LAS POLÍTICAS PÚBLICAS COMO MECANISMOS DE REPRODÜCCION DEL ESTADO:
UNA MIRADA DESDE LA POLÍTICA PÚBLICA DE JUVENTUD DE BOGOTÁ

Ana María Restrepü Velásqüez^*

^* Antropologa y Politologa de la Universidad de los Andes. Maestría en Política Social y Planeación del London School of Economics and Political Science. Trabajé por tres años en el Programa Jóvenes sin indiferencia de la Alcaldía Mayor de Bogotá como asesora en la coordinación de la Política Pública de Juventud para Bogotá, miembro del Partido Verde; nanarestre@yahoo.com.

RESUMEN

Este artículo explorará, desde mi experiencia como funcionaría pública, las narrativas, prácticas diarias y relaciones de poder enmarcadas en la política pública de Juventud de Bogotá. se concluirá que esta política permitió la construcción de una comunidad política, la cual facilitó la circulación del poder estatal a través de diversos mecanismos, actores y territorios y al mismo tiempo generó un marco de reconocimiento e identidad para los jóvenes en la ciudad.

PALABRAS CLAVE
política pública, estado, participación, gobermentalidad, jóvenes, comunidad política.

PUBLIC POLICIES AS A MECHANISM OF STATE REPRODUCTION:
A VIEW FROM THE PUBLIC POLICY OF YOUTH IN BOGOTA

ABSTRACT

This paper aims to explore, from my experience as a public servant, the narratives, daily practices and power relationships derived from the Youth Public Policy in Bogota. The article will conclude that the Policy led to the creation of a political community which facilitated the reproduction of the state power through a diversity of mechanisms, actors and territories. Moreover, it became a recognition and identity framework for young people in this city.

KEY WORDS
Public policy, state, participaction, governmentality, young people, political community.

AS POLÍTICAS PÚBLICAS COMO MECANISMOS DE REPRODUÇÃO DO ESTADO:
UM OLHAR DESDE A POLÍTICA PUBLICA DE JUVENTUDE DE BOGOTÁ

RESUMO

O presente artigo explorará, desde a minha experiencia como funcionaria pública, as narrativas, praticas diárias e relações de poder no marco da Política de Juventude de Bogotá. Vai se concluir que esta política permitiu a construção de uma comunidade política, a qual facilitou a circulação do poder estatal através de diversos mecanismos, atores e territórios e ao mesmo tempo gerou um marco de reconhecimento e identidade para os jovens na cidade.

PALAVRAS-CHAVE
Política pública, estado, participação, govermentalidade, jovens, comunidade política.

FECHA DE RECEPCIÓN: ENERO DE 2010 / FECHA DE ACEPTACIÓN: MAYO DE 2010

Hace unos cinco años atrás, como parte de la monografía para optar para el título de Antropóloga y Politóloga, decidí emprender la ambiciosa tarea de hacer una "etnografía de estado" que buscaba, tal como lo plantea Akhil Gupta (1995), entender su construcción discursiva y el significado de las prácticas diarias de las burocracias locales. Reconocía en este ejercicio la posibilidad de reconciliar dos de los grandes productos de cada una de estas disciplinas. Se trataba de implementar la etnografía, método de investigación privilegiado por la Antropología, al concepto de (E)stado, el cual ha orientado en gran parte el estudio de la Ciencia Política.

Esta aproximación empírica requería, por un lado, establecer un marco conceptual que retara las visiones hegemónicas del concepto de Estado (con E mayúscula), pero también exigía definir una ruta de entrada a ese Leviatán impenetrable. En otras palabras, era necesario establecer los actores y los mecanismos mediante los cuales esa idea de estado era materializada y reproducida diariamente. Fue precisamente en esa búsqueda que la categoría de política pública empezó a vislumbrarse como un filtro para entender quién representa el estado, cómo éste ejerce su poder, sobre cuáles sujetos y en qué espacio.

Después de una serie de consideraciones teóricas, prácticas y, en medio de estas dos, personales, la política pública de juventud para Bogotá (PPJ), se estableció como el marco que delimitaría las fronteras para el desarrollo de la etnografía de estado. Tal decisión me llevó a aproximarme a realidades que para ese momento percibía como lejanas a mi experiencia como joven bogotana. Por un lado, logré conocer lo que a lo largo del artículo se entenderá como el "adentro" del estado, es decir, cómo operan las burocracias locales. Pero también me acerqué y apropié de una serie de preocupaciones de algunos jóvenes que habitan un sector de la ciudad (la localidad de Rafael Uribe Uribe) y que hasta entonces reconocía como "los otros". En ese sentido, lo que en su momento fue una decisión ligada a la monografía de grado marcaría profundamente la ruta laboral que seguiría en los años siguientes, y al mismo tiempo se convertiría en la fuente permanente de preguntas académicas y de compromisos políticos y sociales.

Así, casi un año después de acabar la investigación de grado me "transformé" en representante del estado cuando empecé a trabajar en la Alcaldía Mayor de Bogotá como parte del equipo que coordinaría la PPJ, la misma que desde mi papel como estudiante había explorado etnográficamente. Durante los tres años de trabajo en el programa al que se le dio por nombre Jóvenes sin indiferencia (JSI), las reflexiones sobre cómo el estado se reproduce y mantiene su poder fueron paulatinamente reemplazadas precisamente por la ejecución (no tan reflexiva) de esos mecanismos.

Todo esto ocurría en medio de permanentes reflexiones (que luego se tradujeron en el documento de política pública) sobre cómo reducir el embarazo adolescente, el desempleo en los jóvenes y la violencia juvenil, entre muchas otras preocupaciones, las cuales motivarían mi decisión de estudiar una Maestría en Política Social. Buscaba con ésta el conocimiento "experto" que me permitiera generar situaciones de bienestar para las diferentes poblaciones, mediante diversos "mecanismos" de intervención de la realidad, o en otras palabras, a través de lo que se conoce como políticas públicas.

Esta reseña resume mi ruta de llegada a la antropología de las políticas públicas y al mismo tiempo establece la posición y el objetivo de este artículo: explorar desde mi experiencia como funcionaria pública, las prácticas diarias, narrativas, relaciones de poder y marcos de significado de la PPJ, con el fin de entender cómo ésta se convierte en un dispositivo de reproducción del poder estatal. Dado el lugar reflexivo desde el cual me enfrento a este artículo, la primera parte se concentrará en evidenciar las dificultades de moverse de un espacio a otro de análisis y qué efectos tiene esto para el desarrollo de una antropología de las políticas públicas. En el segundo apartado se explorarán las fuentes que internamente llevaron al estado a legitimar la necesidad de una política de juventud y las categorías desde las que cuales se definió el sujeto a la que iría dirigida. La tercera parte analizará los dilemas de la participación que se presentaron en la primera fase de discusión de la PPJ, lo que nos llevará a la siguiente sección, que explicará el proceso de construcción de una comunidad política (Shore et al., 2005: 34; Anderson, 1993) en cuanto a los mecanismos y las relaciones entre los actores.

Finalmente, se examinará el contenido de lo que quedó consignado en el Decreto por el cual se adoptó la PPJ, especialmente desde su enfoque de derechos. El artículo concluirá que el proceso de formulación de la PPJ, como ejemplo de muchas otras, permitió generar una comunidad política que facilitó la circulación del poder estatal a través de diversos mecanismos y mediante una diversidad de actores y territorios, que, además, desde su enfoque de derechos, se convirtió en una poderosa narrativa de identidad para los jóvenes y de reconocimiento de estos últimos para el estado. Tal conclusión implica comprender el concepto de estado como clave en el análisis de la antropología de las políticas públicas. Éste será entendido como una categoría analítica, más que como un supuesto dado (Blomhansen y Stepputat, 2001). Es decir, como una idea que se reconstruye permanentemente a partir de las prácticas de sus actores, más que como un £nte monolítico y unificado que se impone sobre una población.

LA DICOTOMÍA "ADENTRO" VS. "AFUERA" DEL ESTADO

Tal como se expuso en la reseña que abrió este documento, mi relación con las políticas públicas ha variado en los pasados cinco años. Estos "saltos", al mismo tiempo que me dieron las herramientas para escribir este artículo, me enfrentaron con una serie dificultades teóricas, políticas y hasta morales que podrían tener implicaciones para el análisis de las políticas públicas desde un marco antropológico. El primer cuestionamiento estaba relacionado con el lugar desde donde narraría mi experiencia como funcionaria pública. Es decir, si hablaría desde o al margen del estado.

Autores como Timothy Mitchell (1991) han cuestionado las aproximaciones hegemónicas al (E)stado que entienden este último como un ente objetivo y conceptual, separado de la sociedad, la cual se concibe desde lo subjetivo y empírico (Mitchell, 1991: 82). Según el autor, esta incierta pero poderosa distinción entre estado y sociedad es materializada a través de mecanismos institucionales (Mitchell, 1991: 78) que deben ser examinados con el fin de entender los fluctuantes vínculos entre estas dos instancias. Así, además de reconocer los procesos políticos que generan esa frontera, sería conveniente establecer primero el lugar desde donde se produce ese conocimiento.

En otras palabras, no sería suficiente con entender analíticamente que la división entre sociedad y estado es difusa si quien escribe sobre ellos se reconoce como parte (o, en su defecto, al margen) de alguna de estas dos instancias, o si considera que se encuentra desde lo que se denomina el "sector académico". Con esto último se estaría reproduciendo otra dicotomía entre el estado y la academia, que también podría entenderse como difusa. En ese sentido, no sólo las aproximaciones estatistas, sino también las que intentan cuestionar ese enfoque podrían generar planteamientos antagónicos.

Por ejemplo, entre el estado que implementa la política pública vs. el sujeto a la que va dirigida, o el académico que analiza vs. el funcionario que la diseña, entre otras.

La dificultad para establecer el lugar desde el cual se hablaría de la PPJ fue la misma que experimenté cuando llegué a la Alcaldía Mayor de Bogotá después de haberla explorado etnográficamente. Mientras trabajé en el diseño de la misma me di cuenta de que ya no podía seguir dudando hiperbólicamente del estado como lo sugería Bourdieu (1997: 95), sino que, por el contrario, tenía que garantizar su reproducción desde el trabajo diario. A pesar de ello, nunca perdí la mirada antropológica, lo que me permite ahora estar relatando esta historia. También pasé de ser una de las jóvenes bogotanas entre 14 y 26 años a las que estaba dirigida la política, a hacer parte del estado que la formulaba, lo cual generó por momentos conflictos de identidad que se resolvían haciendo el ejercicio reflexivo de que estas dos condiciones simultáneas no eran necesariamente excluyentes.

Esta evidencia empírica me lleva a dos conclusiones después de una exploración quizás algo extensa para el lector. La primera es que, así como la frontera estado-sociedad es difusa, lo es también la división estado-academia. El estado no es necesariamente opuesto a la población, en este caso los jóvenes, ni los análisis que se producen desde el "sector académico" tienen que estar al margen del estado. Es por esto que el artículo se escribirá desde unas fronteras cambiantes y tratará de evitar la formulación de planteamientos antagónicos. Considero además que la deconstrucción de estas representaciones sociales antagónicas debe traducirse también en el escenario práctico, dado que en muchas ocasiones estas distinciones generan conflictos entre los actores, los cuales están basados en percepciones imaginadas pero fuertemente naturalizadas que obstaculizan la interlocución y la toma de decisiones conjuntas en el desarrollo de las políticas públicas.

Ligado a la pregunta del lugar de reflexión, se encuentra el interrogante de en representación de quién y en qué lenguaje hablaría sobre el trabajo que se realizó desde el Jóvenes sin indiferencia en torno a la PPJ. Cuando se está adentro del aparato estatal, especialmente en lugares institucionales cercanos a los gobernantes, existen unos códigos implícitos para referirse a la labor que se desarrolla. La mayoría de las veces se habla desde una idea de lo colectivo y en representación de un gobierno o una agenda política -en este caso, en la de "sin indiferencia"-, la cual está contenida en lo que en la administración pública se denomina Plan de Desarrollo. Lo anterior coincide con los planteamientos de algunos autores que reconocen que la ideología y las políticas públicas están críticamente ligadas (Okungwo y Mencher, 2000: 110), aunque no necesariamente de manera oculta.

Diferente es el caso de los documentos legales, los cuales sí están revestidos de un lenguaje neutral, tal como lo sugieren Shore et al. (2005: 34), a pesar de tener un contenido político. Ejemplo de ello fue el Decreto "por el cual se adoptó la Política Pública de Juventud 2006-2016", el cual no hacía ninguna referencia gubernamental, por tratarse, entre otras razones, de una pieza normativa que superaba el tiempo del gobierno que la sancionó. Esto último evidencia la distinción entre un lenguaje de estado y de gobierno ligado a las políticas públicas, lo cual puede afectar su interpretación y sus efectos de gobermentalización (Foucault, 1991). El contenido simbólico de los documentos legales (García, 1993) va a ser explorado en detalle en el último apartado.

Estas consideraciones sobre el lenguaje propio del estado (o de gobierno), además de dar elementos para el análisis de la PPJ, aclaran el escenario para establecer en representación de quién hablaré durante el resto del artículo. De la misma manera que los análisis producidos desde el estado, las reflexiones académicas en ocasiones se mueven entre un lenguaje de neutralidad y uno de defensa de una agenda política. En ese sentido, más que revestir las reflexiones aquí planteadas de imparcialidad, hablaré como una persona que trabajó y defendió (desde un escenario no excluyente) un proyecto de gobierno en el que aún creo¹. Esto no excluye, sin embargo, la posibilidad de reflexionar sobre las narrativas y relaciones de poder que se pueden derivar de éste o cualquier otro proyecto que se encuentre dentro de un aparato estatal.

Lo anterior conlleva otros cuestionamientos sobre cómo explorar "los poderes ocultos" del estado que plantea Abrams (1988) y que, como se verá, son inherentes a las políticas públicas. Es decir, si se parte de la idea de que el estado oculta sus mecanismos de ejercicio de poder para legitimarse, al "revelarlos" desde mi papel como funcionaria pública ¿estaría yo violando códigos informales del oficio? O, más aún, ¿estaría yo quebrantando compromisos morales con el equipo con el que trabajé? Después de analizar cómo operan tales dispositivos me doy cuenta de que su carácter oculto no lo es sólo para la sociedad, sino también para los que están adentro del estado. Muchos de los mecanismos de poder que subyacen a la política pública no son voluntariamente impuestos por un "alguien" representante del estado sino que hacen parte de la reproducción del mismo, de su habitus.

En ese sentido, considero que no se estaría atentando contra ningún código del oficio del funcionario, sino que, por el contrario, se estaría contribuyendo al reconocimiento de ciertas prácticas que inciden en su tarea de diseñar e implementar políticas públicas. De ahí la importancia de los aportes de una antropología en este campo.

LAS RAZONES Y LOS SUJETOS DE LA PPJ: LA MIRADA DESDE "ADENTRO"

Esta reflexión, que ocupó varias páginas, además de desnaturalizar algunas de las representaciones que me envolvían, buscó contextualizar algunos de los argumentos que se explorarán más adelante, tales como la relación que existe entre las políticas públicas y la ideología, que por momentos contrasta con la necesidad de reflejar neutralidad, así como la imposición involuntaria de poderes ocultos en el estado. Se iniciará ahora el análisis sobre cuáles fueron las fuentes que legitimaron la formulación de la PPJ y cómo se definieron los sujetos a los cuales iría dirigida.

Fueron varias las consideraciones que llevaron a la administración de Luis Eduardo Garzón a formular una política pública de juventud por 10 años en Bogotá (2006-2016). Se destacarán en este artículo tres categorías, que fueron las que se expusieron en el documento al que se le dio por título "Documento borrador para la discusión de la política pública de juventud" (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2004), y del que se hablará más adelante. Éstas son: "demográficas", "económicas" y "políticas". Este libro contenía además un extenso diagnóstico en su mayoría cuantitativo, construido a partir de fuentes de diverso tipo, como entidades públicas de Bogotá y organizaciones internacionales. Este diagnóstico pretendía primero reconocer a los sujetos a los que iría dirigida la política pública, pero también establecer cuáles debían ser las áreas de intervención, bajo la idea implícita generada desde los estudios de política pública de que una acertada identificación del problema aumentaría la eficacia y eficiencia (términos ampliamente usados en la administración pública) de la estrategia. Esto evidencia la necesidad del estado de objetivar y racionalizar a los sujetos gobernados.

Las motivaciones demográficas hacían referencia a estadísticas que ilustraban la considerable proporción de jóvenes que habitaban la ciudad, así como al fenómeno de "transición demográfica"², que justificaba la necesidad de una inmediata intervención. Las consideraciones de tipo económico aludían, entre otros, al aporte de los jóvenes en el desarrollo productivo del país. Por último, las razones políticas reconocían el trabajo del movimiento juvenil y establecían la posibilidad de empoderamiento e interlocución que otorgaría la política pública a los jóvenes de la ciudad.

Es difícil establecer qué hizo que éstas y no otras motivaciones fueran válidas (o no) tanto para el funcionario que las formuló (me incluyo) como para el sujeto que las interpretó. Se pueden identificar, sin embargo, al menos tres importantes fuentes de legitimación, o si se quiere, fuentes de poder, que no agotan en absoluto las posibilidades de exploración. La primera hace referencia al poder de las estadísticas, la segunda al poder "experto" de las organizaciones internacionales, y la tercera, al poder del reconocimiento de la población a la que va dirigida la política pública.

Se empezará entonces por la primera fuente: los números. Jaqueline Ural (1993) argumenta cómo las estadísticas se han convertido en una forma propia de la modernidad, de reconocimiento y producción de identidad, y, al mismo tiempo, en un ritual oficial del estado que permite conocer y objetivar a la población (Ural, 1993: 818-819). Esto sugiere además un ejercicio de categorización e interpretación del comportamiento de los ciudadanos, lo que en muchos casos justifica la intervención del estado y que es clave en la formulación de las políticas públicas.

Para el caso de la PPJ, el diagnóstico estadístico que permitió conocer la situación de los jóvenes, así como las áreas de intervención, estaba dividido bajo las siguientes categorías: Nivel socioeconómico; Salud; Cultura, recreación y deporte; Educación; Convivencia y diversidad; Productividad, generación de empleo e ingresos; y, finalmente, Participación y construcción de poder. Esta clasificación, originada desde el estado, podría haber generado un marco de significado para que los jóvenes se conocieran, representaran o diferenciaran. Sin embargo, como se verá más adelante, esas categorías planteadas por el estado no fueron validadas por los jóvenes como referentes de identidad, por lo que, luego del proceso de participación, fueron reemplazadas por nueve derechos humanos, los cuales se constituirían en una poderosa narrativa de reconocimiento. En ese sentido, el conocimiento estadístico para la PPJ se quedó en un ejercicio de objetivación de la población, más que de reconocimiento y apropiación.

Además de las estadísticas como fuentes de verdad, el conocimiento "experto" de las organizaciones internacionales también se convirtió en un importante generador de legitimidad para la formulación de la PPJ. Para Deacon (2005), basado en Haas (1992), las organizaciones internacionales son "comunidades epistémicas" que definen las prioridades de intervención y moldean la agenda de las políticas de los estados. Tales agencias publican informes cargados de evidencia empírica y estadística generados en su mayoría por técnicos especialmente provenientes de disciplinas hegemónicas como la economía (Deacon, 2005: 20), que, producidos desde escenarios y redes de poder, se convierten en una importante fuente de legitimación basada en la idea de "lo experto". Además, estas instancias pueden ser percibidas por algunos actores como neutrales -aunque no lo sean- y mediadoras de intereses, lo que reafirma el uso válido de las mismas en las políticas públicas. Para la PPJ, fueron tenidos en cuenta reportes de Naciones Unidas, del Banco Mundial y de la Organización Iberoamericana de la Juventud, entre otros.

Por último, la fuente más importante, y quizás para muchos obvia, que valida la construcción de una política pública es la que proviene de una demanda. En este caso, del movimiento juvenil en Bogotá, que se ha ido consolidando por más de una década. Por eso, más que una necesidad técnica o situación problemática que haya identificado "un experto", en el caso de la PPJ, lo que quizás más influyó en su construcción fue la exigencia de los jóvenes organizados.

Sin embargo, para que ésta pudiera materializarse en política pública fue necesario, entre otras cosas, que se sincronizara con los intereses de un gobierno. Pero también, que lograra articularse en la estructura institucional del estado. Es decir, era necesario enmarcar tal "petición" en lo que Bourdieu (1997) denomina capital estatal -la suma de capitales como el económico, el cultural y el simbólico (Bourdieu, 1997: 94)-. Tal articulación se hizo principalmente mediante el programa al que se le dio por nombre Jóvenes sin indiferencia (JSI), que le imprimió los recursos humanos, económicos y simbólicos a la demanda. Fue así como una exigencia de actores "externos" al estado se transformó en un mecanismo de poder o de intervención -entiéndase, política pública- al volverse parte del capital estatal y, al mismo tiempo, una fuente de legitimación para la formulación e implementación de la misma.

Una vez exploradas tres de las razones que llevaron a la construcción de la política pública de juventud, se examinarán las categorías que permitieron definir los sujetos a los cuales estaría dirigida. No es nada nuevo afirmar que existe un intenso debate en torno a las definiciones de juventud ligadas a las dimensiones culturales, sociológicas, biológicas y psicológicas; disputa que no será objeto de este artículo. Los diseñadores de políticas de juventud que no han sido ajenos a tales discusiones resolvieron tomar los números -en este caso, la edad- como la mejor forma de objetivar al sujeto de la política. El estado colombiano, a través del capital simbólico que le otorga la Ley 375 de 1997, "Por la cual se crea la ley de la juventud y se dictan otras disposiciones", establece en su Artículo 3 que los jóvenes sujetos de política serán aquellas personas que se encuentran en el rango de edad entre 14 y 26 años.

Tal clasificación puede entenderse como un "acto de autoridad", retomando el concepto de Bourdieu (1991), quien sugiere que estas categorizaciones no hacen parte de una "realidad objetiva", sino que responden en un alto grado a una imposición arbitraria (Bourdieu, 1991: 222). Esta definición etaria ha sido adoptada por el estado como una de las principales formas de reconocimiento de los jóvenes. Sin embargo, para "ellos" -desde ese referente ya no podría decir "nosotros"- la experiencia como joven, sin duda, desborda esa categoría. Esto último con frecuencia era motivo de discusión en diversos escenarios.

Además de la edad, el Documento borrador estableció como su enfoque "el de derechos y capacidades", el cual orientaría las estrategias y la forma como éstas serían evaluadas pero además permitiría el marco conceptual desde el cual se definiría al sujeto joven. Según se estableció en el documento,

Este enfoque sitúa como centro del análisis y de la formulación de acciones a la persona, entendiendo ésta como sujeto de derechos, indivisibles y universales pero además con una serie de capacidades que es necesario potenciar para su desarrollo. (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2004: 40)

El debate sobre el enfoque fue quizás el más intenso y complejo, dado, en parte, por la carga ideológica que éste conlleva y que los estudiosos de las políticas sociales han analizado en detalle. No es el caso acá presentar los argumentos que diferencian un enfoque de derechos con otros de capacidades, pero sí es pertinente evidenciar sus efectos en la conceptualización de los sujetos. Se asume entonces que el enfoque inicialmente formulado fue revaluado durante el proceso de discusión, que se examinará en la próxima sección.

LOS DILEMAS DE LA PARTICIPACIÓN: SE PROMUEVE DESDE EL ESTADO Y SE DEMANDA DESDE LOS JÓVENES, PERO BAJO QUÉ CONDICIONES

El pasado apartado analizó algunas de las razones que legitimaron al estado para formular la PPJ, así como los conceptos que se emplearon para definir los sujetos a los que iría dirigida. Esta sección explorará entonces cómo fue la "apertura" del estado hacia los jóvenes, mediante un proceso de discusión que ilustra los dilemas de la participación. La primera parte explorará los mecanismos desde los cuales el estado promovió la participación y la segunda analizará cómo fue interpretado y reformulado por los jóvenes este ejercicio de promoción.

Una vez el Documento borrador fue validado "internamente", se inició la convocatoria a los jóvenes para que participaran en la discusión de la PPJ, que se realizó principalmente mediante los websites oficiales de las entidades distritales y de sus redes de correos electrónicos. Esta práctica de envío de información se ha convertido en un importante ritual del estado, el cual ha creado una nueva forma de relacionarse con la población que valdría la pena explorar más adelante. Sumado a esto, se hizo un llamado a los colegios que tiene a su cargo la Secretaría Distrital de Educación para que se vincularan al proceso. Además de los actores convocados virtualmente y de los estudiantes de los colegios públicos, los Consejos Locales de Juventud (CLJ), conformados por representantes de los jóvenes en las veinte localidades de Bogotá, cumplieron un papel determinante en la difusión de la información en los diferentes territorios de Bogotá.

La forma y los actores que fueron llamados a participar en la PPJ dan cuenta de dos aspectos clave para entender los efectos de las políticas públicas en la manera como es estructurada la sociedad. El primero hace referencia a la tendencia del estado a relacionarse a través de rutas institucionales previamente establecidas, y el segundo, a su predisposición de dialogar prioritariamente con población organizada.

Como se mencionó, en su mayoría los participantes de la PPJ fueron convocados mediante mecanismos institucionales como las comunicaciones oficiales y los correos electrónicos enviados a partir de bases de datos ya existentes de las entidades distritales, las cuales estaban conformadas principalmente por organizaciones juveniles o por jóvenes que ya tenían una historia de interlocución con el estado. Esto, en parte, llevó a que la mayoría de los participantes de la primera fase de discusión fueran organizaciones juveniles, así como miembros de otras instancias formalmente establecidas o que hacían parte de un orden establecido, como el sistema de educación de Bogotá.

Estos mecanismos que el estado implementa para promocionar la participación sugieren una serie de reflexiones que tienen su base en el concepto de gober-mentalidad planteado por Foucault y el de capital estatal formulado por Bourdieu. El primero se refiere a las "formas específicas en que las prácticas humanas se convierten en objetos de regulación y disciplina" (Foucault, 1991: 102) y el segundo hace alusión al marco de percepción a partir del cual se moldean las estructuras cognitivas con las que se piensa la realidad (1994a: 99). Son inmensas y dispersas las formas en que son ejercidas estas técnicas de poder, y aunque suene paradójico, los procesos de participación también pueden ser escenarios donde son materializados estos mecanismos. La discusión de la PPJ requería de un conocimiento y un lenguaje que, se podría decir, son propios del estado. Se debía guiar al participante hacia un ejercicio de transformación de sus necesidades subjetivas en prioridades públicas, que a su vez conducía a su articulación con un marco desde el cual conceptualizara su realidad.

Lo anterior explica de alguna forma la tendencia del estado a crear -así como a relacionarse con- actores organizados, dado que estas instancias pueden contar con un lenguaje que el estado reconoce como válido en cuanto a la formulación de demandas específicas. Pero que además tiene la capacidad de convertir necesidades individuales en planteamientos públicos, debido en parte a su naturaleza colectiva. Ambos aspectos son clave en los procesos participativos de formulación de políticas públicas.

Los CLJ son un ejemplo interesante de cómo el estado constituye formalmente actores válidos con los cuales dialogar. Según el Acuerdo 33 de 2001, estas instancias, que son elegidas por voto popular de la población joven entre 14 y 26 años, cumplen la función "de interlocución y consulta ante la administración y las entidades públicas [...] en temas concernientes a la Juventud" (art. 5). Así, además de tener la capacidad simbólica de representar a los jóvenes, otorgada por la elección popular, son reconocidos por el estado como actores privilegiados con los cuales relacionarse. Es mediante lo anterior que los CLJ, sin perder su autonomía, se articulan a la lógica estatal, lo que los convierte en actores clave en el proceso de formulación participativa de la PPJ.

Este recorrido por los mecanismos y actores mediante los cuales se promovió el proceso discusión de la PPJ ilustra cómo el estado establece implícitamente una serie de categorías y reglas (como el lenguaje y la habilidad de pensar en términos públicos) que los sujetos deben acoger para validar su participación, lo que a su vez posibilita su articulación a la lógica estatal. Sin embargo, estas reflexiones sólo ilustran una de las caras de la participación. A continuación se explorará la otra faceta, que hace referencia a cómo los jóvenes interpretaron las técnicas usadas y cómo reorientaron las categorías propuestas por el estado.

Habiendo analizado la mirada desde el estado a partir de un escenario más teórico, es preciso ahora explorar la visión de los jóvenes desde un nivel más etnográfico. Se narrará entonces brevemente cómo fue el proceso de discusión del "Documento borrador para la discusión de la política pública de juventud para Bogotá". Una vez convocados los actores, era necesaria la planeación de encuentros de discusión que se diseñó desde el criterio del territorio. Dado que Bogotá está administrativamente dividida en 20 localidades, se decidió organizar encuentros interlocales. Esa decisión reafirma la tendencia del estado a seguir clasificaciones institucionales establecidas, como es el caso de las localidades, pero también la idea (no necesariamente errada) de que las necesidades o demandas de los sujetos tienen sus raíces en ese territorio. Ambos aspectos tienen efectos en la forma como se estructura la sociedad y se crean identidades, si se quiere, locales.

Además de la organización "logística" de los encuentros, era necesario establecer una metodología para su desarrollo. Producto de un acuerdo entre funcionarios públicos y el Consejo Distrital de Juventud, se contrató a una universidad para que actuara como un "tercer neutral", como se le denominó (aunque no lo fuera), en la dinamización de las discusiones y sistematización de los aportes de los participantes. Así, se garantizaría una transparencia del proceso, que demandaban tanto los jóvenes como el estado. Esto confirma la idea sugerida por Shore et al. (2005) de que las políticas públicas buscan por diferentes medios reafirmar su carácter neutral (así no lo sean), pero también evidencia la desconfianza que los jóvenes tenían frente al estado, lo cual, retomando los planteamientos de Mitchell (1991), puede ser entendido como un proceso político que profundiza la línea divisoria entre la sociedad y el estado.

Todo parecía engranado hasta que empezó el proceso de participación. A pesar de que el "Documento borrador para la discusión de la política pública de juventud", como su nombre lo indicaba, no era un instrumento acabado y era susceptible a cambios y debates, los jóvenes lo interpretaron como una imposición institucional. Estas críticas se reprodujeron en los diferentes escenarios de discusión, las cuales iban acompañadas de fuertes reacciones emocionales y verbales en contra del estado.

La interpretación de esta fuerte reacción no puede reducirse a explicar que se presentó una mala implementación de lo que los estudiosos de las políticas públicas llaman técnica bottom-up,en contraposición a la del top-down,sino que da cuenta de las complejas relaciones entre los actores y de los dilemas de la participación (Shore et al., 2005: 40). Más que una debilidad en la gobernabilidad, considero que lo que ocurrió fue un reflejo de las dificultades de iniciar el proceso de construcción de lo que los autores mencionados denominan comunidades políticas. Es decir, las "constelaciones específicas de actores, actividades e influencias que moldean la política" (Shore et al., 2005: 34).

El primer intento de discusión de la PPJ sobre la base de un documento borrador fue replanteado casi en su totalidad a partir de tres demandas de los jóvenes después de los encuentros de discusión: primero, la ampliación de los tiempos para el desarrollo del proceso. Segundo, la proliferación de canales de convocatoria y la participación de otras poblaciones no necesariamente organizadas. Y, finalmente, pedían enmarcar la discusión en territorios más específicos que la localidad. Esto llevó a lo que se conoció como "segunda fase de discusión", momento en el cual se terminó de construir una comunidad política. En la siguiente sección se examinarán las redes sociales que se crearon en torno a estas demandas, tal como lo proponen Shore et al. (2005) en cuanto a los actores y sus formas de comunicación.

LA CONSOLIDACIÓN DE LA "COMUNIDAD POLÍTICA" MEDIANTE LA METODOLOGÍA DE AGENDAS AUTÓNOMAS

Las demandas formuladas por los jóvenes, y presentadas al Alcalde Mayor de Bogotá, llevaron a una reformulación tanto de la metodología de discusión como de su enfoque y áreas de intervención. Con el fin de articular otras poblaciones, se inició una convocatoria masiva a través radio, prensa, televisión y paraderos de buses, bajo el eslogan "Tú tienes algo que decir". No hay evidencia de cuántos participantes fueron convocados por estos medios, pero desde la interlocución informal se podría decir que la ruta de llegada quizás más efectiva siguió siendo a través de actores que tenían un carácter institucional o colectivo. Sin embargo, más allá del impacto de la campaña en cuanto al número de convocados, lo relevante de estas estrategias de comunicación masiva, desde el punto de vista antropológico, es el espacio que le dan al estado para "mostrarse" ante la población, lo que le permite reafirmar su intervención en diferentes áreas sociales y, de esta forma, reproducir su idea y poder.

Además de estos esfuerzos, lo que realmente permitió la reformulación de las reglas y condiciones de la participación fue la creación conjunta de una metodología que se denominó "Agendas Autónomas". Como su nombre lo indica, se buscaba que los jóvenes, de manera autónoma, propusieran unas agendas de discusión en cuanto a actores, tiempos y territorios. Éstas debían ser presentadas ante la Administración Distrital, que haría el acompañamiento metodológico y logístico. Es decir, brindaría recursos tales como refrigerios, materiales didácticos y espacios físicos; todos estos aspectos básicos en la materialización del estado. Además, prestaría su conocimiento "experto" demandado por los jóvenes, que permitiría orientar las discusiones y sistematizar la información, pues ya no se contaba con la intervención de la universidad.

Igual de importante que la formulación de nueva metodología fue la redefinición de las categorías en torno a las cuales se discutiría. En ese sentido, las áreas de intervención planteadas en el Documento borrador (ver arriba) fueron reemplazadas por nueve derechos humanos, los cuales serían los nuevos referentes de discusión y de reconocimiento. Éstos fueron: el Derecho a la vida; Participación y organización; Equidad y no discriminación; Educación; Trabajo; Salud; Cultura; Recreación y deporte, y Ambiente.

Casi en su totalidad, las agendas presentadas ante la administración distrital fueron formuladas por los CLJ, que a su vez lideraron el desarrollo de los encuentros de discusión con el acompañamiento del estado. Como quedó registrado en las memorias de JSI, en el marco de estas agendas autónomas,

Se realizaron 188 encuentros de discusión en diversos espacios tales como colegios, parques, plazas de mercado y territorios rurales, entre otros; en ellos participaron activamente 10.600 jóvenes miembros de los diferentes sectores de la ciudad: consejeros de juventud, personeros estudiantiles, jóvenes trabajadores, estudiantes, organizaciones juveniles, jóvenes que están prestando el servicio militar en la policía y el ejército, madres gestantes, desmovilizados y reinsertados, artesanos, artistas, poblaciones étnicas y rurales, jóvenes en situación de discapacidad, desplazamiento o encarcelamiento, entre muchos otros. (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2008: 34)

Estos resultados evidencian la magnitud de la comunidad política que se forjó en torno a la PPJ, lo cual genera una serie de reflexiones acerca de las relaciones que se establecieron entre los actores. Como se ha evidenciado en este artículo, en cada una de las fases de formulación de la PPJ, el estado buscó, mediante una variedad de mecanismos -algunos más "exitosos" que otros-, mostrarse como un actor neutral y minimizar la percepción de verticalidad, que autores como Ferguson y Gupta (2002) han cuestionado. Tal fue el caso de la metodología de Agendas Autónomas, que quizás contribuyó a fortalecer las relaciones de confianza entre el estado y los jóvenes. Esto permitió a su vez que la frontera entre estas dos instancias fuera más flexible, lo que generó una reformulación de los roles de los actores.

Así, los jóvenes representados por los CLJ asumieron funciones que podrían ser consideradas propias del estado, tales como la vinculación de poblaciones, regulación de tiempos y definición de territorios, con lo cual lograron materializar la idea de estado en una gran diversidad de escenarios de la ciudad. En contraste, el estado, representado por funcionarios públicos, asumió el rol de acompañamiento que se podría considerar pasivo, dado que operaba en el marco de unas reglas que habían sido previamente establecidas por los jóvenes. Recuerdo que en varias ocasiones tuve que acudir a mi condición de joven -en ese entonces me encontraba entre los 14 y 26 años de edad- para legitimar un aporte, ya que por momentos el hecho de ser funcionaria del estado, más que facilitar, obstaculizaba la validez de mis opiniones.

Esto me llevó a pensar de manera apresurada y no rigurosa que habíamos alcanzado un nivel de "neoliberalización de la participación", ya que parecía que el estado había desaparecido. Sin embargo, ésta sería una afirmación incorrecta, dado que el poder estatal, más que desvanecerse en el marco de estos escenarios de participación, pudo ser reproducido desde varios mecanismos y a través de múltiples actores y territorios.

El rol de acompañamiento metodológico y sistematización de aportes, que pretendía ser neutral y no impositivo, contribuyó a la reproducción del capital estatal, ya que este ejercicio también implicaba la articulación de las opiniones de los jóvenes en la estructura y el lenguaje de política pública; de estado. Además, la presencia de funcionarios públicos -reafirmada, entre muchos otros aspectos, por el uso de chaquetas con el logotipo de la Alcaldía Mayor de Bogotá- sugería una forma "oculta" de poder en los diferentes territorios. Por último, el capital económico necesario para la realización de las actividades fue también un poderoso mecanismo, que tuvo efectos en la construcción diaria del estado en el marco de la PPJ. Todo esto sugiere que el dispositivo de las Agendas Autónomas, al mismo tiempo que replanteó las relaciones entre los actores, permitió ampliar el espectro de la comunidad política ligada a la PPJ, que a su vez facilitó la articulación de más poblaciones y territorios a lo que Bourdieu (1997: 95) denominó capital estatal.

El proceso de Agendas Autónomas terminó con la creación de una Comisión Redactora, conformada por treinta miembros que habían participado a lo largo del proceso de formulación de la PPJ. Esta Comisión redactaría los lineamientos de la política a partir de la revisión de los aportes de los jóvenes, y que los funcionarios públicos habían sistematizado. Para tal fin, se crearon diez mesas, por cada uno de los nueve derechos humanos y una más para el enfoque. Cada una de estas mesas contaba con un funcionario público que se podía considerar "experto" en las respectivas materias, en cuanto pertenecía a las entidades distritales que desarrollaban cada uno de esos temas. Así, en la mesa del derecho a la educación se encontraba un funcionario de la Secretaría de Educación; en la del derecho a la salud, alguien de la Secretaría de Salud; en la del derecho a la vida, un representante de la Secretaría de Gobierno, y así sucesivamente. Yo me encontraba en la mesa del derecho a la equidad y no discriminación, ya que éste se entendía como transversal a los demás derechos, y en el programa de Jóvenes sin indiferencia.

Esta Comisión se creó también con la intención de minimizar la intervención del estado en el proceso de formulación de la política, reducir la percepción de verticalidad y propiciar escenarios para que los jóvenes se apropiaran de la que sería su política pública. Considero que, en parte, esto se cumplió, y al igual que las Agendas Autónomas, la Comisión permitió reformular y volver más fluidas las fronteras entre estado y sociedad; lo que sin duda era un aspecto deseable. Sin embargo, esto no quiere decir necesariamente que el poder estatal hubiera cesado de circular. Tres aspectos que nos remiten a debates ya examinados indican lo anterior. El primero alude a la reproducción del estado mediante la creación de actores "válidos" con los cuales relacionarse, en este caso, la Comisión Redactora. Ligado a lo anterior, se encuentra el poder que se deriva de la capacidad de ordenarlos a partir de unas clasificaciones y conocimientos institucionales, tales como la mirada sectorial de las entidades distritales, enmarcada además en el discurso de los derechos humanos. Lo anterior era reforzado por la presencia del funcionario "experto" en las mesas de discusión.

Es preciso, sin embargo, explorar con más detenimiento el rol de los funcionarios públicos. En ese sentido, si era función de los jóvenes redactar los lineamientos de la política, ¿cuál eral el papel del estado? Es decir, ¿debía cumplir el rol de mediador entre los diferentes actores, o de orientador de las discusiones, o de tramitador de los intereses? Desde mi experiencia como representante del estado en una de las mesas de trabajo, puedo decir que tuve que asumir todos estos papeles. No obstante, tengo que admitir que los jóvenes, con los que me reuní varias veces, demandaban mi asesoría permanente, orientación "experta" y validación en la clasificación y redacción del documento.

Esto, más que ocultar su voz desde el poder que me otorgaba estar "adentro" del estado, me llevó a la que podría ser la básica conclusión de que la formulación de las políticas públicas, así sean el fruto de un profundo proceso de participación, como fue el caso de la PPJ, necesita de un conocimiento experto demandado por los actores.

En ese sentido, sería preciso trabajar en el desarrollo de un modelo de política pública que les permitiera a las poblaciones incidir no sólo en su contenido, sino también en su lógica y estructura. Además, se tendría que definir cuáles son las fuentes que validan ese conocimiento "experto" y si es tarea de las ciencias sociales, por ejemplo, replantear las categorías desde el cual éste es definido, en cuanto éstas son importantes fuentes de legitimación de este discurso. Además, habría que replantearse si la política pública como mecanismo de intervención de la realidad por parte del estado es válida o puede ser reemplazada por otras formas que generen cambios sociales que orienten a las sociedades a lo que ellas consideren como situaciones de bienestar. Por ahora, sin embargo, nos limitaremos a explorar cómo se materializó en un decreto todo lo discutido en el proceso y cuáles son los efectos del enfoque de derechos que quedó consignado en la política.

HACIA LA MATERIALIZACIÓN DE LOS DERECHOS

Una vez redactada la política pública por parte de la Comisión, fue entregada al Alcalde Mayor de Bogotá en un evento público al que asistieron jóvenes, miembros del gabinete distrital, así como medios de comunicación. Este acto le otorgó el capital simbólico que le permitiría al "documento" convertirse en un decreto, con lo cual se materializaba la demanda de los jóvenes, que pedían que sus esfuerzos no se quedaran "en letra muerta". Frente a esto existía un consenso de que la formalización de la PPJ era un paso importante hacia esa meta. Esta idea está enmarcada en lo que Garcia (1993) denomina la "eficiencia simbólica del derecho". Según el autor,

La fuerza del derecho también se encuentra [...] en su capacidad para crear representaciones de las cuales se derive un respaldo político [...] con independencia de la evaluación de veracidad y efectividad que pueda hacerse de la correspondencia de dicha idea o imagen con la realidad. (García, 1993: 87)

En ese sentido, la firma del Decreto 482 de 2006, "Por el cual se adopta la Política Pública de Juventud para Bogotá D.C. 2006-2016", fue interpretada por algunos jóvenes como la real materialización de la misma.

Además de las implicaciones que se derivan de la "forma" de la PPJ, es preciso examinar su contenido en cuanto a los efectos de su enfoque de derechos, que, como se analizó, establece el marco conceptual para definir el sujeto al cual se orienta la Política. El enfoque consignado en el Decreto 482 de 2006 reconoce al joven "como sujeto de derechos indivisibles, universales, inalienables e imprescriptibles" (art. 4). Esto implica que el estado debe generar acciones orientadas a garantizar y promover los derechos de los jóvenes, lo que también supone otorgarles las herramientas legales y políticas para demandar la materialización de los mismos. Más que explicar las implicaciones teórico-políticas de tal enfoque, es preciso reconocer que éste tiene una fuerte carga ideológica, tal como los sugieren Okungwo y Mencher (2000: 110), la cual debe ser descifrada para entender cómo circula el poder del estado a través de la población joven. Los planteamientos de Bourdieu (1997) y Foucault (1991) pueden dar nuevamente algunos elementos de análisis.

Por un lado, se podría afirmar que el enfoque de la PPJ puede ser entendido como un marco de significado (o capital estatal) que permite moldear las estructuras cognitivas con las que los jóvenes piensan su realidad (1994a: 99). Los nueve derechos contenidos en la política (ver arriba) se transforman así en referentes de reconocimiento de los jóvenes por parte del estado pero también en generadores de identidad para la población juvenil que percibe como válida la PPJ.

De igual forma, el enfoque otorga sentido, coherencia y unidad a los muchos lineamientos formulados en la PPJ, y que son, en últimas, los mecanismos mediante los cuales moldea el comportamiento de los jóvenes o se interviene su realidad. Son los lineamientos articulados y legitimados por el enfoque de derechos los que facilitan la gober-mentalización de los jóvenes. Es decir, los que permiten convertir las prácticas humanas en objetos de regulación y disciplina (Foucault, 1991: 102). Se podría concluir entonces que la PPJ, al mismo tiempo que moldea las estructuras cognitivas de los jóvenes al proponerles marcos de percepción desde los cuales pensar su realidad, plantea las condiciones para guiar su conducta a través diversas técnicas de gobernar.

CONCLUSIÓN

Este artículo comenzó con una reseña sobre mi ruta de llegada a las políticas públicas, la cual se caracterizó por los "saltos" que di en términos del lugar de análisis. Además de explorar las dificultades teóricas que implica el estudio de las fronteras estado vs. sociedad y estado vs. academia, aspecto clave para el desarrollo del artículo, se buscó evidenciar algunos de los retos que podría enfrentar el campo de la antropología de las políticas públicas. En ese sentido, se propuso el ejercicio de "desnaturalización" de estas representaciones sociales, con el fin de evitar los antagonismos en la producción del conocimiento y, de esta forma, contribuir en la práctica a una mejor interlocución entre los actores.

Posteriormente, se analizaron las fuentes que legitimaron "desde adentro" la formulación de una política pública. El poder de las estadísticas, las organizaciones internacionales, pero sobre todo, el poder de la demanda juvenil, generaron las bases para la construcción del Documento borrador, que luego sería reformulado a través de lo que se llamó Agendas Autónomas.

Dicha metodología buscó generar un ambiente de neutralidad y de horizontalidad, teniendo en cuenta la imaginada pero poderosa línea divisoria entre los jóvenes y el estado. Sin embargo, más que minimizar el papel de este último, el proceso de formulación de la PPJ se convirtió en un potente dispositivo de reproducción del estado, mediante la construcción de una comunidad política en torno a la PPJ, conformada por diversos actores y materializada en una variedad de territorios. Refuerzan esa idea mecanismos como la permanente necesidad de crear actores "válidos" con los cuales relacionarse, así como la capacidad de ordenar y clasificar a partir de categorías y rutas institucionalmente establecidas. Es por eso que se concluye que los espacios de participación pueden ser considerados potentes escenarios de implementación de las dispersas técnicas de poder del estado.

Además del proceso, el contenido de la PPJ fue y será determinante en la permanente construcción del estado. Su enfoque de derechos se convierte en un marco de significado que permite moldear las estructuras cognitivas desde las cuales los jóvenes pueden percibir su realidad y definir su identidad. Al mismo tiempo, los lineamientos de la Política pueden ser entendidos como mecanismos de gobermentalidad o de regulación y objetivación de la conducta mediante los cuales también es reproducido el estado.

Comentarios

¹ No sobra resaltar que las opiniones contenidas en este artículo no comprometen ninguna postura oficial y son de exclusiva responsabilidad de su autora. Las reflexiones que aquí se exponen precisamente intentan desnaturalizar el concepto de "oficialidad"

² Que quiere decir bajas tasas de fertilidad global, más bajas tasas de mortalidad (Alcaldía Mayor de Bogotá, 2004: 6).

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