Introducción
Las comunicaciones en Colombia como servicio público, evidencia dos grandes hechos históricos (Aldana y Vallejo 2010; Oviedo y Guerra de la Espriella 2011; OCDE 2014;Varela 2015; Valencia 2016; Tabarquino 2018): i) 1943 -1990, las comunicaciones como monopolio público -manejadas por el Estado desde la infraestructura hasta la el establecimiento de tarifas- y ii) 1991-2018 la liberalización de las comunicaciones -se estructura todo el andamiaje regulatorio para la entrada de operadores privados en la prestación del servicio público-.
Este último hecho histórico se divide en dos (Oviedo y Guerra de la Espriella 2011, p.33-39): i) la regulación del sector de las comunicaciones entre los años 1991-2009, mediante la ley 142 de 1994-Ley de Servicios Públicos Domiciliarios-, que conduce a la creación de la CRT -Comisión de Regulación de Telecomunicaciones-; y ii) la creación de la ley 1341 de 2009 - Ley TIC o Ley de Convergencia-, que transforma la CRT en CRC-Comisión de Regulación de Comunicaciones-, transformar el Ministerio de Telecomunicaciones en Ministerio de las TIC, crea la Agencia Nacional del Espectro -ANE- e inserta en la lógica regulatoria la Superintendencia de Industria y Comercio -SIC- en lo relacionado con la competencia, precios e información.
La finalidad de la ley 1341 de 2009 - Ley TIC o Ley de Convergencia-, es regular1 y organizar2 el servicio público de las tecnologías de la información y las comunicaciones en Colombia, en razón a que el sector de las comunicaciones exige cambios institucionales de orden internacional como (Varían 2003; Duque 2011; Matías 2012; Rovira, et al. 2013; OCDE 2014; Varela 2015; Tabarquino 2018): i) un Estado dinámico e inclusivo para la prestación del servicio público de internet y digitalización; ii) un marco normativo que incentive la competencia y la inversión extranjera; iii) eficiencia y productividad de las TIC en la inclusión social y la competitividad de la economía; y iv) un método para la fijación de las tarifas que no se base en el avalúo catastral, ni la estratificación socioeconómica de las viviendas, ni la articulación al índice de precios al consumidor, sino por el contario en la masificación del servicio de acceso a internet, por medio de la implementación del modelo del ecosistema digital.
Se trata de indagar en el presente artículo ¿Cuáles son los principales rasgos del sector de las TIC en Colombia como servicio público regulado entre los años 2010-2018?
El objetivo del artículo de investigación es analizar el sector de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (TIC) en Colombia durante el periodo 2010-2018 como servicio público no domiciliario a partir de la puesta marcha de la ley 1341 de 2009 -Ley de TIC o Ley de Convergencia-, para lograr dicho objetivo se analiza los programas y planes de política de TIC en Colombia 2010-2018, se puntualiza en datos estadísticos de la prestación de las TIC como servicio público 2010-2018, y por último se visualiza la estructura en red del servicio público de TIC 2010-2018 mediante la aplicación del análisis de redes.
El documento está estructurado en cuatro secciones o apartados: una vez presentada la nota introductoria, se evidencia en el primer apartado el fundamento teórico; la segunda sección describe la metodología empleada en la investigación; posteriormente, en el tercer apartado se exponen los principales resultados y su discusión; por último, se incorpora una cuarta sección con las conclusiones derivadas de la investigación.
1. Fundamento teórico
El estado del arte, evidencia que se han realizado investigaciones internacionales del caso de las TIC en Colombia como: i) González (2017); ii) González Camilo, Nurul Amin Md, Verhoest Koen and Mathieu Emmanuelle (2015); OCDE (2014) y CEPAL (2011); y nacionales como: Tabarquino (2018), Tabarquino (2015), Varela (2015); que analizan la relación del Estado Colombiano con actores del sector (operadores, organizaciones de usuarios, centros de investigación y pensamiento, ONGs, empresas internacionales e instituciones especializadas en TIC a nivel internacional) y cuestionan la orientación y finalidad de la política pública de regulación en el desarrollo e impacto de las TIC.
Los autores señalan la importancia de estudiar los acuerdos regulatorios, para explicar por qué y cómo coordinan o no coordinan los actores reguladores y que existen pocos marcos teóricos y metodológicos desarrollados para medir la coordinación en los acuerdos regulatorios, y para explicar por qué y cómo coordinan o no coordinan los actores reguladores, ¿cuál es la relación entre la independencia de los reguladores sectoriales y la coordinación? y ¿cómo evolucionan los acuerdos regulatorios?
Este vacío teórico y metodológico en el ámbito mundial en casos de estudios diferentes a Colombia, es abordado por investigadores como Jacint Jordana3, Camilo Ignacio González4, Md Nurul Amin5 y Koen Verhoest6 and Mathieu Emmanuelle7 y Aubin8; desde el concepto de arreglo normativo y la coordinación de los actores dentro de los esquemas regulatorios; los investigadores señalan el entorno institucional más amplio en el que los reguladores del sector están integrados forma los resultados de las reformas regulatorias ; en este sentido, la división de responsabilidades, las estructuras de poder y la cultura política son aspectos clave que dan forma a los resultados regulatorios. Porque el nivel de coordinación dentro de un acuerdo regulatorio tiene impactos sobre el nivel de (in) coherencia regulatoria y la medida en que los regulados despliegan estrategias de comportamiento al jugar reguladores uno contra el otro; la incoherencia regulatoria se refiere a lagunas regulatorias y superposiciones que pueden crear confusión y cargas adicionales para los regulados. El comportamiento estratégico se relaciona con la activación de las reglas por algunos regulados para beneficiarlos y dañar a otros actores en el mercado.
El concepto de arreglo normativo y la coordinación dentro de los esquemas regulatorios todavía está en desarrollo; en razón a que existen pocos marcos teóricos y metodológicos desarrollados para medir la coordinación en los acuerdos regulatorios, y para explicar por qué y cómo coordinan o no coordinan los actores reguladores, ¿cuál es la relación entre la independencia de los reguladores sectoriales y la coordinación?, y ¿cómo evolucionan los acuerdos regulatorios?
Existe un estudio internacional que aborda este vacío teórico y metodológico desde el análisis de redes sociales (ARS), realizado por los investigadores Md Nurul Amin y Koen Verhoest (2016). De-facto coordination in regulatory decision-making on liberalized telecommunications sector in Bangladesh and Nepal: a social network analysis. ECPR Standing Group on Regulatory Governance Sixth Biennial Conference Between Collaboration and Contestation: Regulatory Governance in a Turbulent World. RegGov2016, Tilburg University 6 - 8 July 2016.
El estudio esboza que la coordinación en la toma de decisiones regulatorias a menudo es compleja e involucra a muchos actores en diferentes niveles de gobierno. Para tener esto en cuenta, este documento se centra en la coordinación real en los procesos regulatorios de toma de decisiones analizando el caso del sector de telecomunicaciones liberalizado en Bangladesh y Nepal. Hasta el momento, la literatura académica ha enfatizado principalmente en la coordinación formal o de derecho entre las autoridades reguladoras.
El argumento central es que las configuraciones relacionales en curso y la interacción entre la agencia reguladora del sector, las autoridades políticas, los correguladores y las fuerzas del mercado pueden definir la coordinación real y la dispersión del poder en los acuerdos regulatorios.
Con base en un análisis de redes sociales (SNA), el estudio demuestra que la coordinación en realidad es bastante diferente de la coordinación de derecho en los procesos regulatorios de toma de decisiones. La coordinación formal, tal como se define en la ley de telecomunicaciones, no garantiza necesariamente la coordinación real entre los actores reguladores y la concentración del mayor poder de decisión en la agencia reguladora independiente del sector. Las variaciones de la coordinación en la toma de decisiones regulatorias entre países podrían entenderse mejor al medir y comparar la colaboración de hecho entre los actores reguladores y la difusión real de las competencias regulatorias entre estos actores.
1.1. El servicio público regulado
El concepto de servicio público9 en el ámbito y debate político, articula principios como la disponibilidad, el acceso, la equidad, universalidad, etc., que validan como prioridad en el desarrollo de la calidad de vida de los seres humanos, en donde la negación de este o de estos genera disparidad, marginalidad, asimetrías, etc. Y la solución, no solo es un problema de oferta y demanda, que falla cuando los agentes económicos de naturaleza privada no suministran la cantidad socialmente óptima, revalidando la presencia del Estado como agente gestionador y regulador de servicios públicos (Varela 2015; Tabarquino 2015), vía impuestos o vía incentivo de competencia, estableciendo marcos de acción pública y privada en las actividades económicas definidas como productoras de bienes públicos: i) Puros -que no disminuyen independientemente de su consumo ni admiten la exclusión de quienes no pueden o no quieren pagar-(Stiglitz, 1986); y ii) Impuros o colectivos que no disminuyen independientemente de su consumo (Stiglitz, 1986).
Los marcos de acción en donde convergen lo público y privado, en la prestación de un servicio público, implica de manera directa o indirecta una intervención del Estado (Rozas y Hantke 2013) con el fin de garantizar y minimizar los riesgos en relación con el abuso dominante de las empresas prestadoras del servicio público (públicas, privadas y mixtas), lo cual, es trabajado por la teoría de la regulación en razón de un sistema a través del cual el gobierno puede formalizar e institucionalizar su compromiso de proteger a los consumidores y a los inversionistas o un tipo de control del comportamiento, sin importar su naturaleza (Tenenbaum, 1995) o una serie de instrumentos mediante los cuales los gobiernos establecen requerimientos sobre la libre actividad de las empresas y de los ciudadanos (Rodríguez C.,2013). Normativamente, el propósito de la regulación es asegurar los resultados socialmente deseables, implementando esquemas de regulación óptimos que potencia al máximo los beneficios derivados de eliminar las fallas del mercado (Stiglitz, 2010) y las fallas de regulación (Stiglitz, 2010; Stigler, 1971).
El concepto de servicio público está sujeto a la teoría de la regulación en las perspectivas de las políticas públicas, analiza los ejes de gobernabilidad y gobernanza (Varela, 2015; Tabarquino 2015) donde el trade of entre rentabilidad y bienestar no es el núcleo de partida de las fallas de política sino la contraposición de lo normativo -interés público- con lo positivo -interés privado-; el primero con el desarrollo de estrategias y programas que garanticen el que hacer de un regulador benevolente con una tendencia hechura de políticas reguladoras en función de la maximización del bienestar social (Guerrero 2008; Páez y Silvia, 2010) y el segundo, con la certeza y cuidado en que las decisiones del sector público no vayan a favorecer los grupos de presión y maximización de bienestar político de los actores del sector (Barzelay 2002; Dunn W. 2004; Guerrero 2008; Subirats 2013; Subirats, et al., 2010).
La teoría de la regulación, además de estudiar las fallas de mercado y las fallas de regulación, profundiza las características transaccionales entre los agentes que participan en el proceso regulatorio delimitando elementos esenciales como información, incentivos y contratos (Hiriart, et al 2004; Stern, 2003; Spiller, et al., 2000).
2. Metodología
La metodología, empleada en este proceso de investigación es mixta, sustentado en la utilización de fuentes cualitativas y cuantitativas de información primaria y secundaria (Eisenhardt, 1989, p.358).
La Información se estructura en: i) Revisión de información institucional del marco normativo (Ley 1341 de 2009, Agendas Regulatorias del año 2009 al año 2018); ii) análisis documental de programas y proyectos entre el año 2009-2018 (Plan Vive Digital, Plan Nacional de TIC); iii) base de datos del MinTic 2010-2018 y la CRC, en cuanto a datos de telefonía pública básica conmutada, telefonía móvil, e Internet.
Posteriormente se aplica el análisis de redes, con el fin de visualizar la estructura en red del servicio público de TIC 2010-20l8, aplicando el programa de Ucinet 6.0, para obtener el grafo e indicadores básicos para el análisis de una red densidad , rango , media, desviación estándar , índice de centralización, grado de intermediación y grado de cercanía.
3. Resultados y Discusión
3.1. Programas y planes de política de TIC en Colombia
De los programas y planes de política de TIC en Colombia10, el más relevante por su articulación transversal de las TIC con otros sectores, es el Plan Nacional de TIC 2008- 2019 (PNTIC),en donde el Gobierno colombiano se comprometió en la dinámica en que la población colombiana se informe y se comunique haciendo uso eficiente y productivo de las TIC, mejorando de manera sustancial la inclusión social y la competitividad, que son indicadores macro de bienestar; el plan está estructurado por, cuatro ejes verticales (educación, salud, justicia, y competitividad empresarial) y cuatro transversales (comunidad, marco regulatorio, investigación, desarrollo e innovación y gobierno en línea).
El plan que masifica uno de los ochos principios orientadores "Prioridad al acceso y uso de las Tecnologías de la Información y las Comunicaciones" de la ley 1341 de 2009, se denomina Plan Vive Digital, el cual, tiene como objetivo impulsar el gran salto tecnológico a través de la masificación del uso Internet con el fin de reducir la pobreza y generar empleo.
El Plan Vive Digital implementa el modelo del Ecosistema Digital para las TIC en Colombia, el cual, se conforma por cuatro grandes componentes: Infraestructura, servicios -ámbito de la oferta-, aplicaciones y usuarios -ámbito de la demanda- (Vive digital, 2011, p. 22 -23).
La Figura 1, esboza de manera concreta los aportes del Plan Vive Digital en relación con el modelo del ecosistema digital 2010-2018
A continuación se esbozan indicadores del Plan Vive digital 2010-2018
3.2. Datos estadísticos de la prestación de las TIC como servicio público 2010-2018
3.2.1. Telefonía pública básica conmutada11
MinTIC expone que al finalizar el segundo trimestre de 20I8, los cinco Proveedores de Redes y Servicios de Telecomunicaciones (PRST) que presentaron la mayor cantidad de líneas en el servicio de Telefonía Pública Básica Conmutada (TPBC) fueron: Telmex Telecomunicaciones (2'247.856), UNE EPM (1'517.626), Colombia Telecomunicaciones (1'263.375), Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá (1'127.737) y Empresas Municipales de Cali (308.207) y los demás PRST alcanzaron 520.412 líneas en el servicio de TPBC.
3.2.2. Telefonía móvil
MinTIC expone que al finalizar el segundo trimestre de 2018, la participación en el mercado de telefonía móvil en Colombia en base al número de abonados que tienen los Proveedores de Redes y Servicios Móviles, se encontraba distribuida de la siguiente manera: COMCEL (46,36%); Colombia Telecomunicaciones (23,95%); Colombia Móvil (18,38%); Virgin Mobile (4,38%), y los demás proveedores de telefonía móvil (6,92%). Y al desagregar el servicio se obtiene un mayor número de usuarios en prepago que es pospago (Ver Figura 2).
A. Internet fijo
MinTIC, expone que al cierre del segundo trimestre del año 2018, los cinco Proveedores de Redes y Servicios de Telecomunicaciones (PRST) que presentaron el mayor número de accesos de Internet fijo fueron: Telmex Colombia (2'423.948 accesos), UNE EPM Telecomunicaciones (1'325.8I7 accesos), Colombia Telecomunicaciones (1'001.954 accesos), Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá (657.023 accesos) y Edatel (201.220 accesos) y los demás PRST alcanzaron los 949.888 accesos (Ver Figura 3).
B. Internet móvil
De acuerdo con lo anterior el principio de conectividad es relevante en los usuarios de internet, lo cual, se pude explicar con el aumento de suscriptores en internet móvil según la tecnología12, en donde es relevante la tecnología de 3G y en aumento la tecnología de 4G en Colombia (Ver Figura 4).
MinTIC, expone que al cierre del segundo trimestre de 2018, los tres Proveedores de Redes y Servicios de Telecomunicaciones (PRST) que presentaron el mayor número de accesos a Internet móvil por demanda fueron: COMCEL. (8'208.272), Colombia Telecomunicaciones (2'751.291) y Colombia Móvil (2'099.439) y los demás PRST alcanzaron 1'356.252 accesos.
3.3. Visualización y estructura de la red de TIC como servicio público 2010-2018
3.3.1. Mapeo de actores
El análisis de la información institucional permite evidenciar que el marco regulatorio de las TIC en Colombia 2010-2018, está establecido por los siguientes entes reguladores: i) MINISTERIO DE TIC; ii) CRC; iii) ANE; iv) SIC
Y el análisis de la información de los datos estadísticos, permite evidenciar que los principales operadores en la prestación del servicio público de TIC 2010-2018, son: i) CLARO; ii) TELEFONICA-MOVISTAR; iii) TIGO; iv) UFF MÓVIL; v) VIRGIN MOBILE; vi) ETB; vii) EDATEL UNE; viii) UNE EPM
La dinámica de actores en el servicio público de las TIC en Colombia 2010-2018, evidencia una relación directa entre reguladores y operadores, la sumatoria aproximada es de doce actores, los cuales, se distribuyen en cuatro actores de orden jerárquico institucional regulatorio y ocho actores operadores de servicios de TIC (Ver Tabla 2).
El anterior cuadro en términos numéricos permite inferir que: i) los actores que representan y aplican el marco regulatorio del servicio público de TIC en Colombia (actores reguladores), tienen un peso porcentual aproximado del 33% y ii) los actores operadores de servicios de TIC (actores regulados), tienen un peso porcentual aproximado del 67%.
Dentro del 67% de los actores operadores de los servicios de TIC en Colombia, cinco son operadores de orden internacional y tres de orden nacional; el poder decisional y jerarquía regulatoria está concentrado en pocos actores que ratifican el control del Estado, pero para efectos de estudios posteriores se debe profundizar las dinámicas de las relaciones de la política pública regulatoria.
3.3.2. Visualización y análisis de la red A. Construcción de la matriz y visualización de la red
El mapeo de actores involucrados en la prestación del servicio público de las TIC 2010-2018, permite describir el número de actores involucrados categorizando la naturaleza y el peso.
Posterior se construye una matriz que correlaciona los diferentes actores13, el vínculo entre actores está dado por el valor de uno (1) y la no existencia de vinculo está dado por el valor de cero (0); de manera seguida se introduce los datos en el programa de análisis de redes Ucinet 6.0, con el fin de visualizar y analizar la estructura de la red (Ver Tabla . 3 y Figura 5).
El grafo que visualiza la dinámica en red entre los actores reguladores y actores operadores de servicio público de TIC en Colombia 2010-2018, evidencia la relación tan fuerte que existe entre los entes reguladores pero a su vez la relación y conocimiento de los operadores entre sí.
B. Análisis de la estructura
En lo relacionado al análisis de la estructura en red del servicio público de TIC en Colombia 2010-2018, se utiliza el programa de Ucinet 6.0, aplicando los indicadores básicos para el análisis de una red densidad , rango , media, desviación estándar, índice de centralización, grado de intermediación y grado de cercanía (Ver Tabla 4).
4. Conclusiones
Antes de la ley 1341 de 2009, las TIC respondían en la . dinámica de dos ejes no integrados telecomunicaciones e informática, el primero como sector y servicio público domiciliario era regulado por la ley 142 de 1994 (Ley SPD) y el segundo estaba catalogado como una actividad mercantil en la dinámica de los avances tecnológicos y el libre mercado.
A partir de la ley 1341 de 2009, se establece el marco regulatorio de las TIC como servicio público no domiciliario y su apertura a la competencia internacional; E con el rasgo principal de la construcción y dinámica de una "ciudadanía digital".
El servicio público de las TIC en Colombia, evidencia la transición de un enfoque regulatorio por servicios a un enfoque regulatorio por mercados; lo anterior se sustenta en la incidencia de la convergencia tecnológica, que incentiva el uso de las redes en multiservicios.
La metamorfosis de las telecomunicaciones a las TIC en Colombia, tiene como principal consecuencia jurídico-regulatoria, que las TIC no son un servicio público domiciliario, lo cual, la dinámica en red del servicio público de TIC es complejo por la coordinación entre operadores y su relación con el Estado como ente operativizador y regulador del sector.
Los bienes y servicios derivados de las TIC, no son bienes de mercado son bienes derivados del conocimiento, es decir, que no se deben regular por la interacción de la oferta y la demanda, por lo contrario la estructura regulatoria debe apuntar a la relación de las TIC como un bien público respetando los principios de acceso equidad y universalidad.
En el análisis de datos de la telefonía móvil en Colombia, se encuentra una gran diferencia entre los abonados por servicio según su categoría (prepago y pospago), por lo cual, no existe uniformidad en relación al consumo y utilización del servicio.
La Telefonía Pública Básica Conmutada (TPBC) en Colombia, presenta una tendencia decreciente, entre los años 2010 y 2018, por la masificación de la telefonía móvil.
Para el caso del Internet fijo, entre los años 2010 y 2018 se ha incrementado el número de suscriptores en relación a la banda ancha, debido al avance tecnológico en relación con la capacidad de recibir, procesar y transformar la información.
La densidad de la red del servicio público de las TIC en Colombia 2010-2018, es una radiografía del contexto estudiado, en el cual, el análisis puede variar en el tiempo a medida que se logren identificar más actores y sus vínculos.
Los principales indicadores arrojados a partir de la aplicación el análisis de redes para el servicio público de TIC 2010-2018 en Colombia, permite visualizar que la relevancia de los actores radica en el grado de conexión dados por el interés y alianzas estratégicas representados en proyectos e inversiones en el sector.