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Introducción
En los procesos de transición política, ya sea del conflicto al posconflicto o del autoritarismo a la democracia, uno de los componentes que se mantiene constante es la reconciliación como fundamento para garantizar la no repetición de lo sucedido. Para ello se hace indispensable el esclarecimiento de la verdad, que permite mantener y fortalecer los lazos de las sociedades en estos momentos de profunda transformación. En este sentido, las comisiones de la verdad han sido ampliamente usadas para descubrir y revelar transgresiones cometidas por instituciones y actores armados mediante espacios, procesos o mecanismos de participación o reflexión que involucran los distintos sectores afectados por el conflicto y partícipes en este.
Este fenómeno ha tenido un desarrollo particular en América Latina, donde en las últimas cuatro décadas se han instaurado siete comisiones de la verdad en Argentina (1983-1984), Chile (1990-1991), El Salvador (1992-1993), Guatemala (1997-1999), Perú (2001-2003), Paraguay (2004-2008), Colombia (2005-2010) y Ecuador (2008- 2010). Estas comisiones han tenido la función de investigar casos de desapariciones forzadas, arrestos, torturas, ejecuciones extrajudiciales, persecución política y otros actos serios de violencia, con el fin de contribuir a la memoria histórica y aportar a la satisfacción del derecho a la verdad de las víctimas y la sociedad, en aras de la reconciliación y la garantía de no repetición.
Ahora bien, el sector seguridad ha participado en una proporción significativa de estas comisiones, y, en consonancia con ello, los informes finales de estas han formulado una serie de recomendaciones para generar reformas del sector y consolidar garantías para la no repetición del conflicto (Comisión de la Verdad para El Salvador, 1993b; Comisión de la Verdad y Reconciliación, 2003; Comisión de la Verdad, 2010; Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación, 1996b; Gómez et al., 2010; Popkin &: Roht-Arriaza, 1995).
Sin embargo, no existe una caracterización comprehensiva de la posterior implementación de esas recomendaciones, en particular sobre los impedimentos políticos, económicos y sociales que han enfrentado estas reformas. Por lo tanto, este artículo busca emplear una metodología cualitativa, descriptiva y exploratoria para evaluar la incidencia de los resultados de las comisiones de la verdad en la creación de nuevas estructuras de gobernanza del sector seguridad, circunscribiéndose a los casos de El Salvador, Chile y Perú, para formular una serie de sugerencias frente a la labor de la actual Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición en Colombia (en adelante, la Comisión).
Marco teórico y conceptual
Este artículo reconoce como sector seguridad a aquellas organizaciones incluidas en la formulación inicial de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OECD, por sus siglas en inglés) (2005). Así, en primer lugar, existe un núcleo de actores responsables de la provisión de seguridad que incluye a las Fuerzas Armadas, la Policía, gendarmerías, fuerzas paramilitares, guardias presidenciales, servicios de inteligencia y seguridad militar y civil, guardias costeras, guardias fronterizas, autoridades aduaneras, unidades de seguridad locales y de reserva. Por extensión, existe un grupo de organizaciones encargadas de la administración y supervisión de la provisión de seguridad en el que se encuentran tanto organizaciones pertenecientes a las tres ramas del poder público como organizaciones privadas o no-estatutarias, tales como: 1) cuerpos consultivos de seguridad nacional; 2) cuerpos legislativos y comités legislativos selectos; 3) ministerios de defensa, asuntos internos y exteriores; 4) ministerios de finanzas, oficinas de presupuesto y unidades de planeación y auditoría fiscal; 5) organizaciones de la sociedad civil; 6) ministerios de justicia, penitenciarios, servicios de investigación criminal y fiscal; 7) comisiones de derechos humanos y defensorías del pueblo; 8) sistemas de justicia consuetudinarios y tradicionales, y 9) unidades privadas de escolta, compañías privadas de seguridad y milicias de partidos políticos.
Por su parte, el concepto de gobernanza del sector seguridad se refiere a la administración, supervisión y control de la política y provisión de servicios de seguridad y justicia que aplica los principios de la buena gobernanza, concretamente la administración efectiva, equitativa, sensible y transparente de los asuntos y recursos públicos, y la rendición de cuentas de los actores del sector seguridad a autoridades civiles democráticas. Se toman, además, los argumentos de Nicole Ball et al. (2003) para señalar que la gobernanza debe ser compatible con el imperio de la ley, entendido como el principio bajo el cual personas, instituciones y entidades, tanto públicas como privadas (incluyendo al Estado mismo), son responsables ante las leyes que son promulgadas públicamente, aplicadas equitativamente y adjudicadas de manera independiente, de manera consistente con la normativa internacional de derechos humanos. Adicionalmente, la gobernanza implica que existe el control civil democrático de los asuntos de seguridad a través de la participación informada de agentes de las tres ramas del poder estatal y de la sociedad civil, con una adherencia clara a las normas y reglas formuladas a nivel regional y global (Bali et al., 2003; Brzoska, 2003; Geneva Centre for the Democratic Control of Armed Forces [DCAF], 2015; U.S. Agency for International Development [USAID], 2009).
En cuanto al concepto de reforma del sector seguridad, se refiere a la constelación de programas, políticas, iniciativas y actividades que distribuyen de manera equitativa la responsabilidad de proveer seguridad conforme los principios de la buena gobernanza. Específicamente, son transformaciones a nivel doctrinal, normativo, organizacional y burocrático orientadas a incrementar la habilidad del sector para realizar, administrar, supervisar y controlar la provisión de servicios de seguridad y justicia de una manera que responda con efectividad frente al rango de necesidades de seguridad de individuos y comunidades. Dichas reformas deben propiciar que la provisión de seguridad sea consistente y compatible con el respeto por los derechos humanos, el desarrollo humano y la igualdad de género, como también con mecanismos adicionales de justicia transicional, control de armas, iniciativas anticorrupción o combate al crimen organizado. Asimismo, deben procurar una mayor gobernanza, relaciones civiles-militares constructivas y la consolidación de la paz a largo plazo después de un conflicto (Brzoska, 2003; Cooper & Pugh, 2002; DCAF, 2015: OECD, 2005; USAID, 2009; Wulf, 2004).
Por otra parte, las comisiones de la verdad han sido instrumentos cruciales para tratar de instaurar nuevas reformas del sector seguridad orientadas a un mayor control democrático que se adhiera a los principios de la buena gobernanza. Estas comisiones tienden a enfocarse en recomendar reformas a instituciones y grupos dentro del sector que han permitido, facilitado, promovido o cometido actos graves de violencia (Mayer- Rieckh &: Varney, 2018). Concretamente, esto se ha traducido en recomendaciones que procuran una separación clara de poderes entre los servicios de seguridad y su autonomía operacional; el fortalecimiento de la rendición de cuentas de las fuerzas de seguridad frente a autoridades civiles; la reforma o revisión de códigos de conducta relevantes y medidas disciplinares, y la construcción de capacidades y entrenamiento para consolidar la profesionalización e integridad de los servicios de seguridad (Mayer-Rieckh & Varney, 2018). De igual forma, las comisiones de la verdad han sugerido transformaciones estructurales enfocadas en desmantelar instituciones o grupos responsables de transgresiones a los derechos humanos y el derecho internacional humanitario, o la reformulación de aspectos centrales de la seguridad interna (Mayer-Rieckh & Varney, 2018).
Metodología
La hipótesis que se plantea es que la incidencia de los resultados de estas comisiones en la creación de nuevas estructuras de gobernanza del sector seguridad en los países estudiados fue limitada debido a falencias en materia de participación, efectividad, control democrático civil, economía política y participación de actores y organizaciones internacionales. Tales limitaciones se expresaron en una resistencia institucional y política a las recomendaciones, de forma que, si bien hubo reformas que contribuyeron a una mayor subordinación de las Fuerzas Armadas a las autoridades democráticas civiles, se desarrollaron de manera hermética y coadyuvaron a la continuación de prácticas corruptas y opacas dentro del sector seguridad de esos países. Esto debe ser analizado con detenimiento por la Comisión en Colombia en el marco de su estudio de las transformaciones de algunas instituciones y organizaciones a lo largo del conflicto y las subsecuentes recomendaciones que plantee al respecto, más aún cuando la Comisión se ha propuesto explícitamente hacer recomendaciones para esta transformación positiva en el sector (Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición, 2019).
Con miras a evaluar la incidencia de las recomendaciones, y a partir del análisis de procesos de reforma del sector seguridad en varios países por Sedra (2006a; 2006b; 2013), Orzun-Duzcanka (2012), Schnabel (2014) y Albrecht (2020), se establecieron cinco criterios de análisis: 1) participación; 2) efectividad; 3) control democrático civil; 4) economía política, y 5) dimensión internacional (Tabla 1).
Tabla 1 Criterios para evaluar la incidencia de las recomendaciones sobre reformas en gobernanza del sector seguridad
| N.° | Criterio | Descripción |
|---|---|---|
| 1 | Participación | Evalúa la participación activa del sector seguridad en una comisión de la verdad y en la elaboración de su informe final y recomendaciones, para discernir el grado de representatividad de las recomendaciones formuladas. |
| 2 | Efectividad | Valora la adherencia del sector a las recomendaciones explícitamente incluidas en el informe final, así como su impacto sobre condiciones de seguridad y orden público. |
| 3 | Control democrático civil | Estima la rendición de cuentas del sector ante autoridades civiles constitucionales y su adherencia a una provisión de seguridad conforme con los principios de buena gobernanza. |
| 4 | Economía política | Analiza el aumento de la transparencia y el combate a la corrupción en el sector, como también el uso eficiente de los recursos y la sostenibilidad económica, para aumentar la confianza pública en sus instituciones. |
| 5 | Dimensión internacional | Identifica la apertura del sector a la participación de actores internacionales en el apoyo de reformas, para contribuir a la sostenibilidad de esfuerzos de consolidación de la paz a largo plazo. |
Fuente: Elaboración propia con base en Albrecht (2020), Brzoska (2003), Cooper & Pugh (2002), Durzun-Ozkanca & Crossley-Frolick (2012), Schnabel (2014), Sedra (2006a; 2006b; 2013) y Wulf (2004).
A partir de estos criterios, la investigación es fundamentalmente cualitativa, con una intencionalidad descriptiva y exploratoria. Según King et al. (1994), con esta metodología se extraen las implicaciones observables, particularmente con referencia a los fundamentos de cómo la variable independiente causa el cambio predicado en la variable dependiente. Posteriormente, se ponen a prueba estas implicaciones observables a través de una forma de análisis de datos complementado con un método comparativo de estudios de casos.
Teniendo en cuenta lo expuesto por King et al. (1994), para poner a prueba la hipótesis formulada, esta investigación aplicó el método comparado al caso colombiano, a propósito de la incidencia de las comisiones de la verdad en la creación de nuevas estructuras de gobernanza del sector seguridad en el país. De esta manera, los cinco criterios sirven para sintetizar los fundamentos de cómo la variable independiente (i. e., las recomendaciones de las comisiones de la verdad) causa el cambio predicado (i. e., creación de nuevas estructuras) en la variable dependiente (i. e., las estructuras de gobernanza del sector seguridad). Así, en teoría, la investigación parte del supuesto de que las recomendaciones de las comisiones de la verdad deben contribuir a crear estructuras de gobernanza del sector seguridad participativas, efectivas, y con altos grados de control democrático civil; estructuras de economía política transparentes, costo-eficientes y sostenibles, y abiertas a la participación de actores internacionales que contribuyan a consolidar la paz a largo plazo.
De igual forma, el estudio de caso es un elemento central en la metodología de esta investigación, puesto que pone a prueba la hipótesis y revela los matices de la relación práctica entre las comisiones de la verdad y las estructuras de gobernanza del sector seguridad. Para poner realmente a prueba esta relación entre las variables, los países estudiados fueron seleccionados mediante un criterio de casos más diversos. Mientras que los casos de la Comisión Rettig en Chile y la Comisión de Verdad y Reconciliación en Perú ilustran el fenómeno en contextos de transición política del autoritarismo a la democracia, el caso de la Comisión de la Verdad para El Salvador ilustra el fenómeno en una transición política del conflicto al posconflicto. Aun así, los informes finales de todas estas comisiones contienen recomendaciones para la reforma del sector seguridad. Con el análisis de estos tres casos bajo dicho criterio de selección, la investigación conjuga la amplitud del método comparado con la profundidad y el grado de complejidad analítica lograda a través del estudio de caso. Dado que el objetivo final de esta investigación es formular una serie de recomendaciones para el caso colombiano, esta conjugación metodológica es esencial para que las recomendaciones abarquen la complejidad de escenarios que se pueden presentar en relación con el impacto de las comisiones de la verdad sobre las estructuras de gobernanza del sector seguridad, en lugar de plantear recetas prescritas o lugares comunes sin adaptación al contexto.
Finalmente, para categorizar las recomendaciones formuladas por las comisiones y evaluar su incidencia en el marco de los casos seleccionados, el estudio realizó un análisis documental en dos partes. Primero, se analizaron los informes finales oficiales de los tres países para identificar sus principales recomendaciones. Enseguida, se analizaron diversas fuentes documentales nacionales, internacionales, oficiales y no oficiales para evaluar la adherencia del sector seguridad a las recomendaciones, y se tradujeron los hallazgos en una categorización de los impedimentos de orden político, económico y social para la incidencia de dichas recomendaciones.
Resultados
Análisis de las recomendaciones de las comisiones
Para empezar con el caso de Perú, el informe final de la Comisión de la Verdad y Reconciliación en este país fue entregado en el año 2003. Dentro de sus hallazgos, la comisión peruana encontró que la principal causa del conflicto fue la decisión del Partido Comunista Sendero Luminoso (SL) de iniciar la lucha armada, y que dicho grupo fue el principal perpetrador de crímenes y violaciones de derechos humanos. En todo caso, la razón que llevó a la adhesión de varios segmentos de la sociedad a la lucha armada de SL fue la coexistencia de altos grados de conflictividad social y una ausencia relativa del Estado (Comisión de la Verdad y Reconciliación, 2003; Arce, 2010).
En cuanto al sector seguridad, la comisión peruana consideró que las Fuerzas Armadas aplicaron una estrategia de represión indiscriminada contra la población civil de la que se sospechaba que tuviera relación con SL. La comisión también identificó una estrategia de represión selectiva, aunque esta fue la que arrojó más violaciones de derechos humanos. Se encontró que hubo cerca de 70000 muertes asociadas con el conflicto y cerca de 20 000 víctimas de agentes del Estado (Comisión de la Verdad y Reconciliación, 2003; Arce, 2010).
Las recomendaciones hechas por la comisión en su informe final fueron agrupadas en cuatro grandes ejes: 1) reformas institucionales para consolidar el Estado de derecho y prevenir la violencia; 2) reparaciones integrales a las víctimas; 3) diseño de un Plan Nacional de Sitios de Entierro, y 4) mecanismos de seguimiento. Las recomendaciones proferidas por la comisión en cuanto a reformas del sector seguridad se encuentran en el primer eje (Comisión de la Verdad y Reconciliación, 2003).
Sobre ese tema, se recomienda delimitar el alcance del concepto de defensa nacional, de modo que se eliminen todas las competencias directas de las Fuerzas Armadas y se supediten al Ministerio de Defensa, con el fin de que este las organice y conduzca. La comisión también recomendó establecer un control civil a los servicios de inteligencia y reconocer la defensa nacional y la seguridad ciudadana como ámbitos diferenciados. Por consiguiente, se debían delimitar y regular las funciones de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional. Adicionalmente, la comisión recomendó reformar la educación militar, haciendo mayor énfasis en la importancia del poder democrático y el respeto por los derechos humanos (Comisión de la Verdad y Reconciliación, 2003).
En el caso de Chile, tras nueve meses de trabajo, la Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación entregó el informe final en febrero de 1991 al presidente Aylwin, quien a su vez comunicó sus hallazgos en televisión y pidió perdón en nombre del Estado a las víctimas. El informe Rettig, como fue denominado, recibió cerca de 3400 denuncias, de las cuales 2296 fueron aceptadas para documentar 1068 casos de asesinato y 957 detenciones y desapariciones cometidas por las Fuerzas Armadas, así como 90 asesinatos por grupos violentos de oposición y 164 casos de violencia política (Popkin & Roht-Arriaza, 1995). También se documentaron relatos detallados que reconstruyeron los hechos que rodearon la muerte de víctimas, patrones en métodos de tortura y la manera como los organismos de seguridad disponían los cuerpos.
Las recomendaciones hechas por la comisión chilena fueron: 1) reforzar la enseñanza de los derechos humanos; 2) aumentar la independencia judicial; 3) modificar leyes que regulan los estados de emergencia; 4) reformar la jurisdicción militar y penal; 5) crear una oficina encargada de los derechos humanos; 6) suscripción por parte del Estado chileno de diversos tratados de derechos humanos; 7) reparación simbólica a las víctimas (Popkin & Roht-Arriaza, 1995).
Para profundizar un poco en las recomendaciones del informe Rettig específicamente referidas al sector seguridad, se puede destacar que se consideró indispensable que las reformas surgieran de una discusión entre los sectores civiles y militares. Las reformas recomendadas fueron: 1) incluir dentro de la educación de las escuelas militares contenidos de derechos humanos y derecho internacional humanitario; 2) redefinir las funciones de los servicios de inteligencia y establecer controles civiles y democráticos; 3) definir una política antiterrorista con adherencia a los derechos humanos; 4) estudiar la regulación existente del principio de la obediencia debida, con el fin de evitar que dicho principio propicie violaciones de derechos humanos; 5) asignar funciones de orden y seguridad pública exclusivamente a Carabineros e Investigaciones (Comisión Nacional de Verdad y Reconciliación, 1996a). Adicionalmente, es importante acotar que, a pesar de múltiples desarrollos posteriores como la creación de la Corporación Nacional de Reparación y Reconciliación o la Comisión Nacional sobre Prisión, Política y Tortura, el informe Rettig fue el único que enfocó parte de las recomendaciones a cambios institucionales del Estado chileno y reformas del sector seguridad (Programa de Derechos Humanos, 2020).
Pasando al caso de El Salvador, en marzo de 1993 se presentó el informe final de la Comisión de la Verdad para El Salvador, luego de seis meses de trabajo, titulado De la locura a la esperanza: la guerra de los doce años en El Salvador. Entre los hallazgos del informe se destaca la recepción de cerca de 2000 testimonios que dieron cuenta de 7000 víctimas y la responsabilidad directa de 40 oficiales activos de las Fuerzas Armadas y de 6 altos comandantes del Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN) (Popkin & Roht-Arriaza, 1995). El informe también señaló que el 95% de las violaciones de derechos humanos fueron cometidas por las Fuerzas Armadas y denunció que los jueces contribuyeron a encubrir a los responsables de crímenes graves por medio del ocultamiento de pruebas. Sobre los abusos del sector seguridad contra la población civil, los comisionados consideraron que esto fue posible porque ninguna rama del Estado pudo controlar el dominio creciente de los militares, debido a que se dieron alianzas entre los militares y fuerzas políticas que debilitaron el control civil sobre las fuerzas militares y policiales (Comisión de la Verdad para El Salvador, 1993a; Popkin & Roht-Arriaza, 1995).
Las recomendaciones hechas se enfocaron en cuatro grandes ejes: 1) recomendaciones derivadas directamente de la investigación y contempladas como más acuciantes, incluyendo la separación del cargo de personas involucradas en los hechos denunciados, reformas administrativas e institucionales; 2) la erradicación de los problemas estructurales que están vinculados con los hechos, para lo cual se sugieren reformas a las Fuerzas Armadas e investigación de grupos ilegales; 3) refuerzo de la importancia de los derechos humanos en la actuación de las instituciones del Estado; y 4) reparación material y simbólica de las víctimas (Comisión de la Verdad para El Salvador, 1993a).
En materia de reformas al sector seguridad, la comisión de El Salvador recomendó: 1) aumentar el control democrático sobre las fuerzas, incluyendo supervisión sobre ascensos y partidas presupuéstales; 2) revisar la obediencia debida en todas las ocasiones para evitar que esta propicie la comisión de delitos; 3) incluir en la formación militar materias relacionadas con los derechos humanos; 4) eliminar cualquier relación entre las fuerzas oficiales y los grupos paramilitares; 5) eliminar los Cuerpos de Seguridad Pública y reemplazarlos por una Policía Nacional Civil, separada orgánicamente de las Fuerzas Armadas (Comisión de la Verdad para El Salvador, 1993b).
Análisis de la incidencia de las recomendaciones
Participación
Bajo el primer criterio, participación, se encuentran coincidencias en los tres casos estudiados, ya que, en general, el sector seguridad se mostró reacio a participar en las comisiones o rechazó de manera frontal sus informes. En el caso de las Fuerzas Armadas salvadoreñas, desde la formación de la comisión se negaron a participar como institución, por lo cual no rindieron informes ni testimonios que dieran cuenta de su visión sobre los hechos investigados. Cabe anotar que el mandato de la comisión hacía que fuera voluntaria la rendición de testimonios (Castillo, 2018).
Una explicación a esta negativa puede ser porque, durante el conflicto, las Fuerzas Armadas tuvieron nexos con grupos paramilitares conocidos como “escuadrones de la muerte”, que llegaron al punto de participar conjuntamente en matanzas. Así, el temor de los militares a que se descubriera y fuera señalada esta relación puede ser la razón de su posición (Castillo, 2018). Aunque hubo participación de militares en calidad de individuos en la comisión salvadoreña, no hubo aceptación de responsabilidades en la participación de hechos ilegales. Adicionalmente, tanto estos individuos como las Fuerzas Armadas, una vez se conoció el informe final, coincidieron en la narrativa según la cual sus actuaciones estuvieron ceñidas a la protección del Estado y las leyes, y que actuaron usando el mandato constitucional (Castillo, 2018).
Por otro lado, las Fuerzas Armadas chilenas fueron representadas en la Comisión Rettig por Gonzalo Vial Correa, quien fue ministro de educación durante la dictadura. A pesar de ello, las respuestas institucionales a los requerimientos de la comisión fueron intermitentes y, en gran parte, intrascendentes (Popkin &: Roht-Arriaza, 1995).
En el caso de las Fuerzas Armadas peruanas, al inicio del gobierno de Alejandro Toledo tuvieron una participación proactiva en la comisión, a tal punto que el Ministerio de Defensa creó una oficina encargada de relacionarse con la comisión y, de manera centralizada, suministrar la información que se requiriera. Las Fuerzas Armadas peruanas también accedieron a las solicitudes de entrevista efectuadas por la comisión. De igual forma, el presidente Toledo les dio representación a los militares dentro de la comisión con el nombramiento de Luis Arias Graziani, un Teniente General retirado de la Fuerza Aérea Peruana, exministro de defensa y expresidente del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas del Perú en la década de los setenta (Arce, 2010).
A pesar de estos avances promisorios en materia de participación, existió temor en el sector frente al trabajo de la comisión. Por ejemplo, el Comandante General del Ejército, General Víctor Bustamante Reátegui, en entrevista con los comisionados, expresó que la comisión podría alimentar una visión negativa de las Fuerzas Armadas al difundir su informe final, en el cual se les encontraba responsables de violaciones a los derechos humanos. Asimismo, una vez publicado el informe final, Graziani expresó reservas sobre los resultados considerando que se estaba creando una equivalencia entre las Fuerzas Armadas y SL, algo improcedente dado que las acciones de las Fuerzas Armadas estaban en función de cumplir el mandato constitucional. Estos sentimientos fueron replicados por la agremiación de oficiales y almirantes retirados (Arce, 2010).
Tras el final del mandato de Alejandro Toledo, el nuevo presidente Alan García nombró ministros de defensa cercanos a los intereses de las fuerzas militares y de corte conservador. Durante ese mandato, las fuerzas y el ministerio se opusieron vehementemente a proyectos que buscaban reformar el sector (incluyendo la construcción del museo de la memoria) e impulsaron una amnistía para crímenes graves que fue finalmente truncada por el Congreso (Arce, 2010).
Efectividad
En lo relacionado con el criterio de efectividad, durante el trascurso de la década de los noventa e inicios del siglo XXI se fueron implementando en El Salvador las reformas recomendadas por la comisión de la verdad mediante la expedición de una ley orgánica de las Fuerzas Armadas, de los organismos de inteligencia, de la carrera militar, de la defensa nacional y del servicio militar y la reserva (Martínez et al., 2018).
En Chile, la implementación de las recomendaciones del informe Rettig en materia de reforma del sector seguridad solo inició hasta 2005. Esta dilación se debió principalmente a la presencia de Augusto Pinochet en la Comandancia en jefe del Ejército durante los años noventa. Con el peso político y simbólico del dictador en ese cargo y el respaldo de algunas bancadas del Congreso, evitaron los cambios (Popkin &: Roht-Arriaza, 1995; Hourcade et al., 2018).
Por último, en Perú las reformas han sido tímidas y demoradas en implementarse. Sin lugar a dudas, la oposición de las Fuerzas Armadas y la presencia del fujimorismo en el Congreso facilitaron el retraso y obstaculización del cambio (Arce, 2010).
Control democrático civil
En cuanto a este criterio, en El Salvador, a pesar de un rechazo inicial del presidente Alfredo Cristiani (1989-1994) a las reformas del sector seguridad recomendadas por la comisión, en abril de 1991 se reafirmó la subordinación de las instituciones castrenses a la figura del presidente y se prohibió a los miembros activos participar en política (Martínez et al., 2018). Igualmente, se expidió una ley de defensa nacional que impuso controles a los ascensos y al sector en general. Asimismo, se modificó el principio de obediencia debida, de forma que las órdenes conducentes a violaciones de la ley y los derechos humanos se convirtieran en excepciones al cumplimiento de este principio (Martínez et al., 2018).
En paralelo, con la expedición de una ley de carrera militar se modificaron los currículos de la educación castrense para incorporar la enseñanza sobre derechos humanos. Asimismo, se aumentaron los controles a la inteligencia y, pese a la reticencia de las Fuerzas Armadas, se suprimieron casi todos los órganos que se encargaban del orden público mediante la creación en 1995 de la Policía Civil, encargada del manejo del orden público y la seguridad ciudadana (Martínez et al., 2018).
En el caso de Chile, las reformas encaminadas a aumentar el control civil se pudieron efectuar solo hasta 2005 por medio de la Ley 20050. Con esta ley se derogaron gran parte de las prerrogativas legales que hacían prevalecer la autonomía militar respecto al poder civil. Se destaca, por ejemplo, la reforma que permite al presidente retirar a su discreción los Comandantes en Jefe de las diferentes armas de las fuerzas. También se separaron las funciones de orden público y defensa nacional encargando a los Carabineros del mantenimiento del orden público y adscribiendo su supervisión a un ministerio civil, mientras que la defensa nacional continuó siendo responsabilidad de las Fuerzas Armadas, ahora adscritas al Ministerio de Defensa. Sin embargo, los cambios no cobijaron a los servicios de inteligencia (Hourcade et al., 2018).
Finalmente, en el caso del Perú, las recomendaciones fueron aplicadas parcialmente y más a nivel legal que institucional. Se resalta la reglamentación del Ministerio de Defensa por medio de la Ley 27860 en 2002, con la cual se actualizó el concepto de defensa nacional y se aclaró la distinción de funciones de defensa y orden público; aunque la comisión de la verdad peruana insistió sobre reformas institucionales para garantizar la definición de roles (Coordinadora Nacional de Derechos Humanos, 2004). Además, en 2004 se aprobó la Ley 28222 que facultó a las fuerzas militares para desempeñar la preservación del orden público en casos excepcionales, lo cual representa un retroceso en los avances logrados hasta entonces. Sobre los controles a los servicios de inteligencia, legalmente no se han efectuado cambios, aunque de manera autónoma los servicios tomaron la decisión de reformarse. De igual manera, se ha aumentado la presencia de civiles en la formación de policías y militares por medio de convenios con instituciones de carácter civil como las universidades (Coordinadora Nacional de Derechos Humanos, 2004).
Economía política
Respecto al criterio de economía política, la única de las tres comisiones de la verdad que formuló recomendaciones en materia de transparencia, combate a la corrupción, uso eficiente de los recursos y sostenibilidad económica fue la de El Salvador; a través de la Ley de Defensa Nacional aumentaron los controles de la rama ejecutiva y legislativa a los presupuestos del sector (Martínez et al., 2018).
En el caso peruano, persistieron condiciones de corrupción y malversación de fondos en la policía y las Fuerzas Militares. Uno de los casos más notorios de corrupción fue la licitación de combustibles de la Policía Nacional del Perú, donde, a pesar de que se abogó por la implementación de un sistema de adquisición y distribución de combustibles que generara mayor ahorro al erario público y menos irregularidades, el proceso no se reformó por la resistencia dentro de las fuerzas militares. De igual manera, el sistema de adquisición de medicinas de la fuerza pública siguió plagado de irregularidades y carente de los controles necesarios. Los casos abundan porque la corrupción y la malversación de fondos siguieron siendo comportamientos ampliamente aceptados en las instituciones peruanas del sector seguridad (Costa & Basombrío, 2005).
En Chile, la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas de 1989 estipuló que el presupuesto de defensa no podía caer por debajo de su nivel absoluto de 1989, y se les aseguró a las Fuerzas Armadas un control del 10% de las utilidades de la Corporación Nacional del Cobre de Chile (Codelco), con un monto mínimo de 180 millones de dólares (Rojas, 1994). Sin embargo, la proporción de defensa como parte del presupuesto nacional se redujo de 11,34% a 8,65 % en 1995, en la medida que una mayor proporción del presupuesto se destinó al gasto social orientado a mejorar condiciones de salud pública, educación, seguridad social, vivienda y trabajo. Así, en lugar de que se precipitaran incrementos súbitos en el presupuesto de defensa, este rubro aumentó de manera modesta al pasar de 401744 a 439007 millones de pesos chilenos entre 1989 y 1995. Por consiguiente, el gasto militar se mantuvo cerca de sus niveles durante el régimen militar, enfrentado a una creciente competencia por recursos con políticas públicas orientadas a abordar necesidades socioeconómicas (Rojas, 1994).
Dimensión internacional
En lo referente a este último criterio, el proceso de reforma policial de El Salvador tuvo mediación internacional sustancial. La Organización de Naciones Unidas (ONU), con el acompañamiento de Estados Unidos, Canadá, Suecia y España, auspició proyectos de reforma y capacitación policial inmediatamente después de la firma de los acuerdos de paz en 1992 (Amaya, 2006). En paralelo, la ONU estableció una misión de observación denominada Grupo de Observadores de la Organización de las Naciones Unidas en El Salvador (Onusal) para monitorear el progreso de las reformas y asegurarse de que observaran lo pactado en los acuerdos. Esta misión también incluyó a la Policía de Naciones Unidas, conocida en ese entonces como Policía Civil, o CIVPOL, para monitorear la capacitación y reforma policial.
En Perú, el proceso de reforma del sector seguridad se caracterizó por su hermetismo, ya que no tuvo incidencia de organizaciones internacionales. En la Comisión de la Verdad y Reconciliación no hubo participación ni transferencia de conocimiento notable de expertos o aliados internacionales que se plasmara en sus recomendaciones para reformar el sector (Comisión de la Verdad y Reconciliación, 2003). De igual forma, lo poco avanzado en materia de reformas posteriormente nació de procesos endógenos o cambios normativos nacionales.
En Chile, la naturaleza controlada de la transición democrática y la concentración de esfuerzos políticos en las batallas alrededor de la depuración del personal civil del sector, como también la implementación de las prerrogativas institucionales de las Fuerzas Armadas en la transición y la reforma constitucional, produjeron un proceso contencioso y hermético, con poca participación de la sociedad internacional (Hunter, 1996). En cuanto al rol internacional de las Fuerzas Armadas una vez se llevó a cabo la transición democrática en Chile, se puede aseverar que han sido reacias a contribuir, particularmente en el campo de misiones internacionales de mantenimiento de la paz o estabilización. Además, conciben el espacio internacional primordialmente en términos de proyección de poder y realización de un destino manifiesto nacional (Hunter, 1996).
Discusión
El significado y la relevancia de los hallazgos expuestos anteriormente radican en las recomendaciones que permiten formular para el caso de la Comisión en Colombia. La Comisión colombiana, instalada desde 2017, tiene un aspecto novedoso respecto a las demás comisiones analizadas: se propuso como objetivo explícito estudiar las transformaciones positivas de algunas instituciones y organizaciones a lo largo del conflicto (Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad la Convivencia y la No Repetición, 2019). Por consiguiente, se espera que su informe final (que será entregado en junio de 2022, una vez terminen los tres años efectivos de su mandato, iniciado el 28 de noviembre de 2018) haga un balance de la gobernanza del sector seguridad en Colombia y formule recomendaciones en materia de reformas para incrementar el control democrático civil y la adherencia del sector a los derechos humanos.
En consecuencia, a partir de estos hallazgos producto de la evaluación de los procesos de reforma en Perú, Chile y El Salvador, a continuación se busca transmitir varias sugerencias para que las eventuales recomendaciones que la Comisión colombiana pueda proferir en esta materia tengan real incidencia sobre la construcción de una nueva estructura de gobernanza del sector seguridad en Colombia.
La primera de estas sugerencias se relaciona con la variable de la participación. La incidencia de las recomendaciones plasmadas en los informes finales de la Comisión depende, en gran parte, de la participación activa del sector seguridad en el proceso. En los tres casos analizados, la falta de esto condujo a la manifestación de reservas por parte del sector sobre las recomendaciones proferidas, a la oposición vehemente por parte de las Fuerzas Armadas y las organizaciones encargadas de la administración y supervisión de la provisión de seguridad, y a respuestas institucionales deficientes frente a los requerimientos de las comisiones. Desafortunadamente, en el caso colombiano, la participación del sector seguridad ha manifestado el secretismo propio del sector frente a temas neurálgicos como las prácticas y normas operacionales, las asesorías internacionales en el marco del conflicto armado, el relacionamiento con el estamento de inteligencia y la presencia de actores privados en la provisión de la seguridad, entre otros aspectos. Además, el Ministerio de Defensa, como autoridad civil encargada de coordinar la entrega de material de las Fuerzas Armadas a la Comisión, ha generado obstáculos burocráticos sustanciales.
Por consiguiente, es necesario crear instancias especializadas donde una multiplicidad de autoridades civiles y mecanismos de control de las Fuerzas Armadas consoliden la voluntad política necesaria para la aplicación integral de la totalidad de las recomendaciones que surjan para el sector en el inminente informe final de la Comisión, así como para su respectivo seguimiento. Para ello, se sugiere crear instancias que incorporen organismos de control (Defensoría del Pueblo, Procuraduría General de la Nación y personerías departamentales y municipales); consejerías presidenciales para los derechos humanos y para la seguridad nacional; ministerios del Interior, Defensa y Relaciones Exteriores; y, adicionalmente, las inspecciones generales de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional. A su vez, estas instancias deben articularse estrechamente con la eventual labor del Comité de Seguimiento y Monitoreo a la Implementación de las Recomendaciones de la Comisión.
La segunda sugerencia gira en torno a las variables de efectividad, control democrático civil y economía política. Los casos analizados demuestran que las reformas se enfrentan a oposición institucional en el seno del sector, como también a nivel legislativo, y que los servicios de inteligencia y otros actores del sector distintos a las Fuerzas Armadas suelen mantenerse al margen de los procesos de reforma. Por otro lado, las reformas propuestas por las comisiones de la verdad en este tema suelen obviar la dimensión económica, lo que contribuye a que persistan condiciones de corrupción, opacidad y malversación de fondos en el sector. Con base en lo anterior, se sugiere que las recomendaciones que profiera la Comisión se extiendan más allá del núcleo de actores responsables de la provisión de seguridad a las organizaciones encargadas de la administración y supervisión de dicha provisión y organizaciones privadas o no estatutarias. Asimismo, se sugiere que se articulen con transformaciones integrales del Estado que permitan mayor participación y veeduría ciudadana.
Además de esto, también es imperativa una divulgación amplia y sostener debates públicos alrededor de las recomendaciones del informe final de la Comisión, para que estas sean apropiadas por la sociedad civil y el liderazgo social, incluyendo, particularmente, procesos formativos en zonas rurales afectadas por el conflicto armado. Esta apropiación es esencial para ejercer presión social e incidir en la adopción de las recomendaciones de la Comisión por parte del sector seguridad.
Por último, los casos evidencian una tendencia al hermetismo en los procesos de reforma internacional y poca participación de organizaciones internacionales. Una mayor participación de estas organizaciones (y de la sociedad internacional, incluyendo expertos y fuerzas de seguridad) es clave para aprender de otras experiencias y encontrar soluciones innovadoras evitando replicar los miedos y caer en los mismos errores de otros procesos. Se sugiere que la participación de organizaciones internacionales se enfoque en el apalancamiento de procesos y doctrinas internas de las Fuerzas Armadas (como el Plan Minerva o la Doctrina Damasco1), para que los discursos y las reflexiones internas del sector seguridad coadyuven en la adopción de las recomendaciones de la Comisión y su adaptación al nuevo contexto nacional.
En cuanto a las implicaciones para otros trabajos y áreas de estudio, así como posibles sinergias y oportunidades de mejora, se pueden plantear varios escenarios. En primer lugar, esta revisión de los aciertos y desafíos que han tenido las comisiones de la verdad en Perú, Chile y El Salvador para incidir en reformas del sector seguridad que sean más participativas, efectivas, democráticas, transparentes y abiertas a la participación internacional puede asistir el diseño de programas de investigación y la validación de hallazgos en el caso de investigadores y equipos que estén indagando acerca de la relación entre comisiones de la verdad y sectores de seguridad. Esto aplica particularmente en países que presentan violaciones de derechos humanos o abusos y violencia a nivel político y social, en especial cuando ha ocurrido de manera crónica o sistemática y durante periodos prolongados de tiempo, o que se encuentren en transiciones políticas del autoritarismo a la democracia o del conflicto al posconflicto.
Paralelamente, el estudio a profundidad de por qué algunas comisiones de la verdad no han incidido efectivamente en crear nuevas estructuras de gobernanza del sector puede contribuir a estudios más amplios sobre los retos para construir legitimidad y apropiación social de procesos de justicia transicional, reconocimiento y reconciliación. Igualmente, los hallazgos de esta investigación, que se centran en las comisiones de la verdad y las fuerzas armadas, se pueden nutrir de otras investigaciones que amplíen el lente analítico hacia otros grupos sociales que trascienden la relación binaria víctima/victimario o que no son partícipes directos de sistemas integrales interinstitucionales de justicia transicional. Un ejemplo es la sociedad civil que no ha sido afectada directamente por el conflicto, pero cuya aprobación del trabajo de las comisiones de la verdad es crucial para la construcción duradera de garantías para la verdad, justicia, reparación y no repetición del conflicto.
Conclusiones
En primer lugar, la investigación encontró que los informes finales de las comisiones de la verdad en Perú, Chile y El Salvador se ajustaron a la tendencia en materia de recomendaciones de reforma del sector seguridad que suelen formular estas comisiones, en la medida que se enfocaron en instituciones y grupos dentro del sector que permitieron, facilitaron, promovieron o cometieron violaciones de derechos humanos, y recomendaron medidas orientadas a un mayor control democrático civil y a fortalecer la rendición de cuentas y la profesionalización.
En segundo lugar, los casos analizados ponen de manifiesto la importancia de acercar las comisiones de la verdad con los sectores de seguridad y procurar que estos participen activamente en el proceso. En caso de que dicho acercamiento se caracterice por el hermetismo y los obstáculos administrativos, los casos analizados ilustran la importancia de crear instancias especializadas lideradas por autoridades políticas civiles y fomentar procesos de apropiación de las recomendaciones de las comisiones por parte de la sociedad civil, para garantizar la aplicación cabal de dichas recomendaciones en las distintas entidades del sector por medio de mecanismos (internos y externos) de control y presión social.
Asimismo, la investigación encontró que las comisiones de la verdad deben incluir en su concepción del sector seguridad a las organizaciones militares y civiles encargadas de la administración y supervisión de la provisión de seguridad, como también a los actores privados. Para finalizar, la investigación halló que una mayor participación de la comunidad internacional es esencial para aprender de otras experiencias, encontrar soluciones innovadoras y apalancar discursos y doctrinas internas de las Fuerzas Armadas que las modernicen y las aparten de lógicas contrainsurgentes que tienden a tratar como enemigos internos o blancos militares los procesos de movilización política o social.
