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Revista Científica General José María Córdova

Print version ISSN 1900-6586On-line version ISSN 2500-7645

Rev. Cient. Gen. José María Córdova vol.19 no.34 Bogotá Jan./June 2021  Epub Apr 01, 2021

https://doi.org/10.21830/19006586.654 

FUERZAS ARMADAS Y SOCIEDAD Artículo de investigación científica y tecnológica

Perfil de los diputados integrantes de las comisiones de defensa y seguridad nacional en México

Profile of the members of the Mexican defense and national security commissions

Edgar Ortiz Arellano1 
http://orcid.org/0000-0002-0907-7261

Manuel Gutiérrez González2 
http://orcid.org/0000-0003-2285-8983

1 Doctor en gestión estratégica y políticas del desarrollo. Actualmente se desempeña como catedrático en el posgrado de la Facultad de Contaduría y Administración de la Universidad Nacional Autónoma de México. Sus líneas de investigación son seguridad nacional, biopolítica y políticas públicas para la defensa. Contacto: eortizarellano@comunidad.unam.mx

2 Maestro en derecho por la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autónoma de México, especializado en derecho parlamentario. Asesor en la Cámara de Diputados y catedrático en el Diplomado Poder Legislativo en México en la Facultad de Estudios Superiores Aragón de la Universidad Nacional Autónoma de México. Contacto: manuel.gutierrez@diputados.gob.mx


RESUMEN.

Los diputados federales, integrantes del Poder Legislativo en México, desarrollan sus funciones en diversas comisiones. Su perfil académico y profesional resulta especialmente relevante en las comisiones relacionadas con temas estratégicos de defensa y seguridad nacional, por lo cual este artículo busca evaluar la calidad del perfil de los presidentes de la Comisión de Defensa Nacional, así como de los diputados integrantes de la Comisión Bicameral de Seguridad Nacional. Para ello se realizó una investigación documental de sus perfiles con base en dos variables ponderadas, que fueron sometidas a procedimientos de regresión lineal. Los resultados obtenidos de ambas comisiones fueron disímiles, especialmente bajos en el caso de la Comisión Bicameral, además de una tendencia a la baja en su calidad, lo cual puede afectar la eficacia de estas comisiones.

PALABRAS CLAVE: Cámara de Diputados; gobierno; legisladores; poder legislativo; profesionalización; seguridad nacional

ABSTRACT.

The federal deputies, members of the Mexican State's Legislative Power, develop their functions in different commissions. Their academic and professional profiles are especially relevant to national security matters (the National Defense Commission and the Bicameral National Security Commission). Thus, this article analyzes the National Defense Commission's presidents' and the Bicameral National Security Commission's deputies' profiles. To this end, a documentary research of the members' profiles in both commissions was made. Weighted variables were established and subjected to linear regression procedures. The results obtained from both commissions showed a downward trend in the academic and professional profiles; this may affect this state body's effectiveness.

KEYWORDS: Chamber of Deputies; congressmen; government; legislative power; professionalization; national security

Introducción

La Cámara de Diputados es uno de los dos órganos del Estado Mexicano que constituyen el Poder Legislativo (el otro es el Senado de la República). Esta se compone de quinientos representantes electos en procesos electorales federales que se realizan cada tres años. Para el desempeño de sus funciones legislativas, la Cámara de Diputados está conformada por diferentes órganos denominados “comisiones ordinarias”, que tienen a su cargo tareas de dictamen legislativo, de información y de control evaluatorio, cuya competencia se corresponde con las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal (Congreso de la Unión, 1999).

A partir de la alternancia en el Poder Ejecutivo desde el año 2000, el perfil de los diputados tomó mayor relevancia, ya que el Congreso de la Unión ganó mayor fuerza política frente a los otros dos poderes del Estado. Esto también se debe a las atribuciones constitucionales consignadas en los artículos 73, 74, 75 y 76 de la Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos (1917), que le corresponde realizar y que son estratégicas para el Estado-nación mexicano. De esta manera, la Cámara de Diputados en particular es un mecanismo de contrapeso importante, especialmente con respecto al Ejecutivo Federal. Por ello, la formación académica y profesional de los diputados es de relevancia para asegurar la calidad legislativa, más aún cuando los asuntos que se abordan están relacionados con temas de defensa y seguridad nacional.

En este sentido, el objeto de análisis de este trabajo se centró en la Comisión de Defensa Nacional (CDN) y en la Comisión Bicameral de Seguridad Nacional (CBSN), esta última compuesta, de conformidad con la Ley de Seguridad Nacional (2005), por diputados y senadores que se rotan la presidencia cada año (aunque este artículo solo abarca a los primeros). Estas comisiones son las encargadas de analizar las actividades vinculadas a la defensa y seguridad nacional del país, lo que implica una cercanía necesaria con las actividades que desempeñan las Fuerzas Armadas de México, así como con los organismos de inteligencia civil. Por ello, sus integrantes deben contar con conocimientos en seguridad, así como capacidad técnica para comprender los temas estratégicos del Estado Mexicano.

La pregunta central que se plantea esta investigación es ¿cuál es el nivel de calidad de los diputados presidentes de la CDN y de los integrantes de la CBSN en cuanto a su perfil académico profesional para cumplir con sus labores legislativas? Para responder esto, este artículo tiene como objetivo analizar el perfil de los presidentes de la CDN de la Cámara de Diputados, así como de los diputados integrantes de la CBSN. Para ello se hace un análisis de las diversas legislaturas con un enfoque cuantitativo y un alcance descriptivo y explicativo.

Marco teórico y conceptual

En toda democracia, los integrantes que conforman el órgano legislativo tienen un rol de suma importancia en la construcción del Estado de derecho, al ser los encargados de la aprobación del presupuesto, su fiscalización, de ejercer un control gubernamental y, sobre todo, de dar y retirar apoyos al Poder Ejecutivo al materializar las reformas y las normas tanto en la vida institucional como en el diseño de las políticas públicas (Flinders et al., 2020). En este sentido, son miembros de la élite política de su país, entendiendo las élites como “redes de individuos y grupos pequeños, relativamente cohesivos y estables con gran poder de decisión” (Pakulski, 2018, p. 12). En la tradición teórica del elitismo político, cabe considerar a Gaetano Mosca, quien propone el concepto de clase política:

En todas las sociedades, empezando por las medianamente desarrolladas, que apenas han llegado a los preámbulos de la civilización, hasta las más cultas y fuertes, existen dos clases de personas: la de los gobernantes y la de los gobernados. La primera, que es siempre la menos numerosa, desempeña todas las funciones políticas, monopoliza el poder y disfruta de las ventajas que van unidas a él. En tanto, la segunda, más numerosa, es dirigida y regulada por la primera de una manera más o menos legal, o bien de un modo más o menos arbitrario y violento, y a ella le suministra, cuando menos aparentemente, los medios materiales de subsistencia y los indispensables para la vitalidad del organismo político. (Mosca, 2004, p. 91)

Max Weber (2002) consideró la burocratización, profesionalización y saber técnico del Gobierno como elementos sustantivos de la continuidad y estabilidad del Estado, resaltando la importancia que para los cuerpos burocratizados tiene la certificación profesional: “Por lo general, la posesión de certificados de estudios está vinculada a la calificación para el rango: y estos certificados, naturalmente, hacen resaltar el ‘elemento de status' dentro del rango social de funcionario” (Weber, 2001, p. 29). Esta certificación importa mucho para los aparatos administrativos del Estado; pero, en el caso de los parlamentos, es complicado cumplir con la profesionalización y la condición de certificación de sus integrantes, dado que los legisladores son servidores públicos que emanan de procesos electorales. Es decir, su cargo es de representación popular y son elegidos por un tiempo determinado, lo que hace que su calificación académica no sea necesariamente relevante (mas sí deseable), ya que lo importante es que cuenten con la legitimidad y respaldo del electorado.

A esto se suma el hecho de que, desde el año 2000 con la alternancia política, según Roderic Ai Camp, pese a que se buscaron cambios en cuatro grupos sustantivos para la vida política nacional: “las fuerzas armadas, las grandes empresas, las organizaciones de trabajadores y la élite política nacional” (2012, p. 12, traducción propia), estos no parecen haber favorecido a la élite política que se desempeña en los espacios legislativos, pues produce baja confianza entre la población, o por lo menos así sucedió entre el 2017 y 2018 (Gómez, 2018, p. 120). De hecho, en la encuesta México y confianza en instituciones 2019, levantada por Consulta Mitofsky (2020), de dieciocho instituciones estudiadas, la Cámara de Diputados ocupa el último lugar. Esta desconfianza de la población en los diputados podría ser producto de que en el espacio legislativo también se encuentran presentes grupos de interés que utilizan a las diversas facciones partidistas para representar sus intereses particulares (Solís & Cortez, 2019) y no los de la ciudadanía.

La actividad que realizan los legisladores puede resumirse en dos aspectos. Primero: “dar respuesta a las demandas de sus representados mediante la formulación y elaboración de iniciativas de ley, que conjugan los intereses de los legisladores y sus partidos con la respuesta a las demandas de sus representados” (Valencia, 2009, p. 70). Y segundo: “la supervisión y control gubernamental e incluso cooperación, mediante la rendición de cuentas de los funcionarios, evitando así el abuso de poder, e influyendo en las políticas mediante la discusión pública y modificación de las propuestas diseñadas por el Ejecutivo” (Valencia, 2009, p. 70). Ambas actividades, tanto proponer leyes como fungir como contrapeso o apoyo del Ejecutivo Federal, si bien no requieren que el legislador cuente con algún tipo de profesionalización o certificación, sí es necesario que cuenten con experiencia y preparación en alguna materia para ocupar posiciones clave dentro de la estructura parlamentaria.

Esto se deriva de que el Poder Legislativo, para su funcionamiento, se estructura en diferentes órganos parlamentarios que deben integrarse a partir de ciertos criterios, como la proporcionalidad de las fuerzas políticas y la experiencia de los legisladores que las conforman. Ejemplo de ello son las comisiones ordinarias, definidas por la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos como “órganos constituidos por el Pleno, que a través de la elaboración de dictámenes, informes, opiniones o resoluciones, contribuyen a que la Cámara cumpla sus atribuciones constitucionales y legales” (Congreso de la Unión, 1999, p. 7). Dichas comisiones están presididas por un legislador, y su integración generalmente no excede los treinta legisladores. Para su conformación, tanto de aquellos que ocuparán la presidencia como de quienes serán integrantes, la Ley Orgánica establece en su artículo 43, numeral 4, que:

[...] la Junta postulará también a los diputados que deban presidirlas y fungir como secretarios. Al hacerlo, cuidará que su propuesta incorpore a los diputados pertenecientes a los distintos Grupos Parlamentarios, de tal suerte que se refleje la proporción que representen en el Pleno, y tome en cuenta los antecedentes y la experiencia legislativa de los diputados. (Congreso de la Unión, 1999, p. 21)

Con base en lo anterior, no todos los congresistas son miembros de la élite política del país; solo aquellos que ocupan posiciones claves, como las presidencias de las comisiones ordinarias en la Cámara de Diputados, podrían entrar en esta categoría. Esto concuerda con lo planteado por William Domhoff al estudiar la élite política estadounidense, válido también para el caso mexicano: “El poder del Congreso reside en los comités y, especialmente, en las presidencias de estos. Lo mismo que todo el mundo, los miembros de la élite del poder tratan de influir en el Congreso actuando a través de los comités” (2003, p. 160). La importancia de presidir una comisión en el Congreso Mexicano radica en que dicho cargo permite proponer la agenda de los trabajos; si bien esta debe ser ratificada por los demás integrantes, su propia definición influye en la toma de decisiones. Además, son los presidentes quienes dirigen las sesiones, convocan a reuniones y firman las correspondencias (Cámara de Diputados, 2010, p. 51), pero, sobre todo, tienen control para definir las prioridades de los asuntos que se les asignan y generalmente son el puente de comunicación con el Ejecutivo Federal. En definitiva, los presidentes forman parte de un círculo político con poder de decisión.

Wright Mills (2001) pone énfasis en los círculos políticos, económicos y militares que controlan los altos puestos de estas tres esferas sociales. Para él, a partir de camarillas que se sobreponen entre sí, estos círculos controlan el poder y acrecientan su posición de dominación, con lo cual se convierten en una clase social completamente diferenciada de las grandes masas. En México, durante el siglo XX, las camarillas del poder eran élites en cuanto a su formación académica y política (Camp, 1994), así como por las relaciones que tenían con el poder económico, conformando hasta los años ochenta un cuerpo más o menos homogéneo. Desde la Revolución mexicana, estás élites también basaban su reclutamiento en los lazos personales (Ramos, 1988), fenómeno que hasta la fecha sigue sucediendo en la élite política mexicana.

El Poder Legislativo es un espacio donde se dirimen las diferencias políticas y se ponen en la mesa de discusión pública diversos temas, entre los que se destacan los relacionados con la seguridad del Estado Mexicano, particularmente aquellos que implican asuntos de seguridad nacional, que normalmente se consideran un área sensible que implica el secreto y la unidad de criterios. Para los parlamentos, por la pluralidad ideológica que los integra, se dificulta la toma de decisiones en esta materia (Mello & Peters, 2018); en realidad, como señala Herranz-Surrallés: “Las políticas de seguridad y defensa siguen siendo áreas difíciles para el escrutinio parlamentario” (2019, p. 29, traducción propia), y más en un país como México, donde el presidente de la República tiene una concentración de poderes de carácter metaconstitucional (Carpizo, 2004; Válades, 2011). Aun cuando el sistema político, en particular la Cámara de Diputados, ha aumentado sus capacidades de control (Villabella, 2018) sobre el ejecutivo, el eje de la vida política del país sigue siendo el presidente de la República.

Ante temas estratégicos como la seguridad nacional, la eficacia parlamentaria debe fundamentarse en la especialización de sus legisladores y en cómo se integran en la organización del parlamento, ya sea a través de comisiones, comités o grupos de trabajo. De otra forma, se podría entorpecer y correr el riesgo de depender por completo de las burocracias legislativas. Así, el trabajo que se realiza en el Congreso se debe encontrar limitado por las capacidades de especialización de cada legislador:

La especialización es también una exigencia de la política. En el parlamento procede, por tanto, una división de trabajo. Los diputados realizan su labor en determinadas áreas. Esta división de trabajo se realiza institucionalmente en la creación de comisiones en las que se encuentran diputados especializados en un determinado ámbito. (Morlok, 2019, p. 378)

Para México, en particular, la defensa y seguridad nacional tienen una gran relevancia por la lucha que se ha emprendido en los últimos años contra el crimen organizado (Sánchez & Juárez, 2019) y el uso de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública (Presidencia de la República, 2020). Se puede definir lo siguiente: “La seguridad nacional persigue, como finalidad, mantener la integridad, la estabilidad y la permanencia del Estado mexicano” (Moloeznik, 2019, p. 153). Pero también se debe reconocer que este concepto es cada vez más complejo, lo que implica que debe abordarse desde un carácter multidimensional: “En ese sentido, la seguridad nacional contemporánea es menester concebirla, al interior y al exterior de un Estado en términos de factores como el político, militar, social, económico, tecnológico, societal y ambiental, con el ser humano como prioridad [...]” (Cámez, 2019, p. 32).

Para abordar y analizar estos temas, la Cámara de Diputados constituyó la CDN y una CBSN. A la primera, de conformidad con la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos (Congreso de la Unión, 1999, p. 19), le competen los temas relacionados con las atribuciones de la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) que se encuentran previstas en el artículo 29 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal (Congreso de la Unión, 1976, p. 13). Por ello, el Programa Anual de Trabajo de la Comisión de la Defensa Nacional (Cámara de Diputados, 2018) de la propia CDN considera como actividades a desarrollar la creación de la agenda parlamentaria en materia de defensa nacional; el fortalecimiento de las Fuerzas Armadas; el seguimiento programático; opinar respecto de la aplicación de presupuesto; la revisión de los instrumentos internacionales en la materia; la evaluación del informe anual de gobierno, así como la discusión de toda norma relacionada con las instituciones castrenses.

Por otro lado, las comisiones bicamerales, como la CBSN, generalmente son creadas por mandato legal e integradas por legisladores de ambas Cámaras del Congreso. Estas comisiones no cuentan con facultad de dictaminación, es decir, no pueden proponer o discutir reformas a leyes. Sin embargo, sus atribuciones se centran en actividades de evaluación y control político. La CBSN surge de un proceso legislativo amplio y una profunda discusión sobre la seguridad nacional en México que dio origen a la Ley de Seguridad Nacional (2005), en cuya exposición de motivos, entre otros aspectos, se consideró que la participación del Congreso en temas de seguridad nacional era trascendental en el contexto de una democracia sustantiva. Esto hizo necesario establecer un control parlamentario de las políticas y actividades relacionadas con dicha materia (Cámara de Senadores, 2003).

La integración y las funciones de la CBSN también se encuentran establecidas en la Ley de Seguridad Nacional. Dicha comisión está integrada por tres senadores y tres diputados, y su presidencia es rotativa. Sus funciones se pueden clasificar en:

  1. Control evaluatorio: los funcionarios del Centro Nacional de Inteligencia (CNI) están obligados a rendir informes ante la comisión respecto de las actividades, acuerdos, convenios y directrices que se toman en la materia.

  2. Fiscalización de resultados: la CBSN puede requerir al CNI sobre los resultados de revisiones, auditorías y procedimientos que se practiquen a dicha institución.

  3. Consulta, opinión y recomendación: la comisión puede emitir opiniones sobre el proyecto anual de la Agenda Nacional de Riesgos, así como enviar al Consejo de Seguridad Nacional cualquier recomendación que considere apropiada (Congreso de la Unión, 2005).

Así, la CDN y la CBSN son órganos donde se analizan, se debaten y se proponen modificaciones a leyes, y se evalúa la actuación de las Fuerzas Armadas y de las políticas públicas relacionadas con la defensa y seguridad nacional. Dadas las funciones de estas comisiones, los perfiles de los legisladores que las integran se convierten en un elemento clave para su buen funcionamiento.

La Cámara de Diputados mexicana está compuesta por 500 legisladores. De estos, 300 son electos por el principio de mayoría relativa (MR) a través de distritos uninominales, y 200 son elegidos por representación proporcional (RP) en cinco circunscripciones plurinominales. Esto permite que los partidos políticos puedan colocar legisladores en el Congreso a través de listas creadas por ellos, lo cual genera un equilibrio y permite una mayor pluralidad sin necesidad de pasar por la elección directa de los ciudadanos.

Metodología

Para comprobar la pregunta de investigación, el primer procedimiento fue definir los criterios del perfil de calidad legislativa (PCL) de los diputados federales que integran tanto la CDN como la CBSN. Para esto se tomaron en cuenta dos variables: 1) certificación académica (VCA) y 2) experiencia profesional (VEP). En este sentido, se entiende por PCL, por un lado, las certificaciones académicas de nivel superior, es decir, grados académicos obtenidos en instituciones educativas reconocidas por el Estado (VCA), y, por otro lado, la experiencia en puestos en el servicio público, iniciativa privada y actividades académicas (VEP) que hayan desempeñado los diputados federales antes de su integración a las comisiones. Esto se puede formular de la siguiente manera:

PCL = VCA + VEP

Como unidad de análisis, se definió en un principio revisar el PCL de las presidencias de ambas comisiones, por ser estas quienes, de conformidad con el Reglamento de la Cámara de Diputados (2010), presiden y encaminan los trabajos a desarrollar durante su encargo, lo que hace de su perfil una pieza clave para el correcto desempeño de las comisiones. En este sentido, para la CDN se revisaron siete legislaturas comenzando desde la LVIII (2000-2003), que coincide con el primer gobierno de alternancia encabezado por el Partido Acción Nacional (PAN), hasta la actual LXIV legislatura (2018-2021), donde el Partido Movimiento de Regeneración Nacional (Morena) tiene la presidencia de la República.

Para el caso de la CBSN, la estrategia metodológica fue completamente diferente. En primer lugar, solo se revisaron cinco legislaturas, partiendo de la LIX (2003-2006) hasta la fecha, debido a que esta comisión fue creada en el año 2005 con la entrada en vigor de la Ley de Seguridad Nacional (Congreso de la Unión, 2005). En segundo lugar, su presidencia es rotativa y recae alternadamente en un senador y un diputado, de conformidad con el artículo 56 de la Ley de Seguridad Nacional (2005), y las fuentes oficiales de información no señalan de manera clara (o simplemente lo omiten) quiénes ocuparon dicho cargo. En tercer lugar, su integración es distinta a la de las comisiones ordinarias, que generalmente se integran por treinta diputados, toda vez que su conformación se encuentra establecida por la ley antes citada (seis integrantes, tres diputados y tres senadores). Por estas razones, para poder comparar ambas comisiones, se decidió tomar en cuenta la VCA y la VEP de los tres integrantes de la CBSN por cada legislatura.

Para determinar la operatividad de las variables VCA y VEP y, por lo tanto, el PCL de cada diputado analizado, se asignaron ponderaciones numéricas de índole ordinal de 0 a 3, siendo este último valor el más alto para el PCL. Es decir, el diputado que obtuvo 3 es igual a un nivel elevado de suficiencia para cumplir con sus obligaciones legislativas. Este número se consiguió de la sumatoria de las dos variables anteriores de la siguiente manera: para la VCA, si el diputado tenía estudios de licenciatura se le daba 1 punto y si contaba con un posgrado (maestría o doctorado) se le daban 2 puntos; en el caso de la VEP, si el diputado contaba con al menos un puesto de experiencia se le otorgaba 1 punto (Tabla 1). Por cuestiones de precisión se tomaron en cuenta las ponderaciones con decimales.

Tabla 1 Ponderaciones para determinar el PCL 

Variables determinantes Máximo valor posible VCA+VEP Máximo valor posible
Certificación académica (VCA) 2 PCL 3
Experiencia profesional (VEP) 1

Fuente: Elaboración propia.

Para la CBSN se obtuvieron resultados por cada diputado y posteriormente se calculó la media aritmética () de cada legislatura, para así poder compararla con la CDN. En ambos casos se procesó y graficó el promedio global y se calculó un pronóstico (tendencia) de regresión lineal.

Cabe señalar que, para recabar los datos académicos y profesionales de los miembros de las comisiones, se utilizó información pública obtenida de la página oficial de la Cámara de Diputados (2020a) y del Sistema de Información Legislativa (SIL) de la Secretaría de Gobernación (SEGOB) del Gobierno Federal (SEGOB, 2020).

Resultados

El 100% de los presidentes de la CDN cuentan con estudios de posgrado; dos de ellos tienen doctorado, pero no presentan experiencia profesional en asuntos de defensa y seguridad nacional. En las siete legislaturas, se observó que cinco presidentes de la Comisión tienen experiencia en temas de seguridad y defensa (Tabla 2). Esto se debe a que ellos cuentan con carrera militar, es decir, fueron miembros del Ejército Mexicano y ocuparon puestos en la Sedena. De esos cinco miembros de las Fuerzas Armadas, cuatro cuentan con grado de Maestría en Administración Militar para la Seguridad y Defensa Nacionales por el Colegio de la Defensa Nacional. Cabe señalar que todos los presidentes de esta Comisión que cuentan con trayectoria militar se encontraban en situación de retiro al ocupar su diputación, ya que la Constitución política de los Estados Unidos Mexicanos (1917), en su artículo 55, fracción IV, señala que para poder ser diputado no se puede estar activo en el Ejército Federal. También se observó que el 85,71% de los presidentes de la CDN fueron electos por el principio de RP; es decir, de siete presidentes de comisión, solo uno fue electo directamente por la ciudadanía.

Tabla 2 Presidentes de la CDN de la Cámara de Diputados (legislaturas LVIII a LXIV) 

Período Legislatura Presidente Principio de elección Grado académico Experiencia en defensa y seguridad Partido
2018-2021 LXIV Benito Medina Herrera RP Maestría PRI
2015-2018 LXIII Virgilio Daniel Méndez Bazán RP Maestría
2012-2015 LXII Jorge Mendoza Garza RP Doctorado No
2009-2012 LXI Rogelio Cerda Pérez MR Doctorado No
2006-2009 LX Jorge Justiniano González Betancourt RP Maestría PAN
2003-2006 LIX Guillermo Martínez Nolasco RP Maestría PRI
2000-2003 LVIII Alfredo Ochoa Toledo RP Maestría

Fuente: Elaboración propia con base en SIL (2020).

En cuanto a la CBSN, de los catorce diputados de las cinco legislaturas analizadas en la Tabla 3, siete reportaron estudios de posgrado, es decir, el 50%; cinco contaban con licenciatura (pregrado), lo que corresponde a un 35,7%, y dos (14%) no tienen estudios superiores finalizados (carrera trunca y pasante). En el caso de la experiencia en seguridad y defensa, solo dos diputados (14%) reportaron puestos o actividades en esa materia. Solo un diputado tiene posgrado y también experiencia profesional: Raúl Santos Galván Villanueva, quien es miembro de la Marina Armada de México (en situación de retiro). Él tiene una Maestría en Administración de Seguridad y Defensa Nacional por el Colegio de Defensa y fue comandante de una zona naval militar (entre otros puestos). Por otra parte, se observa que el 57,14% de los integrantes de la CBSN fueron electos por el principio de MR y el 42,85% fue elegido por el método de RP.

Tabla 3 Integrantes de la Cámara de Diputados de la CBSN (2005-2020) 

Período Legislatura Miembros Principio de elección Grado académico Experiencia en defensa y seguridad nacional Partido
2018-2021 LXIV Ulises Murguía Soto MR Licenciatura No Morena
Fernando Torres Graciano RP Maestría No PAN
Raúl Ernesto Sánchez Barrales Zavalza MR Licenciatura No PT
2015-2018 LXIII María Cristina Teresa García Bravo MR Carrera técnica No PRD
José Máximo García López MR Licenciatura No PAN
Jesús Enrique Jackson Ramírez RP Carrera trunca No PRI
2012-2015 LXII Adriana González Carrillo RP Maestría No PAN
Aleida Alavez Ruiz MR Pasante No PRD
Raúl Santos Galván Villanueva RP Maestría PRI
2009-2012 LXI Rogelio Cerda Pérez MR Doctorado No PRI
Gustavo González Hernández RP Maestría No PAN
2006-2009 LX Javier González Garza MR Doctorado No PRD
Roberto Badillo Martínez RP Licenciatura Si PRI
Cristián Castaño Contreras MR Maestría No PAN

Fuente: Elaboración propia con base en SIL (2020).

En la Tabla 4 se observa una consistencia a lo largo de los diferentes sexenios presidenciales y las legislaturas con respecto al PCL de la CDN, ya que cumple con el 100% del PCL en cinco legislaturas y con un 66% en dos legislaturas con distinto gobierno, esto es, la LXI legislatura, que coincidió con un gobierno del PAN, y la LXII legislatura, con un gobierno del Partido Revolucionario Institucional (PRI). En todo caso, se puede observar que no hay variaciones sustantivas en el PCL de la CDN. Con respecto a la CBSN, se observó cómo a partir de la segunda mitad del sexenio 2006-2012 hubo una caída constante en los valores; asimismo, en ningún caso esta comisión alcanzó el 100% de PCL. Las variaciones porcentuales comparadas entre las comisiones son sustantivas, alcanzando en la LXIII legislatura 90 puntos de diferencia, caso en el que la CBSN solo obtuvo un 10% del PCL.

Tabla 4 Ponderaciones del PCL de la CDN y la CBSN, y diferencia porcentual comparada 

Poder Ejecutivo N° Leg. Ponderación PCL de la CDN % Ponderación PCL de la CBSN % Variación% entre comisiones
Período sexenal Partido gobernante
2018-2024 Morena N/A N/A N/A N/A N/A N/A
LXIV 3 100 1.3 43 56,66
2012-2018 PRI LXIII 3 100 ,3 10 90
LXII 2 66 1,6 53 20
2006-2012 PAN LXI 2 66 2 66 0
LX 3 100 2 66 33
2000-2006 PAN LIX 3 100 N/A N/A N/A
LX 3 100 N/A N/A N/A

Fuente: Elaboración propia.

En la Tabla 5 se observan las medias () del PCL correspondientes de cada comisión por sexenio, así como la media de ambas comisiones. En el caso de la CDN, los resultados son consistentes con respecto a los resultados anteriores, es decir, se mantienen altos sus resultados y, por tanto, elevada la calidad de los presidentes de esa comisión. En la CBSN es visible cómo a lo largo de los tres sexenios su PCL bajó e incluso está disminuyendo constantemente a pesar de un leve repunte en este sexenio.

Tabla 5 Media () sexenal de los resultados de cada comisión y sus respectivas legislaturas 

Poder Ejecutivo Legislatura PCL de la CDN por sexenio de la PCL CDN PCL de la CBSN por sexenio PCL CSN por sexenio de la CDN y CSN
Período sexenal Partido gobernante
2018-2024 Morena N/A N/A 3 N/A 1,3 2,15
LXIV 3 1,3
2012-2018 PRI LXIII 3 2,5 ,3 ,95 1,75
LXII 2 1,6
2006-2012 PAN LXI 2 2,5 2 2 2,25
LX 3 2
2000-2006 PAN LIX 3 3 N/A N/A 3
LX 3 N/A

Fuente: Elaboración propia.

De los resultados de la Tabla 5 se obtuvo también el promedio general de los cuatro sexenios que se revisaron de la CDN, equivalente a 2,71. En el caso de la CBSN, el promedio es de 1,44.

En la Figura 1 se observa una tendencia a la baja en el PCL en ambas comisiones. Sin embargo, en el caso de la CDN, esta baja no es drástica y en la última legislatura recobró el máximo puntaje posible a obtener; en cambio, para la CBSN, la tendencia a la baja es más pronunciada aún (como ya se indicó, a pesar de tener un ligero repunte). Se espera, con base en el pronóstico de regresión lineal, que para la próxima legislatura (LXV) del año 2021 continúen a la baja los resultados del PCL de los legisladores. En el caso de la CDN, se espera una ponderación que oscilará entre 2,5 y 2,6, y en el caso de la CBSN será de 0,5 (Figura 2).

Fuente: Elaboración propia.

Figura 1 Comportamiento del PCL de la LVIII a la LXIV legislaturas de la CDN y de la CBSN.  

Fuente: Elaboración propia.

Figura 2 Pronóstico para la LXV legislatura.  

Discusión

La aproximación a los temas de seguridad y defensa nacional requiere de una amplia capacidad y una diversidad de conocimientos, con el fin de poder interpretar la información recabada de asuntos que implican confidencialidad, dados los riesgos y amenazas para la población y las instituciones del Estado. Por ello, la suficiencia académica y profesional es relevante en estás temáticas. No obstante, en muchos casos, como sugiere Bellavita (2019), se trabaja con mucha subjetividad tanto en las opiniones y el análisis, así como en la obtención de resultados de la situación real de los operadores y decisores de los temas de seguridad y defensa nacional. En este sentido, los legisladores que se encuentran en las comisiones de CDN y CBSN, al no tener el perfil adecuado para sus funciones, se pueden encontrar inermes ante las perspectivas de los especialistas desplegados por el Poder Ejecutivo, los grupos de interés, agentes de otros países y poderes fácticos, entre otros. Con esto se debilita su capacidad para tomar decisiones en materia legislativa y para la evaluación y rendición de cuentas, o, peor aún, la información que reciben y manejan pueda ser usada en contra de los intereses nacionales.

Los resultados muestran que en la CDN, por estar estrechamente vinculada a la actividad de las Fuerzas Armadas y en particular a la Sedena, el perfil de sus presidentes es eminentemente castrense. Esto puede hacer que el trabajo de coordinación sea eficiente y que exista una buena comprensión de las temáticas que se abordan en materia de defensa nacional, aunque también puede convertirse en un espacio que represente los intereses de la Sedena dentro del Poder Legislativo, con lo que se desdibuja el concepto de división de poderes.

Las atribuciones que por ley se deben desarrollar desde la CDN se pueden clasificar en dos grandes rubros: la dictaminación de asuntos que pretendan modificar el marco jurídico de las Fuerzas Armadas y la actividad de control y evaluación de las políticas públicas en la materia de defensa nacional. En primer lugar, la CDN tiene la responsabilidad de analizar todas las iniciativas cuyo objeto sea modificar el marco jurídico de las Fuerzas Armadas, así como de emitir opiniones respecto de reformas a leyes que puedan tener vinculación con la materia. En México existen aproximadamente 16 leyes y códigos relacionados directamente con las instituciones militares, entre los que se destacan los siguientes: Código de Justicia Militar, Ley Orgánica de la Armada de México, Ley Federal de Armas de Fuego y Explosivos, Ley del Servicio Militar, Ley de Ascensos y Recompensas del Ejército y la Fuerza Aérea, Ley de Disciplina del Ejército y Fuerza Aérea Mexicana, entre otros. Además, hay otra serie de ordenamientos recientes que involucran de manera indirecta a las Fuerzas Armadas, como la nueva Ley de la Guardia Nacional, la Ley Nacional sobre el uso de la Fuerza y la Ley Nacional del Registro de Detenciones. En consecuencia, el PCL de los integrantes de la CDN es fundamental para poder incidir, proponer y discutir los diversos asuntos que le son turnados a esta comisión.

Cuando se trata de propuestas de reforma a leyes relacionadas con las Fuerzas Armadas, las iniciativas presentadas disminuyen de forma importante. Un ejemplo de lo anterior es que durante los tres años que duró la LXIII legislatura, que concluyó en septiembre de 2018, en turnos únicos, donde solamente conoce el tema una sola comisión, a la Comisión de Medio Ambiente y Recursos Naturales le fueron turnadas 206 iniciativas, a la Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos le fueron turnados 280 asuntos, mientras que a la CDN le fueron turnadas solo 41 iniciativas (Cámara de Diputados, 2020b).

Durante la actual legislatura, en lo que lleva este período (dos años aproximadamente), la Comisión de Medio Ambiente cuenta ya con 144 iniciativas turnadas, la Comisión de Educación tiene 191, mientras que la CDN tan solo lleva 22 asuntos turnados (Cámara de Diputados, 2020c). La diferencia que existe en el número de iniciativas que son turnadas en la CDN frente a otras iniciativas presentadas en relación con materias más generales (educación y medio ambiente) refuerza la premisa de que los asuntos relacionados con la defensa nacional y las Fuerzas Armadas requieren cierta especialización y certificación de los legisladores, pues evidentemente no todos están calificados para proponer reformas en estas materias.

El control y la evaluación de las políticas públicas en materia de defensa nacional se convierte en un elemento importante para la toma de decisiones estratégicas. En este sentido, el control parlamentario toma una mayor dimensión cuando las atribuciones de los legisladores se complementan con la revisión de los recursos para el cumplimiento de las atribuciones de la Sedena, con el análisis del informe de gobierno que envía el Ejecutivo Federal en la materia, así como cuando se celebran reuniones de alto nivel con funcionarios de las Fuerzas Armadas (Cámara de Diputados, 2018).

Como hallazgos relevantes respecto a los perfiles de los legisladores, se pueden señalar tres:

  1. En el caso de los presidentes de la CDN que son de formación y carrera militar, todos ocuparon puestos directivos en el sistema educativo militar; en cambio, los presidentes que eran civiles no cuentan con trayectoria académica reportada en su ámbito (Tabla 6), aunque ambos contaban con grado de doctorado.

  2. Los dos presidentes de la CDN que provienen del sector civil no tienen consignada en el SIL actividad profesional en materia de defensa. Estos períodos legislativos coinciden con la segunda mitad del sexenio del presidente Felipe Calderón y con la primera mitad del sexenio del presidente Enrique Peña Nieto, es decir, períodos donde la guerra contra el crimen organizado estuvo muy acentuada, así como los actos de violencia generalizada en todo el país que incluso afectaron a las clases políticas locales, víctimas de la violencia desatada entre 2007 y 2012 (Trejo & Ley, 2019).

  3. El PCL es alto en esta comisión (según los parámetros propuestos en esta investigación) y es acorde con la especialización que requieren los temas de seguridad, aunque existe la posibilidad de que pueda ir a la baja.

Tabla 6 Puestos académicos de los presidentes de la CDN de las LVIII- LXIV legislaturas 

Legislatura Presidente Puestos académicos
LXIV Benito Medina Herrera Director en el Colegio de Defensa Nacional de la Sedena

Rector de la Universidad del Ejército y Fuerza Aérea

LXIII Virgilio Daniel Méndez Bazán Director del Centro de Estudios del Ejército y Fuerza Aérea.

Rector de la Universidad del Ejército y Fuerza Aérea

LXII Jorge Mendoza Garza No tiene formación militar ni trayectoria académica reportada
LXI Rogelio Cerda Pérez No tiene formación militar ni trayectoria académica reportada
LX Jorge Justiniano González Betancourt Vicerrector de la Universidad del Ejército y Fuerza Aérea

Subdirector del Heroico Colegio Militar

LIX Guillermo Martínez Nolasco Jefe de estudios en el Colegio de la Defensa Nacional
LVIII Alfredo Ochoa Toledo Rector general de la Universidad del Ejército y Fuerza Aérea

Subdirector general de la Escuela Superior de Guerra

Fuente: Elaboración propia con base en SIL (2020).

Por otra parte, la CBSN presenta una composición disímil producto de la relación de fuerzas políticas en la Cámara de Diputados. Pero aun con esta condición, sus miembros tienen acceso a información de inteligencia estratégica y clasificada, como la Agenda Nacional de Riesgos, y reportes técnicos tanto del CNI como del Consejo de Seguridad Nacional (Vignettes, 2019). Por ello, el hecho de que el perfil de los diputados no sea seleccionado cuidadosamente con respecto a la comisión a la que pertenecen, aun cuando la ley así lo señala, sea un motivo de preocupación para el Poder Legislativo y la opinión pública. En este sentido se encontraron cuatro elementos sustantivos:

  1. En su mayoría, no tienen experiencia profesional en materia de seguridad nacional.

  2. Las dos últimas legislaturas tuvieron legisladores que no contaban con formación en educación superior terminada.

  3. Las deficiencias en el PCL pueden provocar que el trabajo se obstaculice y se dependa por completo de los cuerpos de asesores proveídos por la Cámara de Diputados, así como por las fracciones parlamentarias.

  4. De los catorce integrantes a lo largo de las cinco legislaturas, la LXI legislatura solo tuvo dos miembros por parte de Cámara de Diputados.

Las limitaciones del PCL de los integrantes de la CBSN se reflejan en la toma de decisiones que repercuten en la conformación de las políticas públicas y en el marco jurídico relacionado con la seguridad nacional. Por ejemplo, en la presente legislatura, el Pleno de la Cámara de Diputados ha discutido dos asuntos que modifican la Ley de Seguridad Nacional: el primero incorporó en el catálogo de amenazas a la seguridad nacional los “Actos ilícitos en contra del fisco federal a los que hace referencia el artículo 167 del Código Nacional de Procedimientos Penales”, reforma que también fue aprobada por el Senado y ya está vigente (Congreso de la Unión, 2005, p. 3), mientras que el segundo pretende armonizar la denominación del Centro de Investigación y Seguridad Nacional por Centro Nacional de Inteligencia, que cambió de nombre al inicio de esta administración. Esta reforma está pendiente de aprobación por la colegisladora.

En los debates que se dieron dentro de la Cámara de Diputados respecto de estas modificaciones, se podría suponer que los diputados integrantes de la CBSN serían quienes tendrían una participación protagónica, no solo por formar parte de esta comisión, sino por la información a la que dicho órgano tiene acceso. En contraste, en la revisión se encontró que, de los tres diputados que integran la CBSN, solamente se tiene registro de la intervención de uno de ellos (el diputado Fernando Torres Graciano) para presentar una propuesta de modificación (Cámara de Diputados, 2019).

A partir de esto, es preciso resaltar que, cuando los legisladores integran comisiones como la CBSN, que no cuentan con atribuciones de dictaminación y su principal función es realizar una evaluación y seguimiento sobre las políticas de seguridad nacional, la falta de profesionalización y certificación se convierte en un problema que incide directamente en el control parlamentario. Este control debe ser una garantía y un mecanismo elemental para el correcto funcionamiento de un Estado democrático, en general, y para la toma de decisiones estratégicas en materia de seguridad nacional, en particular.

Finalmente, es importante considerar que la integración de la CDN y la CBSN arroja diferencias relevantes. Por ejemplo, como se mencionó, la CDN generalmente es presidida por un legislador de origen castrense, que cuenta con especialización en temas de seguridad y tiene una gran vinculación con las Fuerzas Armadas y conocimiento de su estructura, así como de su marco jurídico; en contraste, los integrantes de la CBSN generalmente no tienen una especialización en temas de defensa y seguridad nacional. ¿Por qué comisiones ligadas en temas de seguridad muestran diferencias tan radicales en cuanto a los perfiles de sus integrantes? La respuesta a esta pregunta se puede encontrar en las siguientes consideraciones:

  1. La CDN es una comisión ordinaria que, de conformidad con la Ley Orgánica del Congreso, tiene facultades para dictaminar modificaciones a leyes, así como atribuciones de control parlamentario; mientras que la CBSN solamente cuenta con las facultades que establece la Ley de Seguridad Nacional y que podemos clasificar como de control y evaluación (Congreso de la Unión, 2005). Por ello, la integración de la CDN cuenta con perfiles con mayor profesionalización, toda vez que para reformar el marco jurídico de las Fuerzas Armadas se requiere contar con un mayor conocimiento y experiencia; la CBSN, por su parte, al tener solamente facultades de control, puede tornarse más flexible con los perfiles de sus integrantes.

  2. La CDN es una comisión con mayor antigüedad, creada al menos desde la LVII legislatura (1997-2000) con la Ley Orgánica del Congreso General (1999), mientras que la CBSN se creó en el 2005 cuando se publicó la Ley de Seguridad Nacional.

  3. La presidencia de la CDN es elegida por tres años y es difícil que cambie durante ese tiempo; por su parte, la presidencia de la CBSN, de conformidad con la Ley de Seguridad Nacional, debe rotar cada año y alternarse entre diputados y senadores (Congreso de la Unión, 2005).

  4. La CDN está integrada mínimo por treinta legisladores, mientras que la CBSN únicamente está compuesta por tres diputados y tres senadores. El hecho de que una comisión permita un mayor número de integrantes ayuda a equilibrar los perfiles de mayor y menor experiencia; por el contrario, un menor número de integrantes, que además se deben repartir con base en criterios de proporcionalidad entre los grupos parlamentarios, genera que existan menos opciones para la elección del perfil.

  5. Casi la totalidad de los presidentes de la CDN fueron electos diputados a partir del principio de RP, lo cual implicó que los partidos políticos consideraron la selección de un perfil especializado en materia de defensa nacional. Por su parte, en la CBSN hay una ligera predominancia de los diputados elegidos por MR, lo que da representatividad a sus miembros sin importar, quizás, si tienen capacidad técnica en temáticas de seguridad nacional.

Las anteriores diferencias entre la CDN y la CBSN son elementales para entender por qué la primera cuenta con perfiles más especializados, mientras que la segunda tiene grandes deficiencias en cuanto a la profesionalización de sus integrantes. Esto permite comprender que la integración de las comisiones y el nivel de profesionalización que tengan sus integrantes depende también del diseño institucional del órgano parlamentario.

Conclusiones

Al estar integrada por legisladores que cuentan con distintos perfiles y que emanan de procesos democráticos, la Cámara de Diputados adquiere una representatividad ciudadana relevante. Sin embargo, esta no es una condición determinante para la designación de cargos que requieren un alto grado de especialización, pues, en esos casos, la profesionalización del legislador se hace fundamental para el desempeño de sus funciones, toda vez que las limitaciones técnicas que puedan tener repercuten no solo en las propuestas que pueden llegar a presentar para mejorar el marco legal de las Fuerzas Armadas, sino que también impactan en la incidencia que se puede ejercer durante la discusión de reformas relevantes en materia de seguridad. Incluso, un perfil inadecuado se convierte en un problema que incide directamente en la función del control parlamentario que deben ejercer las comisiones, atribución elemental para el correcto funcionamiento de un Estado democrático.

Este artículo planteó como pregunta central de análisis cuál es el nivel de calidad de los presidentes de la CDN y de los diputados integrantes de la CBSN. Al respecto, tanto los resultados como la discusión muestran un alto nivel en la CDN, que se caracteriza porque su presidencia es ocupada mayoritariamente por exmilitares que presentan un nivel educativo y de experiencia profesional de alta calidad. Por otra parte, en la CBSN, donde no hay esta predominancia de exmilitares, el perfil es muy diverso y muestra poca o ninguna experiencia en materia de seguridad nacional. De ahí la necesidad de que los órganos de gobierno de la Cámara de Diputados, así como los partidos políticos representados en el Poder Legislativo, pongan especial atención en los nombramientos y la asignación de integrantes en las diversas comisiones que existen, especialmente en aquellas que trabajan temas de seguridad y defensa nacional.

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Publicado en línea: 1.° de abril de 2021

Declaración de divulgación Los autores declaran que no existe ningún potencial conflicto de interés relacionado con el artículo.

Financiamiento Los autores no declaran fuente de financiamiento para la realización de este artículo.

Recibido: 02 de Julio de 2020; Aprobado: 26 de Enero de 2021

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