Reflexiones sobre la Estrategia de Seguridad Nacional Española: lecciones para Sudamérica^*

Reflections on the Spanish National Security Strategy: Lessons for South America

Réflexions sur la Stratégie nationale espagnole de la sécurité: les leçons pour l'Amérique du Sud

Reflexões sobre a Estratégia de Segurança Nacional espanhola: Lições para a América do Sul

Daniela Briones Riverosa^a

^* Artículo realizado en el marco del convenio de colaboración académica entre el Centro de Estudios e Investigaciones Militares (CESIM) del Ejército de Chile, Santiago, Chile y el Instituto de Ciencias Militares, Escuela Militar de Cadetes José María Córdova de Colombia.

^a Magíster en Pensamiento Contemporáneo, Universidad Diego Portales, Chile. Comentarios a: daniela.brionesr@gmail.com

Cómo citar este artículo: Briones Riveros, D. (2014). Reflexiones sobre la Seguridad Nacional Española: lecciones para Sudamérica. Rev. Cient. Gen. José María Córdova, 12(13), 107-124

Recibido: 25 de marzo de 2014 . Aceptado: 30 de abril de 2014

Resumen

Respecto a la seguridad y defensa, Sudamérica es una región que enfrenta una situación estratégica compleja, que ofrece riesgos y oportunidades, y por esa razón requiere un marco de referencia claro para ser comprendido. A nivel internacional, la redacción de estrategias de seguridad ha cobrado mayor importancia, pues son una de las principales herramientas que tienen los países para orientar su toma de decisiones dentro de este ámbito. Según lo anterior, el objetivo de este artículo es analizar los principales puntos de la Estrategia de Seguridad Nacional de España (2013), en comparación con la realidad de una serie de países latinos, para así contribuir al desarrollo de estos documentos en una región que busca posicionarse como un actor internacional relevante.

Palabras clave: defensa, España, estrategia, seguridad, Sudamérica.

Abstract

In terms of defense and security, South America is a region that faces a complex strategic situation which offers risks and opportunities, and because of that requires a clear framework to be understood. In an international level the development of security strategies has become more important as they are one of the main tools for countries to guide their decision making process in the field. In this regard, the purpose of this paper is in one hand analyze the main elements of the National Security Strategy of Spain (2013), and in the other hand, study the state of affairs of several Latin American countries. These in order to assist in the development of security strategies in a region that seeks to position itself as a relevant international actor.

Keywords: Defense, security, South America, Spain, strategy.

Résumé

En matière de sécurité et de défense, l'Amérique du Sud est une région qui fait fasse à une situation complexe, parce qu'elle doit affronter parallèlement à des risques et d'opportunités, raison par laquelle on est en présence d'une région qui a besoin d'une définition d'une stratégie de sécurité. Dans le contexte international, cette définition a une prédominance parce qu'il s'agit d'un des principaux éléments qui ont les États pour orienter leurs politiques dans ce domaine. À ce sujet, l'objcetif de cette article est de proposer une analyse des principaux aspects de la Stratégie de Sécurité National de l'Espagne publié en may 2013, pour faire une compaison avec la réalité de plusieurs pays de l'Amérique Latine, et de cette façons contribuer à la génération de nouveaux études pour que la région puisse dans ce domaine jouer un meilleur rôle dans le système mundial.

Mots-clés: Défense, Espagne, stratégie, sécurité, Amérique du Sud.

Resumo

Em termos de segurança e defesa, a America do Sul é uma região que enfrenta uma situação estratégica complexa, riscos e oportunidades oferecidos, e que requer de uma referência para se compreender. Porém, as estratégias de segurança têm maior importância, já que são uma das principais ferramentas que tem os países para se orientar na toma de desições nesse âmbito. Nesse aspecto, o objetivo deste artigo é analisar os principais pontos da Estratégia de Segurança Nacional da Espanha (2013), em comparação da realidade de uma quantidade de países latinos para assim, contribuir ao desenvolvimento dos documentos em uma região que procura se posicionar como um ator internacional relevante.

Palavras-chave: Defesa, Espanha, estratégia, segurança, América do Sul.

Introducción

El propósito de este artículo es analizar los principales puntos de la Estrategia de Seguridad Nacional de España publicada en el 2013, en comparación con los elementos clave de la normativa de seguridad de una serie de países de América Latina —a saber: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Perú y Venezuela—, para así contribuir al desarrollo de documentos en el área antes mentada, en una región que busca posicionarse como un actor internacional relevante.

En la actualidad, el panorama mundial en materia de seguridad y defensa se ha complejizado a raíz de los alcances de la globalización y de la consecuente profundización de los lazos entre los países. Lo anterior hace necesario que los estados estén al tanto de lo que acontece en este ámbito, a escala mundial y local, sopesando la relación con los otros actores del sistema internacional en cuanto a sus oportunidades y riesgos, elementos que en este contexto se presentan como transnacionales. Para coordinar y estructurar su actuar al respecto, los países han desarrollado diversos instrumentos para normar cómo se tomarán las decisiones relativas a la seguridad y a la defensa. Es así como la redacción de estrategias de seguridad ha cobrado mayor importancia, pues son una de las principales herramientas que poseen los países para definir un marco de referencia global en este ámbito.

Los estudios precedentes han dejado en claro que aún queda camino por recorrer para comprender el alcance de estos instrumentos y las implicancias de su ejecución, sobre todo en el caso de Latinoamérica, donde los avances en esta materia son aún incipientes. Para estudiar esta problemática, en la primera sección se abordarán elementos generales para comprender el contenido y la relevancia de los conceptos de seguridad y defensa, así como la necesidad de que existan estrategias a nivel estatal que aborden estas nociones. En la segunda sección se expondrán los lineamientos principales en seguridad y defensa en los países latinoamericanos ya consignados. En la tercera sección se presentarán los lineamientos españoles en la materia expresados tanto en la Estrategia de Seguridad Nacional, como en su versión precedente del 2011. Para finalizar, se formularán las reflexiones finales del análisis aquí propuesto.

Elementos generales sobre los conceptos de seguridad y defensa

A partir de la segunda mitad de la década de los 2000, diversos países comenzaron a divulgar sus respectivas estrategias. Han sido pioneros en esta tarea Estados Unidos, Reino Unido, Canadá, España, Australia y, en Latinoamérica, Brasil. Sin embargo, la inquietud o, más bien, la preocupación por los asuntos concernientes a la seguridad y defensa —que, en definitiva, se ocupan de la supervivencia de los miembros y bienes de una comunidad— se remonta al inicio de la historia humana. Es relevante clarificar qué significan estos dos conceptos y cuál es su campo de acción para entender la importancia de que se desarrollen estrategias al respecto.

De acuerdo con Ugarte (2012), en América Latina el significando de estas nociones es bastante amplio; de hecho, ambas tienden a fundirse y confundirse en la idea de seguridad nacional. Uno de las interrogantes que el autor deriva de dicha amplitud, es por qué en la región se hace difusa la distinción entre agresión externa y conservación del orden interno, siendo que en gran parte del resto del globo estos conceptos están diferenciados.

Para comenzar a desentrañar la respuesta, hay que referirse al significado de seguridad. En primer lugar, esta se relaciona directamente con la idea de amenaza, vale decir, con el indicio de peligro o riesgo. Las medidas que se adopten para atenuarlos tienen que ver con las características y magnitud de la amenaza, y con los medios y decisiones que se tomen para evitar el daño (Ugarte, 2012). La seguridad nacional, por su parte, se fundamenta en los mismos principios antes expuestos, pero hace alusión directa a los elementos que amenazan los valores constitutivos del Estado, a saber, soberanía, independencia e integridad territorial. Habitualmente, en este sentido, se considera como la mayor amenaza un ataque armado por parte de otro país. Sin embargo, según Ugarte (2012), autores como Jordan, Taylor y Korb (1994) establecen que existen otros modos de amenazar los intereses vitales de una nación, como lo son eventos que atenten contra los intereses económicos o políticos de un país —como el bloqueo económico—, sin los cuales la vitalidad del Estado en cuestión se vería seriamente mermada. En este sentido, la seguridad se entiende como multidimensional e interdependiente, pues "las medidas militares que un Estado adopte para preservar su propia seguridad afectan la seguridad de los restantes Estados, tanto objetivamente, como por las percepciones que genera en los restantes Estados" (Ugarte, 2012, p. 6).

Por otro lado, la defensa alude a aquellas medidas concretas que se tomen para salvaguardar los intereses expresados en la idea de seguridad (Ugarte, 2012). En ese orden de ideas, la defensa tiene relación con los medios materiales, tecnología, infraestructura, entre otros, que dispongan las naciones en pos de cuidar sus intereses y valores fundamentales.

En términos históricos, en América Latina, las ideas de seguridad y defensa están marcadas por la herencia española y portuguesa. De acuerdo con Ugarte (2012, pp. 23-26), la milicia española se caracterizó por "la obediencia ciega y la utilización plurifuncional" del instrumento militar, entre otros elementos. Por su parte, las costumbres de la milicia portuguesa habrían propiciado la existencia de caudillos militares. A pesar de lo anterior, en la actualidad la estructuración de la defensa y la seguridad latinas está influenciada por aquellos países con mayor tradición al respecto, como Francia, Alemania y Estados Unidos.

Por otro lado, estrategia se define como aquel conjunto de actividades destinadas a conseguir un objetivo, estableciendo reglas que aseguren una decisión óptima al respecto. En este orden de ideas, es relevante que los países desarrollen este tipo de documentos, pues contribuyen a priorizar y a ordenar a largo plazo las decisiones que se tomarán en un área tan sensible como es la seguridad, que busca salvaguardar la esencia misma del Estado. Del mismo modo, y por su naturaleza más práctica, la estrategia de seguridad debería ser acompañada por una política de defensa, considerada como aquella determinación material que concreta los lineamientos generales expuestos en la estrategia.

Lineamientos de seguridad y defensa en Sudamérica

América del Sur paulatinamente se ha transformado en una región con fuertes vínculos políticos y económicos de diversa magnitud. El proceso de consolidación democrática ha propiciado la discusión de los asuntos concernientes a la administración del Estado, que antes eran debatidos a puerta cerrada o que no gozaban necesariamente del interés de la opinión pública, pero que hoy son deliberados con mayor intensidad, ya que se comprende que son de interés nacional, como los asuntos concernientes a la seguridad y defensa.

En general, los países publican estrategias con el objetivo de manifestar cuáles son los intereses y los valores que se quieren resguardar en este ámbito, además de identificar cuáles son los riesgos para la seguridad (Edwards, 2012). Es por eso que estos documentos son un instrumento fundamental para fortalecer la cooperación entre las naciones, en la medida en que su publicación contribuye a la transparencia —y por lo tanto, a la confianza—, y a que las respuestas a las amenazas y riesgos a la seguridad, por la naturaleza transnacional de estas, deben enfrentarse por medio de una estrategia cooperativa.

En América Latina, solo Brasil cuenta con un documento de estas características, pero específico para el sector Defensa (Estrategia Nacional de Defensa, 2008). El gobierno pt de Lula estimó pertinente innovar en su política de Defensa, y avanzar en la planificación por capacidades. La Estrategia publicada por el gobierno de Lula buscaba perfilar a Brasil en el mundo, de cara a los desafíos que enfrenta como nuevo actor relevante a escala global. Por ello, se trata de un documento que excede la preocupación por la seguridad, siendo una expresión de la postura y rol de dicho país en el escenario actual y futuro. (Edwards, 2012)

La Estrategia Nacional de Defensa caracteriza a Brasil¹ como un país eminentemente pacífico y, a partir de eso, enfatiza el rol de las Fuerzas Armadas en cuanto aporte positivo a la sociedad brasileña. Para ello, destaca la necesidad de contar con un instrumento militar profesional y de altas aptitudes técnicas, que sea capaz de actuar en diversas circunstancias, tales como la protección de las fronteras o prestar ayuda en caso de catástrofes naturales. Del mismo modo, la estrategia brasileña establece atribuciones para las Fuerzas Armadas en tiempos de guerra y de paz, a la par destaca la importancia de contar con un desarrollo operativo y tecnológico por medio de la reorganización y el potenciamiento de la industria nacional de defensa. Además, destaca la importancia de la Amazonía como una zona geoestratégica relevante, tanto a escala local como global.

En los otros países de la región, los asuntos concernientes a la seguridad y a la defensa son normados, generalmente, por leyes de defensa nacional, que en conjunto con otros instrumentos legales se encargan de estructurar el quehacer en la materia. En este sentido, a continuación se revisará brevemente cuál es la situación de algunos de los países de América del Sur.

Argentina

Los lineamientos en materia de seguridad y defensa están fuertemente relacionados con las consecuencias para la configuración de la nación del denominado Proceso de Reorganización Nacional (1976-1983) y de la Guerra de las Malvinas (1982). El retorno a la democracia propició el contexto para que se replanteara el Sistema de Defensa Nacional² según las premisas de supremacía de la autoridad civil y delimitación de funciones respecto del actuar de las Fuerzas Armadas, pues se buscaba evitar que estas interviniesen en la esfera política (Ministerio de Defensa de la República Argentina, 2009).

La política internacional de la defensa argentina se estructura de acuerdo con un modelo defensivo autónomo-cooperativo. Su objetivo principal es adquirir las capacidades apropiadas para la legítima defensa, y contribuir a la cooperación regional y mundial según los principios de la confianza mutua, la transparencia y el respeto por el derecho internacional.³ Aunque la implementación de dichas normas representó un gran avance,

el camino hacia la consolidación de la Política de Defensa como una Política de Estado, de legítimo consenso, se vio ralentizado en la práctica por una compleja trama de factores en la que cuentan tanto cambios estructurales en el contexto global y regional, como la directa incidencia de condicionamientos políticos internos. (Ministerio de Defensa de la República Argentina, 2009, p.11)

A razón de lo anterior, las capacidades presupuestarias y, por lo tanto, operativas del instrumento militar se han visto fuertemente mermadas. Si bien el gobierno argentino ha elaborado un plan integral de modernización que busca la administración eficiente de los recursos y el rediseño de la matriz de capacidades militares, este proceso aún no ha dado lugar a la elaboración de una estrategia propiamente tal que sistematice los esfuerzos en la materia de manera integral, pues asuntos de índole interna, como la inflación y las extremadas diferencias políticas, no han posibilitado el consenso necesario para la elaboración de un documento de ese tipo.

Bolivia

Los lineamientos de seguridad y defensa se rigen por el fin supremo de "vivir bien" establecido en la Constitución del Estado Plurinacional de Bolivia del 2010. En dicha fecha también se presentó una serie de medidas tendientes a modernizar y fortalecer la seguridad y defensa. En términos generales, se favorece la participación de todos los actores de la sociedad y se fomenta la corresponsabilidad civil-militar, pues dichos asuntos son de relevancia estatal. La constitución boliviana orienta la seguridad y defensa hacia un modelo integral que abarca nuevos roles para las instituciones de orden y seguridad, y que amplía el concepto tradicional de la seguridad enfocado habitualmente a la manutención de la soberanía (Zeballos, 2012). Un claro ejemplo de esto es el artículo 16-II de la Constitución, que garantiza la seguridad alimentaria de toda la población boliviana.

A pesar de que en Bolivia tampoco existe una estrategia de seguridad como tal, sí existe la voluntad de modernizar la estructura de seguridad y defensa, fortaleciendo las Fuerzas Armadas, considerando la existencia de nuevos riesgos y, por tanto, nuevas formas de sobrellevarlos, actualizando el significado de seguridad ante este nuevo contexto. Sin embargo, de acuerdo con Bartolomé (2010), esta reconfiguración no está exenta de una carga ideológica,⁴ pues como amenaza se considera la injerencia de potencias extranjeras en asuntos internos y las concesiones a empresas transnacionales que afecten los intereses del Estado. Sin embargo, esta modernización representa una iniciativa muy relevante, puesto que se hace cargo de los desafíos del panorama internacional en la materia, y realiza modificaciones estructurales necesarias en cuestiones relativas a la seguridad y defensa bolivianas.

Chile

En junio de 2012, el gobierno chileno dio a conocer la propuesta de Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa 2012-2024 (ENSYD) a fin de coordinar la acción de los diversos organismos nacionales para enfrentar los desafíos, riesgos y amenazas en seguridad y defensa. La ENSYD busca optimizar el uso de los recursos disponibles en función de los intereses nacionales, articulando las decisiones a fin de proveer a la nación seguridad en un sentido amplio, con el respaldo de la sociedad civil y en pos de la cooperación internacional. También se establecen "las capacidades estratégicas que las Fuerzas Armadas requieren para dar cumplimiento a las tareas definidas y las orientaciones de la ENSYD, elemento fundamental del modelo de presupuesto plurianual destinado al financiamiento del Plan de Desarrollo de la Fuerza" (Biblioteca Nacional del Congreso, 2013, p. 5).

Sin embargo, el desarrollo de la ENSYD no ha estado libre de polémicas. Se destacó la necesidad de replantear los contenidos del documento separando lo concerniente a la seguridad de lo que se refiere a la defensa, y además se cuestionó la utilización del concepto de seguridad ampliada, entre otros elementos. En el marco de una solicitud del Presidente de la República, el 28 de agosto de 2013 las Comisiones de Defensa y de Relaciones Exteriores del Senado iniciaron una ronda de audiencias que contó con la participación de personeros del gobierno, de expertos y de académicos, a fin de emitir un dictamen sobre la ENSYD. El objetivo de esta consulta fue incluir las disposiciones del dictamen de la Cámara Alta en la Estrategia, para así definir las pautas que orienten la acción de los organismos estatales para responder a los desafíos que la ENSYD consigna, e informar a la sociedad y a la comunidad internacional sobre las disposiciones que el país adopte en seguridad y defensa, en pos de la cooperación y de la transparencia. La Comisión Mixta someterá dicho documento a un proceso de revisión antes de conocer su dictamen final. Posteriormente, las observaciones del Senado serán analizadas por el Ejecutivo, para definir la versión final de la ENSYD.

Colombia

Las regulaciones en seguridad y defensa están fuertemente marcadas por la problemática existente entre el Estado y los grupos guerrilleros. En este marco, el presidente Juan Manuel Santos ha impulsado la Política Integral de Seguridad y Defensa para la Prosperidad (2011), un documento macro para las acciones internas en la materia, cuyo propósito es alcanzar las condiciones adecuadas para erradicar la violencia, fortalecer la paz y alcanzar la prosperidad. Los objetivos estratégicos de esta política son: disminuir la producción nacional de narcóticos; desarticular los grupos al margen de la ley y crear condiciones suficientes para la consolidación de la seguridad; propiciar condiciones de seguridad para la convivencia ciudadana; avanzar hacia un sistema de capacidades disuasivas creíble, integrado e interoperable; contribuir a la atención oportuna de desastres naturales y catástrofes; y fortalecer la institucionalidad y el bienestar del sector seguridad y defensa.

En la actualidad, el país se encuentra viviendo nuevamente un proceso de paz con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). A finales del 2012, representantes del gobierno y de las FARC firmaron el Acuerdo General para la Terminación del Conflicto, que estipula la discusión de los siguientes puntos:

1. Fomento al desarrollo rural y mayor acceso a la tierra.
2. Establecimiento de garantías para el ejercicio de la oposición política y la participación ciudadana.
3. Fin del conflicto armado, entrega de armas y reintegración de los miembros de las FARC a la vida civil.
4. Combate efectivo al narcotráfico.
5. Respeto a los derechos de las víctimas.
6. (BBC Mundo, 2012)

Más allá de esta problemática doméstica, el Estado colombiano asume la transnacionalidad de los riesgos a la seguridad, de ahí que promueva la cooperación y la articulación de acciones regionales para combatirlos a fin de "blindar a la nación frente a la feroz dinámica del crimen transnacional" (Resdal, 2012, p. 169). En definitiva, el escenario estratégico colombiano de lucha contra la violencia perpetrada por estos grupos condiciona su normativa y sus objetivos en seguridad y defensa.

Perú

Algunas de las estipulaciones en seguridad y defensa peruanas están consignadas en la Ley del Sistema Nacional de Seguridad y Defensa Nacional, n°. 28.478 (2005); la Política General del Sector Defensa 2011-2016 y el Libro Blanco de la Defensa Nacional (2005). La Política de Seguridad y Defensa Nacional peruana se fundamenta en el establecimiento de diversas estrategias para generar bienestar y proteger a la población (Ministerio de Defensa del Perú, 2005), y tiene por objetivo orientar la selección, la preparación y la utilización de los medios del Estado para la obtención y mantenimiento de la Seguridad Nacional. En el Libro Blanco la seguridad se define como:

La situación en la cual el Estado tiene garantizado su independencia, soberanía e integridad y, la población los derechos fundamentales establecidos en la Constitución. Esta situación contribuye a la consolidación de la paz, al desarrollo integral y a la justicia social, basada en los valores democráticos y en el respeto a los derechos humanos. (Ministerio de Defensa del Perú, 2005, p. 62)

Del mismo modo, Perú considera la existencia de nuevas amenazas y desafíos a la seguridad que requieren de respuestas integrales y cooperativas de parte de todos los sectores de la sociedad. En este sentido, la política general del sector se orienta a mantener la capacidad operativa de las Fuerzas Armadas y la eficiencia en el gasto, entre otros elementos, en pos de salvaguardar la soberanía y los intereses del Estado. Sin embargo, en la actualidad la agenda de defensa enfrenta los desafíos de garantizar el orden interno combatiendo a los remanentes de Sendero Luminoso y de continuar con el proceso de modernización de las Fuerzas Armadas, solventando la problemática salarial y pensionaria de sus miembros (Resdal, 2012, p. 246).

Venezuela

En adición a la Ley Orgánica de Seguridad de la Nación n°. 37.594 (2002), Venezuela ha elaborado el Plan de Desarrollo de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana para la Defensa Integral de la Nación 2007-2013, también llamado Plan Sucre, que contiene lineamientos estratégicos y un cronograma de ejecución de tareas a fin de combatir exitosamente las amenazas que pudiesen afectar al país. El plan propone cinco ejes estratégicos: jurídico, doctrinario, directivo, logístico y educativo (Comando Estratégico Operacional de la Fuerza Armada Nacional Bolivariana, 2008). También es importante considerar al respecto, la Propuesta del Candidato de la Patria para la Gestión Bolivariana Socialista 2013-2019.

En términos generales, se busca enfrentar adecuadamente la influencia de Estados Unidos en pos de la defensa de los ideales bolivarianos, teniendo como eje el respeto a la institucionalidad venezolana y al mando único del Presidente de la República como Comandante en Jefe y máxima autoridad jerárquica de la Fuerza Armada Nacional, de acuerdo con los poderes a él conferidos en la Ley Orgánica de esta institución.

Al igual que en el caso de Bolivia, la situación venezolana ha sido criticada por su ideologización, hecho no extraño si se considera que este país es el líder del bloque de países latinos de corte izquierdista, y que, desde el inicio de su mandato, el fallecido Presidente Hugo Chávez buscó desarrollar un cambio estructural en el país y posteriormente extrapolarlo a la región.

Lineamientos de Seguridad Nacional en España

Elementos generales de la normativa de seguridad española

El 24 de junio de 2011 se publicó la Estrategia Española de Seguridad: una responsabilidad de todos. Dicho instrumento marca un punto de inflexión en el establecimiento de políticas de seguridad en España, pues hasta esa fecha los documentos de referencia en la materia eran elaborados únicamente por los organismos propios del área, como por ejemplo, el Ministerio de Defensa Nacional.

En cambio, ahora "España dispone de una Estrategia de Seguridad que va a servir para alinear en la misma dirección a todos los elementos que forman parte de las Administraciones Públicas, las organizaciones sociales y el sector privado, es decir la sociedad en su conjunto" (IEEE, 2011, p. 2).

Previo a la redacción de la Estrategia Española de Seguridad: una responsabilidad de todos, las principales falencias que presentaba el conjunto de documentos que orientaban las políticas defensa (IEEE, 2011) eran las siguientes:

• En su elaboración y aplicación, carecían de la participación del conjunto de las administraciones del Estado y de la sociedad. Esto representaba un problema en la medida en que la seguridad "es una tarea compleja, en un mundo interdependiente y en transformación en el que convergen la peor crisis económica en más de 80 años y un desplazamiento de poder económico de Occidente a Asia" (IEEE, 2011:9).
• Eran orientaciones de corto o mediano plazo, por lo que no existía una visión de largo alcance que contribuyera a la estabilidad de las acciones emprendidas por España en materia de seguridad.

Gracias a la Estrategia Española de Seguridad del 2011, España cuenta con un documento que se ocupa de organizar a toda la sociedad, superando visiones anticuadas de la seguridad, transformándose así en uno de los países más avanzados al respecto a nivel mundial. No obstante, la elaboración del mentado documento representa el primer paso de un proceso de modernización y perfeccionamiento continuo del Sistema de Seguridad español. A razón de esto último, es que en la misma Estrategia del 2011 se establece su revisión periódica en relación con las prioridades estratégicas del país y del contexto imperante. Según este último precepto, el 30 de mayo de 2013 el Consejo de Ministros aprobó la Estrategia de Seguridad Nacional: un proyecto compartido, que sustituye a la elaborada en el 2011. Dicha modificación obedece, por una parte, a la mentada política de revisión constante establecida en la antigua estrategia y, por otro lado, a que esta fue aprobada

en los últimos estertores de una compleja legislatura, que su desarrollo práctico fue mínimo al estar centrada toda la atención en las consecuencias de la crisis económica y, sobre todo, que fue elaborada por el Gobierno sin poder alcanzar un consenso previo con el principal partido de la oposición, que anunció que la cambiaría en cuanto alcanzase el poder. (Ruiz, 2013, p. 4).

La Estrategia de Seguridad Nacional: un proyecto compartido es fruto de un exhaustivo proceso de trabajo presidido por el Departamento de Seguridad Nacional de la Presidencia del Gobierno, en colaboración con todos los ministerios, con el objetivo de renovar el Sistema de Seguridad Nacional ante los nuevos desafíos del sistema internacional en seguridad (Del Vado, 2013). Este proceso también contó con el apoyo del Partido Socialista Obrero Español (PSOE), uno de los partidos más relevantes de la oposición y, entre otros elementos, propicia la participación de la sociedad en su conjunto en los asuntos propios de esta materia, de ahí que sea considerado como un proyecto compartido.

A pesar de que la Estrategia de Seguridad Nacional, en términos generales, revisa el documento presentado por el gobierno de José Luis Rodríguez Zapatero en el 2011, cabe mencionar que ambas estrategias se ocupan de dar luces acerca de cuál es la realidad de España en cuanto a sus fortalezas, debilidades y oportunidades; de definir la situación actual de seguridad y de determinar cuáles son los objetivos de largo plazo en el ámbito, estableciendo medidas para comprobar el avance y el impacto real de las decisiones que se tomen (Ruiz, 2013). No es extraño que exista continuidad entre los elementos principales de ambos documentos, pues España concibe a la Seguridad Nacional como un servicio público, o más bien como una política de Estado respaldada tanto por la clase política como por la sociedad, que debe mantenerse en el tiempo más allá de las agendas particulares de cada gobierno.

Asimismo, la seguridad es considerada un componente fundamental para defender los valores constitucionales y alcanzar el progreso, pues es el pilar de la conservación y supervivencia de las personas y, por consiguiente, de las sociedades. Sin embargo, aquellos elementos que se estiman beneficiosos o perjudiciales para la seguridad, van evolucionando de acuerdo con el desarrollo del contexto global, develando nuevas necesidades e identificando nuevos riesgos para la supervivencia de esta.

En la actualidad el cambio continuo es la constante que identifica el panorama internacional, y se manifiesta en la existencia de nuevos riesgos y amenazas de carácter transnacional, que interactúan entre sí aumentando su peligrosidad. Por las características propias de dichos riesgos y amenazas, para ser efectiva, la seguridad precisa de cooperación a todo nivel, un enfoque multidisciplinar y de acción coordinada. Sin embargo, la Estrategia de Seguridad Nacional: un proyecto compartido se diferencia de su predecesora en una serie de elementos clave. Uno de los puntos más relevantes es que define con claridad qué significa el concepto de seguridad nacional, estableciendo que es: "la acción del Estado dirigida a proteger la libertad y el bienestar de sus ciudadanos, a garantizar la defensa de España y sus principios y valores constitucionales, así como a contribuir junto a [sus] socios y aliados a la seguridad internacional en el cumplimiento de los compromisos asumidos" (Presidencia del Gobierno, 2013, p. 7).

La importancia de esto radica en que proporciona un contenido más específico y claro a la noción de seguridad, ya que focaliza el objeto de análisis en un ámbito en el que si bien se reconoce la preponderancia de dicho concepto, por lo general también existe bastante opacidad acerca de cuál es su alcance. Asimismo, cabe mencionar que la crisis económica y financiera que enfrenta España en la actualidad condiciona inevitablemente la política de seguridad, pues la inestabilidad financiera es concebida como un nuevo tipo de riesgo por enfrentar. En segundo lugar, la Estrategia de Seguridad Nacional: un proyecto compartido le otorga una especial envergadura a la gestión integral tanto a nivel estatal como ciudadano. En este sentido, lo fundamental es que se considera "la existencia de problemas complejos de seguridad que requieren una respuesta integrada de la totalidad de las herramientas del Estado y de la sociedad civil [...] existe un continuum entre la seguridad externa e interna que no permite afrontar las amenazas por separado" (Ruiz, 2013, p. 5).

De acuerdo con lo anterior, el rol del gobierno central es liderar e impulsar la política de seguridad, garantizando su cumplimiento efectivo. Por su parte, y como ya se mencionó, el apoyo ciudadano es fundamental; por esta razón, la Estrategia del 2013 promueve una cultura de la seguridad, fundamentada en la socialización sobre la importancia de esta para el bienestar de la sociedad y de la democracia. En este orden de ideas, la Estrategia de Seguridad Nacional "constituye la articulación fundamental de la Seguridad Nacional como Política de Estado" (Presidencia de Gobierno, 2013, p. 8), y se cimienta en las siguientes directrices:

• Unidad de acción: coordinación de todos los actores y recursos del Estado en el marco de un enfoque integral de la seguridad.
• Anticipación y prevención: detección y reconducción de potenciales situaciones de riesgo para la seguridad.
• Eficiencia y sostenibilidad en el uso de los recursos: priorización de los recursos y optimización de su empleo en el contexto de la situación académica que España vive en la actualidad.
• Resiliencia o capacidad de resistencia y recuperación: afrontar con flexibilidad y fortaleza las situaciones de crisis, minimizando sus efectos perniciosos.

Debido a las características propias del panorama actual de seguridad, los hechos que acontecen en otros países del globo pueden incidir en la situación española. Con el fin de preservar su seguridad nacional en un entorno en cambio constante y marcado por la incertidumbre, la Estrategia de Seguridad Nacional 2013 establece una serie de prioridades estratégicas en la materia:

• Posición geoestratégica de España: España se proyecta hacia el exterior como un país que tiene un perfil propio y claramente definido, un Estado de primer orden tan antiguo como la sociedad internacional. Este perfil es en parte fruto de una situación geográfica particular [...] En efecto, la posición geoestratégica privilegiada y compleja de España hace que su proyección regional y global esté orientada a la búsqueda de la estabilidad, la paz y la seguridad internacionales (Presidencia de Gobierno, 2013, p. 11).
• Participación en organizaciones internacionales: con el objetivo de estructurar su actuar hacia el exterior, España aboga por fomentar las reformas que requieran los organismos internacionales para mejorar su efectividad, reforzar la influencia española en las diversas iniciativas multilaterales y reforzar las relaciones bilaterales.
• Defensa de valores fundamentales: España promueve la protección y promoción de la libertad, la democracia, el estado de derecho y la dignidad.
• Áreas de atención preferente: Son áreas prioritarias de la acción española la Unión Europea (UE), el Mediterráneo, América Latina, Estados Unidos y Canadá, África, Asia, Rusia y organismos internacionales como la Organización de las Naciones Unidas (ONU), la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN), la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE), el G-20 y el Consejo de Estabilidad Financiera, entre otros.

Cabe mencionar que en el caso de América Latina la relación con España se fundamenta en la existencia de vínculos históricos, políticos, económicos y culturales. De acuerdo con la Estrategia de Seguridad Nacional: un proyecto compartido, la región está cambiando a razón del progreso económico y político. En este orden de ideas, es relevante la posición geoestratégica que ofrece Latinoamérica como conexión con Asia Pacífico. Específicamente, España valora la oportunidad que significa la Alianza del Pacífico como plataforma para su relación con Asia, en su rol de observador de la entidad. De la misma forma, se estima que Latinoamérica y España enfrentan desafíos comunes (amenazas y retos) que deben ser tratados en las diversas instancias bilaterales existentes para hacerles frente.

Estrategia de Seguridad Nacional 2013: riesgos, amenazas y lineamientos estratégicos

La identificación de situaciones de inestabilidad que pueden propiciar, fortalecer o multiplicar los riesgos y amenazas es un componente fundamental para prever la evolución y el desarrollo del contexto estratégico imperante. En este sentido, la Estrategia de Seguridad Nacional española destaca una serie de elementos que pueden afectar la estabilidad de la nación y que, por lo tanto, deben ser considerados al momento de prospectar la evolución de los lineamientos de seguridad y la toma de decisiones. Dichos elementos son pobreza desigualdad, extremismos ideológicos, cambio climático y el uso nocivo de las nuevas tecnologías. En paralelo, el documento establece una serie de riesgos y amenazas a la seguridad española, que se abordan a continuación:⁵

• Conflictos armados: representan un riesgo por su propia naturaleza violenta y conllevan la aparición de otras problemáticas como el tráfico ilícito de armas o el desplazamiento de personas. A pesar de que ha disminuido la posibilidad de que los Estados se enfrenten, los conflictos internos persisten, lo que aumenta la inestabilidad de las zonas en que estos se desarrollan y en las circundantes. En el caso español, para enfrentar esta situación se requieren fuerzas armadas preparadas y la capacidad de participar, cuando sea necesario, en su calidad de miembro de organizaciones como la ONU o la OTAN.
• Terrorismo: prevenirlo, impedirlo y derrotarlo es un fin prioritario del Estado español. La Estrategia identifica a la Euskadi Ta Askatasuna (eta) y al terrorismo yihadista como las principales entidades que amenazan la seguridad del país; para enfrentarlas se requiere de un enfoque integral y de la cooperación internacional. España cuenta con una vasta experiencia al respecto, por lo que la efectividad de su modelo de gestión de crisis hace que el país pueda aportar en materia de contraterrorismo.
• Ciberamenazas: el alto flujo de información y la accesibilidad que caracterizan al ciberespacio hacen que este sea un ámbito de riesgo potencial. La ciberseguridad se puede ver afectada por fenómenos naturales, fallas técnicas o ataques delictuales, lo que hace necesario que se proteja la integridad, la confidencialidad y la disponibilidad de los datos digitales sensibles, pues la seguridad del flujo cibernético de datos es fundamental para el funcionamiento normal de la sociedad actual. Esto obliga a elaborar normativas que aumenten los niveles de seguridad cibernética.
• Crimen organizado: se caracteriza por su naturaleza transnacional y flexible, capaz de permear los cimientos del Estado e incrementar la inseguridad, al promover actividades delictuales y corrupción. Del mismo modo, "se está constatando que cada vez son más estrechos los vínculos existentes entre los grupos u organizaciones criminales y terroristas. Esta conexión añade peligrosidad al fenómeno" (Presidencia del Gobierno, 2013, p. 27).
• Inestabilidad económica y financiera: los factores que pueden desestabilizar el escenario económico y financiero son múltiples. Los efectos de esta inestabilidad son igualmente amplios, entre ellos se contempla el surgimiento de conflictividad política y social, la dificultad para implementar programas de gobierno o de entregar prestaciones por falta de recursos, entre otros. Este panorama se ha agudizado por la profunda interdependencia económica entre las naciones del mundo, lo que exige a los Estados respuestas integrales, y ha destacado la preeminencia de la economía como elemento fundamental de la seguridad nacional. En el caso español, este factor ha condicionado el acontecer global del país e incidido fuertemente en el bienestar de la población.
• Vulnerabilidad energética: "la energía es un factor clave para el progreso económico y el correcto funcionamiento de la sociedad" (Presidencia del Gobierno, 2013, p. 28); la demanda creciente de energía y la escasez de recursos hacen necesario asegurar el suministro, sobre todo para un país como España, que no tiene capacidad de autoabastecimiento y cuya conexión energética con Europa lo hace voluble a las interrupciones de este.
• Proliferación de armas de destrucción masiva: las armas de destrucción masiva y sus sistemas de lanzamiento representan una amenaza por su naturaleza destructiva, y además atentan contra la paz y la seguridad. Todos los países del sistema internacional están expuestos en igual medida a esta amenaza. España reconoce este elemento como uno de los mayores riesgos a la seguridad, sobre todo si se considera que eventualmente grupos terroristas o Estados poco comprometidos con la no proliferación de armas de destrucción masiva pueden hacer mal uso de estas.
• Flujos migratorios irregulares: a pesar de la crisis económica, la Unión Europea continúa recibiendo flujos migratorios tanto regulares como irregulares, lo que claramente representa una serie de desafíos. En España, además, causa preocupación el que el empeoramiento de las condiciones de vida que implica la crisis económica conlleve actitudes de rechazo a la inmigración, por lo que se hace hincapié en la necesidad de inculcar en la población una visión positiva de esta, para disminuir la discriminación y propiciar la cohesión social.
• Espionaje: la búsqueda de información para conseguir ventajas estratégicas sobre otros estados es una constante histórica que hoy se vale de las tecnologías de la información para operar. Estas acciones son evidentemente contrarias a los intereses de las naciones, pues vulneran la seguridad y pueden llegar a ser gravemente perjudiciales, sobre todo si operan a nivel cibernético, pues digitalmente se manejan grandes volúmenes de datos que muchas veces no están protegidos de forma adecuada.
• Emergencias y catástrofes: las catástrofes naturales son un riesgo siempre presente, y a pesar de que son poco predecibles, deben existir medidas para paliar sus consecuencias. A esto se suman las catástrofes originadas por el accionar del hombre, la explotación desmedida de los recursos hídricos, la inseguridad sanitaria, entre otros, que además de afectar la calidad de vida de las personas pueden perjudicar la economía.
• Vulnerabilidad del espacio marítimo: el espacio marítimo es más accesible y menos regulado que el terrestre o aéreo, además su actividad como ruta de transporte se ha intensificado y también han proliferado actividades ilícitas, como la piratería. Esto reafirma el valor estratégico del mar, máxime en el caso de España, pues casi el 90 % de sus importaciones y el 60 % de sus exportaciones se efectúan por esta vía (Presidencia del Gobierno, 2013, p. 36).

Sistema Español de Seguridad Nacional

En conjunto con delinear la Política Nacional de Seguridad, la ESN 2013 pone de manifiesto la necesidad de construir un nuevo sistema institucional fuerte, flexible, con capacidad de adaptación ante las contingencias y de responder efectiva e integralmente al contexto de seguridad. En este orden de ideas, el nuevo sistema de seguridad nacional propuesto se funda en una estructura orgánica que garantiza su operatividad con el objetivo de preservar la seguridad nacional, utilizando de forma óptima todos los recursos disponibles.

Los principios que sustentan este sistema son el liderazgo, personificado en el Presidente del Gobierno; el funcionamiento integrado y coordinado de la administración pública; la optimización de los recursos disponibles; la modernización de las estructuras y procedimientos relativos a la seguridad; la implicación de la sociedad civil y el potenciamiento de una cultura de seguridad; la colaboración público-privada; la gestión de la información y del conocimiento, y la transparencia (Presidencia de Gobierno, 2013, p. 54).

En cumplimiento de sus funciones, y a razón del principio de liderazgo, el Presidente del Gobierno contará con el apoyo del Consejo de Seguridad Nacional y con los Comités Especializados, para realizar las definiciones estratégicas respecto a la Seguridad Nacional de España.

• Consejo de Seguridad Nacional: es un órgano colegiado del Gobierno que se reunirá de manera periódica, según lo proponga Su Majestad el Rey de España o, en su defecto, el Presidente del Gobierno, quien lo preside en ausencia del primero. Sus funciones son asistir al Presidente del Gobierno en la dirección de la Política de Seguridad Nacional; impulsar y promover la revisión de la Estrategia de Seguridad Nacional; impulsar y promover la elaboración de las estrategias secundarias que sean necesarias; verificar el grado de cumplimiento de la Estrategia de Seguridad Nacional; aprobar el Informe Anual de Seguridad antes de su presentación a las Cortes Generales; dirigir y coordinar la gestión de crisis; dictar las directrices necesarias en materia de planificación y coordinación de la Política de Seguridad Nacional; realizar el control del funcionamiento adecuado del Sistema de Seguridad Nacional y realizar aquellas otras funciones que le atribuya el ordenamiento jurídico o que encomiende el Presidente del Gobierno (Presidencia de Gobierno, 2013:55-56).
• Comités Especializados: son creados por iniciativa del Consejo de Seguridad Nacional en la medida en que las circunstancias o la contingencia lo amerite en las materias propias de la Estrategia de Seguridad Nacional. Su composición y funciones serán identificadas según corresponda, por las disposiciones que lo regulen. "Se constituirán en los ámbitos que por su singularidad y transversalidad requieran especialmente la coordinación de varios organismos de la Administración Pública y cuando situaciones relativas a la gestión de crisis así lo requieran" (Presidencia de Gobierno, 2013, p. 56).

El Sistema de Seguridad Nacional se reorganizará progresivamente, a fin de que se realice el ajuste necesario a la visión integral de la Seguridad, que busca proporcionar coherencia a la actuación del Estado en la materia. Considerando lo anterior, los instrumentos nacionales de gestión de crisis se revisarán para facilitar el proceso de toma de decisiones. Esta reorganización, en conjunto con la ya mentada creación de nueva institucionalidad, requiere de la adaptación de la normativa aplicable por medio de la creación de una Ley Orgánica de Seguridad Nacional. Con este objetivo, es misión del Consejo de Seguridad Nacional la elaboración de una propuesta de anteproyecto de Ley Orgánica, en un plazo de seis meses a partir de su creación,⁶ para su consiguiente revisión por parte del Consejo de Ministros.

Conclusión

Las estrategias en seguridad y defensa son documentos orientadores que configuran los esfuerzos de los países en la materia desde una perspectiva integral, estableciendo lineamientos generales para alcanzar un estatus deseado a largo plazo, que requieren de la participación de toda la sociedad para cumplir con su propósito. Un elemento común de las estrategias es que identifican nuevos riesgos y amenazas de alcance global y transnacional, que necesitan cooperación y confianza para ser enfrentados; por eso es menester que se expliciten los objetivos, intereses y prioridades de los países al respecto.

Sudamérica es una región heterogénea que, además de hacer frente a los riesgos propios de un mundo globalizado, enfrenta situaciones conflictivas internas de larga data y, por lo mismo, altamente complejas. Hay que considerar que las normativas en seguridad y defensa —o, más bien, en cualquier ámbito— obedecen a la realidad de los países, de modo que no es extraño que primeramente se busque resolver las problemáticas más acuciantes, antes que emprender la tarea de proponer un instrumento más elaborado. En este sentido, si bien son valiosos los esfuerzos que los diversos países han realizado hasta el momento, aún falta camino por recorrer. El que en América del Sur no proliferen las Estrategias de Seguridad responde, entre otros elementos, a que en el mundo este tipo de documentos han sido realizados desde hace poco tiempo, en países más avanzados y con intereses a escala global mucho más profundos en la materia. Sin embargo, no hay que perder de vista que explicitar los objetivos de los Estados al respecto es un elemento importante para avanzar hacia visiones compartidas para enfrentar amenazas comunes.

La Estrategia de Seguridad Nacional española ha sido destacada mundialmente, pues entrega una mirada sobre cómo ha evolucionado la dinámica de seguridad a nivel internacional, acerca de la relevancia de la cooperación y los efectos de la interdependencia, apuntando hacia la importancia de constituir un camino común para enfrentar un futuro de incertidumbre. No obstante, y como ya se mencionó, se ha subrayado como uno de sus elementos más notables el que proporciona una definición sobre seguridad.

Este último punto es clave para intentar comprender la importancia de que se elaboren estrategias y la configuración de la estructura de seguridad y defensa de los diversos países aquí presentados, pues se aprecia que más allá del título o del tipo de documento que se elabore, todas las naciones identifican como relevantes los mismos problemas y riesgos, y resaltan la necesidad de cooperación e integración para enfrentarlos; aunque los casos colombiano y peruano están marcados por los conflictos internos, no son la excepción.

En el caso chileno, la propuesta de Estrategia Nacional de Seguridad y Defensa —revisada actualmente por el Senado— identifica riesgos y amenazas, y reconoce la necesidad de adoptar un enfoque de seguridad que enfrente integralmente los desafíos que predominan en la actualidad. En este sentido, la Estrategia de Seguridad Nacional española, como un documento exitoso en su campo, podría ser una guía útil para solventar las críticas a la estrategia nacional. Del mismo modo, sería de utilidad en el caso de que otros países de la región decidieran explicitar sus intereses y líneas de acción en seguridad y defensa.

A pesar de los diferentes grados de avance en la elaboración de normativas de seguridad y defensa en Sudamérica en particular, y en el mundo en general, "es evidente que los soportes de una concepción de la seguridad basada en el Estado, en tanto objeto referente, y asociada casi con exclusividad a amenazas estatales convencionales, ha evolucionado hacia una agenda de seguridad más extensa" (Edwards, 2012), que requiere de la cooperación para ser enfrentada, y donde la seguridad, como objetivo supremo, orienta y articula las definiciones en defensa.

Pie de página

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