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Revista Científica General José María Córdova

Print version ISSN 1900-6586

Rev. Cient. Gen. José María Córdova vol.16 no.23 Bogotá July/Sep. 2018

https://doi.org/10.21830/19006586.102 

Estudios militares

La seguridad en la Alianza del Pacífico: ¿una plataforma para el Estado colombiano?

Security in the Pacific Alliance: a platform for the Colombian State?

Segurança na Aliança do Pacifico: uma plataforma para o Estado colombiano?

La sécurité dans l’Alliance du Pacifique : une plate-forme pour l’État colombien?

Miguel Antonio González Martínez a  

Sara Patricia Quintero Cordero b  

Alejandra Ripoll De Castro c  

a Universidad Militar Nueva Granada, Bogotá, Colombia https://orcid.org/0000-0002-6034-912X - Contacto: miguel.gonzalezm@unimilitar.edu.co

b Universidad Militar Nueva Granada, Bogotá, Colombia https://orcid.org/0000-0002-9053-377X - Contacto: sara.quintero@umng.edu.co

c Universidad Militar Nueva Granada , Bogotá, Colombia http://orcid.org/0000-0001-7947-8952 - Contacto: alejandra.ripoll@unimilitar.edu.co


Resumen

La Alianza del Pacífico surge como una iniciativa de integración económica. Se espera que se obtenga un PIB combinado de más de 2 billones de dólares, que estaría entre los diez más grandes de la economía mundial. Esta integración ofrece una oportunidad importante para nuevos posicionamientos de sus integrantes. Con el acuerdo, Colombia aspira a un posicionamiento como líder regional en materia de seguridad, a través de propuestas de acciones integrales ante las nuevas amenazas, particularmente, el narcotráfico. El objetivo de este artículo es examinar las posibilidades que tendría Colombia para cumplir con dicho posicionamiento. Con este fin, se estudiarán las premisas del realismo estructural que sostienen que la Alianza del Pacífico es una oportunidad para que Colombia supere el rezago en materia de integración y para que conforme alianzas estratégicas con otros actores internacionales en aras a coadyuvar no solo a la seguridad de los miembros de la Alianza, sino de la región.

Palabras clave: Alianza del Pacífico; Colombia; nuevas amenazas globales; posicionamiento regional; seguridad regional

Abstract

The Pacific Alliance emerges as an economic integration initiative. It is expected to yield a combined GDP of more than 2 trillion dollars, which would be among the ten largest in the global economy. This integration offers an important opportunity to achieve a new positioning of its members. With the agreement, Colombia aspires to position itself as a regional leader in matters of security, through proposals for comprehensive actions in the face of new threats, particularly drug trafficking. The objective of this article is to examine Colombia’s possibilities in complying with this positioning. To this end, we will study the premises of structural realism that maintain that the Pacific Alliance is an opportunity for Colombia to overcome its lag in integration and form strategic alliances with other international actors to contribute not only to the security of the members of the Alliance but also to that of the region.

Keywords: Colombia; new global threats; Pacific Alliance; regional positioning; regional security

Resumo

A Aliança do Pacífico surge como uma iniciativa de integraçâo económica. Espera-se que um PIB combinado de mais de 2 trilhoes de dólares seja obtido, que estaria entre os dez maiores da economia mundial. Essa integraçâo oferece uma importante oportunidade para o novo posicionamento de seus membros. Com o acordo, a Colómbia aspira a se posicionar como líder regional em questoes de segurança, por meio de propostas de açoes abrangentes em face de novas ameaças, particularmente o narcotráfico. O objetivo deste artigo é examinar as possibilidades que a Colómbia teria para cumprir esse posicionamento. Para este fim, as premissas do realismo estrutural argumentam que a Aliança do Pacífico é uma oportunidade para a Colómbia superar o atraso na integraçâo e formar alianças estratégicas com outros atores internacionais a fim de contribuir nâo só a segurança dos membros da Aliança, mas da regiâo.

Palavras-chave: Aliança do Pacífico; Colómbia; novas ameaças globais; posicionamento regional; segurança regional

Résumé

L’Alliance du Pacifique apparaît comme une initiative d’intégration économique. Il est prévu qu’un PIB combiné de plus de 2 milliards de dollars sera obtenu, qui serait parmi les dix plus importantes dans l’économie mondiale. Cette intégration offre une opportunité importante pour le nouveau positionnement de ses membres. Avec l’accord, la Colombie aspire à une position en tant que leader régional en matière de sécurité, grâce à des propositions d’actions globales à de nouvelles menaces, en particulier le trafic de drogue. L’objectif de cet article est d’examiner les possibilités pour la Colombie de se conformer à ce positionnement. À cette fin, les prémisses du réalisme structurel qui soutiennent que l’Alliance du Pacifique est l’occasion pour la Colombie de surmonter le retard dans l’intégration et de former alliances stratégiques avec d’autres acteurs internationaux pour contribuer a non seulement la sécurité des membres de l’Alliance, mais de la région.

Mots-clés : Alliance du Pacifique; La Colombie; la sécurité régionale; nouvelles menaces mondiales; positionnement régional

Introducción

La Alianza del Pacífico (AP) es una iniciativa de integración regional conformada por Chile, Colombia, México y Perú, oficialmente creada el 28 de abril de 2011, que se constituye como uno de los proyectos con mayor alcance en términos comerciales y económicos. Los objetivos específicos de la AP se exponen a continuación:

  • Construir un área de integración profunda para avanzar progresivamente hacia la circulación de bienes, servicios, capitales, personas y economía.

  • Impulsar un mayor crecimiento, desarrollo económico y competitividad de las economías de sus integrantes.

  • Convertirse en una plataforma de articulación política y de integración económica y comercial con énfasis en la región asiática del Pacífico. (Alianza del Pacífico, 2015)

Los procesos de integración configuran nuevos escenarios de análisis que se han denominado nuevo regionalismo (Briceño, 2014). Estos procesos no están limitados a los asuntos económicos, sino que hacen parte de un proceso global y multidimensional - que incluye factores políticos, sociales y culturales-, en el cual participa una variedad de actores en distintos niveles del sistema internacional (Hettne, 2002). Para una rápida caracterización del nuevo regionalismo y sus objetivos, se cita a continuación el informe de 2002 del BID:

El nuevo regionalismo se inserta en un marco de reforma de políticas que fomentaba la economía de mercado en un ambiente institucional democrático y moderno, en la década de 1990 en América Latina. En general, los objetivos del nuevo regionalismo son los siguientes: • Fortalecimiento de las reformas económicas estructurales. El motivo fundamental del nuevo regionalismo es crear una herramienta de política estratégica para fortalecer el proceso de reforma económica estructural en un período de globalización muy competitiva. El vínculo más claro con el proceso de reforma estructural es la profundización de los compromisos con la liberalización del comercio exterior, que ha sido una característica central de muchas estrategias desarrollistas de los países en desarrollo. • Transformación económica. Si bien la liberalización y la creciente participación en la economía mundial se consideran fundamentales para la modernización de la región, los países tienen graves vulnerabilidades debido a la estrecha base de exportaciones y a la insuficiente competitividad de gran parte de la oferta. • Atracción de Inversión Extranjera Directa (IED). Existe una competencia mundial entre los países en desarrollo para atraer IED debido a su potencial para desarrollar redes de exportación, incorporar adelantos tecnológicos y nuevos conocimientos, así como lograr la modernización institucional. • Geopolítica. Un grupo de países con intereses similares puede utilizar un acuerdo regional con el fin de proteger las democracias más frágiles, promover el desarme y la paz en los países vecinos y acrecentar el poder de negociación en los foros internacionales. Estos motivos fueron en parte los que sustentaron las decisiones del Mercado Común del Sur (Mercosur), la CAN y la Caricom para negociar acuerdos comerciales en forma conjunta. Los países que integran el Mercosur y la CAN colaboraron para superar las amenazas a la democracia en países miembros y ayudar a resolver conflictos fronterizos (Devlin y Estevadeordal, 2001). • Cooperación regional funcional. Por varias razones, los acuerdos de comercio preferenciales y recíprocos son un punto de partida común o un componente estratégico fundamental para el lanzamiento de iniciativas formales de integración regional más ambiciosas (Devlin, Estevadeordal y Krivonos, 2002). Es más, la interdependencia económica creciente y mutuamente beneficiosa entre los países que forman parte de un acuerdo genera por lo general más demandas de cooperación económica regional adicional para explotar así más plenamente las ventajas de un mercado regional que va madurando. Por otra parte, las externalidades generadas por vínculos económicos crecientes exigen que los países cooperen en áreas no económicas e incluso políticas. Por eso, las fuerzas centrípetas del comercio entre países que forman parte de un acuerdo pueden ser un vehículo eficaz para una integración formal más profunda, se haya planificado o no. Banco Interamericano de Desarrollo. (BID, 2002, pp. 37-39)

De lo anterior, se puede observar que la AP comprende estos rasgos generales del nuevo regionalismo y que comienza una cooperación más profunda, ya que no solo abarca términos comerciales y económicos.

El nuevo regionalismo en América Latina -y, en especial, en los países que hacen parte de la AP- descansa en una proyección positiva del crecimiento económico, que deja atrás los temores, de los últimos años, de una crisis eventual (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico [OCDE], 2015). En este sentido, coexiste una realidad paralela en la que surgen problemas para el desarrollo y cumplimiento de los derechos humanos básicos (el derecho a la vida, a la libertad y al desarrollo sostenible, entre otros), lo que genera una contradicción entre crecimiento y progreso económico frente a la seguridad de sus sociedades. En otras palabras, los beneficios económicos no se materializan en productos y servicios que generen estabilidad y seguridad, y las políticas públicas aplicadas no aprovechan este momento particular de bonanza con las consiguientes situaciones de desesperanza, desilusión y violencia (Martín, 2016).

A partir de los sucesos del 11 de septiembre del 2001, se comienza a configurar -o a reconfigurar- un nuevo y ampliado concepto de seguridad, que incorpora nuevos actores trasnacionales y que influye sobre las políticas públicas de los Estados. Estas políticas están particularmente formuladas para afrontar amenazas como el terrorismo internacional, el deterioro del medioambiente generado por acciones empresariales públicas y privadas, y la delincuencia común organizada con delitos de escala global como el narcotráfico.

Este problema global ha sido determinado por las Naciones Unidas como una amenaza para la paz y la seguridad internacionales. En palabras del vicesecretario general de la ONU, Jan Eliasson, “... los lazos cada vez más sólidos entre el crimen organizado transnacional, el terrorismo y la violencia extremista constituyen una nueva amenaza muy seria. Desde África Occidental a Asia Central, vemos cómo el narcotráfico internacional socava los esfuerzos para lograr la paz y fortalecer a los grupos terroristas”. Además, sostiene que “la solución de fondo para el problema de las drogas está en la prevención, por lo que no se deben promover medidas crueles e inhumanas, dado que, además de ser contrarias a las Convenciones, no logran prevenir la comisión de delitos, ni afianzan la seguridad colectiva” (Organización de las Naciones Unidas [ONU], 2015).

Este tema, precisamente, ha cobrado importancia desde la década de los noventa con el fin de la Guerra Fría, cuando la agenda internacional hemisférica comenzó a transformarse y el narcotráfico pasó a ocupar un lugar prioritario tanto en la Organización de Estados Americanos (OEA) como en otros escenarios subregionales latinoamericanos (Saltalamacchia, 2011).

Es así como el narcotráfico y el tráfico de personas se integran al concepto de seguridad como nuevas amenazas. Empero, estos delitos no son tratados de manera innovadora en tiempos de globalización e integración regional, sino que en su mayoría siguen siendo combatidos con estrategias tradicionales de carácter militarista desde instituciones como el Departamento de Estado (Trujillo, 2014). Estas amenazas en el contexto regional requieren de una respuesta conjunta, a través de un régimen de seguridad vinculante para enfrentarlas y minimizar su ocurrencia e impacto.

A pesar de que la AP ha surgido como un bloque comercial para negociar y comercializar con los demás países en conjunto, su agenda se ha ido ampliando paulatinamente con relación al fortalecimiento de estrategias para la lucha contra el crimen organizado, especialmente, en temas como el narcotráfico y el lavado de activos (Tarapués, 2014). Estos problemas son comunes para los integrantes de la AP, por lo cual deben ser tratados desde la perspectiva de un sistema de cooperación más profundo que el que se ha manejado hasta ahora tanto bilateral como multilateralmente.

Para lograr estos objetivos, es importante fortalecer la plataforma de intercambio de información inmediata para la seguridad migratoria de la AP y establecer mecanismos de cooperación recíproca que permitan incrementar la seguridad interna con relación a los flujos migratorios, y la prevención y lucha contra la delincuencia organizada transnacional.

El objetivo del presente artículo es examinar las posibilidades que tendría Colombia para posicionarse a nivel regional desde la perspectiva de seguridad como parte de la AP.

Para abordar la temática, el artículo se estructura de la siguiente manera: en primer lugar, se expone la dimensión de seguridad como ampliación de los objetivos de la AP. En ese sentido, se establecen las posibilidades y dificultades para plantear una agenda común de seguridad.

En segundo lugar, se explora el papel de Colombia dentro de la AP, puesto que, por su atípica situación de conflicto armado interno, ha potencializado en las últimas décadas su capacidad en seguridad y defensa. Esto último, incluso, ha consolidado el país como cooperante en otras regiones que enfrentan flagelos similares.

En tercer lugar, se exponen las propuestas en temas de seguridad y los problemas asociados a la definición de un concepto integral en países con diferentes problemáticas y valoraciones de las amenazas. Finalmente, se concluye que la AP puede constituirse en un escenario propicio para el desarrollo de salidas autónomas a problemas particulares que afronta el país, lo cual ayuda a posicionar a Colombia como líder regional frente a la lucha de las nuevas amenazas globales.

La dimensión de seguridad en la AP

Con el fin de la Guerra Fría, surgieron nuevas formas de inserción internacional. Una de carácter posliberal, con influencia de los gobiernos de izquierda en la región (Sanahuja & Verdes-Montenegro, 2014), y otra de carácter liberal, de regionalismo abierto con el objetivo de fortalecer las relaciones con el continente asiático a través de agrupaciones estatales. En esta última se inscribe a la AP.

Los componentes esenciales de la AP son económicos, políticos, sociales y culturales. En el artículo 3 del documento fundacional de la AP se plantean sus objetivos y se señala que la finalidad principal es “construir de manera participativa y consensuada, un área de integración profunda para avanzar progresivamente hacia la libre circulación de bienes, servicios, capitales y personas, impulsando así un mayor crecimiento, desarrollo y competitividad de las economías de los países participantes, logrando así la superación de la desigualdad socioeconómica y la inclusión social de sus habitantes” (Alianza del Pacífico 2015).

Si bien, el enfoque de la AP es económico, es necesario subrayar que desde la lógica de la integración regional, los objetivos parten de un proceso multidimensional -cuyas expresiones incluyen iniciativas de coordinación, cooperación, convergencia e integración profunda- y su alcance abarca no solo las temáticas económicas y comerciales, sino también las políticas, sociales, culturales y ambientales (Cepal, 2014, p. 7). En este sentido, la Alianza ha supuesto la instauración de un marco político de cooperación articulado por el reconocimiento de los derechos ciudadanos. Ha establecido, además, las bases de una estructura institucional que busca la adopción de normas comunes que regulen la movilidad de las personas, lo cual influye en los paradigmas de seguridad de la región. Esto constituye un reto importante, dada la falta de consenso sobre el particular.

Este proceso de integración promueve la participación de los países miembros en la toma de decisiones, con miras a desarrollar un modelo que contemple las dimensiones de la seguridad propuestas por Barry Buzan y por Nayef Al-Rodhan (Buzan, 1998). Sin embargo, lo más importante para garantizar el éxito de este tipo de iniciativa es analizar cómo pueden articularse los lineamientos de las políticas de la seguridad nacionales con las políticas internacionales de los países que integran la AP. Para lograrlo, es necesario reconocer de antemano si los Estados participantes se encuentran preparados y capacitados para pensar en términos cooperativos a nivel internacional, dadas las diferencias que existen entre ellos.

México, por ejemplo, tiene un importante desarrollo económico, pero padece de una crisis institucional a causa de la infiltración del narcotráfico en el contexto público y privado, entre otras razones. Perú se encuentra iniciando un nuevo proceso gubernamental con una mayoría de oposición en el Congreso. Por su parte, Chile puede catalogarse como una economía con buen desempeño, y Colombia tiene un desarrollo político y económico importante en medio de un incierto proceso político de posacuerdo con las FARC. Estas diferencias son el derrotero para determinar los procesos que deben seguir en conjunto los países miembros en el tema específico de seguridad, tema que debe relacionarse con otras problemáticas relevantes en cada país, además de la inmigración irregular y el narcotráfico.

La violencia y la seguridad que se presenta en los países de Latinoamérica son diferentes en causas y efectos, lo cual obliga a replantear las estrategias para combatir la inseguridad y generar mayores oportunidades de bienestar para la población (Ríos, 2015). A pesar de las diferencias, es notable que la cooperación en seguridad y defensa ha sido un elemento central en los nuevos esquemas de integración regional con el fin de consolidar al territorio como una zona de paz (Centeno, 2014). A pesar de esto, el desarrollo en materia de seguridad y defensa ha resultado desigual, pues, si bien se han generado avances significativos en el tema de defensa a partir del planteamiento de estrategias conjuntas efectivas a nivel político y militar, en lo que respecta a la seguridad ciudadana hay una sensación general de atraso (Verdes-Montenegro, 2015).

Uno de los factores que incrementan esta sensación es la geopolítica moderna de la región, que determina que las problemáticas de seguridad son elementos que solo se pueden resolver a escala doméstica. Un segundo factor es que no hay un país en la región que asuma el liderazgo e impulse del desarrollo de estrategias efectivas. Y un tercero es que los temas de seguridad pública generalmente se han asociado con el narcotráfico y la inmigración, sin tener en cuenta las particularidades, necesidades y contextos específicos de cada país.

De acuerdo con la argumentación planteada por Centeno (2014), lo más importante para avanzar en un marco integral de cooperación a nivel de seguridad pública en la región es reconocer el hecho de que cada país enfrenta realidades distintas y de que, además, tiene intereses y objetivos diferentes con respecto a la integración. Esto ha dificultado llegar a un acuerdo sobre la definición de cuáles deben ser los objetivos regionales prioritarios, para así orientar el diseño de las estrategias y políticas comunes.

Esta situación ha generado un fraccionamiento de la institucionalidad que limita los resultados que se pueden obtener a partir de organismos de integración como la AP (Briones, 2013). Es fundamental conservar la voluntad política para seguir avanzando en los procesos de cooperación, lo cual implica fortalecer las medidas que se han establecido para garantizar el diálogo, la confianza y la participación. Solo de esta manera se afirmará el desarrollo de la estructura política de la integración, lo cual permitirá reconocer las necesidades de cada país y efectuar la adopción de políticas dinámicas que se puedan ajustar a la realidad de cada territorio.

El papel de Colombia en la AP

La administración de Santos ha planteado nuevos lineamientos en la política exterior en concordancia con temas de desarrollo social. El programa de gobierno Prosperidad Democrática se ha fundamentado en tres pilares: el empleo, la reducción de la pobreza y la seguridad (Colombia, Ministerio de Relaciones Exteriores, 2011). Estos pilares se han configurado como los retos más importantes que debe enfrentar el país con el fin de garantizar un desarrollo sostenible que beneficie a toda la población.

En concordancia con estos tres ejes, la política exterior se enfocará en la consolidación y fortalecimiento de instituciones y políticas que, a su vez, respondan al ritmo de los cambios que se perfilan en el sistema internacional. Para ello, el gobierno nacional ha hecho especial énfasis en lograr crecimiento y competitividad, igualdad de oportunidades y consolidación de la paz, que conlleven una mayor integración regional y diversificación de las relaciones y de la agenda (Colombia, Ministerio de Relaciones exteriores, 2010).

Colombia busca, de esta manera, desempeñar un papel protagónico en la AP y constituirse como el articulador de la región frente a países de posiciones disímiles, así como incrementar el comercio con países del Pacífico para lograr un mayor desarrollo económico y de bienestar para la población. Al respecto, Pastrana y Vera (2016) sostienen:

La creación de la Alianza del Pacífico (AP) conjuntamente con Chile, Perú y México, en 2011, expresa la continuidad de un modelo económico de inserción internacional de Colombia. En este sentido, el actual gobierno (Santos) concibe a la AP como el “puente” para llegar al APEC (Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico), para ser socio externo del Asean (Asociación de Naciones del Sudeste Asiático) y para ser parte eventualmente de las dos megazonas de libre comercio que se están negociando bajo la égida de EE. UU. (Pastrana y Vera, 2016, p. 74)

En efecto, Colombia, que tradicionalmente ha participado en foros y canales abiertos de discusión política, tiende a mantener relaciones armónicas con los demás países de la región y a generar soluciones pacíficas y concertadas frente a las distintas controversias o problemáticas que se puedan presentar en el plano internacional con respeto a las normas del derecho internacional (Reina, 2013).

Según las apreciaciones de Tremolada (2014), desde la posesión del presidente Juan Manuel Santos en 2010, el país está atravesado por un proceso de transición en su política exterior, en la medida en que se han tratado de retomar algunas de las tradiciones que distinguieron el comportamiento del país en el pasado. Colombia ha iniciado el ejercicio de una nueva política exterior para mejorar su participación en temas relevantes de la agenda mundial, con miras a que impacten positivamente y así enfrentar las problemáticas internas que limitan considerablemente la equidad y el bienestar de los ciudadanos. En medio del proceso de diversificación de la agenda exterior, la participación del país en la AP ha sido clave para definir los criterios que deben orientar el desarrollo de estrategias conjuntas e integrales para apoyar el crecimiento de la industria, la competitividad económica y el bienestar social.

Si bien, la AP podría parecer similar a otros intentos de integración regional que se han establecido en el hemisferio, para Colombia esta tiene características especiales que, ante todo, le permitirían desempeñar un papel fundamental en los procesos de inserción y crecimiento económico (Reina, 2013). Por consiguiente, el papel de Colombia en la AP resulta fundamental en la medida en que esta se ha establecido como la estrategia central para internacionalizar definitivamente la economía nacional, fortalecer la inversión en el país y diversificar la oferta de productos y servicios en el exterior. Briones (2013), al respecto, explica que la importancia de la participación de Colombia en la AP es más que todo de tipo económico, pues esta se ha definido como una estrategia que permite seguir mejorando el crecimiento económico que ha tenido el país en los últimos años, a través de la presencia en el plano internacional.

Sin embargo, Flemes y Radseck (2012) subrayan que Colombia es el país más vulnerable dentro de la AP debido a un conjunto de características externas e internas que podrían reducir ampliamente los resultados positivos que se podrían obtener por medio de su participación. En lo exterior, porque Colombia conserva la tradicional cercanía política y económica con Estados Unidos, que ha limitado su proyección a otras áreas geográficas como Asia (Simonds & González, 2014). En lo interno, porque la región pacífica colombiana presenta enormes problemas relacionados con la pobreza y la inequidad, que dificultan su proyección, aporte y desarrollo en el proceso de integración regional.

Por tanto, la participación de Colombia en la AP tiene ventajas no solo por las enormes oportunidades de crecimiento y posicionamiento de su economía a nivel internacional, sino porque mediante ella puede superar los inconvenientes que tiene con los demás países miembros, que, por lo demás, deben ser superados progresivamente -como condición esencial para alcanzar los objetivos relacionados con el mejoramiento de la seguridad y la reducción de la pobreza y la inequidad-.

Para terminar el análisis en torno al papel de Colombia en la AP, es importante conocer los objetivos que se ha fijado para participar en este proceso regional, los cuales, de acuerdo con el Ministerio de Relaciones Exteriores (Colombia, Ministerio de Relaciones Exteriores, 2013), son los siguientes:

  • Mejorar la inserción en los flujos económicos, comerciales y políticos del Asia y del Pacífico.

  • Fortalecer el diálogo político con los países de la región, y así poder incrementar la colaboración y el apoyo para enfrentar las graves problemáticas que afronta el país nivel de seguridad política y social.

  • Ampliar la representación diplomática en los países que hacen parte de la Alianza, con el fin de fomentar la participación de Colombia en las decisiones relevantes para su desarrollo.

  • Atraer nuevos flujos de inversión y oportunidades de crecimiento económico.

  • Posibilitar la participación en el APEC (Foro de Cooperación Económica de Asía Pacífico) y en la Asean (Asociación de Naciones del Sureste Asiático) con el Arco del Pacífico Latinoamericano.

  • Promover una agenda de negociaciones comerciales y de inversión con los países participantes.

El análisis de la participación de Colombia en la AP permite comprobar que en los últimos años, en materia internacional, se han generado cambios profundos -acompañados de nuevos enfoques y necesidades- que han propiciado el desarrollo de nuevos instrumentos para accionar en el ámbito mundial.

Sin embargo, como bien afirma Ardila (2012), la política exterior de Colombia es una política de transición, lo cual quiere decir que aún se deben esperar los resultados obtenidos a partir de los procesos de integración y de las políticas públicas que se desarrollen a nivel nacional para mejorar las condiciones de equidad, bienestar, seguridad y calidad de vida -puesto que solo estas permitirán una eficiente y positiva participación en los convenios, tratados y pactos de integración regional-.

Seguridad, nuevas amenazas globales y la AP

Barry Buzan teoriza a partir de la premisa de que los conceptos relacionados con seguridad deben evolucionar de acuerdo con los cambios que experimenta la realidad mundial y de acuerdo con los nuevos desafíos que se establecen a medida que se desarrollan nuevos procesos económicos, sociales y políticos (Buzan, 1998).

La importancia de la evolución del concepto de seguridad se relaciona con la teoría de los complejos de seguridad, desde los cuales se establece la necesidad de plantear un marco amplio e integral, que incluya los sectores económico, social y ambiental en los análisis, además de los tradicionales político y militar. De esta forma, se puede decir que la teoría planteada por Buzan (1998) aborda el tema de la seguridad mundial desde una perspectiva pluralista e intersubjetiva, en la cual los Estados, la población, las autoridades militares, las élites políticas y la opinión pública juegan un papel fundamental.

Lo interesante de la teoría de Buzan en torno al tema del presente estudio, en relación con la manera de establecer estrategias integrales y conjuntas de seguridad para todos los países que hacen parte de la AP, es que, en realidad, resulta muy complejo definir con precisión qué es un asunto de seguridad, pues dicha definición, en cada caso, depende de un conjunto de valoraciones particulares que tienen que ver con las características del contexto.

La seguridad, en este sentido, se entiende como una construcción social, ligada a las valoraciones particulares de cada comunidad, las cuales se establecen en medio de las relaciones con el entorno y con las otras personas. Al final de cuentas, la seguridad termina siendo un asunto cultural, lo cual implica que los temas no son los mismos en todas partes, pues las representaciones en torno a las amenazas y los peligros varían significativamente en cada sociedad (Sanahuja & Verdes-Montenegro, 2014).

Según Buzan (1998), no solo las valoraciones sociales frente a temas como la seguridad y las amenazas varían dependiendo el contexto, sino que además las mismas políticas de seguridad que se desarrollan con el fin de garantizar la protección pública de la ciudadanía son diferentes en cada caso, pues cada sociedad particular tiene unos límites de tolerancia distinta y unos procesos diferentes para evaluar las amenazas y los peligros potenciales.

De acuerdo con el análisis de Sisco y Chacón (2004), en torno al pensamiento de Buzan,

La seguridad es un asunto álgido, pues el abuso del término por los que detentan el poder puede constituir un peligro para la vida democrática, ya que si los gobiernos seguritizan [sic] demasiados temas, podrían producir decisiones arbitrarias tomadas fuera del debate democrático, con la excusa de que al ser temas de seguridad, se adquiere el derecho de solventarlos sin la necesidad de seguir las normas. Un extremo de esta práctica podría desembocar fácilmente en una tiranía. (p. 32)

En este sentido, lo importante es comprender cómo en cada sociedad se desarrollan los procesos mediante los cuales se definen las amenazas y se establecen las medidas necesarias para reducirlas y evitarlas con el fin de garantizar el bienestar de la población. Es necesario, por tanto, racionalizar los procesos mediante los cuales se evalúan los riesgos y se determinan las políticas y acciones que se deben efectuar para combatirlos. Este es el primer paso para lograr una política integral y común de prevención y de seguridad, siempre partiendo de una comprensión de las necesidades y del conjunto de valoraciones socialmente elaboradas en cada contexto.

Según Velásquez (2006), la agenda de seguridad en Latinoamérica implica el manejo simultáneo de crisis nacionales, conflictos interestatales y amenazas transnacionales. Ante la complejidad de las diferentes situaciones que atentan contra la seguridad de las poblaciones, una de las estrategias centrales, precisamente, ha sido la promoción de alianzas, pactos y convenios de tipo económico, político y social, que permitan construir estructuras regionales de autoridad para enfrentar de manera efectiva las amenazas y los peligros que atentan contra la seguridad.

Sin embargo, ante este nuevo enfoque es importante preguntarse si el manejo de los asuntos de seguridad regional debe hacerse desde una perspectiva multinivel, con una arquitectura compleja e integral que cubra las necesidades de distintos países, o si es mejor generar esquemas aislados e independientes de gobernanza en cada nación (Velásquez, 2006, p. 12). Para Flemes y Radseck (2012), el problema es que en Suramérica coexisten diferentes sistemas de gobernanza de seguridad, de tal manera que ante algunas amenazas los países se acogen a los esquemas multinivel y ante otras se cierran a los modelos de gobernanza locales:

Más allá de la forma en que las estructuras de autoridad están codificadas en el esquema de gobernanza de seguridad en América del Sur, su efectividad y su legitimidad dependerán decisivamente del contexto en el que esté inmerso el esquema como tal. Al respecto, dos variables aparecen como cruciales: los patrones de las relaciones cívico-militares, que difieren notablemente dentro de la región en términos de supremacía civil y autonomía militar, así como los patrones de conducta interestatal, determinada parcialmente por una desconfianza profunda y por el resentimiento como resultado del belicoso pasado de la región. (Flemes & Radseck, 2012, p. 32)

Por tanto, el desarrollo de alianzas como la AP resulta ser bastante efectivo en la medida en que estas se establecen como una forma de apoyar la institucionalización de diálogos multilaterales, que conjugan las ideas, conocimientos y experiencias de los países participantes, y que se pueden ver reflejados en un mayor desarrollo de la competitividad y la economía, así como en unas mejores bases y oportunidades para combatir los problemas que enfrenta la región a nivel social y de seguridad.

En particular, explica Buzan (1998), se deben tener en cuenta las diferentes concepciones que existen sobre seguridad y que son construcciones sociales y culturales que dependen del contexto. Iniciativas como la AP representan un progreso significativo, puesto que contribuyen a la creación de confianza entre los participantes que están comprometidos con el tema de la seguridad y que están conscientes de la necesidad de diseñar estrategias multinivel que permitan enfrentar de manera efectiva las problemáticas que afectan la región.

Finalmente, uno de los principales objetivos de cualquier tipo de alianza es balancear el sistema internacional contra una amenaza externa, la cual no se sitúa necesariamente en el terreno militar. Esto quiere decir que las alianzas se pueden entender como mecanismos de protección ante amenazas de tipo social, económico o cultural que pueden atentar contra el desarrollo de una región.

Para Waltz (1989), las alianzas se vinculan al tema de las causas estructurales de los sistemas internacionales, y si bien, en un comienzo se establecieron como un medio para contrarrestar intentos desestabilizadores a nivel militar, con el tiempo se fueron transformando en un medio para aportar en la protección del desarrollo social y económico. Otro aspecto interesante de la teoría de Waltz son las condiciones que deben existir para mantener el funcionamiento de una alianza: una de ellas es que no debe existir un poder central que domine a los demás; otra es que tampoco debe haber variaciones significativas en el número de actores que hacen parte del sistema.

Pero más allá de ello, un elemento crucial que puede afectar de manera definitiva el desarrollo de una alianza es que los países participantes no piensen en conjunto ni en estrategias para favorecer el bienestar íntegro de la región, sino que actúen únicamente a partir de intereses y motivaciones individuales. Sin duda, esta sería una actitud que iría en contra de los principios fundamentales de una alianza, por lo cual, es fundamental que las premisas claves de los procesos de integración sean la cooperación, el diálogo y la participación.

En este sentido, la AP solo puede alcanzar sus objetivos a nivel regional si de verdad se aplican unos mecanismos de cooperación desde los cuales se comprendan las necesidades particulares de cada país, la forma en que se valoran los conceptos de seguridad y las problemáticas que se deben enfrentar en todos los niveles que se relacionan con el desarrollo y bienestar de la población.

Ya que se ha planteado un análisis en torno al tema de la seguridad, las amenazas y la AP, es importante examinar el papel de Colombia en esta iniciativa, con el fin de reconocer si en realidad representa una oportunidad de posicionamiento regional para el país.

Conclusiones

La AP surge en un momento crucial de la historia de Colombia, cuando se establece un proceso de transición a nivel de la política exterior y cuando se han desarrollado enormes esfuerzos por diversificar las relaciones internacionales, lo cual ha mejorado la participación del país en los asuntos y problemáticas mundiales que guardan relación con las iniciativas nacionales para promover el desarrollo y el bienestar de la población1.

Sin embargo, como lo explica Reina (2013), a pesar de los enormes esfuerzos que se han generado en el país para mejorar el diálogo y la participación internacional, Colombia aún se encuentra rezagada en su proceso de inserción en el comercio exterior. Teniendo en cuenta esta situación, la AP representa una oportunidad relevante para mejorar el posicionamiento regional a partir de dos enfoques específicos: la posibilidad de diversificar interlocutores y temas en la agenda externa y la posibilidad de enfrentar los retos que se le imponen al país en materia económica.

En primer lugar, en cuanto a la diversificación de los interlocutores y temas en la agenda externa, la AP juega un papel muy importante al lograr que la atención de la comunidad internacional se centre en países como Colombia (Ardila, 2012). Además, la AP puede ayudar a superar, mediante las estrategias de cooperación, las diferentes problemáticas que afronta.

Por otro lado, la Alianza representa un nuevo enfoque en cuanto a las relaciones exteriores del país, que tradicionalmente se han concentrado en Estados Unidos, lo que ha generado la reducción de posibilidades para que Colombia participe en procesos de negociación y acuerdos con otros países en otras regiones.

En este sentido, de acuerdo con Vargas-Álzate (2016), la AP representa una oportunidad para mejorar sus posibilidades de participación y para cumplir un papel relevante en los procesos de integración para enfrentar los desafíos que se le imponen a nivel mundial.

Ahora bien, con respecto a la posibilidad de enfrentar los retos que se le imponen al país en materia económica gracias a su participación en la AP, una de las ideas centrales de Flemes y Radseck (2012) es que la Alianza se ha establecido como un mecanismo útil para el desarrollo de la política exterior colombiana y para generar un mayor dinamismo comercial del país.

En ese mismo sentido, Tremolada (2014) afirma que la AP contribuye al cumplimiento de una serie de objetivos económicos a nivel nacional, como superar el rezago que aún persiste frente a otras economías de la región, aumentar la producción a partir de las demandas de exportación, encontrar sustitutos de calidad para los productos que antes provenían del golpeado mercado venezolano, mejorar el interés y la inversión por parte de las economías extranjeras y fortalecer los lazos de cooperación con el continente asiático.

Sin embargo, con el fin de cumplir con los objetivos que se han trazado a nivel político y social con la AP, Colombia debe atender las necesidades particulares del Pacífico, que históricamente se ha establecido como una de las regiones más golpeadas y abatidas por la pobreza, la inequidad y el conflicto armado (Vargas-Álzate, 2016). Esto es así, porque difícilmente se pueden construir las bases para el desarrollo económico en una región con altos índices de pobreza extrema, que ha sido largamente olvidada por las autoridades nacionales y que no ha encontrado los caminos ni las oportunidades para enfrentar la situación negativa.

En este punto, es adecuado reseñar el caso de Buenaventura que, a pesar de ser un importante puerto del país, presenta altos índices de pobreza, pues de los 400.000 habitantes que tiene, el 80,6 % vive en condiciones de pobreza y el 43,5 % vive en condiciones de indigencia (Núñez & Carvajal, 2008). A nivel general, en toda la región del pacífico se han generado de manera sistemática las denominadas trampas de pobreza, que hacen alusión al hecho de que muchas de las familias en la región no poseen las posibilidades ni capacidades de acabar con su situación desfavorable.

Esto sucede debido a las múltiples necesidades que tienen los hogares en la ciudad, a la imposibilidad de satisfacerlas y a la poca incidencia del Estado a través de ayudas integrales que vinculen todos los aspectos y dimensiones de los cuales se compone el bienestar de la población (salud, seguridad, educación y oportunidades laborales). Por lo tanto, cumplir los retos y los objetivos planteados en la AP depende no solo de los mecanismos de cooperación, de las relaciones internacionales y de los procesos de apoyo, sino también del desarrollo de políticas públicas efectivas a nivel local, que integren las diferentes necesidades de la población y las satisfagan conjuntamente.

Aunque se han realizado esfuerzos de la mano del Ministerio de Educación Nacional (MEN) para mejorar las condiciones educativas de los hogares en la región, a través de la creación y la implementación de diversos proyectos, estos aún no han sido suficientes para satisfacer las necesidades de la población. De hecho, la tasa de cobertura educativa en la región del litoral Pacífico es del 18,5 %, mientras que para otras regiones está cerca al 40,2 % (MEN 2013). Más lamentable aún, en cuanto al Pacífico, únicamente Cali y Popayán tienen una tasa de analfabetismo por debajo del 10 %, mientras que Buenaventura tiene una tasa de analfabetismo cercana al 25 %. Quibdó, a pesar de ser la capital del departamento, tiene un alto índice de analfabetismo (cerca al 30 %) y Tumaco cuenta con un alarmante 60 % (Viveros, 2017).

Para reducir estas cifras, el gobierno nacional ha desarrollado el Programa Nacional de Alfabetización y Educación Básica y Media para jóvenes y adultos. En este programa se utilizan programas educativos en los cuales se introducen apoyos tecnológicos con la intención de llegar a las zonas más apartadas y pobres de la región.

Sin embargo, sigue siendo preocupante el alto índice de analfabetismo de la población de la zona del Pacífico -región con la cual Colombia pretende insertarse en el Asia a través de la AP-, pues se evidencia que no es un área cubierta por los programas de educación. Por esta razón, es necesaria una mayor inversión en este aspecto, dado que la educación representa el camino hacia la seguridad humana, puesto que la misma AP, en sus objetivos, afirma la inclusión y prosperidad de los ciudadanos.

En síntesis, es necesario que el gobierno diseñe y aplique más programas que aseguren la permanencia de los menores en el sistema educativo, de tal manera que puedan alcanzar el título de bachillerato y tengan la posibilidad de acceder a la educación superior. Esto representaría unas grandes ventajas para la región en general: se disminuirían los indicadores de pobreza y se mejoraría la creación de empleo y las oportunidades laborales, lo cual permitiría alcanzar un mayor progreso y desarrollo (Reina, 2013); todo esto, en una de las regiones de Colombia con las peores condiciones de vida, el Pacífico.

Para lograrlo se requiere firmar acuerdos que partan desde lo local -debido al conocimiento de las necesidades de la población afectada-, a través del diseño de unas políticas públicas adecuadas que se vean complementadas de manera efectiva por los mecanismos de cooperación (Ardila, 2012).

A pesar de que no se logren superar las condiciones de pauperismo del Pacífico, la AP se presenta como una herramienta para mejorar el posicionamiento de Colombia en Latinoamérica, gracias al establecimiento de relaciones interestatales que pueden contribuir a desarrollar mecanismos de apoyo para reducir los problemas de la región y hacerlos visibles a nivel internacional.

Es importante tener en cuenta las condiciones mencionadas, dado que Colombia tiene una enorme desventaja frente a los otros países que hacen parte de la iniciativa, debido a los graves problemas que reducen las posibilidades de progreso y desarrollo de la región pacífica. Por eso, se requieren iniciativas para disminuir progresivamente aspectos como la pobreza, la inequidad y la inseguridad.

Agradecimientos

Los autores agradecen a la Universidad Militar Nueva Granada por el apoyo a la investigación titulada “La Alianza del Pacifico una Plataforma para el Estado colombiano”, inscrita en la Vicerrectoría de investigaciones de la misma universidad.

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Declaración de divulgación Los autores declaran que no existe ningún potencial conflicto de interés relacionado con el artículo.

Financiamiento Artículo resultado de la investigación titulada La Alianza del Pacifico una Plataforma para el Estado colombiano con el código: INV-EES 2091, que contó con la financiación de capital de la Vicerrectoría de Investigaciones de la Universidad Militar Nueva Granada, vigencia 2016

Sobre los autores Miguel Antonio González Martínez. Profesional en Relaciones Internacionales, Magister en Historia Universidad Nacional de Colombia, Docente la Facultad de Relaciones Internacionales en la Escuela Militar de Cadetes General José María Córdova y Asistente de Investigación en la Facultad de Relaciones Internacionales Universidad Militar “Nueva Granada”. Sara Patricia Quintero Cordero. Profesional en Relaciones Internacionales, Magister en Relaciones Internacionales de la Universidad de Buenos Aires, Argentina, Magister en Seguridad y Defensa Nacionales de la Escuela Superior de Guerra. Docente Investigadora de la Escuela Militar de Cadetes General José María Córdova. Alejandra Ripoll De Castro. Docente Investigadora del programa de Relaciones Internacionales y Estudios Políticos de la Universidad Militar Nueva Granada

1Durante su mandato, el presidente Santos propuso profundizar las relaciones no solo con países pares, sino en otros escenarios: firmó el Tratado de Libre Comercio con Corea del Sur. Además, para 2018, Colombia espera consolidar y fortalecer sus agendas de política internacional bilateral y multilateral, de forma que se prioricen los ejes de desarrollo sostenible del país. Los vecinos y países de América Latina y el Caribe seguirán recibiendo una atención prioritaria. Así mismo, continuará posicionándose la visión estratégica de Colombia en asuntos de política internacional en los foros regionales y globales (Colombia, Ministerio de Relaciones Exteriores, 2017).

Recibido: 08 de Abril de 2018; Aprobado: 24 de Junio de 2018

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