierno de la Unión, etcétera); en la definición de la nueva comunidad política como Estados Unidos de Venezuela, fenómenos reveladores todos de la indudable impronta del federalismo de los angloamericanos durante este período.

Pero, más allá de la eventual adaptación-adopción del "modelo" de los Estados Unidos, lo relevante es cómo este se convirtió en una estrategia retórica a través de la cual se expresaría la lucha entre los distintos sectores provinciales que actuaron en el Congreso General de 1811-1812. Las particulares "traducciones" que hicieron del modelo (confederal/federal) sirvieron para canalizar argumentos contrapuestos, bien fuese para persuadir sobre la preservación de las soberanías provinciales, bien para convencer sobre la imperiosa necesidad de una autoridad supraprovincial, ilustrando sus razonamientos con una experiencia contemporánea y reciente que se revelaba exitosa en atención a la prosperidad alcanzada. La presencia del proceso confederal-federal de los Estados Unidos dejó en ese período una huella imposible de soslayar, pero tampoco se puede obviar que las concepciones disputadas sobre el nuevo pacto que daría lugar a la organización del Estado se insertan en diversas tradiciones intelectuales, con lo cual el debate sobre nuestro primer federalismo se sitúa entonces a distancia de la condena lapidaria de ^{Bolívar (1968}: 116-127), quien le atribuyó la responsabilidad de su fracaso. Quizá habría que repensar, siguiendo a quien fue uno de los actores protagónicos de ese Congreso, Francisco Javier Yanes, que las causas del fracaso de nuestro primer ensayo fueron, además del "espantoso terremoto del 26 de marzo", [...] el no haber llevado a su puntual y rigurosa observancia la constitución, ni estar perfeccionado el sistema federal, pues si así hubiera sido, jamás se le hubiera entregado el mando absoluto al solo hombre que nos entregó al español irritado, ni las demás provincias de la Confederación se hubiesen rendido por sólo la ocupación de esta capital y algunos de sus pueblos (Yanes, 2009: 100).