1. Introducción

Históricamente, en Colombia los procesos de paz se habían realizado solo con la intervención del grupo armado ilegal y el Gobierno nacional, manteniendo al margen a otros actores, como las organizaciones de la sociedad civil o la comunidad internacional (^{Bejarano, 2000}; ^{Vallespín, 1996}; ^{Villarraga, 2015}). Así ocurrió en todas las negociaciones de paz con grupos insurgentes durante las décadas de 1980 y 1990; incluso, la tendencia se mantuvo con los grupos paramilitares en el primer lustro de 2000 (^{Valencia, 2013}). Desde la primera negociación con el M-19, entre junio de 1989 y marzo de 1990, hasta el desmonte completo de las Autodefensas Unidad de Colombia -AUC-, en 2006, la participación de sectores de la sociedad civil con las organizaciones armadas y el Gobierno nacional fue precaria.

Sin embargo, en la actualidad es impensable la negociación de la paz sin la participación de la ciudadanía. Contar con la presencia de los ciudadanos en la elaboración de pactos colectivos -en este caso un pacto de paz- no sólo es fundamental para ayudar a la solución de los problemas públicos, sino también lograr con más eficiencia y eficacia la implementación de políticas y programas destinados a la construcción de la paz. En definitiva, este "nuevo" actor político ha logrado, tras largas luchas e insistencias sobre su inclusión, abrirse espacios y ser catalizador a la hora de legitimar los procesos de paz.

Así ocurrió con el reciente proceso de paz entre el Gobierno nacional y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia -Farc-ep-, entre 2012 y 2016, y así lo planteó también el Ejército de Liberación Nacional -ELN- en la negociación que desde hace varios años intenta realizar con el Estado colombiano. En el caso del proceso de paz con las Farc-ep, la sociedad civil hizo presencia en comisiones, talleres, coloquios y comités; fue un proceso donde se crearon diversos dispositivos institucionales donde hicieron presencia civiles, de forma individual o colectiva, como, por ejemplo, en los consejos departamentales de paz, en la Red de Solidaridad Ciudadana, en Empresarios por la paz, en los grupos Destino Colombia, Boston y Houston, o en la Asamblea Permanente de la Sociedad Civil por la Paz.

En este artículo se identifican, describen y analizan los mecanismos de participación de las organizaciones de la sociedad civil en la fase de negociación en proceso de paz con las Farc-ep, entre 2012 y 2016. Negociación que tuvo como resultado la firma del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera (en adelante Acuerdo Final) (^{Mesa de Conversaciones de La Habana, 2016}) y el posterior proceso de desarme, desmovilización y reincorporación (DDR) de la organización rebelde. Advirtiendo que por participación se entenderán todas aquellas acciones que tienen efectos directos e indirectos, previstos y no buscados, en la toma de decisiones respecto a determinadas acciones o prioridades de política o en las derivaciones de esta. Asimismo, que estas acciones se encuentran estrechamente asociadas con las estructuras de participación, que son un conjunto articulado y diferenciado de posiciones y relaciones conocido y legitimado por los diversos actores involucrados (^{Ochoa, 2011}).

El texto está dividido en seis apartados, siendo la introducción la primera. En el segundo se presenta el marco teórico, donde se recogen las nociones claves de negociación de paz (^{Bejarano, 1995}; ^{Fisas, 2004}) y los nueve modelos de participación de la sociedad civil en los procesos de paz (^{Paffenholz, 2014}; ^{Valencia, 2013}). En el tercero, se describe la estrategia metodológica, la cual hace uso de fichas bibliográficas y documentales, y cuyas principales fuentes de información son el Acuerdo Final (^{Mesa de Conversaciones de La Habana, 2016}) y la Biblioteca de Paz (^{Oficina del Alto Comisionado de Paz Presidencia de la República de Colombia, 2018}), con especial énfasis en el Tomo VII: "Mecanismos e instancias de Participación y la Mesa de Conversaciones desde los Territorios".

El cuarto apartado presenta los resultados, donde se identifican siete modelos de participación de la sociedad civil en el proceso de paz y se da cuenta de los mecanismos de participación utilizados por la ciudadanía en la fase de negociación. En el quinto, se discuten los resultados y se muestra cómo en este proceso de paz con las Farc-ep se exploró, como nunca se ha experimentado en Colombia, una variedad amplia de mecanismos de participación de las organizaciones de la sociedad civil. Finalmente, en el sexto se llega a la conclusión de que la sociedad civil cumplió un rol esencial en las negociaciones de La Habana, Cuba.

2. Marco teórico

Para ^{Fisas (2006)}, la negociación es una herramienta que permite a las sociedades que han padecido conflictos, relacionarse y aclarar divergencias y fortalecer puntos de acuerdo común; de allí que defina a esta como "una relación de interdependencia, en la que las partes en conflicto acuerdan negociar sus demandas, con o sin [sic] ayuda de un tercero, y utilizando técnicas competitivas o cooperativas" (p. 188). Definición, muy similar a la que también utiliza el ^{Uppsala Conflict Data Program (2010)}:"[...] la forma como las partes inician procesos de discusión o "conversaciones" a través de representantes oficiales de cada bando con el fin de exponer sus demandas y llegar a un acuerdo mutuo y aceptado por las partes".

Ambas definiciones reconocen, por un lado, que en la negociación los bandos enfrentados no ven necesario el uso de la fuerza y acuerdan pactar la paz de manera explícita (^{Valencia, Gutiérrez y Johansson, 2012}). Y por el otro, que conllevan varios aspectos: 1) ven la negociación como parte de un proceso de concertación directo o por mediación, como fragmento de un todo más completo y necesario para alcanzar un acuerdo y su implementación; 2) como una dinámica de trabajo que convoca y reúne a varios actores interesados en negociar la paz, actores que pueden incluso estar por fuera de las negociaciones; y 3) la necesidad de utilizar variadas técnicas de participación de los actores que les permita acercarse y negociar.

Adicionalmente, la negociación la concibe Fisas (2010, p. 10) como haciendo parte de un proceso mayor¹ y cuya duración es variable, dependiendo de la intensidad de la medida a tomar, del tiempo empleado y de la idoneidad de cada paso (Fisas, 2004, p. 67). Advierte también que para que la negociación sea posible o este esquema tenga validez, es necesario que al menos haya un punto inicial para sentarse a dialogar, que una de las partes tenga deseos y voluntad de hacerlo y que convenza a la otra de participar. En definitiva, es indispensable que se generen ambientes de confianza donde las partes se sientan en plenitud y los actos, gestos y mensajes sean bien atendidos por los negociadores (Fisas, 2004, p. 69).

En relación con los partícipes del proceso, existe una creciente literatura que afirma el papel clave que puede cumplir la sociedad civil en dichos procesos. Autores como ^{Barnes (2009}, p. 133) muestran la dependencia que hay entre alcanzar una paz duradera y el apoyo de la población en general. De igual manera, ^{Paffenholz (2010}, p. 425) muestra, en once casos de países, cómo la sociedad civil fue esencial para la consolidación de la paz, y concluye que este actor puede desempeñar un papel importante en la construcción de la paz, si opera de manera efectiva.

En este mismo sentido, ^{Wanis y Kew (2008}, p. 27) analizan la inclusión de la sociedad civil en 20 procesos de negociaciones de paz y evidencian la alta correlación existente entre la inclusión directa de la sociedad civil en la mesa de negociación y la paz sostenida. Así mismo, muestran cómo la presencia de la sociedad en la mesa de negociación incide en que no se retorne a las hostilidades y avances importantes en la implementación de los acuerdos, por tanto, es necesario incluir a los actores no armados de la sociedad para mejorar los efectos positivos de las negociaciones.

Como resultado de esta experiencia positiva de inclusión de la sociedad civil en procesos de paz, se vienen configurando modelos de participación e incidencia de este actor colectivo en procesos de paz. Ejemplo de ello están los casos recientes de Guatemala y de Sudáfrica, donde la sociedad civil tuvo un papel protagónico con la creación de estructuras participativas donde se le dio voz a la sociedad tanto en la fase de negociación como de implementación. Sin embargo, hay que decirlo, la participación de la sociedad civil en los procesos de negociación aún es muy limitada, en la mayoría de los casos la participación de actores se reduce a los armados (Gobierno y grupos armados) y a los posibles acompañantes que conforman un grupo de facilitación (Fisas, 2010).

Una imagen que ilustre esta dinámica de participación de tipo de actores en un proceso de paz se puede ilustrar con la pirámide de la Figura 1 En la cúspide de ella se encuentran los actores y los facilitadores formales, que son los actores más visibles y comunes de encontrar en los procesos de paz; y también puede estar el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, pero sólo en los casos en los que éste haya incluido el conflicto en su agenda. Le siguen, en un segundo nivel, los países que acompañan el proceso en lo político, económico y, a veces, militar, los medios de comunicación, las iglesias y los centros especializados en resolución y mediación de conflictos. Finalmente, en la base de la pirámide se encuentran las Organizaciones No Gubernamentales (ONG), los movimientos populares y las organizaciones cívicas, que corresponden a la sociedad civil, actor que, aunque sustenta todo el proceso, ha tenido un papel no protagónico en las negociaciones de paz.

Fuente: Elaboración propia

Figura 1 Pirámide de los tipos de actores que participan en un proceso de paz 

Y es que la sociedad civil, según lo explica ^{García (2013)}, puede cumplir distintos roles en los procesos de paz:

Para ^{Valencia (2013}, p. 109), este conjunto de mecanismos de participación ciudadana en procesos de paz, y otros no señalados por ^{García (2013)}, se puede agrupar en tres opciones:

Cualquiera que sea la opción de participación que adopte la ciudadanía se hace necesario hacer buena lectura de los mecanismos y de lo que se busca en la realidad, en tanto cada contexto es diferente y cada opción tiene diferente implementación.

En este sentido, ^{Paffenholz (2014)} avanza teórica y metodológicamente en proponer un tema y presenta una serie de modelos para análisis de la participación de la sociedad civil en las negociaciones de paz (Tabla 1). Es una clasificación basada en publicaciones de negociación, estudios de casos, discusiones grupales y entrevistas con diplomáticos y mediadores. Esta clasificación entrega un marco analítico con una perspectiva desagregada de la participación de la sociedad civil en las negociaciones de paz, que va más allá de la dicotomía de la inclusión y de la exclusión de la sociedad civil. Como tal, proporciona una conceptualización de las muchas formas en que la sociedad civil puede participar. Además, la clasificación categorial no se excluye mutuamente a otras opciones, lo que significa que más de uno de los modos puede estar presente en un proceso de paz. Esto es útil porque demuestra la complejidad de tales procesos y los diferentes actores de la sociedad civil involucrados.

Tabla 1 Modelos de participación de la sociedad civil en negociaciones de paz, según ^{Paffenholz (2014)}  

Fuente: Construcción propia, basado en ^{Paffenholz (2010)}

3. Metodología

Lo segundo fue tomar tanto el Acuerdo Final firmado entre el Gobierno y las Farc-ep como lo plasmado en la “la Biblioteca de la Paz”, con especial énfasis en el Tomo VII: “Mecanismos e instancias de Participación y la Mesa de Conversaciones desde los Territorios” (^{Oficina del Alto Comisionado de Paz y Presidencia de la República de Colombia, 2018}), como un instrumento de verificación para determinar el rol de la sociedad civil en los diálogos de paz. De allí que se eligiera a la investigación documental como la técnica más indicada para realizar lo que permite un proceso sistemático de indagación, recolección, organización, análisis e interpretación de información o datos en torno al objeto de estudio. Esta metodología permite considerar a los dos documentos como fuente valiosa de insumos, mas no la única y exclusiva (^{Galeano, 2004}, p. 40; ^{Sampieri, 1998}), que pueden ser leidos, sistematizados e interpretados (^{Vargas, 1998}, p. 26).

Lo tercero fue tomar como técnicas e instrumentos para llevar a cabo este proceso de investigación, en primer momento, las fichas bibliográficas que fueron mixtas: textuales, de resumen y de paráfrasis. Y luego, se realizó una codificación axial, que permitió ahondar en los datos referenciados en las fichas y buscar explicaciones que permitan poder entender y dar cuenta de lo indagado. El propósito de la codificación axial fue comenzar el proceso de reagrupar los datos que se fracturaron durante la codificación abierta. En la codificación axial, las categorías se relacionaron con sus subcategorías para formar unas explicaciones más precisas y completas sobre los fenómenos (^{Strauss y Corbin, 2016}, p. 135).

De manera más detallada, la metodología para construir el análisis, por momentos, fue:

4. Resultados

De los nueve modelos de participación de los ciudadanos y la sociedad civil en procesos de paz presentados por ^{Paffenholz (2014}, p. 24), la metodología de codificación realizada con las fichas de documentación logró identificar, en el caso del proceso de paz con las Farc-ep, siete modos de participación. A continuación, se describe en forma escalonada el modelo o categoría de mayor a menor incidencia e importancia para el Acuerdo Final.

5. Discusión de los resultados

Como se pudo observar, el modelo de participación de mayor importancia en el proceso de paz con las Farc-ep fue los foros consultivos oficiales. La Mesa de Conversaciones de La Habana insistió en crear espacios en el territorio colombiano para que la ciudadanía presentara propuestas, a través de sus voceros, en cada uno de los ejes temáticos del Acuerdo General. En total fueron nueve encuentros de trabajo en los que participaron ciudadanos de los 32 departamentos (Tabla 2). En estos nueve foros, se pudo observar la participación de diferentes sectores y expresiones sociales de las distintas regiones de Colombia². En especial, hubo una importante participación de mujeres, indígenas y campesinos.

Tabla 2 Foros consultivos oficiales realizados en Colombia sobre temas del Acuerdo Final 

Fuente: Construcción propia con base en La Biblioteca de la Paz, Tomo VII (^{Oficina del Alto Comisionado de Paz y Presidencia de la República de Colombia, 2018}).

En orden cronológico, el primer foro fue Desarrollo Agrario Integral, realizado en Bogotá, entre el 17 y el 19 de diciembre de 2012. Allí participaron 1314 representantes de 522 organizaciones que llegaron a la capital desde los 32 departamentos del país, incluido San Andrés y Providencia (Tabla 3). Y cuyo objetivo era presentar sus propuestas con destino a la Mesa de Conversaciones. En número de representantes, los principales actores fueron los gremios privados, campesinos y movimientos sociales. Así mismo, sobresalió la participación de la mujer rural con sus organizaciones y movimientos de carácter nacional y regional, que ayudó a que se hablara de un desarrollo rural integral con enfoque de género (^{Oficina del Alto Comisionado de Paz y Presidencia de la República de Colombia, 2018}, p. 71). En total, se presentaron 547 propuestas escritas y 411 de manera oral, y se recibieron para este foro, por medio de los tres canales de participación, 7982 aportes, entre los cuales se encontraba la elaborada por los afrodescendientes, quienes propusieron su propia mesa de trabajo (p. 73).

Tabla 3 Participante, organizaciones y propuesta de los nueve foros consultivos oficiales realizados en Colombia en torno al Acuerdo Final 

Fuente: Construcción propia con base en La Biblioteca de la Paz, Tomo VII (^{Oficina del Alto Comisionado de Paz y Presidencia de la República de Colombia, 2018}).

El segundo foro, sobre Participación Política, se realizó en abril de 2013 con la concurrencia de1265 personas, que representaban 480 organizaciones de la sociedad civil. Siendo los sectores con más representación, los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, las organizaciones y movimientos campesinos, las organizaciones de mujeres y los movimientos sociales y políticos. En total se recibieron 918 propuestas escritas por los participantes y 533 propuestas de las exposiciones verbales. Así mismo, los registros oficiales evidencian 4 342 aportes bajo la tutoría de los demás mecanismos de participación (^{Oficina del Alto Comisionado de Paz y Presidencia de la República de Colombia, 2018}, Biblioteca de Paz, Tomo VII, pág. 98).

Para los dos foros Solución al Problema de las Drogas Ilícitas se observó una amplia participación de los representantes de los sectores sociales convocados, exceptuando el de gremios y el empresarial. En total participaron 1040 personas en representación de 559 organizaciones sociales de los 32 departamentos (el 80,3% de estos (836 participantes) fueron representantes de las regiones). Adicionalmente, estuvieron en el foro 230 invitados especiales e integrantes de medios de comunicación públicos y privados, locales, nacionales e internacionales. Se tiene registró de aportes que llegaron bajo los tres componentes con los que se podía participar, siendo el subpunto 1: Programas de sustitución de cultivos de uso ilícito, el que más propuestas tuvo; seguido del Subpunto 2: Programas de prevención del consumo y salud pública, y del Subpunto 3: Solución del fenómeno de producción y comercialización de narcóticos.

En el tema sobre Víctimas, fueron cuatro foros en distintas ciudades, entre julio y agosto de 2014 (ver Tabla 2), con un total de 22146 propuestas y 3162 participantes que se convirtió en el más concurrido y el de mayor aporte de propuestas recibidas por medio de los canales de participación (Figuras 2 y 3). Situación previsible, pues la idea que se defendió desde el inicio de las negociaciones fue poner a las víctimas en el centro del acuerdo entre el Gobierno Nacional y las Farc-ep. Por tanto, los derechos humanos de las víctimas y la verdad son los pilares con los que se manejará este punto del Acuerdo Final. Al respecto, se lee en la Biblioteca de la Paz (^{Oficina del Alto Comisionado de Paz y Presidencia de la República de Colombia, 2018}, p.135) cómo "los derechos de las víctimas hacen parte fundamental de las garantías para la conquista de la paz, y que la terminación del conflicto contribuirá decididamente a la satisfacción de esos derechos", el Gobierno Nacional y las Farc-ep, discutirían sobre el tema de víctimas con base en diez principios. En ese sentido, para la realización de los foros se estableció que la recolección de las propuestas ciudadanas se haría teniendo en cuenta los principios acordados por la Mesa de Conversaciones (Figura 2).

Fuente: Elaboración propia.

Figura 2 Diez principios acordados por la Mesa de Conversaciones de La Habana 

Fuente: Elaboración propia.

Figura 3 Porcentaje de participación en el Foro Nacional  

Esta masiva participación de la ciudadanía en el tema de víctimas tiene varias explicaciones: una primera fue el interés particular de la población en calidad de víctimas, que para 2014 eran más de 5 millones de víctimas registradas en el Registro Único de Victimas; una segunda, es la alta expectativa que tenían las víctimas y sus organizaciones con el foro, luego de los anteriores tres; y, por último, debido a que muchos ciudadanos pensaron, de manera equívoca, que en este foro se elegirían los delegados a participar de manera directa en la Mesa de Conversaciones de La Habana.

Otros aspectos para resaltar con el Foro de Víctimas son: 1) Más del 70% de las personas participantes fueron víctimas; 2) Alrededor del 85% (1 222) de los participantes dijeron haber padecido algún hecho victimizante; 3) Entre los fenómenos victimizantes estuvieron el desplazamiento y abandono, el despojo de tierras, la pérdida de bienes, el secuestro y la desaparición forzada (^{Oficina del Alto Comisionado de Paz y Presidencia de la República de Colombia, Biblioteca de Paz, Tomo VII}, p. 133) (Figura 3); 4) el 51% (738) de los asistentes se registraron como representantes o miembros de algún sector social o poblacional, siendo los sectores con mayor representación las organizaciones de mujeres, movimientos políticos y sociales, afrodescendientes, defensoras de derechos humanos, campesinos, indígenas y gremios (Figura 4).

Fuente: Elaboración propia.

Figura 4 Datos generales de la participación de las OSC en la Mesa de negociación sobre el punto 5 

Una clasificación de las propuestas recibidas se puede observar en la Figura 5. En su orden está la reparación que se asocia con las afectaciones y pilares de los derechos de las víctimas debido a la intensidad de la guerra, a la amplia zona que cubrió y a lo largo de la confrontación armada. Le siguieron las propuestas sobre la verdad, la gente quería saber lo sucedido con la confrontación bélica, y cómo se haría justicia. Finalmente aparecieron propuestas sobre el tema de las víctimas, vinculado a los pilares de los derechos de estas y las medidas de no repetición, entre otros.

Fuente: Elaboración propia, datos extraídos de la Biblioteca de Paz, Tomo VII (^{Oficina del Alto Comisionado de Paz y Presidencia de la República de Colombia,2018}, p. 135).

Figura 5 Porcentaje de propuestas recibidas sobre el punto 5 del Acuerdo General  

El quinto foro, sobre el Fin del Conflicto, Refrendación, Implementación y Verificación tuvo una participación de 715 personas, muchas de ellas representantes de OSC (de víctimas (76), de campesinos (72), de defensoras de derechos humanos (65), partidos políticos (31) y de movimientos sociales (32), entre otros) (^{Oficina del Alto Comisionado de Paz y Presidencia de la República de Colombia, Biblioteca de Paz, Tomo VII}, p. 210). Adicional se dieron eventos externos con participación de panelistas regionales, nacionales e internacionales, miembros de la comunidad internacional, integrantes de medios de comunicación, relatores y moderadores.

Finalmente, en cuanto el Foro Nacional donde se trataron los puntos 3 y 6 del Acuerdo Final, se presentaron 302 ponencias escritas y 653 de forma oral, que evidencia una riqueza en las propuestas en el discurrir del foro. Buena parte de estas propuestas (42,2%) se trabajaron antes de acudir al foro en las iniciativas sobre los puntos 3 y 6.

6. Conclusiones

En este artículo se defendió la importancia que tiene cada vez más la participación de la sociedad civil en la fase de negociación y refrendación de los procesos de paz. Se mostró cómo en Colombia y en el mundo existe un creciente interés por incluir a la ciudadanía en las negociaciones de paz. Este actor se viene posicionando como clave para aumentar la probabilidad de éxito en los procesos de paz, pues ayuda, entre otros temas, a presionar a las partes para iniciar las negociaciones y mantener el diálogo, a ampliar los temas de discusión, a entregar insumos a los negociadores y a aumentar la legitimidad y la aceptación de lo acordado por parte de la ciudadanía en el proceso de paz.

En el caso concreto de la Mesa de Conversaciones de La Habana, el rol de las organizaciones de la sociedad civil fue determinante para que el proceso terminara de manera exitosa. Los mecanismos de participación de la sociedad civil explorados en el proceso fueron variados: desde aquellos amplios y masivos como los foros consultivos oficiales hasta aquellos menos concurridos como las audiencias públicas, encuestas o recolección de firmas y acciones masivas y protestas. En los foros, por ejemplo, que resultó ser el mecanismo más utilizado, se destaca el número amplio de participantes y la elevada cantidad de propuestas.

Así, la participación de la sociedad civil bajo los mecanismos implementados en la Mesa de Conversaciones cumplió con las expectativas esperadas. Hubo consultas y visitas directas de diferentes organizaciones e individuos que aportaron sus propias experiencias y conocimiento en los diferentes puntos de la agenda. Los foros consultivos, que se realizaron de forma paralela a la Mesa de Conversaciones en La Habana, se enfocaron principalmente en recibir las propuestas de la sociedad civil para cada uno de los seis puntos de la agenda de negociación del Acuerdo General. Logrando en los foros nacionales acercar más la ciudadanía a la esfera pública y a las necesidades diferenciales de los colectivos en las regiones, dando como resultado la concreción del Acuerdo Final.