Exploración de los instrumentos de Política

La exploración estuvo enfocada en identificar documentos de política pública de educación ambiental, que sean del nivel departamental, estén vigentes y aprobados mediante un acto administrativo. En cuanto al protocolo de búsqueda, se emplearon como fuentes de consulta las páginas web de las Corporaciones Autónomas Regionales, Secretarías de Educación Departamental y Gobernaciones de los 32 departamentos de Colombia. En el proceso de búsqueda se utilizaron tres palabras en diferentes combinaciones: educación ambiental; política pública, ordenanza, plan decenal, estrategia departamental o plan I departamental; y como tercer término se emplearon los nombres de cada uno de los 32 departamentos de Colombia.

Revisión y depuración de documentos

Se elaboró una matriz de registro bibliográfico para inventariar todos los documentos, filtrarlos y seleccionar los que cumplieron los criterios técnicos. El registro tuvo en cuenta: el departamento, nombre del documento, autores, ano de publicación, URL de publicación. Ante la falta de claridad de información sobre algunos documentos se optó por realizar comunicación personal con actores institucionales de los CIDEA, para corroborar la validez de los documentos y el cumplimiento de los criterios aquí establecidos.

Categorías para análisis de documentos

Para el análisis de los documentos de la matriz depurada, se construyeron cinco categorías: (i) Denominación del instrumento de política pública, (ii) Participación social e institucional en el proceso de construcción del documento, (iii) Enfoque conceptual de la educación ambiental, (iv) Enfoques temáticos y (v) Fase Proyectiva, tal como se presentan en la Tabla 1.

Tabla 1 Categorías empleadas para el análisis documental de las políticas públicas de educación ambiental en los departamentos de Colombia. 

Fuente: Elaboración propia.

Revisión y depuración de los instrumentos de Política

En la búsqueda que se realizó de acuerdo a los criterios metodológicos establecidos, se logró recoger 22 documentos, con los cuales se diligenció la matriz de registro bibliográfico. De los documentos encontrados, 10 corresponden a instrumentos de política pública departamental; 9 a los actos administrativos de aprobación, que en general son Ordenanzas emitidas por Asamblea Departamental. En relación a los documentos restantes corresponden a iniciativas lideradas por las autoridades ambientales con proyección regional. Uno de ellos es el Programa de Educación Ambiental en playas turísticas de San Andrés Islas liderado por ^{CORALINA (2010)}, que se concibió como soporte a las estrategias institucionales de promoción del desarrollo sostenible con las comunidades. Se encontró también, el Proyecto de Acuerdo por el cual se adopta la política pública de educación y comunicación ambiental para la jurisdicción de ^{Corporinoquia (2016)}, constituida por los departamentos de Arauca, Casanare, Vichada y algunos municipios de Cundinamarca y Boyacá; y una recopilación de experiencias de educación ambiental que pretenden ser una guía para los actores sociales e institucionales de los tres departamentos que conforman la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Norte y Oriente Amazónico CDA (2018), Guainía, Guaviare y Vaupés.

Los documentos que se consideraron para este trabajo son los de los 10 departamentos que cumplieron los criterios establecidos para el presente análisis, tal como se presentan en la Tabla 2. Es de mencionar que, para corroborar la información de los 22 departamentos restantes, se realizó comunicaciones personales con actores institucionales de los CIDEA, lo que permitió conocer que varios departamentos están en proceso de construcción del documento, en espera del acto administrativo o de la legitimación social, es el caso de Santander, Meta, Cesar, Bolívar, Guajira, Córdoba, Atlántico y Magdalena.

Tabla 2 Instrumentos de política pública de educación ambiental departamental seleccionados para el análisis. 

Fuente: Elaboración propia.

1. Denominación del instrumento de política pública

La política pública si bien no tiene una definición homogénea, para el presente trabajo se considera como una expresión del poder político desde un instrumento de planeación a largo plazo, enfocado en construir o mejorar una temática específica relevante para la sociedad; y que en una expresión de relación de poder se construya desde un proceso de concertación con múltiples actores del Estado, la sociedad civil y agentes privados (^{Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá, 2017}; ^{Torres-Melo y Santander, 2013}; ^{Sorrentino, Trajber, Mendoça y Ferraro, 2005}; ^{Betancourt y Ramírez, 2018}).

De acuerdo a ^{Salgado y Tréllez-Solis (2009}) en las últimas décadas los instrumentos políticos de educación ambiental han cobrado importancia como hojas de ruta en las regiones y en los países de América Latina, al presentar marcos epistemológicos, estrategias específicas y objetivos en un contexto territorial, materializandose en diferentes denominaciones como son política, estrategia, plan, agenda o ley. Es el caso que se presenta en Colombia, en donde los instrumentos políticos de educación ambiental de los departamentos han tomado diferentes denominaciones especialmente las de política y plan tanto departamental como decenal. En la Tabla 2 se enlistan los documentos específicos junto con su acto administrativo, por su parte en la Figura 1 se presenta un mapa en donde se ubica cada experiencia.

Los departamentos de Antioquia, Caldas, Sucre, Tolima y Valle del Cauca adoptaron la denominación de Política Pública. De acuerdo a lo referido en sus documentos, êsta figura es concebida como un instrumento político que orienta la gestión de la Educación Ambiental en el departamento, su cualificación y posicionamiento en todos los âmbitos de la sociedad. Por su parte, la ejecución está determinada por las acciones que en cada una de las estrategias o áreas programáticas se propongan para ser dinamizadas por los actores que conforman el CIDEA y en la que se integran los actores del Sistema Nacional Ambiental SINA.

En general, se puede mencionar que los documentos referidos como Política Pública han sido legalizados mediante un Acto Administrativo. Pero presentan diversidad en su estructura, en especial sobre aspectos que refieren a la ejecución, entre los que se puede mencionar: evaluación y seguimiento, ruta metodológica, ejes articuladores, temáticas, líneas de acción y proyección financiera. Esto se podría entender por la amalgama que algunos realizan entre las orientaciones políticas y técnicas de planeación. Además, es importante referir que dos de ellos, si bien están vigentes, no mencionan temporalidad, puesto que en su carácter político vinculante para los actores del territorio, no necesariamente deben establecerla.

Es de mencionar el documento delValle del Cauca, que presenta con claridad la diferenciación entre sus acciones necesarias para la construcción de la política y el plan de educación ambiental. En su caso, refieren que inician con la política para revisar y reflexionar sobre la situación ambiental desde la educación ambiental, para identificar el contexto ambiental particular y el soporte conceptual propio, a partir del cual se puede formular en adelante un plan de educación ambiental.

Fuente: Elaboración propia.

Figura 1 Ubicación de los departamentos que cuentan con instrumento de política pública de educación ambiental vigente y formalizado. 

Por su parte, los departamentos de Boyacá, Nariño y Norte de Santander asumieron la denominación de Plan Departamental; en el caso de Cauca y Risaralda optaron por Plan Decenal. ^{ParaTorres-Melo y Santander (2013)} el Plan puede ser entendido como un componente de la política pública junto con las denominaciones de estrategia, programa, proyecto y acciones, en donde un Plan alude a una forma coherente de programar metas y directrices en un tiempo y espacio determinado y las acciones para lograr los fines deseados, especificando líneas de acción y recursos logísticos. Esto concuerda con lo encontrado en los documentos de este grupo de departamentos, puesto que la estructura se centra en presentar la ruta metodológica para el diseno y formulación del plan a corto y largo plazo, el marco proyectivo, el marco estratégico, la matriz operativa y los parámetros de seguimiento y evaluación.

En el caso del documento de Norte de Santander, en la Tabla 2 se puede observar que no hay información de Acto Administrativo puesto que en su caso particular es el CIDEA quien tiene Ordenanza que lo faculta para liderar la construcción de los instrumentos de política.

Ante este contexto, se reafirma lo planteado por ^{Sorrentino et al. (2005)} quienes afirman que las políticas en educación ambiental son un proceso dialéctico y compartido que debe ser construido y ejecutado entre el Estado y la sociedad civil. Por su parte ^{Álvarez-Iragorry (2008)} refiere que la selección del instrumento usado para las políticas públicas en educación ambiental, no tiene una única fórmula, sino que es una decisión que depende de factores sociopolíticos, institucionales, oportunidad, conveniencia o pertinencia en cada lugar y de acuerdo al momento histórico.

2. Participación social e institucional en la construcción del documento

Los CIDEA son reconocidos como mecanismos técnico-políticos responsables de la formulación, seguimiento y monitoreo de instrumentos para incorporar la dimensión ambiental en las dinámicas interinstitucionales del territorio. Lo anterior, a través de escenarios de concertación entre los diferentes sectores de desarrollo territorial, las organizaciones de la sociedad civil y demás actores con competencias y responsabilidades en el tema ambiental, educativo y educativo ambiental (^{Cortés-Cantor, 2018}; Ley 1549, 2002).

Esta segunda categoria se enfocó en reconocer la participación en la construcción de los documentos mencionados en la Tabla 2, a través de dos subcategorías: actores CIDEA del equipo ejecutor de la política y las estrategias de participación para actores externos, refiriéndose a quienes no participan en el CIDEA.

Para la primera subcategoría de análisis, actores CIDEA del equipo ejecutor de la política, se agrupó por sectores a los participantes que lideraron la formulación del documento. Estos corresponden a participantes del CIDEA entre quienes se suscribió una alianza, convenio o contrato para liderar las mesas de trabajo, el análisis de información y la elaboración del documento o en su defecto trabajar en conjunto con consultores externos. Los sectores en que se agruparon a los actores son: Gobernación (dependencias), Corporaciones Autónomas Regionales CAR's, Alcaldías, Sector Educativo, ONG, Redes, Institución pública, Sector empresarial. En la figura 2 se presentan agrupados por sectores a los actores que participaron en el equipo de formulación del instrumento de política de educación ambiental en cada uno de los 10 departamentos analizados.

Tal como se presenta en la Figura 2, la participación de las CAR's y las Secretarías de Educación Departamental es una constante en todos los equipos. Para Boyacá y Sucre se tiene incidencia de dos CAR' s; en Sucre se cuenta además con la Secretaría de Agricultura y Medio Ambiente. Esto reafirma lo senalado en la Ley 1549 (2012), que senala que es responsabilidad de las entidades territoriales y de las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, desarrollar instrumentos técnico-políticos, que contextualicen la política y la adecúen a las necesidades de construcción de una cultura ambiental. Otro actor fundamental fue el sector educativo, en el que se reportaron 14 universidades y 2 Instituciones Educativas. Esto en consideración a que son las instituciones educativas las encargadas de promover que los ejercicios de participación sean acompanados de manera permanente de una visión pedagógica para reafirmar una apropiación social de conocimiento (^{Alvear-Narváez, Rengifo y Urbano, 2018}).

Fuente: Elaboración propia

Figura 2 Sectores institucionales y sociales que participaron en el equipo de formulación del instrumento de política de educación ambiental en los 10 departamentos analizados. 

Los demás sectores tuvieron una menor participación, pero es de resaltar la presencia de Redes dinamizadas desde la Política Nacional de Educación Ambiental como son la REDEPRAES y la Red de Jóvenes de Ambiente, que hicieron presencia directa en 3 de los 10 equipos de trabajo. Por último, se destaca al sector empresarial en los departamentos de Nariño, Antioquia y Sucre con la presencia de la Cámara de Comercio, la Fundación EPM y Metrosabanas respectivamente.

En la segunda subcategoría, estrategias de participación para actores externos, se hace una descripción de las estrategias empleadas en cada departamento para vincular la participación de actores sociales o institucionales que no participan del CIDEA, pero que tienen competencias o responsabilidades en lo ambiental, educativo o educativo ambiental y eran necesarios sus aportes a la construcción del instrumento de política. Se usó la descripción para esta subcategoría puesto que se encontró una marcada diversidad en la presentación de la información.

Es importante mencionar que el enfoque de participación social ha sido incluido en el total de los documentos y en algunos está incluido como un aspecto del marco conceptual. Es el caso del ^{Plan Departamental de Educación Ambiental de Boyacá (2015)} y el Plan Departamental de Nariño (2021), que se refieren a la participación como una estrategia de construcción de conocimiento específico en torno a un problema ambiental, que facilita que las comunidades accedan a conocimiento técnico y científico y las instituciones por su parte accedan al conocimiento de las comunidades, afianzando el diálogo de saberes, las experiencias significativas, el conocimiento comunitario y el saber tradicional, que sirvan de base para la toma de decisiones y para establecer acuerdos concretos frente a un situación identificada.

La revisión a los documentos de los 10 departamentos, permitió reconocer que Norte de Santander y Tolima no mencionan los procesos de participación desarrollados. Por su parte Boyacá y Caldas mencionan que la formulación y actualización de su plan, respectivamente, fue resultado de un proceso de participación y construcción colectiva al interior de las instituciones que conforman el CIDEA, por lo cual estos cuatro departamentos no se incluyeron en esta subcategoría.

La participación de actores externos al CIDEA, se dió desde dos enfoques, uno en el que se realizan encuentros para que desde diferentes metodologías se identifique con los asistentes aspectos del orden conceptual, contextual y proyectivo sobre la situación de la educación ambiental en el departamento, al igual que identificar propuestas para la construcción colectiva de horizontes de acción; el segundo enfoque es de jornadas de socialización de avances ante expertos para afinar los contenidos de los ejes temáticos.

De igual manera, se reconocieron dos tendencias para la presentación de los resultados de participación. Antioquia, Nariño yValle del Cauca incluyen en el documento un apartado presentado la ruta metodológica y los resultados de las actividades realizadas con las comunidades, entre las que se destacan encuentros regionales y sectoriales, talleres participativos y entrevistas, además dan reportes de la participación por sectores y subregiones. Risaralda y Cauca presentan un reporte conciso acerca de las actividades desde donde se promovió la participación, dan datos del tipo de actividad realizada y del número de actores impactados. Por otro lado, el documento del departamento de Sucre es el único que menciona una fase específica de legitimación social de su política pública, aunque no presenta reportes al respecto.

3. Enfoque conceptual de la educación ambiental

Esta categoría tuvo en cuenta la revisión del marco conceptual que se encuentra en los documentos departamentales, en relación al concepto usado para educación ambiental. Los documentos de Boyacá, Caldas y Santander, no se incluyen en este análisis puesto que no presentan fundamentos conceptuales de manera explícita.

En los instrumentos políticos evaluados se encontró que se usa el concepto de "Educación Ambiental", a excepción de Caldas que desarrolla el concepto de "Educación Ecológico Ambiental" al referirse a una cultura ética de carácter ecológico, aunque no presentan un concepto específico, por lo que no se ahondará en este particular.

En la Tabla 3 se muestran los conceptos que sobre educación ambiental se han referenciado como orientadores para los procesos desarrollados en los territorios del país. Es claro que, en la mayoría de los planes y políticas analizados, han adoptado el concepto de Educación Ambiental de la Política Nacional de Educación Ambiental, buscando resignificarlos en su contexto departamental. En general este concepto, plantea un abordaje desde el enfoque sistémico, asume los alcances del desarrollo sostenible, visibiliza la generación de nuevo conocimiento ambiental. Pero se quedar corto al referirse a la necesidad de generar ese conocimiento desde un diálogo de saberes; de asumir a la educación ambiental como una herramienta pedagógica, ética y política y de igual manera tomar distancia de la propuesta de desarrollo sostenible y acercarse a la identidad que se ha construido desde la educación ambiental latinoamericana.

El documento de Risaralda, es el único en que se encuentra un concepto propio que, si bien alude a generar conocimiento ambiental desde la reflexión y exploración del territorio, podría interpretarse a la educación ambiental como una solucionadora de conflictos, pero debería mostrarse como un proceso pedagógico, que la diferencie de la gestión ambiental.

Por su parte Antioquia, desarrolla el concepto desde diferentes autores como ^{Noguera (2004) Vidal-Gómez y Serna-Salazar (2009)} y ^{Leff (2008)} con los que plantea a la educación ambiental como un ámbito de acción y reflexión desde una mirada más crítica que permee los procesos políticos en procura de un bienestar colectivo.

Tabla 3 Conceptualización sobre educación ambiental, presente en los documentos de política pública de los departamentos de Colombia 

Fuente: Elaboración propia.

4. Enfoques temáticos

El análisis de los instrumentos de política pública en los departamentos de Colombia pone en evidencia que de manera concomitante cada uno de los instrumentos elaborados en las tres denominaciones encontradas han estado respaldados por procesos contextualizados. En algunos casos, reforzados con procesos participativos que robustecen la importancia de la educación ambiental en los territorios y la labor que desempena el CIDEA como órgano articulador y orientador en la conformación de los instrumentos.

Para la cuarta categoría de análisis, enfoques temáticos, se considera que estos en el marco de las políticas públicas, según lo menciona ^{Campos (2008)}, permiten dirigir la atención o el interés hacia un asunto para lograr una mayor comprensión de las realidades, situaciones y necesidades locales, que permitan dar respuestas pertinentes por parte del Estado. En este sentido, las diferentes miradas se complementan y se integran para posibilitar acciones y análisis más completos sobre las situaciones sociales.

En el caso de los departamentos que cuentan con política pública, como: Antioquia, Caldas, Sucre, Tolima y Valle del Cauca; se evidencia que dentro de los enfoques temáticos hay una prevalencia por el enfoque sistémico del ambiente, que de acuerdo con la Política Nacional de Educación Ambiental (2002) inspira el desarrollo de los procesos de educación ambiental para la interpretación de las realidades ambientales del contexto departamental y local y la contribución en la búsqueda y aplicación de soluciones que permitan la transformación de estos contextos, para avanzar hacia el manejo responsable del ambiente atendiendo a los principios de equidad y sostenibilidad.

Entre las particularidades encontradas en los departamentos, está el caso de Antioquia que es específico al mencionar que, además del enfoque sistémico del ambiente, para la incorporación de los procesos educativo-ambientales su base está orientada en los enfoques investigativos, territorial, participativo e intercultural, diferencial y de género. En el departamento de Caldas, desde el enfoque sistémico del ambiente incluyen algunas líneas en las que se encuentran: agua, suelo, biodiversidad, cambio climático y gestión del riesgo, participación y pedagogía y didáctica de la formación en saberes ambientales. El departamento de Sucre, menciona en esta línea que sus criterios para establecer los enfoques temáticos tienen que ver con: el sentido de identidad con las regiones y los territorios, la formación, la solidaridad, la convivencia pacífica, la contextualización, la responsabilidad, la intención investigativa y la voluntad. El departamento de Tolima lo engloba en los conceptos estratégicos que abarcan la gestión, la participación, la política pública, la institucionalización y la educación ambiental.

Los planes decenales de educación ambiental de los departamentos de Cauca y Risaralda se centran en los conceptos básicos y estratégicos para orientar el enfoque de sus acciones. En este sentido el departamento de Cauca incorpora: cambio climático, educación propia, educación ambiental, enfoque de género, etnoeducación, gestión del riesgo, proyecto educativo comunitario, proyecto educativo institucional; mientras que Risaralda concentra su atención en: la gestión sistémica, la formación, la sistematización y la comunicación.

Consecuentemente, los departamentos que cuentan con Plan departamental de Educación Ambiental, Nariño, Norte de Santander y Boyacá, sólo este último menciona concretamente que la dirección de la educación ambiental estará orientada desde la situación ambiental, el problema ambiental, la participación y la visión de desarrollo.

Es así como se tienen diversas miradas frente el abordaje de los enfoques temáticos, que en últimas se articulan y fortalecen el que hacer de cada una de las entidades e instituciones que participan no solo de la elaboración de estos instrumentos sino también de su ejecución y evaluación, poniendo en evidencia los grados de flexibilidad, niveles de apertura e interpretación de las diversas realidades territoriales que resignifican los procesos de la gestión institucional en la toma de decisiones desde una mirada integral y sistémica del ambiente.

5. Fase proyectiva

En la categoría cinco, denominada fase proyectiva que enmarcan los procesos con los cuales se materializa cada una de las acciones de educación ambiental en los departamentos, de acuerdo al tipo de instrumento adoptado para cada territorio; se tuvo en cuenta las subcategorías de análisis basadas en la creación de estrategias y programas, tal como se evidencia en la Figura 3.

Fuente: Elaboración propia

Figura 3 Fase proyectiva. Estrategias y programas elaborados en los instrumentos de política de educación ambiental en los 10 departamentos analizados. 

En la subcategoría de identificación de elaboración de estrategias, se encontró que de los 10 departamentos tan solo 8 (Antioquia, Sucre, Tolima, Valle, Cauca, Risaralda, Norte de Santander y Boyacá) han incluido en sus fases proyectivas las diversas estrategias; vale la pena reconocer que existen algunas coincidencias entorno a las temáticas en las que se enfocan, las cuales son: fortalecimiento y coordinación interinstitucional e intersectorial, estrategias de investigación y generación de conocimiento y estrategias de comunicación.

La cantidad de estrategias formuladas varía en número para cada departamento, siendo el Cauca, el que cuenta con el mayor número de estrategias en su plan decenal y en menor proporción se encuentra el departamento de Antioquia que cuenta con política pública.

Con respecto a las visiones formuladas en la fase proyectiva para cada uno de los departamentos analizados se infiere que sólo Sucre, Tolima yValle del Cauca en sus políticas públicas han elaborado el escenario proyectivo deseable, y de éstos sólo Tolima y Valle establecen un rango temporal en este caso a 2025 para Tolima y a 2030 para el departamento del Valle; estas dos últimas apostando a construir cultura ambiental en sus territorios y a dar respuesta a las realidades de sus contextos. Para los departamentos de Cauca y Risaralda que cuentan con planes departamentales sus visiones están planteadas para los anos 2026 y 2029, por un lado, Cauca más enfocado a la consolidación de escenarios, estrategias y mecanismos de diferente índole en la construcción de una cultura ética y responsable frente al manejo del ambiente, y en el caso de Risaralda en mejorar la participación, organización social, gestión del conocimiento y justicia social y ambiental.

Los departamentos que cuentan con plan decenal, Nariño, Norte de Santander y Boyacá, se pudo identificar que sus visiones van muy relacionadas con el análisis contextual que se hace de cada uno de los departamentos, algunas de las particularidades encontradas son: Nariño vincula en su visión el respeto por los saberes ancestrales de los pueblos originarios; Norte de Santander propone fortalecer el componente ambiental en el contexto de frontera y Boyacá se enfoca en posicionar la educación ambiental como estrategia de formación en el territorio.

Los programas con los cuales se pretende llevar a cabo cada uno de los instrumentos de política de educación ambiental en los departamentos abordan temáticas relacionadas con la investigación, la participación, la inclusión de la diversidad cultural y género, la gestión del riesgo de desastres y la cultura ambiental, por mencionar algunas categorías, de los departamentos que cuentan con política pública tan sólo Caldas incluye programas, y para el caso de los planes decenales sobresale el departamento del Cauca, y frente a los planes departamentales, Nariño y Norte de Santander han elaborado sus programas.

Este trabajo se realizó con el apoyo de los Grupos de Investigación: Estudios Ambientales y Ciencias, Acciones y Creencias de la Universidad del Cauca (501100005682) bajo el proyecto "Rutas de interacción con la comunidad para la formación de ciudadanos y ciudadanas partícipes en procesos de Educación y Gestión Ambiental" (5528)