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Introducción
En el 2015, Europa atravesó la peor crisis de refugiados que haya experimentado desde la segunda guerra mundial. Ese año arribaron más de 1.000.000 de migrantes, la mayoría de ellos forzados a dejar sus países de origen dejando atrás una estela de conflictos violentos con la esperanza de encontrar alguna garantía para preservar sus derechos básicos en suelo europeo.
Aunque para la Unión Europa (UE) esta ola de refugiados representa tan solo un 0,5% respecto del total de su población, este «problema» ha desbordado el marco institucional previsto para garantizar la acogida o protección de los migrantes/refugiados1. La UE ha intentado asumir una especie de responsabilidad colectiva sustentada en sus valores fundacionales (respeto a los derechos humanos, entre otros), pero las instituciones creadas para ese fin, bajo el paraguas del Sistema Europeo de Asilo Común, ha fallado para establecer una respuesta que sea de hecho colectiva; como dice Sabrina Camboulives (2017, p. 395), cada una de las "directivas" de asilo europeo tiene defectos únicos que contribuyen a convertir el sistema de asilo en un sistema "no-común". En lugar de ello, la UE se ha enfocado en elaborar un marco destinado a detener la crisis y resignarse a aceptar toda una gama de políticas individuales de los miembros de la Unión, medidas que, a su vez, no solo vulneran los derechos de los refugiados, sino que amenazan la ya débil unidad europea ¿Cómo entender este resultado?.
El «problema» de los refugiados en las relaciones internacionales
En este estudio se va abordar el rol de los refugiados como un «problema» de relaciones internacionales y, específicamente, como un problema que influye en la formación de políticas de seguridad en la Unión Europea.
Aunque el «problema» de los refugiados ha estado presente en el sistema internacional a lo largo de toda la historia moderna, este solo ha sido abordado de manera sistemática e institucional desde mediados del siglo XX, en gran medida debido al drama suscitado por el desplazamiento de millones de personas que produjo la segunda guerra mundial y otros conflictos a lo largo del mundo. A partir de entonces, por tanto, este «problema» comenzó a ser abordado a través de un régimen internacional destinado a proteger y encontrar soluciones a las migraciones forzadas. El régimen en cuestión, configurado por la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y los instrumentos de la Agencia de Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR-UNHCR), estuvo inicialmente confinado al espacio europeo, pero se expandiría inmediatamente a todo el globo. Entre sus principios, sobresale la necesidad de definir quién es un refugiado, la creación de un marco institucional internacional que facilite la ayuda y protección a estos, y finalmente propiciar una ética marcada por el humanitarismo y el interés de promover la estabilidad mundial (UNHCR, 2011a; Betts, 2015; Milnery Wojnarowicz, 2017; y Mertus, 1998).
Sin embargo, a pesar de estos avances institucionales, los Estados siguen contando con su propio ordenamiento para definir quién puede entrar a su territorio. Las élites estatales crean imaginarios en torno al "otro", recurriendo a la diferenciación "nosotros/ellos" para reforzar la identidad nacional y legitimar la noción de soberanía estatal en el sistema internacional, proceso en el que el extranjero/migrante suele sufrir serios desplantes sociales y de seguridad (Haddad, 2008). De ese modo, el Estado se convierte en árbitro supremo para decidir quién entra a su territorio y quién merece la calidad de refugiado. Es precisamente esta contradicción entre el régimen internacional de refugiados y la soberanía de los Estados la que convierte la migración forzada en un «problema» que aún debe ser abordado políticamente desde múltiples niveles, actores o instituciones internacionales.
Los refugiados y la óptica liberal
Como «problema» de relaciones internacionales, una crisis de refugiados puede ser analizada desde tres niveles de análisis: causas, consecuencias y respuestas de los actores internacionales. Estos niveles, a su vez, pueden ser abordados desde distintos lentes teóricos. El más común de ellos es el liberal. La aproximación liberal a la crisis de refugiados da énfasis a dos obligaciones normativas: en primer lugar, los individuos y los Estados son vistos como actores que pueden actuar con base en principios humanitarios, altruistas y democráticos que los impulsa a promover la libertad e igualdad humanas; en ese sentido, como todos los individuos son refugiados potenciales, todos ellos tienen la "obligación" moral de ayudar a los miembros de la humanidad que lo necesiten eventualmente (Betts, 2015; Roberts, 2011, p. 213-235). En segundo lugar, el problema y la solución a este problema se sustenta en un interés colectivo de los Estados: la estabilidad y seguridad internacionales. Cuando algunos Estados no son capaces de garantizar los derechos de sus ciudadanos, provocando una afluencia masiva de refugiados en el mundo, los demás Estados deben acudir a su protección; de ese modo, una acción colectiva sustentada en la cooperación institucionalizada, ayuda a forzar el cumplimiento de las reglas estipuladas para ese fin, redundando en el beneficio de todos los Estados (Barnett y Finnemore, 1999; Betts 2015;y Milner y Wojnarowicz, 2017).
Sin embargo, como se demostrará en este artículo, el humanitarismo y en general los principios normativos no tuvieron casi ninguna incidencia real en el tratamiento a la crisis de refugiados en Europa. Si bien la ayuda humanitaria ha aliviado la existencia de decenas de miles de estos, los distintos tipos de intervenciones humanitarias llevadas a cabo por los miembros de la Unión Europea se han verificado solo en la medida en que coinciden con la afirmación de un interés material percibido. Más aún, la crisis de refugiados en Europa demostró cuán frágil pueden llegar a ser las instituciones creadas para abordar este «problema» de forma conjunta; la crisis, en efecto, fue abordada por diversos países a través de múltiples expresiones soberanistas y xenófobas, dificultando de ese modo el funcionamiento armónico de la Unión Europea como una institución. Al final, esta logró adaptarse a la nueva realidad -con serias dificultades y solo de manera parcial-, pero solo para satisfacer los reclamos soberanistas de los miembros más reacios.
Los refugiados desde una óptica crítica
Los tres niveles de análisis referidos -causas, consecuencias y respuestas a la crisis de refugiados- se entienden mejor en un marco «realista crítico»2. Este se resume en tres premisas:
Las instituciones de cooperación multilateral reflejan las preferencias de los Estados y los actores sub-estatales, a través de las cuales incrementan o preservan sus intereses de manera conjunta para hacer frente a un problema global, o ya sea para expandir o preservar su posición relativa de poder; en el sistema internacional, los Estados, cuando crean instituciones para regular sus interacciones, en general las crean y usan siempre y cuando sirvan a sus intereses o a las preferencias de los distintos actores sub-estatales3.
Uno de los intereses fundamentales de los actores estatales y no estatales es la seguridad. El realismo crítico que aquí se propone define la seguridad como la ausencia de amenazas a la supervivencia y prosperidad de los actores internacionales, así como a sus valores (libertad, identidad de grupo). Esta definición, como se ve, es más amplia que la definición realista clásica, que pone el énfasis en la supervivencia física de los Estados en un entorno anárquico donde los recursos son escasos, llevándolos a competir y usar la fuerza indeterminadamente para conseguir sus intereses. Por supuesto, la anarquía y la escasez de recursos impulsa a las élites estatales a buscar poder y seguridad, pero eso no significa que la búsqueda de seguridad esté impulsada únicamente por un conjunto de variables estructurales o sistémicas, sin tomar en consideración la naturaleza socialmente construida de las amenazas. ¿Cuáles son las principales amenazas y cómo se identifican?, ¿de dónde provienen los discursos y prácticas de seguridad?, ¿y quién prioriza la seguridad y a qué intereses sirven? Tanto la formulación de esas preguntas como las respuestas a estas se circunscriben en el marco de los estudios poscoloniales de la seguridad (Barkawi y Laffey, 2006).
Como punto de partida, el realismo crítico considera que la (in)seguridad se construye no solo gracias a la existencia de fuentes estructurales (anarquía), sino de fuentes domésticas y transnacionales, reconociendo en esta última fuente "la función de representaciones o discursos de seguridad en la definición de identidad de grupo, habilitando políticas particulares o legitimando a actores particulares como proveedores de seguridad" (Browning y McDonald, 2011, p. 236, 238).
Esto último no debe ser confundido con los planteamientos constructivistas/liberales de las relaciones internacionales o la llamada escuela crítica de la seguridad (Browning y McDonald, 2011; Vaughan-Williams y Peoples, 2010). El realismo crítico se diferencia de esos enfoques en dos sentidos: en primer lugar, se aleja de las nociones eurocéntricas que pone el énfasis en la búsqueda permanente de valores liberales u occidentales como la "emancipación"; en lugar de ello, en segundo lugar, se sostendrá que en las "representaciones" o "discursos" de seguridad subyacen prácticas y discursos históricos que provienen de múltiples fuentes materiales e ideológicas de dominación neo-coloniales (el racismo y el eurocentrismo, por citar dos ejemplos) (Chowdhry y Nair, 2004; Barkawi y Laffey, 2006). Esas prácticas y discursos, de hecho, se pueden rastrear en la conducta de los actores primarios que persiguen sus fines racionalizándolos con estrategias discursivas como la "seguridad", los derechos humanos y la democratización, pero que en realidad tienen como propósito satisfacer ciertos anhelos identitarios o intereses particulares de 3. clase, raza o género (Chowdhry y Nair, 2004)4.
Como se verá más adelante, distintos actores estatales y sub-estatales que afrontaron la crisis de refugiados instrumentalizaron esa crisis para avanzar en sus agendas políticas particulares, pero esa agenda no hubiera podido progresar sin un trasfondo social recubierto por toda una historia racializada que impulsa sus agendas particulares de "seguridad"; si no se incorpora esta última variable, no se puede comprender del todo por qué en algunos casos se sobredimensionan los efectos socio-económicos de la crisis, y en otros se exageraron unas supuestas amenazas a la identidad y libertades (como ocurre en los países de Europa oriental y Gran Bretaña). La formación de esas políticas de seguridad basadas en la identidad (racial) o la lucha por el poder, primó sobre la crisis humanitaria o los derechos de los refugiados; diversos actores estatales y no estatales, que vieron una amenaza (supuesta o real) en la llegada masiva de "extranjeros", decidieron hacerle frente a través de medios militares o policivos, políticas que a su vez vienen impulsadas por prácticas y/o discursos identitarios y de clase que subordinan el altruismo o el humanitarismo a sus intereses de seguridad.
El caso alemán prueba que la formación de políticas de seguridad depende en gran medida de las preferencias sociales de los actores estatales y sub-estatales. Si la crisis de refugiados es políticamente poderosa en términos de seguridad5, en el caso alemán apareció originalmente como una oportunidad para avanzar en sus intereses políticos y económicos. ¿Altruismo? Es posible, pero, como se verá más adelante, también hubo otros motivos materiales que impulsaron la adopción de esa política: como el país más importante de la Unión Europea, Alemania dio la "bienvenida" a alrededor de un millón de migrantes en el 2015 y, de hecho, intentó -aunque sin mucho éxito- gestionar la ubicación de otros centenares de miles en suelo europeo. Sin embargo, con el paso de los meses, la Canciller Merkel también tuvo que enfrentar la oposición de sus propios aliados y de la ultra-derecha nacionalista, lo que la llevó a establecer medidas para detener ese flujo y revertir la tendencia a niveles casi mínimos.
Al conjugarse las preferencias sociales e intereses estatales de los diversos miembros de la Unión Europea, estos dieron paso a una nueva y muy endeble armonización de políticas migratorias en Europa: en lugar de abordar la crisis con un sentido humanitario, las instituciones fueron reformuladas para satisfacer las demandas de sus miembros más reacios y antiinmigración aunque dispuestos a mantener la Unión.
El realismo crítico que aquí se propone rechaza la lógica causal que presentan los discursos occidentales dominantes: en lugar de concebir las causas de la crisis de refugiados como un simple problema de índole interno (estructuras socio-económicas subdesarrolladas y regímenes dictatoriales en los países originadores de población refugiada), considera que la principal fuente de esta crisis es el intervencionismo que llevan a cabo las principales potencias del sistema internacional6. Si se admite esta premisa, entonces la solución a la crisis de refugiados no solo debe estar centrada en la "atención" (es decir, encauzar la ayuda a los campos de refugiados y garantizar sus derechos), sino principalmente en prevenir las intervenciones extranjeras que la provoca7.
A partir de esas premisas, a continuación se desarrollarán los distintos tipos de respuestas que abordaron los países europeos para hacer frente a la crisis de refugiados. Para ello se recurrió a una metodología de cualificación de datos recogidos de declaraciones hechas por los diversos movimientos y partidos políticos, organizaciones europeas de derechos humanos, artículos de prensa e investigaciones académicas. También se recurrió a las recopilaciones estadísticas de las principales agencias dedicadas a la problemática de los refugiados: ACNUR, la Organización Internacional para la Migraciones y Eurostat.
2. La Unión Europea y la crisis de refugiados de 2015
Durante el año 2015 la Unión Europea experimentó la peor crisis de refugiados desde la segunda guerra mundial, tan solo superada a nivel mundial por las multiseculares migraciones forzosas intra-africanas y la enorme afluencia de refugiados en Turquía. En el 2015, de hecho, llegaron a Europa más de I.000.000 de personas de manera irregular, es decir, sin la documentación requerida o usando pasos fronterizos no autorizados, la mayoría de ellas huyendo de sus países de origen8. En el 2014 habían arribado unas 280.000, en el 2013 alrededor de 60.000, en el 2012 unas 22.000 y en el 2011 unas 70.000, este último año como consecuencia del estallido de la guerra civil en Libia. Si se suma la población que ya estaba refugiada en Europa desde algunos años atrás, en el 2015 la cifra llegó a alrededor de 3.500.000 personas9.
Fuera del marco de la Unión, Turquía es el país que más refugiados ha cobijado. Debido al hecho de que cuenta con fronteras terrestres o contiguas con los países que generan la mayor cantidad de desplazados (Siria, Irak, Afganistán), a Turquía ingresaron casi 2.000.000 de personas (UNHCR, 2015). Los desplazados sirios son de lejos la principal fuente de población refugiada en todo el mundo. Entre los que se han visto obligadas a cruzar las fronteras y los desplazados internos, se cuentan alrededor de 12.000.000 de personas (es decir, la mitad de la población de Siria). De esos, más de 4.200.000 se encuentran en situación de refugiados en distintos países vecinos y extra-regionales. Entre los países vecinos, Turquía ha recibido a I.800.000 "invitados" sirios (el 98% del total de arribos a ese país), llegando a ocupar el primer lugar a nivel mundial como país receptor de población refugiada10. Luego le siguen el Líbano, con alrededor de 1.200.000 desplazados sirios (el 99% del total) y Jordania, con unos 628.800 (UNHCR, 2015, 6-7).
En el espacio de la Unión Europea, Grecia e Italia -que tienen "frontera exterior" en el Mediterráneo- vivieron de primera mano la tragedia. Ello se debe a que la mayor parte de refugiados que intentaron llegar a Europa lo hicieron a través del mar desde Libia, Egipto o Turquía. Grecia, en el 2015, recibió alrededor de 853.000 personas (el 90% proveniente de Siria, Irak y Afganistán), cifra que constituye un aumento de más del 1.000% frente a las 72.000 personas que arribaron en el 2014. Italia, por otra parte, recibió 153.000 personas en el 2015 y 170.000 en el 2014, la mayoría de ellas provenientes de Libia y el resto del África Subsahariana. Los que logran salir de Grecia (así como de Turquía hacia los Balcanes), se desplazan posteriormente a países que no son miembros de la Unión, como Serbia (580.000) y Croacia (550.000). Después de ello se internan, aunque muchos de manera transitoria, en los países de la Unión Europea que cuentan con "fronteras exteriores" terrestres: Hungría (411.000) y Eslovenia (378.000) (International Organization for Migration, 2016a; UNHCR, 2016a, 2016b).
La mayor parte de estos intentan seguir su camino hacia países como Alemania. En el 2015, Alemania vio llegar alrededor de I millón de personas, de las cuales unas 480.000 solicitaron la condición de asilo. Esta podría parecer una cifra contradictoria si se compara con la cifra de refugiados que llegaron a toda Europa ese mismo año, pero en el caso alemán debe tomarse en consideración que muchas personas ya habían entrado a Europa en el 2014 y que posteriormente decidieron migrar a Alemania en el 2015. El Ministerio de Migración y Asilo de Alemania, en ese sentido, estaba usando una metodología que solía duplicar el registro, debido a la doble toma de huellas tanto en el primer país de tránsito como en Alemania (International Organization for Migration, 2016a, 2016b; para solicitantes de asilo, ver Eurostat, 2016a).
A Europa llegaron principalmente sirios (50%), afganos (21%) e iraquíes (9%). Turquía es el principal punto de partida de los refugiados que llegan o intentan llegar a Europa, siguiendo la ruta de Grecia o los Balcanes. Como se dijo más arriba, su destino de preferencia es Alemania, a donde han llegado, de acuerdo a cifras consolidadas del año 2015, unos 428.000 sirios, 154.000 afganos y 121.000 iraquíes. Francia también es un importante receptor de población refugiada (alrededor de 300.000), además de Suecia, a donde llegaron unas 150.000 personas (International Organization for Migration, 2016a).
Alrededor de 360.000 sirios, 178.000 afganos y 121.000 iraquíes solicitaron la condición de asilo (Eurostat, 2016b). En el 2015, los Estados miembros de la Unión Europea resolvieron tan solo unas 200.000 solicitudes de un total de 1.255.000, otorgando al 60% de los beneficiados algún tipo de estatus de protección (es decir, a unas 120.000 solicitudes). Sin embargo, la gran mayoría de solicitudes de asilo hechas por migrantes diferentes a los sirios, afganos e iraquíes son rechazadas -por ejemplo, a los albaneses, pakistaníes o nigerianos. Entre los países europeos que más rápido y favorablemente emiten las decisiones se encuentra Alemania, que al finalizar el 2015 resolvió unas 100.000 de 440.000 solicitudes de asilo. Los sirios han sido los más favorecidos, ya que de esas 100.000 solicitudes por lo menos a 56.000 les fue otorgado algún tipo de protección o ayuda subsidiaria (Eurostat, 2016a).
Los migrantes que arriban a Europa lo hacen atravesando diversos obstáculos: los que no llegan a su destino sin ser estafados por los contrabandistas, se enfrentan a enormes dificultades burocráticas para obtener el asilo en el primer país de acogida, lo que los obliga a transitar "irregularmente" hacia el norte de Europa, recorriendo un trayecto en el que mueren miles de personas y otras decenas de miles más son detenidas, confinadas y devueltas por las guardias costeras europeas. De acuerdo a la Organización Internacional para las Migraciones, en el 2015 murieron o desaparecieron 3.770 personas atravesando el Mediterráneo (International Organization for Migration, 2016a, 2016b).
3. Las respuestas de la Unión Europea
La UE ha enviado, a través de Naciones Unidas y diversas ONG's, más de cinco mil millones de euros en ayuda humanitaria a los campos de refugiados establecidos en Turquía, Jordania, Irak y el Líbano, donde se encuentran instalados más de 4 millones de sirios e iraquíes (European Commission, 2015b). Aunque la ayuda proporcionada ha aliviado las necesidades más urgentes de los refugiados fuera y dentro de Europa, esta ayuda aún no ha podido evitar nuevos intentos de éxodos masivos hacia el continente y, de hecho, los que han llegado o intentado llegar, no han corrido con mejor suerte: centenares de miles ven violados sus derechos básicos, mientras otros son detenidos o deportados a zonas de conflicto. Para los refugiados, este «problema» tiene dimensiones dramáticas, pero para Europa, que solo significa un 0,5% respecto del total de su población, la acogida de los que ya ingresaron o intentan ingresar no debería representar un problema insoluble.
De hecho, la UE no ha podido asumir el rol que supuestamente tiene como una institución que promueve las convenciones internacionales referentes a los derechos de los migrantes y, del mismo modo, a pesar de varios esfuerzos, tampoco ha sido capaz de establecer un mecanismo institucional de responsabilidad conjunta. Pero como una organización que promueve los intereses centrales de sus miembros -poner duros límites a los migrantes que llegan o intentan llegar a Europa-, la UE ha tenido un éxito relativo. ¿Cómo y por qué se dio este resultado? La respuesta a todas estas cuestiones se encuentra en dos niveles: el institucional (internacional) y el doméstico.
Respuestas institucionales: el Sistema Europeo de Asilo Común y sus vacíos
A pesar de los acuerdos creados para "centralizar" un esquema que reparta proporcionalmente la responsabilidad de la migración, estos han tendido a ser más una fuente de problemas que una solución efectiva para los migrantes. Una razón de ello radica en la relativamente enorme ola migratoria que experimentó Europa en el 2015, una situación que tomó a varios países por sorpresa y sin la suficiente preparación financiera para asumirla (aunque no para el conjunto de la UE). Otra razón, igual o más importante, es la esencia misma de las instituciones: el Sistema Europeo de Asilo Común tiene vacíos que dejan el campo abierto a la "flexibilización" de las medidas y está ensombrecido por múltiples imposiciones que perjudican más a algunos miembros y los derechos de los refugiados, mientras benefician más a otros Estados.
El Sistema Europeo de Asilo Común está compuesto principalmente por dos "regulaciones", que si bien tienen carácter vinculante inmediato, no por ello son eficientes y equitativas. La más importante de estas es el "Reglamento Dublín III" del año 2014 (así como la Regulación Eurodac). El Reglamento Dublín fue firmado por los países europeos en 1990, aunque solo entraría en vigor en 1997 y sufriría diversas modificaciones en el 2003 y el 2013. Esta última modificación entró en vigor a inicios de 2014, estableciendo de forma provisoria los criterios comunes para la acogida de refugiados en tiempos de crisis. Sus provisiones más importantes se resumen así: en primer lugar, la solicitud de asilo de un refugiado está bajo la responsabilidad del país en donde resida la familia del solicitante; en segundo lugar, en ausencia de lazos familiares comprobados, la solicitud y recepción se vuelve obligación del primer país a donde llegue el refugiado (Surace, 2016).
Por supuesto, esto genera un gran problema para los países de la Unión con fronteras "externas", como Grecia, Italia y Hungría, ya que es allí a donde llegan en primera instancia la mayoría de los migrantes que salen de Turquía o el norte de África11. Debido a que la "carga" recae en esos países, esto los lleva a hacerse los de la vista gorda y dejar que los migrantes salgan en desbandada hacia el interior de Europa. Si países como Grecia o Turquía no han generado controles fronterizos eficientes -un "truco" para dejar escapar a los migrantes hacia otros destinos-, esto también es producto de la normatividad consagrada en el Reglamento Dublín. Como dijo Bill Frelick, director del programa de refugiados de Human Rights Watch: "la regla de la asignación de la responsabilidad para examinar las solicitudes de asilo debe basarse en el país de la primera aplicación, en lugar del país de la primera llegada. [El Reglamento] Dublín actualmente permite esto como una excepción para los niños no acompañados. La excepción debe ser la regla" (citado en Surace, 2016). En otras palabras, si el Reglamento Dublín permitiera que los migrantes solicitaran asilo en el país que ellos escojan, la integración y acogida podría ser planificada a través de métodos legales (y humanitarios) seguros.
El Reglamento Dublín, por tanto, induce a la mayoría de migrantes a eludir la identificación en el primer país al que llegan, ya que estos prefieren seguir hacia el norte de Europa de forma "irregular" (sin los documentos requeridos, pasaportes falsos o ningún comprobante sobre su lugar de origen), con la esperanza de pedir asilo en los países más ricos del continente (Surace, 2016).
El Sistema Europeo de Asilo Común también está compuesto de "directrices", es decir, actos legislativos que todos los países de la Unión deben cumplir pero que no son inmediata o automáticamente vinculantes; aunque los Estados miembros pueden en principio recibir una "orden" de la UE para que implementen una directriz, ante todo tienen la potestad de crear individualmente sus propias políticas para alcanzar el objetivo establecido, lo que deja el campo abierto a la voluntad del Estado afectado. Entre estas directrices se encuentran la Directiva sobre Procedimientos de Asilo, la Directiva de Condiciones de Recepción, y la Directiva de Calificación. Estas directrices, que se pusieron en marcha desde el año 2000 y fueron modificadas en el 2012, todavía no cuentan con un marco común para todos los países y son muy engorrosas para los solicitantes de asilo (en términos de tiempos de espera, documentación y estancia), una situación que en efecto pone en evidencia la fragilidad en la que se encuentran tanto estos como los países receptores de primera línea (como Grecia o Italia). La UE ha emitido órdenes para que el país afectado agilice las medidas, pero en la práctica ello no es del todo posible, debido a los costos financieros y políticos que ha producido la crisis a países como Grecia o Italia (Camboulives, 2017, p. 402-412).
Soberanismo y xenofobia: otro golpe al humanitarismo
Si la llegada masiva de migrantes puso al descubierto las debilidades institucionales para acoger a los refugiados de manera ordenada y humanitaria, también puso en evidencia las profundas divisiones (ya existentes antes de esta crisis) entre los Estados miembros de la UE12. Algunos de ellos no solo impugnaron las reglas existentes, sino los nuevos acuerdos.
Alemania, que en los últimos años desempeñó el rol de líder europeo en la resolución de la crisis financiera griega y la crisis ucraniana, también intentó gestionar el reparto de la carga en una posición preeminente. Gracias a su iniciativa, en septiembre de 2015, la Unión Europea acordó modificar el Reglamento Dublín con el fin de acelerar el proceso de reubicación de 120.000 refugiados establecidos en Grecia e Italia e implementando un nuevo -pero ineficaz-principio de solidaridad conjunta (European Commision, 2015a). Como ese plan solo pedía a los miembros de la UE que lo aceptaran de manera voluntaria, se contempló una compensación de 6.000 euros por cada refugiado para aquellos países que los recibieran (Camboulives, 2017, p. 414). Finalmente, el número de refugiados a ser "repartidos" se redujo a 98.000, bajo el argumento de que no todos eran "elegibles" y la reticencia de varios miembros de la Unión (sobre todo de Europa Oriental). Aunque los Comisionados de la UE calificaron la puesta en marcha de ese plan como un "éxito" (citados en Rusheva, 2018), la realidad es bien distinta. Desde que se puso en marcha hasta su conclusión en septiembre de 2017, este plan se implementó de manera muy parcial: hacia marzo de 2016, tan sólo habían sido reubicados 272 refugiados, esto es, el 0,17% del plan o el 0,03% del total que migró a Europa en el 2015; en octubre de 2016 fueron reubicados 3,056; en marzo de 2017 tan solo el 8% de los "elegibles"; y en septiembre de 2017, 22.000 (Surace, 2016; Sabic, 2017).
Hungría rechazó este acuerdo de reubicación por considerarlo una nueva e intolerable imposición alemana. Como dijo Viktor Orbán, el primer ministro húngaro: "No dudo del derecho de Alemania a definir sus obligaciones morales. Ellos pueden decidir si aceptan o no a todos los refugiados...pero sólo debería ser obligatorio para ellos" (citado en Nolan, 2015). Los Estados que defienden salidas institucionales más humanitarias -como Alemania-tampoco pudieron hacer coincidir los arreglos migratorios continentales con las leyes nacionales anti-inmigración que estaban imponiendo diversos Estados miembros, que ponen en cuestión la misma noción de libertad fronteriza que representa el espacio Schengen. Al decidir gestionar según su criterio soberano las fronteras internas, Austria construyó una valla en la frontera con Eslovenia. Después de los atentados en París, el gobierno francés instauró controles en sus aeropuertos y fronteras para evitar que se "filtren" terroristas entre los migrantes. Noruega siguió este ejemplo, mientras que el Parlamento de Dinamarca aprobó una ley que permite a las autoridades requisar a los refugiados (Gerehou, 2016). Estos hechos y las otras circunstancias referidas anteriormente tienen la finalidad de hacer menos atractivo para los migrantes la llegada a esos países.
Esas políticas están fundadas en diversas manifestaciones nacionalistas y xenófobas que buscan reforzar la posición soberanista de diversos Estados de la UE (para un balance sobre el ascenso de la islamofobia en Europa, (ver Bayrakli y Hafez, 2016). El primer ministro de Hungría, Viktor Orbán, manifestó abiertamente ".Nos gustaría que Europa continuara perteneciendo a los europeos. Europa está hoy en juego: el estilo de vida europeo, los valores europeos, la supervivencia o muerte de las naciones europeas" (citado en Fotiadis, 2016).
Hungría, como país de la Unión que tiene frontera exterior, donde transitaron casi medio millón de migrantes en el 2015 (de los cuales pidieron asilo unas 174.000 personas), ha negado el asilo con base en el programa de cuotas; en lugar de ello, el gobierno húngaro decidió basarse en su jurisdicción, aduciendo que el Reglamento Dublín violaba sus leyes internas (Migszol, 2016; Juhász, Hunyadi y Zgut, 2015; Eurostat, 2016a, 2016b). Viktor Orbán es parte de un movimiento católico de derecha islamófobo que tiene eco incluso en la República Checa, Polonia y Eslovaquia. Esa postura está sin duda anclada en el viejo anti-semitismo húngaro y ciertas dificultades económicas para integrar a los refugiados. Sin embargo, en un país en el que estos no tienen mayor interés para establecerse, lo más seguro es que Orbán haya instrumentalizado la crisis para legitimar el orden político semi-autoritario impuesto, desviar la atención sobre la crisis financiera interna y mostrarse como el "hombre" capaz de preservar la identidad cristiana húngara ante la amenaza de los "invasores musulmanes" (citado en Independent, 2018; cfr.Trencsényi, 2013; y Beauchamp, 2015).
Sin embargo, tanto Hungría como los demás Estados que adoptaron medidas soberanistas y anti-europeístas, no llegaron al extremo de abandonar la Unión Europea. Ese sería en cambio el caso de Gran Bretaña. La salida de la Unión (el denominado Brexit), tenía más que ver con la crisis económica y social heredada de la era neoliberal de Margaret Tatcher, aunque en alguna medida con los reclamos de la ciudadanía aquejada por las políticas de migración intra y extra-europeas13. Inicialmente, el público británico era partidario de mantenerse en la Unión. Pero faltando pocas semanas para el referéndum, los líderes del Brexit recurrieron a la "carta" de los refugiados. Como dijo un Ministro del gabinete partidario del Brexit: "Hay nervios en la campaña. Recibo muchos mensajes sobre por qué no estamos transmitiendo nuestro mensaje. Vote Leave [votar por dejar la Unión Europea] no quiere especializarse en inmigración, pero el problema es que en la economía estamos jugando a la defensa. Estamos continuamente teniendo que responder a este tsunami del Tesoro, el Banco de Inglaterra y el FMI. El único tema...en la ofensiva es la inmigración" (citado en Watt, 2016).
Los líderes del Brexit, de hecho, comenzaron a propagar posters de refugiados que traspasaban las fronteras entre Croacia y Eslovenia apostados en filas interminables, con eslóganes que decían: "PUNTO DE RUPTRURA. Debemos liberarnos de la UE y recuperar el control de nuestras fronteras" (para la imagen y comentarios, ver Hall, 2016). Tanto los medios como muchos políticos de derecha propagaron la imagen del migrante musulmán como un "enjambre" de "parásitos" combinados "con terroristas armados con armas de fuego"14. Durante el último mes de campaña, de hecho, se registraron más de 100 incidentes racistas en Gran Bretaña, incluido el asesinato de una diputada que defendía la permanencia en la Unión (Versi, 2016). Esos incidentes fueron producto de la atmosfera creada por los activistas del Brexit, pero estos tampoco hubieran tenido lugar sin un trasfondo xenófobo compartido por una parte de la sociedad británica, que se forman percepciones (falsas, supuestas o exageradas) sobre el deterioro de la economía y de la disolución de la identidad nacional a manos de los migrantes15.
Al ver cómo se instrumentalizaban esos temores, una diputada del Partido Laborista, Yvette Cooper, condenó la campaña del Brexit con los siguientes términos: "Justo cuando pensabas que los activistas de Leave no podían rebajarse más, ahora están explotando la miseria de la crisis de refugiados sirios de la manera más deshonesta e inmoral" (citada en Chandler, 2016). El resultado es conocido: por un margen mínimo, los partidarios del Brexit consiguieron la victoria, aunque hoy en día Gran Bretaña sigue dividida.
El refugiado como "terrorista"
Diversos miembros de la Unión también aducen que el «problema» de los refugiados trae consigo el problema de la violencia terrorista: la creación de células yihadistas auspiciadas por algunos de los miles de jóvenes reclutados por el Estado Islámico que eventualmente volverían a sus países de origen para perpetrar atentados aprovechando o explotando la crisis de refugiados. A fines de 2014 estos sumaban por lo menos II.000 individuos de diferentes nacionalidades -I.900 provenientes de Alemania, Francia, Holanda, Reino Unido y Bélgica (ICSR, 2014).
Sin embargo, la evidencia sugiere que entre el terrorismo y los refugiados que llegan a Europa existe una relación tenue o nula. De los 142 atentados terroristas planeados y/o perpetrados en Europa en el 2016, tan solo 13 estuvieron relacionados con el islamismo político, y de estos solo unos 2 fueron perpetrados por refugiados (en Alemania); también es cierto que organizaciones como el Estado Islámico han explotado la crisis de refugiados para enviar "soldados" infiltrados para llevar a cabo ataques, como ocurrió en París en noviembre de 2015 y en Bélgica en marzo de 2016 (Europol, 2017). A pesar de ello, como dice el informe de la Europol: "no hay evidencia concreta de que los viajeros terroristas usen sistemáticamente esos flujos de refugiados para entrar en Europa sin ser vistos" (2017, p. 61)16.
En realidad, esos ataques son llevados a cabo por ciudadanos europeos descendientes de inmigrantes, algunos de los cuales se sumaron a las filas del Estado Islámico en Irak y Siria. Estos establecen contactos con redes criminales a lo largo de Europa desde Libia, Siria o Irak, o, al retornar a sus países, conforman células terroristas. Cualquiera que sea el caso, los terroristas no ejecutan sus planes inspirados por una especie de odio atávico contra la civilización occidental, sino más bien como una reacción a las intervenciones de las grandes potencias en suelo musulmán (Leech, 2016). La intervención de la OTAN en Libia y de Estados Unidos y sus aliados contra el Estado Islámico en Irak y Siria refuerzan el ciclo interminable de la intervención militar extranjera y la crisis de refugiados.
Humanitarismo estratégico: el caso alemán
Alemania amerita un capítulo aparte por el hecho de haber adoptado inicialmente una política migratoria de puertas abiertas (siendo uno de los países de la Unión Europea que más refugiados acogió, alrededor de I millón), incluyendo la suspensión, en el verano de 2015, del Reglamento Dublín para los sirios y la apertura de sus fronteras para los refugiados que quedaron atrapados en suelo húngaro. Asimismo, la tasa de reconocimiento de las solicitudes de asilo fue muy altas (más de 100.000), así como sus ofertas de reasentamiento, reubicación y admisión humanitaria (Ayoub, 2019); el gobierno alemán también invirtió más de 7 mil millones de euros en el mantenimiento de los refugiados registrados (en vivienda, salud y escolaridad de los menores de edad) (Riedel, 2015).
Esta política, sin embargo, solo fue momentánea y se interrumpió abruptamente a fines de 2015. Para entonces, la canciller Merkel subrayó que la mayor parte de refugiados que no iban a obtener el asilo debían comprender que su estancia en Alemania era temporal: van a "regresar a sus casas cuando vuelva la paz a Siria y finalmente sea derrotado el Estado Islámico en Irak" (citada en Deutsche Welle, 2016a). El gobierno alemán no solo introdujo una suspensión del derecho a la reunificación familiar, sino que enmendó sus leyes de asilo para volver más duras sus exigencias (para los detalles de la evolución jurídica de este ordenamiento legal, ver Ayoub, 2019). ¿A qué se debe este primer impulso "humanitario" y el posterior rechazo a la entrada y acogida de más migrantes?
La Canciller Merkel sostuvo repetidamente que su política migratoria estaba fundada en razones humanitarias, pero también es cierto que esa actitud coexistió con diversas variables estratégicas. La primera y más importante es la necesidad de aumentar la población para hacer frente a un futuro económico incierto: de acuerdo a un informe del Deutsche Bank, sin la inmigración, el crecimiento económico de Alemania caerá en los próximos 10 años del I,5 al 0,5% anual. En otras palabras, la población alemana, que ha ido disminuyendo y envejeciendo desde hace unas cuatro décadas, requiere de los inmigrantes (cuyo promedio de edad es de 23 años, frente a los 44 años de los alemanes) para suplir las demandas del mercado laboral y el régimen pensional (Deutsche Bank 2015). En mayo de 2016, en efecto, la canciller Merkel oficializó este propósito al presentar ante el Parlamento la llamada "ley de integración a los refugiados", en la que se pretende dar empleo a unos 100.000 asilados en el corto plazo (Deutsche Welle, 2016b).
Alemania también buscó proyectar una imagen "ejemplar" entre los demás Estados de la Unión Europea, haciendo frente a la crisis en una posición de liderazgo que no solo le permitía afianzar su política migratoria con un sentido europeo (no nacionalista), sino también preservar intacto el cimiento institucional de la UE. Aunque esa actitud obedece sin duda a una tendencia estructural de largo plazo (el interés de Alemania de preservar la integración europea por razones económicas), también es cierto que se aprovechó de la crisis para acoger unos cuantos centenares de miles para equilibrar su estructura demográfica; esto también debe ser visto como un puro y simple oportunismo, ya que antes de la crisis, y sobre todo desde los atentados del II/S, su política migratoria estaba determinada por un control fronterizo férreo y estrictas restricciones en visados (Vollmer, 2014).
El gobierno alemán también decidió demostrar su liderazgo fuera del espacio europeo, otorgando ayuda humanitaria, apoyo letal a una coalición de milicias kurdas y cristianas en el norte de Irak y participando en la coalición contra el Estado Islámico (Maurice, 2015). Con ello, busca que las personas sigan "viviendo en su tierra natal" (Islamiq, 2014) y posicionarse como una potencia de primer orden en el Medio Oriente (Stern, 2016)17.
Sin embargo, Alemania tuvo que frenar su política de puertas abiertas debido a la presión de sus socios del sur del continente, que exigían reformas al Sistema Europeo Común de Asilo (Ayoub, 2019). Más importante aún fue la presión ejercida por los movimientos políticos ultranacionalistas e islamófobos como Pegida (Patriotas Europeos contra la Islamización de Occidente) o el partido nacionalista anti-inmigración y anti-europeo AfD (Alternativa para Alemania), que denunciaron la política de puertas abiertas y la indiferencia del gobierno frente a la circulación masiva de inmigrantes indocumentados. Esto llevó al gobierno alemán a apaciguar su política migratoria, pero con algo de tardanza: las medidas adoptadas por Merkel no fueron suficientes para evitar que su partido perdiera las elecciones regionales de marzo de 2016 (Alwaght, 2016; Sisci, 2016). En Alemania, los movimientos nacionalistas/xenófobos creen que la entrada de "millones" de musulmanes traería consigo las semillas de la destrucción de la identidad nacional, así como una amenaza a la seguridad pública. Ahora bien, el partido AfD, que surgió en el 2012 como un movimiento anti-europeo con una aceptación muy baja, aprovechó la crisis de refugiados para ascender en la política nacional y legitimar su discurso en un entorno caracterizado por el multiculturalismo18. Esto supone un golpe para los partidarios de la Unión Europea, cada vez más cuestionada por el avance de los movimientos nacionalistas en todo el continente.
Subasta humanitaria y medidas policivas: límites a la migración
Si la UE fracasó para crear un mecanismo centralizador para regular las migraciones y repartir la carga, no fracasó a la hora de imponer salidas institucionales que satisficieran las preferencias soberanistas y xenófobas de diversos miembros de la Unión.
Después de 4 Consejos y diversas cumbres europeas, y finalmente tras la reunión entre la Unión Europea y Turquía en marzo de 2016, la Comisión Europea adoptó una salida diplomática para limitar la llegada de más refugiados provenientes de Turquía. Esta terminó siendo una salida que parece más una "subasta humanitaria" antes que un acuerdo humanitario. Por medio de este acuerdo, una obra diplomática consumada por la cancillería alemana, Europa se comprometió con Grecia a devolver a todos los refugiados que llegaran desde Turquía, y a cambio le promete a este último unos 6 billones de dólares en asistencia para contener los cruces ilegales hacia Europa y al mismo tiempo hacer frente a las dramáticas demandas humanitarias de los más de 2.000.000 de refugiados que están asentados en ese país. Asimismo, la Unión Europea le prometió a Turquía reubicar en Europa cierta cantidad de sirios (pero no de otra nacionalidad) instalados en los campos turcos, con el fin de aliviar la presión que sufre ese país por ser el principal receptor de refugiados sirios (Rankin, 2016)19.
Durante el primer trimestre de 2016, a través de la ruta Turquía-Grecia llegaron 15I.452 refugiados, con un promedio 3.000 a 6.000 arribos diarios. Pero tras la firma del acuerdo, la llegada de estos se redujo a 80 arribos diarios, representando una caída del 97% (Ver Figura 1 ).
En junio de 2018 se llevó a cabo una Cumbre para abordar de nuevo esta crisis, una iniciativa que buscaba hacer frente a las demandas de una Italia enardecida por el nacionalismo populista y xenófobo. En medio de la crisis (o en parte como causa de esta), llegaría al poder una coalición de derecha liderada por Matteo Salvini, una coalición que no es necesariamente anti-europea, pero que sí exige a la UE compartir más ampliamente la "carga". A mediados de 2018 los líderes de la UE, reunidos para una cumbre sobre el Brexit, evitaron su colapso concediendo a Italia un acuerdo sobre migración basado en el reasentamiento "voluntario" de refugiados trasladados desde Italia a "centros de control" dentro de Europa, además de la creación de centros de migración en el norte de África (Henley, 2018). En otras palabras, poca centralización institucional y más soberanismo.
La unidad diplomática para poner freno a la migración se reforzó con mecanismos policivos. A través del sistema de Gestión Integrada de Fronteras (Frontex), la Unión estableció una especie de policía de frontera que opera en conjunto con diversas instituciones, entre las que sobresale el Sistema de Vigilancia de la Frontera Europea (Eurosur), que se enfoca en la vigilancia y el intercambio de información con Frontex (European Commission, 2011; Parlamento Europeo, 2013)20. Esas fuerzas también tienen la finalidad de prevenir tragedias y salvar vidas de los migrantes que cruzan el Mediterráneo. Sin embargo, esas instituciones tienen un presupuesto muy reducido y una pequeña flota que opera en las costas italianas; gracias a ello, entre 2014 y 2015 aumentó 10 veces el número de muertes en el Mediterráneo (Amnesty International 2014a; International Organization for Migration 2016a)21.
Tras estallar la crisis de 2015, Frontex y la OTAN lograron un acuerdo en el que esta última puso a disposición una poderosa flota conformada por fragatas y navíos de guerra griegos, turcos, alemanes, italianos y canadienses. Esta flota se encarga de patrullar el mar Egeo con el fin de devolver hacia Turquía a los refugiados que intentan emprender su viaje hacia al norte del continente (MacAskill & Graham-Harrison, 2016; Nato, 2016; Frontex, 2014).
Expediente de derechos humanos
Para diversas organizaciones de derechos humanos, todas estas medidas vulneran los derechos básicos consagrados por la Convención de Naciones Unidas sobre los Refugiados de 195I22. Las instituciones jurídicas de la UE, por cierto, poco o nada han podido hacer para frenar esas iniciativas; tanto las sentencias de la Corte Europea de Derechos Humanos como el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (órganos claves en la interpretación y armonización del derecho comunitario europeo), han denunciado la falta de efectividad y transparencia en las instituciones creadas para hacer frente a la entrada de refugiados, pero poco o nada han logrado hacer para poner freno a esas políticas (Rojas, 2015; Castillo Daudí, 2018; Boza Martínez y Claro Quintáns, 2017)23.
Con relación al acuerdo Europa-Turquía, el Comisionado del Consejo Europeo de Derechos Humanos fue enfático: "Estos planes son simplemente ilegales" (citado en ProAsyl, 2016). Además de discriminatorio y de cerrar las fronteras a centenares de miles de refugiados, obliga a muchos de ellos a escapar de Turquía por otros medios aún más peligrosos, vulnerando con ello el derecho de los refugiados a salir de su país de forma segura (Ntavanellos, 2016).
Finalmente, la confiscación, persecución y deportación inmediata (algo que es frecuente en Dinamarca o Francia, aunque también en Suecia, Suiza, Finlandia y Hungría) produjeron a su paso la desaparición de unos 10.000 niños o la prostitución de decenas de estos en Italia (UNICEF, s.f.). El primer ministro de Suecia, por ejemplo, rechazó unas 163.000 solicitudes de asilo, personas que necesariamente tienen que dejar el país y volver a zonas de guerra (citado en The Guardian, 2016). En realidad, a pesar de que los países europeos utilizan una retórica humanitaria, casi nunca en sus discursos hablan explícitamente de los derechos básicos de los refugiados -como el no retorno a zonas de guerra, el derecho a solicitar asilo, no ser discriminados, vivir en paz y acceder a un trabajo- y por el contrario se refieren a ellos como "migrantes económicos" que deben ser deportados. Amnistía Internacional cataloga esas "devoluciones" como una práctica ilegal que no solo vulnera el derecho a la petición de asilo, sino a ser "integrados" (Amnesty International, 2014b, p. 18; Frantziou, Staiger y Chaytor, 2014).
Todas esas iniciativas prohibitivas y policivas, que buscan prevenir que más personas entren a Europa a través del Mediterráneo, redujeron de hecho dramáticamente la ola de refugiados: en el 2016, arribaron 362.000; en el 2017, 178.000; y en el 2018, casi 100.000 (UNHCR, 2018a, 2018b).
4. Conclusión y perspectivas
En este estudio se pudo establecer que la crisis de los refugiados ha sido abordada por los Estados europeos de acuerdo a una lógica que aquí se denominó «realismo crítico».
La Unión Europa, en lugar de abordar la crisis como un "problema humanitario", ha reaccionado con la adopción de medidas policivas que restringieron dramáticamente la llegada de nuevos migrantes, contradiciendo no solo sus principios como entidad moralmente responsable frente a este tipo de crisis, sino el régimen internacional de protección a la población refugiada. Aunque la UE puso en práctica diversos mecanismos financieros y humanitarios para acoger a unos cuantos miles de refugiados, estos fueron insuficientes y se pusieron en marcha sin una relación acorde con los derechos humanos. En ese sentido, una de las principales consecuencias de esta crisis es que puso al descubierto las debilidades institucionales para hacer frente a la llegada masiva de migrantes y que la UE, en lugar de adoptar políticas comunes centralizadas (como se supone que deben funcionar las organizaciones supra-nacionales), creó un corpus de normas que buscaban hacer frente a la crisis pero con un carácter voluntario, sin imponer salidas con fuerza de ley.
Sin embargo, la UE tuvo mejores resultados justamente para prevenir la llegada de más migrantes y rechazar los que ya habían llegado. En ese sentido, las instituciones sirven para armonizar políticas de acuerdo a los intereses y preferencias de los actores involucrados -dependiendo de las circunstancias y las asimetrías de poder que se reflejan en una negociación-, y no tanto los principios morales en las que están sustentadas.
Una institución tampoco tiene que ocultar la divergencia de intereses entre sus miembros. Esta crisis, por cierto, puso al descubierto las profundas divisiones dentro de la UE, pero no por ello sus integrantes estaban dispuesto a abandonar la organización. Con la excepción de Gran Bretaña, los demás Estados prefieren resolver los "problemas" globales de forma conjunta. Esto, en gran medida, es lo que explica por qué la UE resistió la crisis de desunión, aunque sin imponer una política común centralizada (y humanitaria), sino más bien una salida consistente en prevenir la llegada de más población migrante.
Para mantener la unión, por tanto, la UE toleró diversas expresiones soberanistas y racistas. Esta es de hecho una de las principales consecuencias de las crisis de refugiados: un «problema» de seguridad que viene imbuido de un profundo nacionalismo xenófobo (y antieuropeo) renacidos. La supuesta amenaza que representan los refugiados está delineada por problemas tales como la exacerbación de los problemas socio-económicos o la dificultad para integrarlos y legalizar su estatus de asilados, el desafío a la identidad nacional y la aparición de potenciales actividades terroristas en los países de acogida. Sin embargo, aunque es cierto que en algunos países europeos (sobre todo los del bloque oriental) existen dificultades para "integrar" a los refugiados, la evidencia sugiere que entre esos problemas y la crisis de refugiados no existe o existe una relación tenue. Ello exige no solo reconocer que la supuesta amenaza a la identidad nacional es "construida" socialmente a través de un sentido atávico de superioridad racista, sino que detrás de esa conexión se está explotando la crisis por parte de diversos actores estatales y no estatales para avanzar en su agenda política.
La crisis de refugiados, antes que originarlo, reforzó el ya existente sentimiento racista/xenófobo en las sociedades occidentales, degradando la imagen del inmigrante con alusiones tales como el "enemigo" o el "terrorista", siendo la más afectada por esta percepción la población de origen árabe/musulmán. La inseguridad percibida, en ese sentido, legitima la adopción de políticas migratorias férreas y soberanistas, atendiendo sobre todo a la formación de nuevas tendencias político-electorales de gobiernos o partidos de derecha que se aprovechan de la crisis para presentarse como las "únicas" alternativas viables. En últimas, ello también legitima la adopción de medidas que contradicen los derechos fundamentales consagrados en la Convención de la ONU sobre Refugiados de 1951, justificando la deportación, represión y abandono de los refugiados a su suerte.
Las respuestas de los distintos países de la Unión Europea tienen una relación directa con las «causas» de la crisis de refugiados. Específicamente, esas respuestas tienden a ignorar u ocultar las fuentes de la tragedia humanitaria que viven los centenares de miles de refugiados que llegan o intentan llegar a Europa; con ello no solo invierten la lógica causal -la culpa recae en el Sur Global en lugar de las intervenciones occidentales-, sino que, con sus respuestas (intervenciones con fines estratégicos y económicos), perpetúan o profundizan la crisis.
La Unión Europea cuenta con la capacidad para integrar a un número mayor de refugiados en su propio espacio. Desafortunadamente para la población refugiada, la Unión Europea no ha optado por esto último. En lugar de promover la acogida a su territorio de manera segura y legal, las políticas europeas volvieron sus fronteras marítimas y terrestres en cementerios al aire libre o centros de detención donde se vulneran los derechos humanos de la población refugiada.
Alemania, aparte de la selectividad y las restricciones que ha implementado, ha hecho importantes esfuerzos para deslegitimar esas políticas. Alemania es quizás el único país de la Unión Europea que podría impulsar la armonización de la legislación y los lineamientos sobre el régimen de refugiados entre los Estados miembro. Ello implica ceder más de sus soberanías respectivas, pero mientras no exista la voluntad o las instituciones para forzar los arreglos, cada uno de ellos seguirá impulsando políticas migratorias soberanistas, multiplicando la victimización de los refugiados y produciendo nuevas olas de migrantes hacia Europa.
