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Revista Científica General José María Córdova

Print version ISSN 1900-6586On-line version ISSN 2500-7645

Rev. Cient. Gen. José María Córdova vol.18 no.31 Bogotá July/Sept. 2020  Epub Dec 06, 2020

https://doi.org/10.21830/19006586.621 

Seguridad y defensa

La implementación del acuerdo de paz y la transformación del conflicto armado en Colombia

The implementation of the peace agreement and the transformation of the armed conflict in Colombia

Diana Patricia Arias Henao* 

* Universidad Militar Nueva Granada, Bogotá D.C., Colombia https://orcid.org/0000-0002-4289-5186 diana.arias@unimilitar.edu.co


RESUMEN.

Este artículo describe la transformación del conflicto armado interno a raíz del proceso de implementación del Acuerdo Final con las FARC-EP Mediante una revisión de fuentes con un enfoque cuantitativo y cualitativo, se describe el proceso desde la firma y su refrendación en 2016 hasta el año 2019. Primero se analiza la constitucionalización del acuerdo y su refrendación, para luego abordar el sistema de justicia transicional encarnado en la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), el contexto geopolítico de esta implementación en el 2019, para finalizar con un balance de la implementación. Como resultado, se plantean los avances y rezagos de la implementación; los desafíos y logros de la JEP, y los nuevos escenarios y actores del conflicto armado surgidos tras el desarme de las FARC-EP.

PALABRAS CLAVE: acuerdo de paz; conflicto armado; consolidación de la paz; derechos humanos; justicia transicional; proceso de paz

ABSTRACT.

This article presents the transformation of the internal armed conflict resulting from the implementation of the Final Agreement with the FARC-EE The process, from its signing and endorsing from 2016 to 2019, is described through a review of quantitative and qualitative sources. First, the agreement's constitutionalizing and ratifying is analyzed is used to describe. Then, the transitional justice system, embodied in the Special Jurisdiction for Peace (JEP), and the geopolitical context of this implementation in 2019, is addressed. Finally, a balance sheet of the implementation is made. As a result, the implementation's advancement and delays, the JEP's challenges and achievements, and the emergence of new armed conlict scenarios and actors after the disarming of the FARC-EP are presented.

KEYWORDS: armed conflict; human rights; peace agreement; peace process; peacebuilding; transitional justice

Introducción

Este artículo busca revisar el desarrollo del proceso de implementación vigente del acuerdo de paz colombiano con las FARC-EP, alcanzado a través de la polémica firma de los acuerdos del Teatro Colón, con especial énfasis en los retos en materia de derechos humanos (DD. HH.) para dar cumplimiento a los estándares internacionales ratificados por el Estado e integrados a su bloque constitucional. Con esto, el artículo tiene como objetivo analizar cuál ha sido la transformación del conflicto armado interno a raíz de la implementación en curso del Acuerdo de Paz.

El periodo posterior al acuerdo de paz ha sido denominado posconflicto, pero esto ha implicado una sobredimensión para las expectativas de una nación polarizada, como también para las percepciones de la sociedad internacional, que han considerado este paso como el fin del conflicto armado interno. Dicho sentimiento internacional se hizo aún más latente cuando se le otorgó el Premio Nobel de Paz al entonces presidente Juan Manuel Santos Calderón. Han habido muchos fracasos históricos de desmovilizar a la guerrilla más grande y antigua del hemisferio americano, que terminaron en el rearme de los subversivos. Además, las FARC-EP son el actor armado ilegal con mayor contundencia bélica en la historia del conflicto armado interno colombiano. Por todo ello, el desarme logrado con el acuerdo de paz es sin duda un logro de construcción de paz importantísimo. Sin embargo, no conlleva en forma integral la finalización del conflicto armado interno colombiano.

Para comenzar, cabe considerar la particularidad de este proceso. Empezó concretamente con reuniones exploratorias en La Habana, Cuba, el 23 de febrero de 2012 y concluyó con el Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, firmado el 24 de noviembre de 2016 y aprobado por el Congreso de la República. Los ejes fundamentales de este acuerdo son los siguientes:

  1. Reforma rural integral

  2. Participación política

  3. Fin del conflicto

  4. Solución integral al problema de las drogas ilícitas

  5. Acuerdo sobre las víctimas del conflicto

  6. Implementación, verificación y refrendación del acuerdo

Con esto, las FARC-EP lograron finalmente ingresar a la vida política, y en agosto de 2017 lanzaron oficialmente su partido, bautizado Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común (FARC), con lo cual pasaron de FARC-EP a simplemente FARC. Este nombre cayó muy mal a la sociedad colombiana. En su primera contienda electoral lograron solo 85 000 votos, aunque ya el acuerdo les había otorgado automáticamente 10 curules permanentes hasta 2026.

En lo relativo a la investigación y sanción de los crímenes cometidos en el contexto del conflicto armado interno, se creó el marco jurídico alternativo encarnado en la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP). Este modelo alternativo de justicia o esquema de justicia transicional obedece al concepto jurídico-político establecido por el derecho internacional público posterior a la firma del Pacto de Yalta, pacto que culminó los enfrentamientos de la II Guerra Mundial. En ese momento, la naciente Organización de las Naciones Unidas (ONU), con la implementación de los primeros marcos alternativos de justicia para investigar y sancionar los crímenes cometidos durante la guerra, diseñó e implementó los tribunales ad hoc de Núremberg y de Tokio.

La JEP, tribunal ad hoc, superó las objeciones del presidente Iván Duque a la Ley Estatutaria tras el rechazo de estas por la Corte Constitucional y consolidó su infraestructura para seguir operando de forma alterna a la congestionada justicia ordinaria, con el fin de brindar un nuevo marco de justicia restaurativa a las víctimas del conflicto, así como para responder a la titánica tarea de garantizar la no repetición de los actos, en un país donde el conflicto armado se transforma cada día y se integra íntimamente con sectores del crimen organizado a nivel nacional y transfronterizo, por motivos de comercios ilegales, democracias inestables y factores políticos internacionales.

A continuación se aborda la constitucionalización del Acuerdo Final a través de la figura del fast track, para luego analizar la alternatividad de la JEP, el marco geopolítico del escenario de paz en el 2019 y, finalmente, poder brindar un balance acerca de la implementación y su recorrido desde la firma del acuerdo en 2016 hasta el año 2019.

Constitucionalización del acuerdo de paz

El proceso de paz colombiano dejó un sinsabor democrático al someter el acuerdo a un plebiscito en el que ganó por una mínima diferencia el No, a pesar de lo cual se terminó implementando el Acuerdo del Colón a través del procedimiento denominado fast track. Cabe analizar las consideraciones de la Corte Constitucional en la sentencia C-370 de 2006 para conceder la validez a dicho procedimiento. En esta sentencia, la Corte dejó claro que la paz es varias cosas a la vez:

  1. Propósito fundamental del Derecho Internacional;

  2. Fin fundamental del Estado colombiano;

  3. Derecho colectivo en cabeza de la Humanidad de tercera generación;

  4. Derecho subjetivo e individual de cada humano; y

  5. Deber jurídico de cada colombiano, responsable de su consecución y permanencia (Corte Constitucional, Sentencia C-370, 2006).

El complejo y necesario marco constitucional colombiano para garantizar la paz como finalidad, derecho colectivo y subjetivo, así como deber jurídico, está dotado inclusive de competencias constitucionales presidenciales.

En cuanto a los artículos constitucionales relativos a la paz, el artículo 22 de la Constitución dice: "La paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento". El Acto Legislativo 05 de 2017 hizo la siguiente adición a este artículo:

Artículo 22A. Como una garantía de no repetición y con el fin de contribuir a asegurar el monopolio legítimo de la fuerza y del uso de las armas por parte del Estado, y en particular de la Fuerza Pública, en todo el territorio se prohíbe la creación, promoción, instigación, organización, instrucción, apoyo, tolerancia, encubrimiento o favorecimiento, financiación o empleo oficial y/o privado de grupos civiles armados organizados con fines ilegales de cualquier tipo, incluyendo los denominados autodefensas, paramilitares, así como sus redes de apoyo, estructuras o prácticas, grupos de seguridad con fines ilegales u otras denominaciones equivalentes. La ley regulará los tipos penales relacionados con estas conductas, así como las sanciones disciplinarias y administrativas correspondientes. (cursivas propias)

El artículo 188 de la Constitución establece lo siguiente: "El Presidente de la República simboliza la unidad nacional y al jurar el cumplimiento de la Constitución y de las leyes, se obliga a garantizar los derechos y libertades de todos los colombianos" (Constitución Política de Colombia, 1991). El artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016 dotó al presidente de facultades para expedir decretos con fuerza de ley necesarios para construir la paz, posibles de establecer dentro de los 180 días siguientes a la entrada en vigencia de dicho acto.

El artículo 189 de la Constitución establece las funciones y facultades del presidente de la República "como Jefe de Estado, Jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa". A continuación se citan los numerales relativos al tema estudiado:

2 Dirigir las relaciones internacionales [...].

3. Dirigir la Fuerza Pública y disponer de ella como comandante supremo de las Fuerzas Armadas de la República.

4. Conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuere turbado.

5. Dirigir las operaciones de guerra cuando lo estime conveniente.

6. Proveer a la seguridad exterior de la República, defendiendo la independencia y la honra de la Nación y la inviolabilidad del territorio; declarar la guerra con permiso del Senado, o hacerla sin tal autorización para repeler una agresión extranjera; y convenir y ratificar los tratados de paz, de todo lo cual dará cuenta inmediata al Congreso.

7. Permitir, en receso del Senado, previo dictamen del Consejo de Estado, el tránsito de tropas extranjeras por el territorio de la República.

8. Instalar y clausurar las sesiones del Congreso en cada legislatura.

9. Sancionar las leyes.

10. Promulgar las leyes, obedecerlas y velar por su estricto cumplimiento.

11. Ejercer la potestad reglamentaria, mediante la expedición de los decretos, resoluciones y órdenes necesarios para la cumplida ejecución de las leyes. (Constitución Política de Colombia, 1991)

El control constitucional se identifica por las siguientes características: 1) es expreso y objetivo, pues tiene como parámetro de control la Constitución Política (véase el artículo 4 de la Constitución); 2) es garante de la pervivencia del Estado Social de Derecho y sus componentes centrales: la separación de poderes, la democratización, entre otros; 3) incluye una revisión formal y material; 4) es automático, pues no depende de la actuación ciudadana ni del mismo órgano que ejerce el control; 5) es posterior (véase el inciso final del artículo 2 del Acto Legislativo 01 de 2016); 6) considera especificidades derivadas del escenario en el que se conceden las facultades legislativas; y 7) las facultades legislativas del presidente establecidas contienen sus propios límites temporales y materiales (Corte Constitucional, Sentencia C-160, 2017).

En cuanto a las características de la refrendación popular, la Corte Constitucional determinó que la interpretación debía ser integral frente a cualquier vacío normativo. En este sentido, la Corte identificó los siguientes elementos como indispensables para considerar que el pueblo refrendaba de forma efectiva el acuerdo:

  1. Proceso: un acto complejo con intervención previa y posterior de diversas autoridades.

  2. Participación ciudadana directa: a) mecanismos de aprobación, convalidación, certificación, ratificación y diversas formas de participación directa o indirecta del pueblo; b) con o sin intervención de organismos representativos; c) previo o posterior; d) de naturaleza deliberativa, decisiva o propositiva; e) de carácter formal o informal; f) interpretado por un órgano de representación; g) con resultados vinculantes o no y, si lo son, pueden serlo de distinto modo, según el mecanismo, sus resultados y el organismo sujeto a sus efectos.

  3. Resultados vinculantes comprendidos e implementados bajo el principio de la buena fe.

  4. Concluido por la expresión libre y deliberativa de autoridad democrática.

  5. Faculta la participación ciudadana posterior para analizar aspectos concretos (Corte Constitucional, Sentencia C-699, 2016).

El plebiscito es un mecanismo de participación ciudadana que solo puede convocar el presidente por necesidad apremiante para consultar la opinión popular sobre la legitimad de la incitativa propuesta y, en caso de aprobación, cobra obligatoriedad jurídica (Corte Constitucional, Sentencia C-379, 2016). Ahora bien, el plebiscito por la paz obtuvo resultados negativos, donde el No con 6431 376 votos (50,21 %) se impuso frente al Sí con 6377482 votos (49,78%), según reportes oficiales de la Registraduría Nacional (2016).

Pese a esto, el presidente, en su mandato constitucional para alcanzar una paz estable y duradera, y haciendo uso de sus facultades extraordinarias, inició el 3 de noviembre de 2016 un diálogo público nacional para incluir en el acuerdo a sus opositores (Comunicado Conjunto n.° 3, 28 de octubre de 2016). La Corte Constitucional reiteró que, conforme al artículo 22 de la Constitución, la falta de votos suficientes no ataba la obligación presidencial de alcanzar la paz. (Corte Constitucional, Sentencia C-699, 2016), dado que el plebiscito busca conocer la opinión ciudadana respecto a una propuesta del Ejecutivo (Corte Constitucional, Sentencia C-150, 2015), pero no lo amarra a dicha opinión.

Así, para el 29 y 30 de noviembre de 2016, el Congreso refrendó el nuevo Acuerdo Final, luego de la intervención de voceros del Si y del NO, y de la revisión de unas 500 propuestas de modificaciones hechas por diferentes actores. Esta refrendación se dio con un total de 75 votos en la Cámara de Representantes y 130 votos en el Senado (El Tiempo, 2016). Fue considerado como un mecanismo democrático de participación consagrado en el artículo 111 de la Ley 1757 de 2015, que regula la promoción y protección del derecho a la participación democrática.

Asimismo, el control constitucional realizado por la Corte en la Sentencia C-699 de 2016 declaró exequibles los artículos 1 y 2 del Acto Legislativo 01 de 2016, con lo cual ratificó la competencia del Congreso de la República de Colombia para refrendar el Acuerdo Final mediante un procedimiento sui generis.

Justicia transicional

La Corte Constitucional se ha referido al concepto de la justicia transicional como un concepto complejo con base en diversos insumos teóricos (Corte Constitucional, Sentencia C-577, 2014). Previamente había precisado que se trata de un conjunto de procesos de transformación social y política profunda que requiere de una multiplicidad de mecanismos para lograr la reconciliación y la paz, que al mismo tiempo asegure a las víctimas el acceso a verdad, justicia y reparación, restablezca la confianza en el Estado y fortalezca la democracia (Corte Constitucional, Sentencia C-771, 2011). Ya la Corte había establecido mucho antes que un proceso de justicia transicional busca cambios estructurales y no solo la terminación de un conflicto específico, y que siempre debe sujetarse a la legalidad (Corte Constitucional, Sentencia 179, 1994).

El Sistema de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SVJRNR), establecido para la implementación de los acuerdos, considera a las víctimas como su núcleo esencial y se estructura sobre tres entidades:

  1. La Jurisdicción Especial para la Paz (JEP).

  2. La Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición (CEV), que ha recogido unos 5500 testimonios que han contribuido a una mejor comprensión del conflicto armado interno.

  3. La Unidad para la Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas (UBPD), que trabaja de la mano con el Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses en el reconocimiento de los cadáveres, la investigación de fosas comunes, entre otras titánicas labores.

La corriente política soportada en el Centro Democrático logró modificar la JEP, pues originalmente, en su propósito de servir de espacio alternativo judicial para los mayores victimarios del conflicto armado interno, se había determinado que a ella acudieran guerrilleros, fuerza pública, agentes estatales y civiles. Sin embargo, se desvinculó a los dos últimos de la obligación de asistir a la JEP (Restrepo, 2019).

Kai Ambos, en una entrevista, expresó sus posiciones sobre el proceso de justicia transicional colombiano (Arias, 2019):

Es difícil comparar el proceso colombiano con otros. [...] las Farc aceptan someterse a la justicia y reconocen a la JEP como tribunal [...]. Nunca antes se había implantado un tribunal paralelo a la justicia nacional. Se trata de una justicia autónoma. Por otro lado, la JEP logró -en principio- incluir todas las partes del conflicto [...]. Los estándares internacionales tienen que ver más con los contenidos que con la institucionalidad. Es decir, por ejemplo, la prohibición de amnistiar crímenes internacionales o la necesidad de un mínimo de sanción. Pero un Estado es libre de desarrollar la institucionalidad que prefiera. A la Corte Penal Internacional o a la Corte Interamericana no le preocupa si a los militares los juzga la JEP o la Corte Suprema, desde que efectivamente sean juzgados. Lo que no puede hacer la justicia colombiana es dejar impunes los crímenes internacionales que se cometieron en el país [...]. En Colombia, "país de los abogados", se suele ver a la justicia como la solución a todos los problemas. Pero la verdad es que la justicia, y mucho menos la penal, puede resolver los problemas sociales, económicos, etc., de un país. (Castro, 2018)

El 18 de julio de 2018 entró en vigencia la Ley 1922, por medio de la cual se adoptaron las reglas de procedimiento para la JEP, cuyos principios rectores rigen todas sus actividades y procedimientos. Los principios se rigen por la Constitución y son los que se incluyen en la Tabla 1.

Tabla 1 Principios rectores de la JEP 

Principio Definición
Efectividad de la justicia restaurativa Hacer efectivo el principio de legalidad, así como restaurar el daño, reparando a las víctimas afectadas por el conflicto armado, garantizando la no repetición y esclareciendo la verdad de los hechos. Las medidas de restablecimiento deben atender la situación de vulnerabilidad previa, coetánea o posterior a las infracciones y crímenes perpetrados que guarden relación con la conducta, y deben ser objeto de estricto cumplimiento.
Procedimiento dialógico Se trata de casos de reconocimiento de la verdad o deliberativos con participación de las víctimas y de los comparecientes a la JEP, en los que el deber de aportar verdad no implica la obligación de aceptar responsabilidades. En este sentido, se prefiere el principio dialógico sobre el adversarial, respetando y garantizando los principios de imparcialidad, independencia judicial, debida motivación, publicidad, debido proceso, contradicción, derecho a la defensa, presunción de inocencia, favorabilidad, libertad de escoger profesional del derecho con acreditación, participación de las víctimas y doble instancia.
Enfoques diferenciales y diversidad territorial La JEP considerará la condición de discapacidad; orientación sexual o pertenencia a la población LGBTI; raza o etnia; religión o creencias; tercera edad, o ser niños, niñas y adolescentes, entre otros. Igualmente prestará una especial consideración a las particulares condiciones de marginalidad social, económica, territorial y circunstancias similares al momento de valorar la culpabilidad. Asimismo, tendrá en cuenta la posición privilegiada que haya ocupado en la sociedad el investigado, en razón de su cargo, posición económica o poder para intensificar el reproche punitivo.
Principios pro homine y pro víctima En casos de duda en la interpretación y aplicación de las normas de la justicia transicional, la JEP deberá observar estos principios.
Debido proceso Garantizar como mínimo la necesidad de participar; la notificación oportuna; el ejercicio del derecho a la defensa y la contradicción de pruebas. La Unidad de Investigación y Acusación deberá comunicarle al investigado únicamente los asuntos de su competencia, a fin de garantizar el derecho a la defensa.
Presunción de inocencia Nadie podrá considerarse responsable, a menos que así lo haya reconocido o se haya demostrado su responsabilidad.
Buen nombre Se preservará el derecho al buen nombre en los informes, declaraciones o cualquier otra actuación. Cuando un tercero sea mencionado, la JEP deberá comunicarle a la jurisdicción ordinaria.
Enfoque de género A fin de garantizar la igualdad real y efectiva, y evitar la exclusión, se aplicará el enfoque de género. Si bien las relaciones desiguales de género son preexistentes al conflicto armado, en los procedimientos ante la JEP se tendrá en cuenta que aquellas se instrumentalizaron durante el conflicto.

Fuente: Arias (2019, p. 83).

Uno de los principales retos en el país es avanzar en la protección de los mecanismos de justicia transicional para la paz, con base en la consideración de que el "objetivo de los procesos de justicia transicional es romper ciclos viciosos de violencia y crear círculos virtuosos de reconciliación" (Krok, 2019):

La exigencia es bastante alta, sobre todo en una sociedad en la que la resolución de conflictos a través del uso de la violencia, generalmente armada, se ha naturalizado [...]. Al mismo tiempo, esta condición de normalización ha ensombrecido la proliferación de otros conflictos que no parecen anexos al desarrollo de la guerra sino una consecuencia directa de la misma. (Arias & Idrobo, 2018, pp. 2-3)

Contextualización geopolítica del escenario de paz en 2019

En cuanto al conflicto armado, el contexto geopolítico donde este se desarrolla es de primordial relevancia. La geopolítica es un concepto reciente que revisa la ruta histórica de las organizaciones sociales relativas a sus elementos territoriales, económicos y culturales propios. Este término se usó por primera vez en 1905, pero tomó peso con las teorías del general alemán Karl Haushofer adoptadas por Hitler en su ideología nacionalsocialista. Debido a esa vinculación nazi, entró en desuso hasta los años setenta y ochenta, cuando se aplicó el término geopolitik para referirse a la teorización nazi y así distinguirla de la geopolítica. Actualmente, el término se refiere al corazón de su significado: geografía política. La geopolítica estudia el territorio de los Estados o de otra entidad política, sus recursos naturales y su impacto político frente a otros. Sin embargo, se le han agregado condiciones particulares como las culturales, entre otras (El Orden Mundial, 2020). Incluso en el siglo XXI se le atribuye el ser un producto de la dinámica propia de la incertidumbre global y los intereses de los más poderosos (Zuinaga, 2015). Por su parte, la visión de Peritore (2010) corrobora la definición de Jorge Atencio sobre geopolítica que abarca condiciones internas y externas al Estado.

Así, una de las principales amenazas geopolíticas para Colombia fue la confrontación frontal contra la guerrilla de las FARC-EP. Sin embargo, tras la desmovilización y reconfiguración del escenario por parte de nuevos actores armados que entraron en disputa por el control de los corredores estratégicos de las economías ilícitas, se generó una nueva dinámica geopolítica del conflicto armado interno que está en transformación.

Se debe recordar que el objetivo de un acuerdo de paz no es poner fin a todos los desacuerdos políticos o eliminar rápidamente todos los conflictos sociales, incluyendo la violencia armada, sino crear un proceso de diálogo político nacional centrado en reformas a gran escala. El caso colombiano no es único en materia de violencia; sus realidades son tan alarmantes que ameritan implementar un marco jurídico especial para la paz, como ocurrió en la vulneración sistemática de DD. HH. en países como el Líbano, Nepal, Angola, Tayikistán, Camboya, Sierra Leona y Costa de Marfil, donde la violencia continuó en los territorios previamente afectados por el conflicto armado hasta conseguir escenarios armonizados (Instituto Kroc, 2019).

Colombia no ha logrado ser "un territorio unificado sobre el cual el Estado haya ejercido una soberanía indiscutible" (Pécaut, 2004, p. 25). Se trata aún de una "nación en construcción" (González, 2006, p. 5). Es una nación a pesar de sí misma (Bushnell, 1996). Una nación débil entre diversas realidades geográficas y culturales (Telban, 1988). Harto de Vera expone claramente el recorrido histórico de Colombia, que ha estado lleno de divergencias socioespaciales y, por ende, políticas, donde existen minorías y guerras civiles que reflejan el fracaso de la unidad nacional, la brecha entre lo rural y lo urbano y el caudillismo localista. En este contexto, han sido "los partidos políticos y la Iglesia Católica, más que el Estado, quienes originaron sentimientos excluyentes referidos a la identidad nacional (2018, p. 348). Se trata de una identidad liberal, conservadora o católica (Harto, 2018, p. 349) donde prevalecen "los intereses políticos regionales" (Fischer, 2004, p. 191). Así mismo, predomina un modelo económico urbano-regional que mantiene las injusticias y las desigualdades sociales (Soja, 2008, p. 559).

Por lo tanto, un acierto importante del Acuerdo Final es su enfoque territorial, que considera las necesidades particulares y la diversidad geopolítica de la sociedad multicultural y pluriétnica, con brechas inmensas a nivel socioeconómico y cuyas riquezas culturales no han podido armonizarse. El acuerdo está pensado "desde las regiones y territorios y con la participación de las autoridades territoriales y los diferentes sectores de la sociedad" (Oficina del Alto Comisionado para la Paz, 2016, p. 6).

La Fundación Paz y Reconciliación elaboró el mapa de seguridad colombiano en 2019. Se trata de un esquema de contextualización geopolítica especializada de vital importancia, donde se resaltó que luego de tres años de firmado el Acuerdo Final, de los 281 municipios priorizados, 123 fueron recapturados por otros grupos armados ilegales y grupos armados organizados, de los cuales 106 tienen graves problemas en materia de seguridad. Las disidencias de las FARC-EP (23 grupos, que reúnen 2000 integrantes aproximadamente) pasaron de hacer presencia en 58 municipios a 85 (Ávila, 2019).

En el 2019, la geopolítica del conflicto armado durante el proceso de implementación del acuerdo puede verse como un paso a la transformación del conflicto con la entrada de factores externos, como los grupos del crimen organizado venezolano que aprovechan la porosidad de las fronteras y la plataforma de negocios ilícitos de tradición histórica. Asuntos como el narcotráfico y el mantenimiento en el poder de Nicolás Maduro pueden materializar de forma gradual una intervención armada desde Colombia y liderada por los Estados Unidos de América (González, 2019).

El Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), cuya neutralidad caracteriza su origen y finalidad, da cuenta de la transformación que vive el conflicto armado interno colombiano tras el proceso de paz surtido con uno de sus principales actores. Este organismo sostiene que en Colombia ocurren cinco conflictos entre el Estado y actores armados ilegales:

  1. Ejército de Liberación Nacional (ELN). Los acercamientos de paz con este grupo acabaron luego del atentado terrorista perpetrado el 17 de enero de 2019 en la Escuela de Cadetes de la Policía "General Francisco de Paula Santander" en Bogotá, que dejó 23 muertos y casi un centenar de heridos.

  2. Ejército Popular de Liberación (EPL).

  3. Autodefensas Gaitanistas de Colombia (AGC), también llamadas Clan del

  4. Golfo.

  5. Disidencias de las FARC-EP

  6. Conflicto armado no internacional con Venezuela, que implica varios de los actores armados mencionados y que se desenvuelve en la región del Catatumbo (Amnistía Internacional, 2019).

Los actores armados ilegales vigentes causantes de mayor violencia en Colombia en 2019 fueron el Clan del Golfo, los Caparrapos, el ELN y las disidencias de las FARC-EP (Restrepo, 2019). Estos grupos se aprovechan de la ausencia estatal y se entremezclan sin importar las consideraciones políticas que anteriormente los ponían en bandos contrarios. Este movimiento de empresas subterráneas dedicadas principalmente a los negocios de drogas, armas y minería ilegal también es afectado por las redes trasnacionales que soportan los eslabones exógenos de las cadenas de producción, distribución y venta, especialmente en el camino regional que tiene como destino y origen de algunos productos a los Estados Unidos de América (Arias, 2019).

En Colombia se reportaron más de 80 000 casos violentos relacionados con el escenario en transformación del conflicto armado a marzo de 2020. En estas acciones violentas, propias de los actores en conflicto, se siguen mezclando a los civiles, olvidando que los límites del Derecho Internacional Humanitario (DIH) no son opcionales (CICR, 2020). Conforme a las normas ratificadas por Colombia, las violaciones a los DD. HH. deben investigarse, juzgarse y sancionarse bajo la competencia de la jurisdicción ordinaria.

Por otra parte, no debe responderse militarmente a las situaciones de violencia provenientes de grupos de crimen organizado. Se han hecho comunes las actuaciones que omiten la existencia de protocolos, normativas y políticas públicas que regulan la participación del Ejército en situaciones relacionadas con la seguridad ciudadana (Ejército Nacional de Colombia, 2019). En estos casos, la Policía es competente para mantener el orden público y la gobernabilidad democrática. La participación del Ejército puede justificarse solo de forma extraordinaria, excepcional, temporal, restringida y subordinada a las autoridades civiles ante graves amenazas (Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2018). Al respecto, contra todo pronóstico, se ha incrementado la ocurrencia de asesinatos en zonas donde se priorizó la presencia militar, como ocurre en Arauca, Catatumbo, norte del Cauca y sur de Córdoba, principalmente (Policía Nacional de Colombia, 2019). Una de las posibles razones fueron las Directivas 015 de 2016 y 037 de 2017, que permitieron usar al Ejército contra grupos que no cumplían los estándares del DIH, lo que generó graves violaciones a los DD. HH.

Balance de implementación del Acuerdo Final

El balance público de la implementación del acuerdo de paz con las FARC-EP, en el contexto político colombiano actual, está marcado por interpretaciones polarizadas. Los discursos oficiales del Estado van cambiando conforme cambian los gobiernos de turno, simultáneamente con los intereses de quienes detentan el monopolio legítimo de la violencia del Estado y sus estructuras oficiales. Si se comparan los dos últimos gobiernos, que son lo que han actuado dentro de la compleja implementación del acuerdo, se encuentra que tienen percepciones diferentes aunque ambas provienen del Estado colombiano. Primero se debe recordar que Santos ideó el proceso y lo llevó a su fin. En cambio, Duque lo rechazó desde sus lemas de campaña y como presidente objetó la ley estatutaria de la JEP, como se ha señalado.

La oposición del gobierno Duque y las víctimas del conflicto armado interno apoyaron siempre el proceso de paz. Son estas quienes han visto de cerca el proceso de implementación, tanto en sus avances como en sus ausencias, como también el recrudecimiento de la violencia desplegada por amenazas nuevas, conocidas o renovadas. También es cierto que en algunas regiones la violencia mermó, pero en su lugar se desplazó hacia otros sectores.

Si bien ambos gobiernos se jactan de la disminución en las cifras de la violencia directa ligada al conflicto armado interno posterior al acuerdo de paz, también es cierto que las cifras presentadas han sido cuestionadas. En un análisis comparativo entre el gobierno de Santos y el de Duque, se evidenció que en el periodo del 1.° de enero de 2018 hasta el 9 de julio de 2019 se presentaron 76 homicidios de líderes sociales y defensores de DD. HH. (52,7%) durante el gobierno Santos, frente a 68 (47,3%) durante el gobierno Duque (Consejería Presidencial para los Derechos Humanos y Asuntos Internacionales, 2020, pp. 44-45). Es una cifra cuestionable la reducción, puesto que el comparativo de los asesinatos no tuvo en cuenta los casos por verificar en el segundo gobierno (Gómez, 2019). Además, el enfoque multidimensional del asunto dinámico de la seguridad no puede centrarse en el comparativo de cifras, pues la preocupación es cualitativamente alarmante. Desde la implementación del acuerdo de paz hasta el 31 de octubre de 2019, sin importar la cabeza de gobierno, fueron reportados 555 asesinatos a líderes sociales y defensores de DD. HH. En 2020 ya han muerto más de cien (Defensoría del Pueblo, 2019).

Por lo anterior, defender los DD. HH. sigue considerándose una labor de alto riesgo en Colombia (Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos [OACNUDH], 2019a). Más allá de comparar qué gobierno fue más o menos aterrador en cifras, hay que señalar que en 2019 el número de activistas asesinados se incrementó en un 50 %, lo que significó 108 muertos más; muertos a causa de defender para sus comunidades los DD. HH. más fundamentales. Por otra parte, territorialmente, estos asesinatos muestran una tendencia a ocurrir en territorios rurales en un 75 % de los casos, territorios que además superan el 86 % de pobreza multidimensional y con índices de violencia endémica en el 91 % de los casos. En el 98 % de ellos operan economías ilícitas y grupos ilegales (JEP, 2020). La OMS considera que hay violencia endémica cuando la tasa de homicidios supera 10 muertes por cada 100 000 habitantes (OACNUDH, 2019b). Al respecto, según la Policía, la tasa nacional de homicidios en 2019 fue de 25 por cada 100 000 habitantes.

En 2019, el PIB se incrementó un 3,3 % (Departamento Administrativo Nacional de Estadística [DANE], 2020). No obstante, el porcentaje de personas viviendo en situación de pobreza multidimensional se triplicó en las zonas rurales (DANE, 2019). Colombia es un país inequitativo, con un coeficiente Gini de 0,51. De acuerdo con esto, Colombia no alcanzará el Objetivo de Desarrollo Sostenible de reducir la pobreza extrema al 3 °% en 2030 (Cepal, 2018, p. 21). Así mismo, el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 reconoció que "la corrupción tiene efectos devastadores sobre el desarrollo de las comunidades y territorios" (Departamento Nacional de Planeación, 2019).

Pese a que el Acuerdo Final se desarrolla con una atención prioritaria para las zonas rurales durante el proceso de reintegración -las denominadas Zonas Estratégicas de Intervención Integral, establecidas mediante Decreto 2278 de 2019-, lo que se ha hecho mayor y predominantemente es poner presencia militar para confrontar el avance de las economías ilegales y los grupos armados asociados a ellas. Igualmente, estos grupos criminales han sido capturados portando armas con permisos especiales, lo que detenta sus alcances para corromper actores estatales (OACNUDH, 2019a).

En cuanto al desplazamiento, 10 000 colombianos han sido desplazados en los primeros tres meses de 2020, debido al conflicto armado, según lo reportado por la ONU. Entre enero y julio de 2019, hubo más de 32 000 desplazamientos. A mediados de 2019, The New York Times afirmó que el gobierno había presionado al Ejército para aumentar la cifra de bajas de "delincuentes y guerrilleros" (Amnistía Internacional, 2019).

Por otra parte, las FARC-EP fueron el mayor reclutador de menores de la historia de Colombia. La cifra global es de 14 000 niños que fueron forzados en los últimos 20 años a actuar en el conflicto tanto por la extinta guerrilla y sus disidencias, como por las desmovilizadas Autodefensas Unidas de Colombia (AUC) y sus disidencias, y el ELN. Este último es responsable de 2500 reclutamientos aproximadamente, y el Clan del Golfo ya tiene unos 200 niños en sus filas (DW, 2000).

Dentro de la implementación, se destacan los llamados de los exguerrilleros que no han recibido los pagos prometidos por el Gobierno, a quienes, si cumplen lo pactado, se les debe consignar el 90% del salario mínimo mensual de forma indefinida o, al menos, los dos primeros años de reincorporación. Asimismo, existe incumplimiento en la asistencia técnica para las familias que optaron por cambiar sus productos de cultivo por unos de origen lícito, especialmente en los departamentos de Nariño, el bajo Cauca antioqueño, el Catatumbo y el norte del Cauca, lo que se suma al retorno de la aspersión con químicos legales que generan efectos medioambientales desastrosos, como el glifosato.

Igualmente hay muchas carencias en cuanto a garantías de seguridad en el posconflicto: como los ya mencionados asesinatos sistemáticos de líderes sociales y activistas ambientales y de DD. HH., así como exguerrilleros y sus familiares. Para abril de 2019, la ONU reportó 99 excombatientes asesinados desde la firma del Acuerdo. Para 2020, ya son casi 200. Por su parte, la Defensoría del Pueblo entre enero de 2016 y febrero de 2019, reportó 462 líderes sociales asesinados. A octubre de 2019, reportó 147 excombatientes asesinados durante la reincorporación, además de 21 atentados y 12 desaparecidos. En el proceso de desmovilización con las AUC, casi desapercibido para los colombianos, se asesinaron en dos años a 1070 exparamilitares de unos 32 000 miembros (Restrepo, 2019). No obstante, se debe advertir que existen desacuerdos sobre las cifras, inclusive entre las instituciones estatales.

Ahora bien, en cuanto a cifras sobre los avances del proceso de implementación, el Instituto Kroc de la Universidad de Notre Dame (Instituto Kroc, 2019) detalla porcentualmente cuáles han sido los desarrollos tangibles respecto a los 578 compromisos acordados (Tabla 1).

Tabla 1 Estado de implementación de los compromisos del Acuerdo Final en 2019 

Estado de implementación Porcentaje
Con algún nivel de implementación 70%
Se ha implementado completamente 23 %
Con avance intermedio y cumplirá su plazo 13 %
Con avance de implementación mínimo sin certeza de 34%
cumplimiento de plazo
No ha iniciado implementación 30%

Fuente: Elaboración propia con base en Instituto Kroc (2019).

La Agencia para la Reincorporación y la Normalización (ARN), a octubre de 2019, acreditó 13 202 excombatientes de las FARC, de los cuales solo 2969 excombatientes residen en los 24 Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación (Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, 2019b). Sin embargo, de los acreditados, tan solo el 24 % recibió apoyo a su proyecto productivo. La ONU ha identificado 159 iniciativas productivas autofinanciadas por los excombatientes y 71 respaldadas por estrategias de cooperación internacional (Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, 2019a).

Finalmente, la inclusión laboral de los excombatientes se ha dado mayoritariamente en el sector público: 690 trabajan en la Unidad Nacional de Protección, 102 en desminado humanitario y 30 en la ARN. Se han desarrollado 35 proyectos productivos colectivos y 785 individuales. Al respecto, se espera mayor participación del sector privado en el desarrollo de su responsabilidad social.

Otros logros obtenidos durante el proceso de implementación de los acuerdos según el reporte a cierre de 2019 por la OACNUDH -cuya competencia para actuar en el territorio colombiano ha sido renovada hasta el próximo 31 de octubre de 2022- son los siguientes (OACNUDH, 2019b):

  • 1151 misiones en terreno.

  • 376 actividades de capacitación y fortalecimiento a instituciones del Estado y a la sociedad civil.

  • 250 seguimientos de casos de presuntas violaciones de DD. HH.

  • Asistencia técnica al Estado, en particular a la Defensoría del Pueblo, la Fiscalía, la Procuraduría, el Ministerio de Defensa y la Agencia Nacional de Tierras. En especial, asistencia técnica en relación con 14 procesos de restitución de tierras. No obstante, en algunas regiones no se presentan avances por la presencia extendida de economías ilícitas sobre la tierra objeto de restitución.

  • Colaboración con los procedimientos especiales del Consejo de Derechos Humanos y con el Sistema Interamericano de Derechos Humanos.

En 2019 se identificaron 28 grupos disidentes, con cerca de 2630 integrantes en armas y 1760 en sus redes de apoyo. Cabe aclarar que no todos son exintegrantes de las FARC-EP (Fundación Ideas para la Paz, 2019).

Conclusión

Este artículo, enfocado en la justicia y los DD. HH., ha buscado comprender el proceso de transformación del conflicto armado interno tras la firma del Acuerdo Final de paz con las FARC-EP y el comienzo de su implementación. Para ello, se han analizado informes oficiales anuales hasta el año 2019, y se han presentado algunos datos relativos para el 2020.

Asimismo, se analizó el proceso constitucional de aprobación del Acuerdo Final para entender los elementos jurídicos y políticos que respaldan su implementación, a pesar de que el acuerdo polarizó a los colombianos. Igualmente se estudió el marco alternativo de justicia creado para este acuerdo, desde sus principios rectores hasta sus fortalezas y debilidades, sus logros y retos.

Este proceso de implementación deja al descubierto las transformaciones del conflicto armado interno tras la desmovilización de las FARC-EP, en las que se pueden identificar los nuevos escenarios de confrontación. Frente a las FARC existe un antes y un después de la desmovilización. La guerrilla entregó las armas; en cuanto a sus disidencias, está ocurriendo un proceso de bandolerización que puede terminar por difundirlos y degradarlos en una porción, mientras otros tantos se reestructurarán definitivamente con nuevos aliados en el amplio portafolio delincuencial del país. Una forma de mitigar este pronóstico desalentador es garantizar la seguridad para las víctimas y los excombatientes, y que no se promueva, desde la omisión, su nueva dispersión en los escenarios de la violencia.

Probablemente, las salidas violentas a los conflictos armados internos y el crimen organizado son peores remedios que el daño que estos producen. En materia de seguridad, es necesario responder con estrategias multidimensionales a amenazas dinámicas y no estancarse en respuestas meramente represivas. Así, no debe menospreciarse ningún avance en materia de construcción de paz; por el contrario, debe alentarse la continuidad de la cooperación internacional en su labor de fomento, para contrarrestar las vulnerabilidades transregionales de las economías ilícitas.

En cuanto a las nuevas alianzas ilegales, son de difícil diagnóstico y contención. Han involucrado históricamente a las Fuerzas Militares en labores de Policía y a la Policía en labores de competencia de las Fuerzas Militares, en busca de responder a las múltiples y mutantes amenazas a la seguridad colombiana, pero esto también resulta en prácticas de confrontación complejas y que transgreden los medios convencionales descritos por el DIH.

Guerrillas, neoparamilitares o bandas criminales como el Clan del Golfo, así como disidencias de las FARC y otros actores armados grises (que combinan actores legales e ilegales) nacionales empiezan a fundirse tras las fronteras porosas del Estado y se integran con otras realidades latinoamericanas, lo que complica los escenarios y multiplica los factores que impiden una respuesta integral de construcción de paz. Todo esto conforma un complejo escenario polarizado y tradicionalmente violento, dado que la cultura colombiana es violenta, pues, cabe recordar, la gran mayoría de los homicidios dolosos en el país están por fuera de los marcos de conflicto armado interno.

Si bien las cifras relativas a la violencia del conflicto armado bajaron sustancialmente a partir de 2012, cuando iniciaron los diálogos exploratorios en La Habana, se estima que dicha disminución de la violencia se debe al predominio de un grupo armado ilegal sobre otros en determinadas zonas, así como al pacto de no agresión entre estructuras criminales, que respetan entre sí las que podrían llamarse fronteras invisibles del Estado colombiano. Por ejemplo, el ELN conquistó el Catatumbo luego de la disputa con el EPL tras la zona despejada por las FARC, así como en el nudo de Paramillo el Clan del Golfo acordó con los Caparrapos el uso del territorio. Todo esto es posible ante la ausencia o complicidad parcial estatal.

Ahora las fuerzas armadas ilegales de extrema derecha e izquierda no se enfrentan visceralmente, sino que aprenden a adaptarse para delimitar fronteras invisibles y negociar los espacios, sin descartar, claro está, la violencia como mecanismo para resolver las rivalidades que surjan en ejercicio de sus negocios, así como se resolvían los problemas en el derecho internacional público clásico.

Lo que es innegable es que las causas estructurales del conflicto armado interno no se resuelven de forma unilateral a través de estrategias de confrontación militar y policial, sino que debe trabajarse desde las bases sociales resolviendo los problemas sociales y satisfaciendo necesidades esenciales, que en primera instancia debe resolver un Estado que se constituye como Estado social de derecho. De no superarse las condiciones históricas de pobreza, impunidad, violencia, ausencia institucional en zonas rurales, entre otras causas de crisis endémica, las empresas ilícitas continuarán copando los territorios donde no el Estado no hace más presencia que con las Fuerzas Armadas, en especial cuando están ausentes las instituciones que pueden hacer efectivos los DD. HH. que enaltece nuestra Constitución Política.

Ahora bien, la cooperación internacional ha fomentado la construcción de paz negativa y positiva en Colombia, y ha logrado horizontalizar la agenda internacional para contribuir en dichos escenarios. Sin embargo, aunque Colombia sea destacado como un referente en materia de seguridad, inclusive en escenarios como la OTAN, el país está lejos de consolidar los fines esenciales de un Estado social de derecho y aún se continúa estigmatizando la participación ciudadana asociándola con vandalismo y comunismo.

La comunidad internacional insiste en avanzar en la implementación integral del Acuerdo Final de Paz enfatizando en las necesidades rurales y haciendo efectivo el ejercicio de los DD. HH. en todo el territorio nacional. Claramente, se trata de una carrera de fondo, un proceso de largo plazo que requiere de la unificación de políticas de Estado y no de políticas de gobierno, apoyadas en los recursos provenientes de la cooperación internacional. Por ejemplo, se debe destacar la asistencia técnica que están recibiendo los diferentes organismos del Estado, en especial la Fiscalía y la Defensoría del Pueblo, para acompañar a las víctimas y a los ciudadanos, mediante su acceso a los lugares donde existe ausencia estatal y la superación de las deficiencias de recursos donde ya hacen una precaria presencia, e igualmente multiplicar la capacidad de policía judicial y pericial para responder a la magnitud y cantidad de los delitos que se presentan.

Durante el periodo abordado, se mantiene una tendencia de altos niveles de violencia endémica y el alarmante número de asesinatos a los defensores de DD. HH., comunidad indígena y afrodescendientes, que se han convertido en los principales objetivos militares, por así decirlo, de los grupos armados, el crimen organizado y las economías ilegales, que se disputan los corredores estratégicos de los negocios con inversionistas nacionales e internacionales.

Finalmente, podemos afirmar que el posconflicto colombiano se desenvuelve en una transformación del conflicto armado interno, con nuevos elementos que tienden hacia su internacionalización, pues entra a participar en escenarios de crimen organizado tras-nacional que desarrollan múltiples economías ilícitas más allá del narcotráfico, como la minería ilegal, los migrantes, las armas, el contrabando de comida, entre otras actividades asociadas.

La heterogeneidad colombiana debe ser aprovechada y dejar de ser percibida como un problema, sino como una virtud inmensa frente al mundo. Aceptarnos en diferencia es la base para consolidar la paz como un derecho, una obligación, un fin y un propósito.

Agradecimientos

La autora desea agradecer a la Universidad Militar Nueva Granada por su apoyo en la realización de este artículo.

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Publicado en línea: 1.° de julio de 2020

Declaración de divulgación La autora declara que no existe ningún potencial conflicto de interés relacionado con el artículo. Este artículo es producto del proyecto de investigación INV-EES-3177-2020 de la Facultad de Relaciones Internacionales, Estrategia y Seguridad de la Universidad Militar Nueva Granada, Colombia.

Financiamiento La autora no declara fuente de financiamiento para la realización de este artículo.

Sobre la autora

Diana Patricia Arias Henao Es abogada, especialista en derecho de las telecomunicaciones de la Universidad del Rosario, magíster y doctora con grado distinguido en relaciones internacionales por la Universidad Nacional de La Plata, Argentina. Posdoctora en derecho público de la Universidad de Santiago de Compostela, España. Es docente de tiempo completo de la Universidad Militar Nueva Granada. https://orcid.org/0000-0002-4289-5186 - Contacto: diana.arias@unimilitar.edu.co

Recibido: 02 de Marzo de 2020; Aprobado: 05 de Junio de 2020

CONTACTO: Diana Patricia Arias Henao diana.arias@unimilitar.edu.co

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