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Revista Científica General José María Córdova

Print version ISSN 1900-6586On-line version ISSN 2500-7645

Rev. Cient. Gen. José María Córdova vol.18 no.31 Bogotá July/Sept. 2020  Epub Dec 06, 2020

https://doi.org/10.21830/19006586.583 

Industria y tecnología

Los modelos de tributación en Latinoamérica y su incidencia en la desigualdad

Taxation models in Latin America and their impact on inequality

José Miguel Caro Arroyo* 

* Universidad Central, Bogotá D.C., Colombia https://orcid.org/0000-0003-1142-7723 jcaroa3@ucentral.edu.co


RESUMEN.

Este artículo analiza, desde la teoría de la regulación francesa, los modelos de tributación en Latinoamérica y su incidencia en los modos de acumulación y la desigualdad. Para ello se estudian las estructuras tributarias de Argentina, Colombia y México. Luego se analizan tanto las formas institucionales como también los modos de regulación y su relación con los regímenes de acumulación. De allí se muestra que los Estados, dada su adhesión a un régimen internacional, no son los únicos actores en el diseño de sus políticas tributarias. Dado el interés en las transformaciones económicas globales y sus consecuentes modelos reguladores en el último siglo, este artículo aporta un marco de análisis para comprender la forma en que se establecen los modelos de tributación en Latinoamérica, sus razones y sus problemas.

PALABRAS CLAVE: desigualdad social; formas institucionales; política económica; política fiscal; regímenes de acumulación; teoría de la regulación francesa

ABSTRACT.

This article analyzes the Latin American taxation models, from the perspective of French regulation theory, and their impact on modes of accumulation and inequality. To this end, it studies the tax structures of Argentina, Colombia, and Mexico. It then analyzes both the institutional forms and modes of regulation and their relationship with accumulation regimes. It concludes that the States are not the only actors involved in the design of their tax policies, given their adherence to an international regime. Based on the interest in global economic transformations and their consequent regulatory models in the last century, this article provides a framework of analysis to understand how taxation models are established in Latin America, their motives, and problems.

KEYWORDS: accumulation regimes; economic policy; fiscal policy; French regulation theory; institutional forms; social inequality

Introducción

La ineluctable globalización, en cuanto fenómeno que ha logrado unir lo antes dividido al romper las barreras del espacio terrestre y marítimo, el tiempo y la regulación, ha sido un tema de alto valor para los investigadores modernos que pretenden comprender muchos de los fenómenos sociales, políticos y económicos contemporáneos. Este fenómeno ha dejado marcas indelebles en la historia reciente de la humanidad que, en su mayor parte, han ocasionado diferentes intentos de explicación en las ciencias económicas, que en la mayoría de los casos terminan siendo simples mecanismos para desarrollar políticas de contingencia en busca de mitigar y controlar las muy temidas crisis financieras. Esto ha puesto al mundo moderno a repensar los fundamentos de la teoría económica que actualmente sustenta el perfeccionamiento de las políticas económicas de muchos países, tal como lo advierten Boyer (1992), Aglietta (1976) y Lipietz y Vale (1988).

Con el fin de comprender la relación que existe entre la desigualdad, los modos de acumulación y los modelos de tributación, vale la pena considerar los intentos de muchos teóricos contemporáneos de la economía para evitar la reproducción de las crisis financieras. A partir de dichos intentos, se hace evidente que muchas de estas crisis son en gran medida originadas en primera instancia por los efectos de la falta de control en el manejo de flujos de capitales y por desregulación o regulación sesgada. Es necesario comprender esto como estrategia política para evitar el colapso de un sistema capitalista famélico basado en la acumulación, que, para Habermas (1999), carece en su estructura de elementos para poder conservarse de manera autónoma, por lo cual no tiene posibilidad alguna de subsistir desligado del modelo desregulativo promovido por las grandes potencias mundiales y organismos interinstitucionales.

La presente investigación aborda el campo de la regulación en los modelos de tributación de Latinoamérica, a partir de la revisión de la literatura oficial emitida por los diferentes organismos internacionales, así como algunos artículos científicos y estadísticas de los diferentes Gobiernos. Con base en esto, hay que comenzar por reconocer la cohesión de los países latinoamericanos con el régimen internacional. Si bien se pueden hallar diferentes rasgos entre estos países, no muestran diferencias muy marcadas en relación con algunos impuestos, sus formas de recaudo o la eficiencia económica que estos generan.

El alcance de este estudio es exploratorio y descriptivo, por lo cual pretende abrir caminos para investigaciones futuras sobre los cambios estructurales en la economía y la política fiscal, como también mostrar el papel que juega la teoría de la regulación francesa en la comprensión y el análisis de las transformaciones de los modelos tributarios en un contexto macroeconómico regulacionista, en el cual se concibe una macroeconomía basada en procesos históricos y no solo como un desplazamiento de un equilibrio general (Boyer, 1992).

Cabe aclarar que la finalidad de este trabajo no es criticar los procesos de reproducción de la regulación tributaria internacional en Latinoamérica, sino establecer una serie de pautas para comprender las dinámicas implícitas en los modelos de tributación impuestos en Latinoamérica y su incidencia en los modos de acumulación y la desigualdad. Así, se busca "esclarecer el origen de las regularidades que canalizan la reproducción económica durante un periodo histórico determinado" (Boyer, 1992, p. 54).

Por consiguiente, en este artículo se describen los modelos tributarios vigentes en Latinoamérica para mostrar algunas de sus características, haciendo énfasis en Colombia, México y Argentina, debido a los estudios de autores regulacionistas provenientes de estos países, los cuales son base para la comprensión y comparación de la incidencia de las formas institucionales dentro de dichas estructuras. Para finalizar, se exponen los aportes de la teoría de la regulación francesa en la comprensión de las dinámicas de reproducción de las estructuras económicas y los regímenes de acumulación, así como las formas institucionales que son afectadas por la aplicación de estos modelos de tributación internacional. Cabe tener en cuenta que, para referirnos a la dinámica regulativa, "es menester que las relaciones que constituyen el sistema tengan una lógica interna de trasformación" (Aglietta, 1976, p. 4) para lograr caracterizar la temporalidad como la fuerza de esos movimientos.

Metodología

Siguiendo los niveles y diseños de la investigación planteados por Arias (2012), este artículo es de nivel descriptivo, dado que recopila información necesaria para ofrecer una comprensión sobre un hecho o comportamiento. El diseño es de índole documental basado en la creación de una base de información a partir de datos, fuentes y documentos para su análisis, con el propósito de aportar a la construcción de nuevos conocimientos.

Para entender la dinámica regulativa implícita en los modelos de tributación impuestos en Latinoamérica y su incidencia en los modos de acumulación y la desigualdad, se hace una descripción de los modelos tributarios vigentes en Colombia, México y Argentina. El enfoque de esta investigación es cualitativo-comprensivo.

La teoría de la regulación francesa conforma el enfoque teórico que logra establecer las interrelaciones entre lo social, lo económico y lo político, de modo tal que brinda las herramientas necesarias para determinar la incidencia de las formas institucionales en los modelos de tributación implementados, y cómo estos ayudan a la persistencia y reproducción de un régimen de acumulación establecido. Se ha hecho una revisión de literatura que sirve como marco teórico para aproximarse a la forma en que se constituyen los fenómenos sociales de la desigualdad y la pobreza, en el contexto determinado del sistema tributario, posicionado desde la perspectiva del constructivismo (Berger & Luckmann, 2003).

Además de la revisión cualitativa, se procedió a buscar datos cuantitativos para el análisis de las variables de desigualdad, pobreza e ingresos de las naciones. Las fuentes de estos datos fueron la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal), la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y el Banco Mundial, todas organizaciones de gran relevancia en el manejo de datos macroeconómicos, por lo cual son datos que cuentan con validez y confiabilidad.

Reproducción de estructuras económicas, regímenes de acumulación y su relación con las estructuras tributarias

Stiglitz (2003) afirma que uno de los criterios que debe regir la regulación en materia tributaria es la capacidad que tenga la regulación propuesta de lograr generar el mayor desarrollo social de los sujetos que conforman una sociedad. Los contribuyentes transfieren algunos de sus recursos al Estado con el único fin de que sean administrados con una alta capacidad de gestión y transformación para el bienestar social colectivo, bajo el supuesto de una relación de confianza entre el contribuyente y el Estado. Además, a diferencia de otros tipos de transacciones económicas, los impuestos no son de carácter voluntario, sino obligatorio, lo que le permite al Estado convertir su sistema tributario en una herramienta de reproducción y acumulación de capital para algunos, o de mitigación de la pobreza y desigualdad para otros.

La obligatoriedad de los impuestos puede ser fundamentada desde la teoría contractualista de Hobbes (2015), en la que este tipo de imposiciones son necesarias para pasar a una vida civil, abandonando el peligro de vivir sin convenciones sociales, y garantizar que el poder soberano pueda ejercer el control necesario para proteger a quienes le obedecen. La relación entre soberanía y obediencia es en sí misma legitimada por el intercambio económico que se produce mediante la tributación, pues esta se constituye en un mecanismo para financiar al soberano con miras a garantizarle al obediente protección frente a los peligros que trae consigo la desobediencia a la civilidad impuesta a la sociedad. Los estudios de Weber (1979) sobre el monopolio de la violencia sirven para comprender los mecanismos de obediencia a la autoridad, la cual es establecida por medio de la regulación impuesta que coerciona la acción de los sujetos por medio del temor al uso de la violencia monopolizada por el Estado.

En este sentido, la tributación moderna, en efecto, no se aleja mucho de su fundamentación contractual antigua. De hecho, su capacidad coercitiva es cada vez mayor, pero no siempre tiene la misma dinámica positiva respecto a la amplitud de la protección que debe ofrecer el Estado. Este es el caso de muchos de los Estados de Latinoamérica con respecto a sus ciudadanos en términos de igualdad de oportunidades. De acuerdo con un estudio adelantado por la OCDE, CAF y Cepal (2010), uno de los principales problemas de los modelos de tributación impuestos en Latinoamérica es su incapacidad de garantizar bienestar. Esta falta de garantías envía un mensaje negativo para los electores, quienes tienen la creencia de que la tributación es el único elemento que puede impulsar las propuestas económicas de los nuevos gobiernos, sin tener en cuenta la industrialización, la capacidad de consumo, el desarrollo de tecnologías y la infraestructura.

Desigualdad y subdesarrollo como efectos de la acumulación de riquezas

La desigualdad surge de la imposibilidad del Estado de distribuir los ingresos obtenidos de la forma más justa posible y conforme a un panorama de necesidades establecido. Para Stiglitz (2003), el pago de los impuestos es en sí mismo una parte de la fuerza de trabajo diaria del contribuyente que va destinada al Estado, que al final se transfiere en forma monetizada, pero que no deja de ser efecto de la fuerza laboral. Esto indica que el contribuyente es, por medio de su fuerza de trabajo, uno de los principales actores que sustentan los costos del Estado moderno, y por lo cual espera que su fuerza de trabajo sea recompensada de manera proporcional a lo trabajado por él.

Dado el aporte que hace la fuerza de trabajo del contribuyente al Estado por medio de los impuestos, la desigualdad también puede tener origen en la distribución inequitativa de las cargas impositivas en relación con las cargas laborales aportadas a la sociedad. Un núcleo familiar con menor capacidad adquisitiva, que paga la misma cantidad de impuestos que otro núcleo familiar con mayor capacidad de consumo, tiene menos posibilidad de acumular riqueza con respecto a su semejante. "La acción del Estado puede incidir de varias maneras en los niveles de desigualdad de ingresos imperantes en una economía" (Amarante & Jiménez, 2015, p. 25).

En el 2017, el coeficiente Gini para la mayoría de los países en la región está en promedio en cifras muy cercanas al 0,5 (Tabla 1), lo que ubica a Latinoamérica como una de las regiones más desiguales en el mundo en comparación con los datos de los países miembros de la OCDE, cuyo promedio para el 2016 y 2017 gira alrededor de 0,3 (Figura 1). Dicha desigualdad se puede explicar, en muchos casos, por la corrupción que permea las políticas redistributivas o, de acuerdo con Boyer (2007), por el grado de relevancia que tienen algunas formas institucionales en los modos de regulación y su incidencia en la repartición desigual de valor en la sociedad para el sostenimiento de algún tipo de régimen de acumulación vigente.

Tabla 1 Coeficiente Gini para el 2017 en Latinoamérica 

País Coeficiente Gini (2017)
Argentina 0,42
Bolivia 0,45
Colombia 0,51
Costa Rica 0,49
Ecuador 0,45
México 0,43
Panamá 0,50
Paraguay 0,48
Perú 0,44
Uruguay 0,40
Promedio para la región 0,46

Nota: Algunos países de América Latina aún se encontraban sin índice Gini para el año 2017.

Fuente: Elaboración propia con base en indicadores de desarrollo del Banco Mundial (2018).

Fuente: Elaboración propia con base en indicadores de distribución del ingreso de la OCDE (2019).

Figura 1 Índice Gini de países miembros de la OCDE 2016 o último año disponible.  

En términos reales, la distribución de la riqueza puede ser entendida como la suma de los porcentajes de la renta nacional distribuida para cada miembro de una población. Para Chang (2015), la desigualdad, desde una perspectiva tributaria, afecta el desarrollo económico, dado que la pretensión de resguardar a los que generan mayor renta por medio de incentivos y exenciones tributarias, bajo el supuesto de que estos invertirán más y así se obtendrán mayores retornos de la inversión que terminarán en las arcas de la nación en forma de tributos, está sometida a los parámetros de incertidumbre y riesgos propios de las finanzas.

En su obra El capital en el siglo XXI,Piketty (2013) logra dibujar la estructura de la desigualdad, configurada a partir de tres elementos: la desigualdad de los ingresos producto del trabajo, la desigualdad en la propiedad del capital y, por último, la desigualdad en los ingresos producto de las rentas de capital. Entre los ingresos por parte del trabajo y los ingresos por parte del capital pueden producirse dinámicas regulativas que inciden en la brecha de desigualdad, y que pueden influir en la construcción de modelos de tributación. Estos modelos intentan reproducir condiciones preestablecidas con el objetivo de favorecer un régimen económico, pero en ese intento de reproducir regularidades, también reproducen crisis subyacentes (Boyer, 2007).

Para quien brinda una parte de su fuerza de trabajo al Estado, en vez de usar dichas ganancias para mejorar individualmente su calidad de vida, en espera de mejores servicios públicos, infraestructura, aumento en la calidad de los servicios de salud y acceso a una mejor educación, entre otras cosas, hay una sensación de insatisfacción con las exigencias mínimas esperadas. "En 2016, 80 % de los latinoamericanos afirmaron que su gobierno era corrupto, lo que representa un aumento considerable desde 2010 (65 %)" (OCDE et al., 2010, p. 21). La percepción por parte de los contribuyentes con respecto al destino de los tributos es de desconfianza debido al manejo inadecuado de sus recursos.

Amarante y Jiménez (2015) afirman: "las intervenciones públicas redefinen la distribución generada por el mercado por medio de instrumentos como los impuestos y las transferencias, mecanismos que tienen una incidencia directa en la distribución del ingreso disponible de los hogares" (p. 25). El Estado puede incidir de forma positiva o negativa en la desigualdad, y es probable que dicha incidencia se relacione con la ideología política del gobierno de turno. Esto puede ayudar a entender el modo de regulación establecido por un gobierno y su intención de favorecer intereses de algún tipo de régimen de acumulación alineado con la ideología en el poder.

Regímenes de acumulación y sus incidencias en la tributación moderna

La desigualdad se traduce en exceso de acumulación de riqueza para unos y desposesión y pobreza para otros. A nivel global, el exceso de acumulación ha llegado a tal punto que el 1 % de la población mundial posee más del 50 % de la riqueza total (Figura 2). Esto implica enormes desafíos para la economía moderna y sus formas de regular los procesos de acumulación.

Fuente: Oxfam (2018)

Figura 2 Porcentaje de riqueza global del 1 % más rico de la población mundial. 

En la historia económica reciente, las innovaciones para la transformación y mejoramiento de las relaciones de consumo y producción generaron una intensificación que resultó en enormes tasas de crecimiento y marcó la pauta global en los procesos de producción, distribución y consumo a nivel mundial. Uno de los más importantes cambios en el modo de producción, que dejó una huella indeleble en la economía, es el conocido como fordismo. Este consistió en un sistema de producción en masa de bienes durables, una especie de estandarización de los procesos productivos que generó dominio y crecimiento en la economía occidental (Filinich, 2016).

El nuevo sistema productivo fordista fue, en sí mismo, uno de los regímenes de acumulación más importantes de la historia, entendiendo un régimen de acumulación como lo define Chesnais (2003):

Incremento de los medios y de las capacidades de producción a través de la inversión y la extensión de las relaciones de propiedad y de producción capitalistas hacia países o hacia sectores y actividades sociales que todavía no están sometidas a esas relaciones. (p. 43)

La acumulación de capital dentro de un régimen de acumulación moderno tiende a separarse de la generación de riqueza producto de la gestión y producción eficiente. Mediante herramientas del campo de las finanzas, se puede notar cómo el capital financiero se separa de la industria y, en consecuencia, la generación de riqueza pasa a ser producto de la captación de dineros por medio de los préstamos y los intereses por su uso, tal y como se plantea en el estudio de Orlean (2006).

Boyer (1992) indica que los regímenes de acumulación, a lo largo de la historia, poseen características inherentes que distan mucho de las generalidades tendenciales establecidas en el marco del marxismo. Estas características explican el origen de algunas distintivas catástrofes económicas globales y permiten comprender los ciclos de las crisis económicas, cada una de las cuales es propia de un modo de regulación establecido. Para Boyer (2013), las crisis surgen como un ajuste automático y peculiar inherente al régimen de acumulación, y profundizan las desigualdades en una sociedad con la única intención de mantenerse y extenderse, sin importar las incoherencias y desequilibrios generados por el régimen mismo.

En la Figura 3 se puede observar la configuración de un régimen de acumulación. Este se da bajo dos parámetros: el carácter de acumulación y su modo de consumo. El carácter de acumulación de un régimen depende de la naturaleza de su dominación, que puede ser extensiva o intensiva. El carácter de acumulación extensivo implica conseguir la mayor cantidad de espacio posible sin importar el cambio de la técnica de producción; en cambio, el carácter intensivo de un régimen de acumulación depende exclusivamente de la innovación permanente orientada a obtener mayor productividad. El modo de consumo, integrado o no al capitalismo, es el que finalmente asegura la vigencia del régimen, pues son los asalariados los que aseguran una parte del consumo de la producción a un valor mucho mayor que el obtenido por su fuerza de trabajo (Boyer, 2007).

Fuente: Elaboración propia con base en Boyer (2007).

Figura 3 Regímenes de acumulación. 

Así pues, cuando las relaciones de producción se enmarcan en un régimen de acumulación, enfocan su subsistencia en las mejores condiciones posibles para obtener rentas que permitan un reparto de valor apropiado entre las diferentes clases sociales. Este reparto debe ser lo suficientemente adecuado para que la parte más baja de la escala social pueda consumir y asegurar la demanda para la oferta de la producción, y para que la parte con mayor riqueza pueda seguir reproduciendo su capital con la seguridad de saber que "la demanda de un régimen de acumulación muchas veces es soportado por el gasto público" (Boyer, 2007, p. 66).

Es allí donde los modelos de tributación juegan un papel importante y tienden a ser obsecuentes con las ideologías del gobierno de turno y su gestión para la reproducción de algún régimen de acumulación. Dado que en los países en vías de desarrollo hay un aumento del gasto público que desborda a sus gobiernos, surge la necesidad para los Estados de buscar nuevas fuentes de ingresos. La opción acostumbrada es una reforma fiscal (Díaz & Carmona, 2018).

Los modelos de tributación terminan adhiriéndose a las modos de regulación y, por ende, a las necesidades de un régimen de acumulación, debido a que los modos de regulación cumplen con las cualidades necesarias para satisfacer cualquier régimen de acumulación, principalmente una capacidad coercitiva y estimulante para que el régimen se reproduzca, sin importar la equidad y el bienestar social. Así, los modelos de tributación se definen conforme a necesidades específicas de acumulación de los grupos de poder detrás de las dinámicas regulativas, tal como indica Lipietz (citado por Boyer, 1992).

Los modelos de tributación: la tensión entre eficiencia y justicia

Como fundamento teleológico, los sistemas de tributación deben contribuir al desarrollo económico de una sociedad de manera justa y proporcionada. Para ello, deben tener unos atributos que eviten aumentar el bienestar de un grupo de personas a costa de la disminución del bienestar de otras. En la Figura 4 se pueden observar los principios generales que, según Stiglitz (2003), todo sistema tributario debe seguir: la eficiencia, la sencillez, la flexibilidad, la responsabilidad política y la justicia. Estos, en conjunto, deben ser los pilares que sustentan un buen sistema tributario.

Fuente: Elaboración propia con base en Stiglitz (2003).

Figura 4 Características de los impuestos. 

A continuación se abordan en detalle los principios de eficiencia y justicia, ya que estos principios, actualmente, generan conflictos en el diseño de los sistemas tributarios en los países de la región, puesto que pueden llegar a ser excluyentes entre sí. Así pues, un camino expedito para hacer más eficiente el sistema tributario es gravar igual el consumo para todos sin importar los ingresos percibidos; pero como la capacidad contributiva de cada individuo es distinta, esta medida hace más injusta la carga de impuestos. En contraste, un sistema basado en justicia, en el que la carga de impuestos es proporcional al nivel de ingresos de los contribuyentes, hace menos eficiente el recaudo (Lara, 2018).

El concepto de eficiencia tiene múltiples acepciones y usos en diversos campos del conocimiento, pero es en la economía donde más aportes existen debido a los trabajos de Edgeworth (1881), Pareto (1927), Kaldor (1939/2007), Hicks (1939) y Coase (1960). Para el caso de la tributación, la eficiencia de un impuesto está concebida por los costos que acarrea su recaudación, fiscalización y control. Entre menos costos se generen en la captación para el Estado, mayor es la eficiencia de un impuesto (Borda & Caballero, 2016).

Ronald Coase, uno de los principales referentes en el tema de eficiencia, sostiene: "con independencia de quién tenga los derechos, lo primero que debe buscarse es la solución que minimice el coste social" (Calsamiglia, 1988, p. 303)1. Esta tesis implica un aislamiento de los entes encargados de impartir justicia frente a los problemas entre las partes, pues la negociación de derechos se convierte en el factor clave para una asignación más eficiente de recursos, o menos costosa que la que puede brindar una decisión basada en la justicia. Es claro aquí el sesgo hacia la economía neoclásica, ya que esta es la fuente teórica de la tesis de la racionalidad del máximo beneficio con mínimo costo. Asimismo, es evidente la estrecha relación de los impuestos indirectos con dichos preceptos.

De acuerdo con el ensayo de Coase (1960) acerca del problema de los costos sociales, uno de los principales generadores de altos costos en el funcionamiento del Estado es la ineficiencia de la regulación y su aplicación. Según él, una solución más eficiente es la poca o nula participación del Estado, especialmente en aquellos casos en que este no ofrece soluciones más eficientes que las que brindan los mismos actores que conocen la coyuntura y el contexto de esta. Sin embargo, cabe anotar que hay situaciones en que el Estado puede ser el principal generador de eficiencia para solucionar algún conflicto; este es el caso de los impuestos.

Uno de los principales argumentos para afirmar que la regulación de un impuesto es ineficiente consiste en su complejidad. Para Stiglitz (2003), el manejo de diferentes tasas, las especificidades en las deducciones y los diferentes tipos de gravámenes impuestos al contribuyente inducen a la implementación de mecanismos de control y fiscalidad por parte de las entidades administradoras de impuestos, lo cual en muchos casos genera mayores costos en comparación con el beneficio de los impuestos fiscalizados. Esto ocurre especialmente en el caso de los impuestos conocidos como directos.

Así, esto indica que, dada la ineficiencia inherente de los impuestos directos -como el impuesto de renta en el caso colombiano-, estos no deben ser la base de imposición de los sistemas tributarios debido a los altos costos de su correcto recaudo. En su lugar, un sistema asentado en el consumo como base de captación tributaria genera mayor eficiencia en el recaudo e incluso, para algunos economistas, mayor justicia. La mayor eficiencia se explica porque son más difíciles de evadir. Y la mayor justicia, porque el ingreso de una persona puede terminar en consumo o en ahorro, de modo que gravar el ingreso es gravar también lo que ahorra o no consume, mientras que gravar solamente el consumo genera un alto grado de justicia y satisfacción para el contribuyente que decide ahorrar (Kaldor, 2016).

De este modo, un sistema tributario eficiente es un sistema que logra mitigar la evasión, la elusión, la fiscalización y, sobre todo, que logra reducir los costos generados por la administración en sus procesos de recaudo y vigilancia a los contribuyentes. Para esto, la eficiencia debe estar directamente relacionada con la confianza hacia las autoridades del recaudo, dado que la intención de cumplimiento del pago de los tributos se eleva en la medida que aumenta la confianza hacia quienes los administran (Batrancea et al., 2019).

En contraste con las tesis expresadas por los defensores de la eficiencia, está el principio de equidad cuyo principal referente es Rawls, creador de la teoría de la justicia. Rawls (2006) propone una justicia social entendida como equidad, como alternativa al pensamiento utilitarista que gobierna las diferentes esferas de la política en la modernidad. La justicia como equidad está en la base de la creación de su teoría de la justicia, para la cual la injusticia es producto de la desigualdad:

Aquí el concepto intuitivo es que esta estructura contiene varias posiciones sociales y los hombres nacidos en posiciones sociales diferentes tienen diferentes expectativas de vida, determinadas en parte, tanto por el sistema político como por las circunstancias económicas y sociales. De este modo, las instituciones de una sociedad favorecen ciertas posiciones sociales frente a otras. Estas son desigualdades especialmente profundas [...] y, sin embargo, no pueden ser justificadas apelando a las nociones de mérito o desmérito. Es a estas desigualdades de la estructura básica de la sociedad, probablemente inevitables, a las que deben aplicar en primera instancia los principios de la justicia social. Estos principios regulan, pues, la selección de una constitución política y los elementos principales del sistema económico y social. (Rawls, 2006, p. 21)

La justicia como equidad pretende mitigar esas desigualdades, o, propuesto de otra manera: "la justicia social en una sociedad bien ordenada depende fundamentalmente de la manera en que se asignen los derechos y deberes de toda persona, y se distribuyan las ventajas y desventajas de la cooperación entre sus miembros" (Osorio, 2010, p. 148). Con base en esto, la equidad se propone como una prioridad por encima de la eficiencia, para promover una construcción ordenada de la sociedad.

En el campo de la tributación moderna, la equidad tiene un papel rector en la administración de justicia tributaria y en la mitigación de la desigualdad, y contribuye a su aceptación social y la confianza depositada en el sistema. Debido a que el tributo se ajusta a la circunstancia económica de cada contribuyente, estos se benefician de una inclusión efectiva y cohesionada a los objetivos de suficiencia del sistema fiscal, lo que presenta al sistema tributario como una política de distribución de riqueza y no como un sistema coercitivo de extracción de esta (Jiménez et al., 2010).

En este sentido, la regulación con base en la eficiencia no es suficiente ni adecuada en la medida que omite diferentes aspectos sociales, políticos y éticos ya discutidos por los principios de imposición de Neumark (1994). Por ello se hace necesaria una aceptación general del sistema impuesto que permita a la ciudadanía tener garantías certeras de la distribución justa de la riqueza sin favorecer a determinados sectores económicos.

Estructura tributaria de Colombia, Argentina y México: entre la homogeneidad, la crisis y el subdesarrollo

Durante el siglo XX y lo que va del XXI, Latinoamérica ha sido escenario de diferentes crisis económicas, políticas y sociales que, si bien ha podido superar, han dejado consecuencias permanentes que han dificultado en gran medida su capacidad de desarrollo. En los últimos cincuenta años ha existido una relativa estabilidad de la desigualdad, que no deja de ser alta, y tiene un alto grado de relación con el estancamiento de los ingresos percibidos por sus habitantes. Salama (2006) explica esta tendencia al estancamiento como producto de un agotamiento de los beneficios del modelo de industrialización por sustitución de importaciones (conocido como modelo ISI), como también por el aumento de las capacidades instaladas ociosas.

A inicios del siglo XX, las economías en Latinoamérica comenzaron a implementar modelos que les permitieran acumular el capital necesario para modernizarse. El más utilizado fue el modelo ISI, que consistía en una fuerte protección y el fomento al desarrollo de la industria local, invirtiendo en tecnologías y educación para lograr tecnificar la oferta de bienes y servicios, y así evitar la dependencia de las importaciones. Se estableció un rol realista, en términos de relaciones internacionales por parte del Estado, "que implicó no solo la creación de condiciones de protección (arancelaria y para-arancelaria elevadas) [... ] para la acumulación del capital, sino también la creación de muchos de los actores necesarios para que el nuevo modelo de desarrollo tuviera lugar" (Misas, 2002, p. 66).

Este intervencionismo del Estado en las relaciones internacionales generó roces significativos con las élites sociales predominantes que basaban su economía en la captación de rentas extranjeras; las grandes fuerzas del exterior y el poder de los capitales multinacionales entraron en conflicto con el rol proteccionista del Estado (Misas, 2019). El temor de que fuertes capitales desaceleraran el crecimiento de los empresarios locales, sumado a los problemas de obtención de financiamiento en divisas extranjeras, impulsaron, según Salama (2006), un proceso paradójico en el que los costos de las importaciones de los bienes de equipamiento y algunos productos intermedios para el desarrollo de la industria local resultaban mayores al valor de los ingresos obtenidos por la circulación de los bienes que se lograban sustituir con la producción local. Esto condujo a una desaforada obtención de financiación exterior para poder garantizar la integridad del modelo.

De esta forma, en muchos países de Latinoamérica, dicho modelo económico no logró el objetivo esperado, lo que derivó en un vuelco de la mayoría de estos países, como efecto de la coacción de la globalización mundial, hacia una rendición total al laissez faire, esto es, a modelos aperturistas de mercado en los que el Estado se desliga en gran medida de la economía real como fuente de ingresos para la nación y se ve obligado a buscar otras fuentes para generar rentas para su funcionamiento. Una de esas fuentes son los modelos tributarios diseñados para el mayor recaudo posible, sin importar su agresividad, desproporción y regresión para las economías familiares.

El aumento de las capacidades instaladas ociosas, en cuanto causa del estancamiento, es otro factor que permite comprender la incapacidad de las políticas económicas que excluyen la regulación de Estado. Salama (2006) explica el papel de la desigualdad de los ingresos en el fenómeno del estancamiento. Puesto que los bienes durables y de alto valor, como los producidos por las industrias automotrices (Ford en Estados Unidos o Toyota en Japón), no pueden ser fácilmente adquiridos con los ingresos percibidos por un obrero, sino por aquellos pocos que poseen ingresos más altos, se genera una baja demanda que no produce las rentas necesarias para el crecimiento del sector. Esto es lo que termina en un aumento de las capacidades ociosas, circunstancia nociva para la existencia del modelo.

A pesar de algunos resultados positivos que la autarquía y el libre comercio dejaron a finales del siglo, los mecanismos implementados con base en la globalización, denominados regionalismo abierto, no fueron efectivamente generadores de desarrollo económico en la mayor parte de Latinoamérica. "En América Latina, en particular, ese consenso se vio desafiado por las crisis económicas que golpearon la región desde 1994 a 2001, y el creciente malestar social con reformas económicas que no lograron abatir la pobreza y la desigualdad" (Sanahuja, 2016, p. 40).

Los estudios económicos regulacionistas empezaron a abrirse paso a finales del siglo XX e inicios del siglo XXI. Desde entonces, se han convertido en herramientas importantes para comprender, desde una visión financiarizada, las crisis mundiales, sus formas de reproducción y los efectos colaterales sobre los sistemas tributarios actuales. Las finanzas, entendidas normalmente como "financiamiento de las actividades reales de inversión y de los gastos públicos o privados" (Brunhoff et al., 2009, p. 26), hoy en día representan la principal causa de crisis económicas mundiales; sin embargo, tienen una importante vigencia en las agendas económicas de los mandatarios actuales (Brunhoff et al., 2009)

Pero fue Marx (1867/2000) quien brindó un aporte significativo para la comprensión de las crisis actuales con su crítica a la economía política que imperaba en Europa en el siglo XIX. Marx dio un giro a la teoría económica reinante en aquella época, establecida por David Ricardo en 1817 (1973). De Brunhoff et al. (2009) resume el aporte de Marx en diferentes proposiciones, en las cuales se evidencia el rol económico de las finanzas bajo un sistema de créditos que favorece la centralización de fondos, lo que conlleva a la supresión de la competencia. Asimismo, critica la falacia que plantea el capitalismo como un estado natural que requiere una adaptación a las desigualdades de la mejor manera posible.

Colombia, Argentina y México: particularidades de sus sistemas impositivos

En el contexto Latinoamericano es posible notar un alto índice de desconfianza e insatisfacción, resultado de un largo cúmulo de conflictos sociales, políticos y económicos que han azotado fuertemente las pretensiones de desarrollo. Flagelos como la corrupción y la violencia han llevado a las nuevas ciudadanías y a una clase media creciente a plantear una fuerte oposición a los sistemas impositivos locales:

la clase media asume la mayor parte del costo de las políticas de bienestar, los impuestos indirectos ponen más presión en los pobres y en los vulnerables. Los impuestos indirectos, sobre todo el Impuesto sobre el Valor Agregado (IVA) y otros impuestos especiales sobre productos no elásticos gravados a los consumidores por la vía de precios más elevados, afectan especialmente a la clase media y a individuos con bajos ingresos. En el caso de Brasil, Colombia, Costa Rica y Uruguay, la proporción de impuestos como porcentaje del ingreso de mercado es más elevada para la clase vulnerable que para la clase media consolidada. En el caso de El Salvador, Guatemala y Perú, la proporción es similar para ambas cohortes de la clase media. (OCDE et al., 2010, p. 57)

Para esta región se puede establecer un perfil de la estructura tributaria según lo mostrado en la Figura 5, en la que se observa notoriamente que la mayoría de los esquemas tributarios establecidos para la consecución de los ingresos es producto de impuestos de índole indirecto, que no gravan las rentas obtenidas por parte de los sujetos pasivos, sino la acción al consumo.

Fuente: Elaboración propia con base en indicadores de desarrollo de Cepal (2018a).

Figura 5 Comparación de ingresos directos e indirectos en América Latina (2017).  

Según estudios de Madrueño (2016), algunos países como Colombia, Argentina y México tienen particularidades que han determinado unos procesos atípicos e incoherentes en la construcción de un modelo de desarrollo económico. Allí, la violencia ha jugado un papel fundamental en el comportamiento de la sociedad y sus instituciones, lo que ha alterado constantemente la jerarquía de las formas institucionales que hacen parte de los modos de regulación imperantes en los últimos cincuenta años. Esto puede entenderse debido a que "la asimetría correspondiente deriva a menudo de compromisos políticos particulares" (Boyer, 2007, p. 54).

Los estudios regulacionistas en América Latina han sido de vital importancia para la comprensión de muchas de sus crisis, puesto que logran trascender la visión basada en el fordismo como piedra angular para la comprensión de un régimen de acumulación, e incluyen la noción de una multiplicidad de regímenes de acumulación, en función de las diversas economías en las que se desarrollan. De esta manera, logran ilustrar el papel de la regulación para el crecimiento económico, así como su relación con los salarios, la moneda, las relaciones internacionales y demás formas institucionales que antes no se tenían en cuenta (Soria, 2000).

Colombia

El conflicto ha sido uno de los principales actores de la desintegración y fragmentación social que vive Colombia desde mediados del siglo pasado (Kalmanovitz, 1988; Misas, 2002; Cruz, 2016). Según la forma en que una sociedad aborda sus conflictos, estos pueden ser negociables o no negociables; para el caso colombiano, infortunadamente los conflictos han sido de naturaleza no negociable. En este marco, con la entrada del Estado de derecho y la protección de derechos y garantías individuales codificados en constituciones, códigos, leyes y demás dispositivos jurídicos, se configuraron las primeras contradicciones y tensiones que derivaron en conflictos sociales de orden legal.

Se debe prestar especial atención a estos conflictos, puesto que explican las características del contexto particular configurado en Colombia. Pese al marco teórico asumido por Misas (2002), quien encuentra una explicación económica, política y social del escenario nacional a partir de la teoría de la regulación francesa, dichos conflictos transversales constituyen las condiciones de acumulación de capitales en el país. Además, explican cómo esas condiciones influyen en el modo de regulación fiscal establecido, que para el año 2017 presenta una diferencia de tan solo el 1,4 % en porcentaje del PIB entre los impuestos directos y los impuestos indirectos, con una alta posibilidad de igualarse en un futuro cercano (Tabla 2).

Tabla 2 Estructura de impuestos en Colombia 2010-2017 (porcentaje del PIB) 

Clasificación de impuestos 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Total de ingresos tributarios 13,0 14,2 15,0 14,7 14,7 14,9 14,1 14,3
Ingresos tributarios directos 6,5 7,6 8,8 8,7 8,4 8,5 8,1 7,8
Impuestos sobre los ingresos, utilidades y ganancias de capital 4,8 5,4 6,6 6,7 6,6 6,6 6,4 6,3
Personas físicas 1,0 1,0 1,0 1,1 1,1 1,2 1,2
Corporaciones y empresas 3,7 4,2 5,4 5,4 5,3 5,1 4,9 0,5
No clasificables 0,1 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2
Impuestos sobre la propiedad 1,0 1,5 1,5 1,4 1,4 1,5 1,4 1,2
Otros impuestos directos 0,7 0,7 0,7 0,5 0,4 0,4 0,4 0,4
Ingresos tributarios indirectos 6,4 6,6 6,3 6,0 6,3 6,4 6,0 6,4
Impuestos generales sobre bienes y servicios 5,3 5,7 5,5 4,9 5,1 5,2 4,9 5,6
Impuestos específicos sobre bienes y servicios 0,3 0,3 0,3 0,6 0,6 0,6 0,6 0,4
Comercio y transacciones internacionales 0,9 0,7 0,5 0,6 0,5 0,6 0,5 0,4
Otros indirectos
Otros impuestos 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,1
Contribuciones sociales 2,1 1,7 1,8 2,3 2,6 2,5 2,5 3,1
Total ingresos tributarios (incluyendo contribuciones sociales) 15,1 15,9 16,8 17,0 17,2 17,4 16,6 17,3

Fuente: Elaboración propia con base en indicadores de desarrollo de la Cepal (2018a).

La violencia es uno de los principales conflictos transversales en Colombia. Ha logrado absorber en promedio un poco más del 13 % del presupuesto de la nación por concepto de defensa, una cifra que ha superado el 3,2 % y el 0,2 % destinados a salud y a ciencia y tecnología entre los años 2004 y 2017 (Espitia et al., 2018). Sin embargo, un último conflicto producto de los cambios en las formas de regulación de la economía ocasionó el surgimiento de nuevas rupturas por parte de nuevas élites con los compromisos adquiridos bajo el modelo económico.

Los compromisos institucionales que se adquirieron en Colombia después de la eliminación del modelo ISI, con la apertura económica de 1991, alteraron la política fiscal en el país (Kalmanovitz, 2015). Hasta la actualidad, es posible aún notar cómo el Estado, en su función de mediador en las relaciones sociales de producción, tiende a imponer una reformulación fiscal basada en las reducciones de impuesto a las sociedades comerciales, la exoneración de los rentistas de capital, a beneficiar a las personas de altos ingresos salariales y a favorecer a ciertos subsectores económicos.

En la Tabla 3, que presenta los porcentajes de participación por sector económico dentro de las rentas consideradas exentas dentro del país, se evidencia que los bancos y seguros poseen una participación del universo de rentas exentas del 45 %, superando más de cuatro veces el 11 % de participación del sector educativo, y casi cinco veces el 9,5 % de participación de las actividades de atención a la salud humana y la asistencia social. Esto muestra un claro beneficio regulativo para el sector bancario, que se traduce en un traslado de esas fuertes cargas impositivas no realizadas a las relaciones sociales de consumo, lo que produce desigualdad y pobreza para las personas:

[...] la reducción impositiva a los más ricos se presenta como el mecanismo para generar inversión, más empleo y mayores salarios en el futuro, de un lado, y, de otro, se niega que el pago de mayores impuestos indirectos sea regresivo o a lo sumo, dice el nuevo discurso, es "neutral". (Misas, 2019, p. 133)

Tabla 3 Rentas exentas por tipo de declarante, 2017 (miles de millones de pesos) 

Subsector económico Contribuyente Régimen especial Total Participación %
Actividades financieras y de seguros 3.920 126 4.045 45,0%
Educación 2 987 988 11,0%
Construcción 822 29 850 9,5%
Actividades de atención de la salud humana y de asistencia social 2 488 490 5,5%
Otras actividades de servicios 4 476 480 5,3%
Industrias manufactureras 370 12 382 4,3%
Suministro de electricidad, gas, vapor y aire acondicionado 303 0 303 3,4%
Actividades profesionales, científicas y técnicas 103 126 229 2,5%
Comercio al por mayor y al por menor; reparación de vehículos automotores y motocicletas 137 57 194 2,2%
Agricultura, ganadería, caza, silvicultura y pesca 124 34 159 1,8%
Transporte y almacenamiento 140 14 154 1,7%
Actividades inmobiliarias 54 89 143 1,6%
Información y comunicaciones 117 21 137 1,5%
Alojamiento y servicios de comida 92 25 117 1,3%
Distribución de agua; evacuación y tratamiento de aguas residuales, gestión de desechos y actividades de saneamiento ambiental 77 23 100 1,1%
Actividades artísticas, de entretenimiento y recreación 1 66 67 0,7%
Administración pública y defensa; planes de seguridad social de afiliación obligatoria 48 17 64 0,7%
Actividades de servicios administrativos y de apoyo 18 38 55 0,6%
Explotación de minas y canteras 23 1 24 0,3%
Total 6.355 2.328 8.983 100,0%
Participación dentro del total de declarantes 70,7% 29,3% 100.0%

Fuente: DIAN (2018).

Argentina

En el caso de Argentina, la crisis de 2001 ha sido una de las más estudiadas por parte de los regulacionistas históricos, gracias a lo cual han logrado establecer el origen de las decisiones políticas para frenar la bomba inflacionaria de finales del siglo XX y las consecuencias que estas tuvieron en las crisis posteriores. Con esto han mejorado las visiones institucionalistas y logrado emprender lo que denominan una puesta en perspectiva histórica de largo plazo que impida la repetición de errores pasados (Boyer & Neffa, 2004).

Múltiples errores y fragilidades condujeron el proceso económico argentino hasta su última crisis. El país pasó transitó por la escasez y el encarecimiento del crédito interno, la apertura apresurada al comercio internacional y el endeudamiento externo, hasta llegar a su peor depresión, producto de la disminución exponencial del consumo. Esta disminución fue consecuencia de los ajustes en los salarios como política de austeridad, que, sumados a un sistema tributario de imposición al consumo (IVA) (Figura 6), ocasionaron fuertes retaliaciones sobre la demanda interna del país. Esto destruyó la industria, deslegitimó el pago de impuestos y aumentó la desigualdad (De Angelis et al., 2013):

Fuente: De Angelis et al. (2013).

Figura 6 Origen de los ingresos fiscales en Argentina (2002-2010). 

La capacidad para cobrar los impuestos es débil, pues la evasión y el fraude fiscal son aparentemente importantes. Por otra parte, es el impuesto indirecto el que juega un papel determinante, dado que los ingresos de las personas y los patrimonios soportan una baja presión impositiva. La distribución de la responsabilidad fiscal entre los diversos niveles del Gobierno no facilita la conducción de la política económica. Finalmente, el sistema fiscal parece tener un papel regresivo sobre la distribución del ingreso e induce políticas macroeconómicas pro-cíclicas. (Boyer & Neffa, 2004)

La estructura tributaria argentina se caracteriza por una fuerte presión tributaria, que ha crecido un 74 % entre el 2002 y 2016. En el 2018 llegó al 33 %, superando al promedio de 25,2 % de América Latina y poniendo al país como uno de los que más se acerca al promedio de 34,3 % de presión tributaria en la OCDE ese mismo año. Estudios de Garriga et al. (2018) demuestran que, en el caso argentino, la sobrecarga tributaria supera a la presión fiscal potencial; por esta razón, se concluye que la estructura se mantiene con impuestos fáciles de recaudar (como el IVA), los cuales no siempre disminuyen la pobreza o aumentan la economía.

México

México, al igual que Colombia y muchos países de la región, implementó a mediados del siglo XX el modelo ISI con la intención de mejorar la acumulación interna del país y así poder responder por el Estado de bienestar que buscaban establecer los gobiernos de la época (Aboites, 1989; Conde, 1984; Soria, 2000; 2017). Todas las formas institucionales que lograron adecuarse a los propósitos del régimen de acumulación vigente en ese espacio de tiempo terminaron debilitándose con la llegada de gobiernos neoliberales que establecieron políticas de flexibilización salarial para fomentar el corporativismo, lo que produjo deslegitimación del Estado a causa de la desigualdad instituida y el empobrecimiento (Soria, 2000).

Después del establecimiento de un modo de regulación contradictorio al bienestar social, el efecto fiscal en México llevó a la disminución de las cargas impositivas para las empresas, a una falta de reforma fiscal que lograra evitar los déficits fiscales, a la disminución del gasto social y a un aumento desaforado de la deuda externa, todo como solución a las necesidades de funcionamiento del Estado: "las formas institucionales de los impuestos y subsidios beneficiaron ostensiblemente al capital, a cambio de la pasividad política de sus representantes" (Soria, 2000, p. 98).

La Figura 7 y la Tabla 4 muestran la composición de los ingresos tributarios en México. Se evidencia una tendencia de crecimiento en los impuestos indirectos que casi duplica el crecimiento de los impuestos directos, con un aumento de más de 2,1 puntos del PIB para el periodo comprendido entre 2013-2016, pasando de 4,2 a 6,3 puntos, en comparación con el crecimiento de los impuestos directos, el cual aumentó en 1,2 puntos. Conforme a los regímenes de acumulación actuales en México, se ofrecen ciertas ventajas y exenciones a las empresas para favorecer la reproducción de su capital: "en la etapa neoliberal se ha tendido a privilegiar los impuestos indirectos (como el IVA), ya que son de amplia aplicación, menos complicados de administrar y sobre todo porque las empresas los traspasan al consumidor" (Soria, 2017, p. 144).

Fuente: Soria (2017).

Figura 7 Ingresos del Gobierno Federal de México por rubros de impuesto (1983-2015). Porcentaje anual promedio del PIB por periodos. 

Tabla 4 Estructura de impuestos para el Gobierno Federal de México (2010-2017) (porcentaje del PIB) 

Clasificación de los impuestos 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
Total ingresos tributarios 10,0 10,0 9,7 10,2 10,6 12,8 13,5 13,1
Ingresos tributarios directos 5,0 5,3 5,1 5,9 5,6 6,7 7,1 7,2
Impuestos sobre los ingresos, utilidades y ganancias de capital 5,0 5,3 5,1 5,9 5,6 6,7 7,1 7,2
Personas físicas 2,4 2,4 2,5 2,6 2,9 3,3 3,4 3,5
Corporaciones y empresas 1,9 2,1 1,8 2,4 2,5 3,2 3,5 3,5
No clasificables 0,9 0,8 0,7 0,9 0,1 0,2 0,2 0,2
Impuestos sobre la propiedad
Otros impuestos directos
Ingresos tributarios indirectos 4,8 4,5 4,5 4,2 4,8 6,0 6,3 5,7
Impuestos generales sobre bienes y servicios 3,8 3,7 3,7 3,4 3,8 3,8 3,9 3,8
Impuestos específicos sobre bienes y servicios 0,8 0,7 0,6 0,6 0,8 1,9 2,1 1,7
Comercio y transacciones internacionales 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,2 0,3 0,2
Otros impuestos indirectos
Otros impuestos 0,2 0,2 0,2 0,2 0,1 0,2 0,1 0,2
Contribuciones sociales 2,1 2,1 2,1 2,2 2,2 2,2 2,2 2,1
Total ingresos tributarios (incluyendo contribuciones sociales) 12,1 12,0 11,8 12,4 12,7 15,0 15,7 15,2

Fuente: Elaboración propia con base en indicadores de desarrollo de la Cepal (2018a).

Dentro de la estructura de impuestos mexicana, es importante comprender la importancia del comercio del petróleo, que normalmente lleva a crear una nueva clasificación de ingresos: petroleros y no petroleros, donde se subclasifican los no petroleros como tributarios y no tributarios. Esto se debe a la magnitud de ingresos que deja en impuestos y demás regalías este rubro. Además de los impuestos comunes que poseen las estructuras tributarias de la región, en México existe el impuesto especial sobre producción y servicio, conocido por su sigla como IEPS. La característica principal del IEPS consiste en ser indirecto y gravar el consumo de bienes y servicios que afecten progresivamente la salud y que puedan en algún futuro representar aumentos en gasto social por parte del Estado para contrarrestar estos problemas (Banda-Ortiz & Tovar-García, 2018).

Incidencia de los cambios en las formas institucionales y los modelos de tributación

Lipietz y Vale (1988) argumentan que la reproducción del modelo económico de una sociedad se basa en las necesidades de los grupos hegemónicos, los cuales guían las prácticas mediante regulaciones. Esto ilustra la forma de reproducción de la regulación de los modelos tributarios multilaterales, que también puede entenderse como la permanencia de la hegemonía de ciertos grupos de interés o instituciones, en una dinámica de cooperación para mitigar los conflictos naturales que surgen en las relaciones entre las instituciones.

A pesar de que las estructuras económicas obedecen a generalidades abstractas que dificultan comprender su relación con las formas sociales de producción y consumo, existen diferentes perspectivas que aportan a ello. Desde la economía clásica, dicha relación puede ser comprendida metafóricamente bajo la noción de la mano invisible, donde la libertad de competencia y el egoísmo configuran un marco de autorregulación. Esto, sin embargo, es insuficiente para entender problemas como el de los monopolios y las asimetrías de poder. Por su parte, la teoría del equilibrio, base del programa de investigación de la economía neoclásica, se enfoca en el individualismo racional de los sujetos en una economía de mercado, pero no logra prever la conservación social y la importancia que tiene el campo político en la solución de conflictos que generalmente se producen en el interior del campo económico (Misas, 2019).

Por ello se necesitan nociones intermedias que establezcan la relación entre la estructura económica, las formas sociales y las condiciones políticas, y que determinen las particularidades de los sujetos inmersos en las dinámicas económicas. En la teoría de la regulación, estas nociones son conocidas como formas institucionales, que son "toda codificación de dos o más relaciones sociales fundamentales" (Boyer, 1992, p. 54), cuya importancia radica en que son susceptibles de ser analizadas empíricamente y permiten concebir un tránsito intrínseco de lo microeconómico a lo macroeconómico (Figura 8). Existen cinco formas institucionales o dominios de la teoría de la regulación que logran esbozar particularidades de las formas sociales y las regularidades económicas: la moneda, la relación salarial, la competencia, la adhesión a un régimen internacional y el Estado. Estas formas institucionales corresponden a instituciones ocultas que desde la teoría neoclásica son imperceptibles, excluidas o exógenas a los desarrollos de la teoría general de equilibrio en una economía de mercado, omitiendo hipótesis fundamentales como la dinámica histórica y la delimitación espacial.

Fuente: Elaboración propia con base en Boyer (1992) y Misas (2019).

Figura 8 La forma institucional 

La moneda o el régimen monetario es, dentro de la teoría de la regulación, una institución de carácter endógeno a las dinámicas económicas, dada su posibilidad de legitimar cualquier intercambio. El proceso de legitimación es tomado por Aglietta & Orlean (1990) como un proceso elemental de todo asunto social, dada la necesidad de satisfacer comprensiones de fenómenos que no se pueden observar desde una concepción cuantitativa, sino desde su noción de institución social.

La relación salarial está constituida no solamente por los ingresos que percibe un trabajador, sino también por unas relaciones de capital-trabajo que, en las dinámicas históricas de la economía, logran intervenir en muchos aspectos sociales, tales como la división de clases, el modo de vida de los asalariados, la capacidad de consumo, las formas de agremiación, entre otros. La relación entre salario y productividad es de vital importancia para el establecimiento de una dinámica de crecimiento económico estable y duradero; el desequilibrio de esta relación puede terminar en regímenes de acumulación o procesos de estanflación y deflación nocivos para la economía (Boyer, 1992; Misas, 2019).

La competencia es la forma como se organizan y relacionan entre sí las diferentes entidades acumuladoras de capital, con independencia en la toma de decisiones. La relevancia de la forma de competencia radica en la fijación de los precios, analizada desde la teoría de la regulación en tres regímenes: uno competitivo, donde los precios nunca están en equilibrio y se ajustan constantemente; otro monopolista, donde la concentración de la producción y el capital permiten fijar precios bajo la racionalidad de la oferta y la demanda, y, por último, un régimen de competencia administrada, donde el Estado interviene como mediador en los procedimientos de fijación de precios (Boyer, 2007).

La forma de adhesión a un régimen internacional es la manera como los Estados se someten a las reglas y normas establecidas en un régimen internacional que busca organizar las relaciones internacionales en torno al comercio internacional, la transferencia de capitales y el acceso a deuda del exterior. Krasner (2007) define un régimen internacional como un "conjunto de principios implícitos o explícitos, normas, reglas y procedimientos de decisiones alrededor del cual las expectativas de los actores convergen en una determinada área de las relaciones internacionales" (p. 3). El régimen internacional tiende a generar alteraciones en las estructuras de cada economía nacional, afectando desde sus políticas fiscales hasta sus leyes migratorias.

El Estado, como forma institucional, tiene una distinción jerárquica clara con respecto a las demás formas, dada su función en las naciones. El carácter político y económico que reviste el Estado le permite restringir o permitir los compromisos institucionales adquiridos para un modo de regulación establecido. En muchas ocasiones, esto condiciona las demás formas institucionales y lleva a priorizar los acuerdos por encima de los compromisos adquiridos, y estos se descuidan según las demandas políticas internas de los que gobiernan. En esta perspectiva, la función de regulación social del Estado "es concebida como la expresión de mediaciones institucionales que aseguran la coexistencia y coevolución de los órdenes políticos y económicos" (Misas, 2019, p. 28).

Así, en la teoría de la regulación francesa, las formas institucionales representan nociones intermedias que logran establecer relaciones entre las dinámicas sociales y las estructuras económicas, visibilizando factores sociales que antes no se tenían en cuenta en las percepciones de análisis para la comprensión de muchos fenómenos económicos. La relación salarial, la adhesión a un régimen internacional y el Estado representan un importante avance en el entendimiento de muchas decisiones en economía política y geopolítica. A su vez, los modelos de tributación tienen un grado de incidencia en la canalización de estas formas (Figura 9), dado que afectan la capacidad de consumo y riqueza (salario); el nivel de equidad y desigualdad (adhesión a un régimen internacional), y la política económica para el funcionamiento de las naciones (Estado).

Fuente: Elaboración propia con base en Boyer (1992) y Misas (2019).

Figura 9 Formas institucionales y su relación con la tributación  

En cuanto a las relaciones salariales, Kaldor (2016) defiende la protección de la acumulación o el ahorro mediante impuestos que graven el consumo, e intenta revestir de equidad su tesis al argumentar que esto evita gravar el total del ingreso del trabajador; para él, es más justo gravar solamente la parte de los salarios que se consume y proteger la parte que se ahorra o acumula. Sin embargo, por cuanto las relaciones salariales son la forma de subsistencia de los trabajadores, los impuestos que no gravan la riqueza sino el consumo o el gasto personal tienden a alterar la capacidad de consumo en una economía.

Además, la tesis de Kaldor desconoce las características de los salarios en países en desarrollo, donde estos impuestos favorecen los desequilibrios en la distribución de la riqueza. Trasladar la mayor carga impositiva al consumo y proteger la acumulación son más bien condiciones necesarias para mantener un régimen de acumulación y, además de ello, un control en la división social y en el modo de vida de los asalariados. En economías en desarrollo, como las de la mayoría de países en Latinoamérica, la Cepal (2018b) ha demostrado la relación que tiene el salario y los impuestos con la disminución de la desigualdad.

A esto se suma la incapacidad de ahorro producto de condiciones salariales paupérrimas, lo cual induce a los trabajadores a acceder a créditos para satisfacer las necesidades de consumo de los hogares. Así, la incapacidad de consumo del trabajador y los excesos de capital de las empresas generan en la economía una dinámica de reasignación de la sobreacumulación del capital por medio de la intermediación financiera; a través de la oferta de deuda, el sector bancario logra financiar los excedentes de oferta de bienes que no se pudieron agotar por medio de valores reales. En últimas, esto coacciona al trabajador a consumir con deuda, lo que constituye un medio de acumulación por desposesión (Harvey, 2004; Lazzarato, 2013).

Por otro lado, las formas de adhesión a un régimen internacional son claves para comprender los grados de apertura económica y las políticas de adopción de modelos de tributación en los países de la región. Franco (2012) y Krasner (2007) afirman que los regímenes internacionales constituyen una manifestación pragmática de la búsqueda de ciertos objetivos sin importar el grado de cooperación; desplazan la soberanía de los Estados e incentivan una captura de lo público por lo privado. Se trata de una hegemonía corporativa que se autorregula y legitima con el amparo de organizaciones como el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial, la ONU, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), entre otras.

Actualmente, muchos países de la región aceptan las imposiciones en materia fiscal de organismos como el Banco Mundial o el FMI, en un escenario de adaptación coaccionada por la necesidad de acceder a créditos o recibir apoyo de otras instituciones internacionales (Keohane & Nye, 1988). De esta manera, los compromisos adquiridos implican ceder ante sugerencias y disposiciones como la protección de los capitales acumulados y el libre movimiento del capital; el aumento en las edades de pensión; la privatización de empresas del Estado, y aumentar el espectro de los impuestos indirectos. Como ejemplo, se reciben recomendaciones del FMI como la siguiente, para mejorar los sistemas de tributación:

Si bien el IVA ha sido adoptado en la mayor parte de los países en desarrollo, con frecuencia presenta deficiencias porque es incompleto en su aplicación, en un aspecto u otro. Muchos sectores importantes, en especial los servicios y el sector mayorista y minorista, están fuera de la red del IVA. (Tanzi & Zee, 2001, p. 11)

El Estado, como forma institucional, tiene la compleja responsabilidad de establecer un orden político y un orden económico sin que se distorsionen entre sí, y que además no vayan en contra de los compromisos adquiridos en su adhesión a un régimen internacional. Una de sus principales funciones es la formulación permanente de una política económica que logre articular estratégicamente su necesidad de seguir en funcionamiento con la de proveer la reproducción del Estado en las prácticas sociales, en contraposición al fallido modelo único de Estado formulado por el Consenso de Washington (Arbeláez & Cortez, 2010).

Para Théret (2007), el papel del Estado en la configuración de políticas económicas tiene incidencia en la estabilización o creación de un régimen de acumulación, mientras que Boyer (2014) califica de demasiado laxo el papel del Estado en Latinoamérica -exceptuando a Brasil- y su lucha contra la desigualdad por medio de la tributación y redistribución: "Latinoamérica es un ejemplo notable de la extrema modestia de las políticas redistributivas que apuntan más a la reducción de la pobreza que a la lucha explícita contra la desigualdad" (p. 43).

Conclusiones

Actualmente, los estudios de la economía moderna centran su objeto de análisis en la economía de mercado y dejan fuera de su horizonte el comportamiento histórico de algunas dinámicas que podrían enriquecer la comprensión de fenómenos de gran relevancia como las crisis financieras, así como los elementos necesarios para evitarlas y combatirlas. Sobre las políticas implementadas para resolver crisis, Boyer (2013) afirma que se han planteado sin haber entendido el trasfondo histórico de las dinámicas que llevaron a la crisis misma. Por ello, dichas políticas no tienen por sí mismas la capacidad de evitar una repetición de las crisis.

Esto obliga a pensar unos modelos de tributación que tengan elementos que sirvan de combustible para el desarrollo económico de una región, y no sean solo una construcción de necesidades políticas y expresiones del derecho para la solución de déficits o inconvenientes macroeconómicos arrastrados de crisis anteriores. La fragilidad de las estructuras económicas de muchos de los países de la región se debe a la incapacidad de acción de los encargados de establecerlas, probablemente por factores de subordinación o dependencia (adhesión a un régimen internacional), que inhabilitan la capacidad de formular medidas que logren evitar recesiones económicas y generen resiliencia financiera.

La articulación de los modos de acumulación del capital industrial y el capital monetario con los modos de competencia intercapitalista facilitaron la implementación de reformas estructurales económicas y financieras, entre ellas las tributarias, que originaron dinámicas para reproducir el capital y mantener regímenes de acumulación. En los países de la región, esto ha provocado altos índices de desigualdad y de distribución inequitativa de la riqueza.

En este sentido, los modelos de tributación implementados en muchos países de la región tienen un enfoque proteccionista para la acumulación del capital. En estos casos, el gasto social y el funcionamiento del Estado es soportado en su mayoría por los impuestos que gravan el consumo, bajo el supuesto de brindar al capital posibilidades de seguir reproduciéndose en los mercados financieros, bajo una lógica que pone los posibles ingresos tributarios de un Estado a merced de los riesgos propios de los sistemas especulativos financieros.

Además, en el contexto latinoamericano, las estructuras tributarias no solo son execrables por las formas como se regula. También existen factores relacionados con las formas sociales y cómo estas viven un ambiente de insatisfacción y desconfianza a raíz de las crisis económicas que terminan siendo soportadas por las clases más bajas de una sociedad; las formas de gestión inescrupulosas de la clase dirigente que controla los recursos, y la violencia, producto de guerras internas financiadas con el erario.

Por estos efectos, es evidente que los modelos de tributación implementados en Latinoamérica a lo largo de las últimas décadas obedecen más al cumplimiento de unos compromisos adquiridos con el régimen internacional a causa de las necesidades de obtención de deuda, más que a la necesidad de establecer una forma armónica de captación de ingresos que deriven en el aumento del gasto social y ayuden a redistribuir la riqueza en la sociedad.

El papel del crédito o financiación, como mecanismo para subsanar la incapacidad de consumo, ha sido descrito desde la concepción de Marx y Engels (1971) como un elemento fundamental para el mantenimiento del circuito económico. Además, a partir de los estudios de Brunhof F et al. (2009), se logró establecer el rol transcendental del crédito en la concentración y centralización del capital. Esto se traduce en asignaciones calculadas de recursos monetarios producto de los excesos de acumulación por desposesión, los cuales se distribuyen bajo la lógica financiera a través de los mercados, en especial de los mercados financieros: los bancos y el mercado de capitales.

La teoría de la regulación francesa ayuda a comprender los problemas de desigualdad y pobreza que surgen al implementar modelos tributarios como mecanismo de legitimación de ideologías de gobiernos de turno y no como herramientas para mejorar el Estado de bienestar. Su principal aporte se orienta a establecer las relaciones necesarias para percibir el origen y la solución de estos inconvenientes, en niveles de análisis que van desde lo más concreto -una forma institucional- hasta lo más abstracto -un régimen de acumulación-, pasando por los modos de regulación, que determinan el tránsito por las formas sociales de producción y consumo hasta la estructura económica general. Todo esto lo plantea la teoría de la regulación francesa con base en la integración con otras ramas del conocimiento que normalmente son ajenas a los modelos matematizados de la economía ortodoxa, lo que permite romper con limitaciones disciplinares para construir modelos político-económicos que detecten y mitiguen la reproducción de estructuras dominantes nocivas, que suelen derivar en modelos tributarios potencialmente desfavorables para el desarrollo económico.

Siguiendo las ideas de Keynes (2018), un sistema tributario adecuado en pro del mejoramiento del Estado de bienestar sería aquel que, a corto plazo, lograra mejorar la capacidad adquisitiva de las clases más bajas, con lo cual se aumenta la demanda de bienes y servicios, y, por ende, se impulsa el desarrollo de la industria local. Esto derivaría en mayor captación de impuestos a largo plazo. Asimismo, financiar el gasto social y de funcionamiento del Estado no solamente con impuestos sino también con bonos de deuda se convierte en una opción que podría mejorar la confianza y la insatisfacción por parte de los contribuyentes.

Agradecimientos

El autor desea agradecer a la Universidad Central y su Maestría en Tributación por su apoyo en la realización de este artículo.

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1Para profundizar en esto es necesario comprender el teorema de Coase y la teoría de los costos de transacción. En esta, la negociación entre las partes de un conflicto lleva a un punto óptimo de asignación de costos o, para este caso, de derechos.

Citación: Caro Arroyo, J. M. (2020). Los modelos de tributación en Latinoamérica y su incidencia en la desigualdad. Revista Científica General José María Córdova, 18(31), 675-706. http://dx.doi.org/10.21830/19006586.583

Publicado en línea: 1.° de julio de 2020

Declaración de divulgación El autor declara que no existe ningún potencial conflicto de interés relacionado con el artículo. Este artículo es producto del trabajo de grado para optar al título de magíster en tributación de la Universidad Central y está avalado por el Grupo de Investigación Ataralawaa Amaa, categoría C de Colciencias.

Financiamiento El autor no declara fuente de financiamiento para la realización de este artículo.

Sobre el autor

José Miguel Caro Arroyo Es contador público de la Universidad del Atlántico y magíster en tributación de la Universidad Central, Bogotá. Actualmente es profesor investigador de la Universidad Central, programador de software y consultor en NIIF y NIC-SP https://orcid.org/0000-0003-1142-7723 - Contacto: jcaroa3@ucentral.edu.co

Recibido: 20 de Febrero de 2020; Aprobado: 02 de Junio de 2020

CONTACTO: José Miguel Caro Arroyo jcaroa3@ucentral.edu.co

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