INTRODUCCIÓN

Según las últimas cifras brindadas por la ^{ONU Medio Ambiente (2018)}, se calcula que cada año a nivel mundial se consumen de 4 a 5 billones de bolsas de plástico y, debido a la mala gestión de residuos, los océanos están siendo utilizados como vertederos, causando gran daño a la vida marina. Por esta razón, muchos gobiernos alrededor del mundo han implementado leyes que contribuyen a la reducción de su uso y producción, siendo Alemania el primer país en dar este gran paso en el año 1991, seguido por Dinamarca en 1994 e Irlanda en 2002 (^{Xanthos y Walker, 2017}), quien tuvo un resultado significativo con su programa llamado PlasTax, ya que logró reducir en un 90 % el consumo de estas bolsas (^{Cadman, et al., 2005}). Por otro lado, en el contexto latinoamericano, Chile, que alberga a una población de 17 millones 574 mil ciudadanos (^{Instituto Nacional de Estadísticas [INE], 2018}), consume alrededor de 51 kilogramos de plástico por persona de manera anual (^{Asociación Gremial de Industrias del Plástico [ASIPLA], 2015}), mientras en el Perú, con una población estimada de 31 millones 237 mil habitantes (^{Instituto Nacional de Estadística e Informática [INEI], 2018}), se calcula que el consumo per cápita promedio es de 30 kilogramos de plástico al año (^{Ministerio del Ambiente [MINAM], 2018}). Estos países también se trazaron el objetivo de reducir el consumo de plástico; sin embargo, actúan frente a este problema de forma diferente.

El estado chileno promulgó la Ley Chao Bolsas Plásticas que prohíbe la distribución de este material en comercios de todo el territorio nacional y fue implementada de manera progresiva, ya que entró en vigencia gradualmente desde su publicación en el Diario Oficial en el 2018. Esta ley dio un plazo de seis meses a las grandes empresas, y dos años a las micro, pequeñas y medianas empresas para poder hacerla efectiva; hasta entonces, tienen permitido entregar un máximo de dos bolsas plásticas de portabilidad por compra. En el Perú, también en el mismo año, se estableció la Ley de Plásticos que dentro de su marco normativo señala que los establecimientos comerciales deberán cobrar un impuesto al usuario que desee adquirirlas, cuyo valor irá aumentando año tras año hasta el 2023. Además, aclaran que en un plazo de 36 meses contados a partir de la fecha en que entra en vigencia, se prohíbe su fabricación y distribución en el mercado interno.

Ahora, ¿por qué comparar las leyes de estos dos países? Más allá de ser solo países limítrofes, se halló frente a las costas de Perú y Chile una pequeña isla de basura plástica de una superficie de 2.6 millones de kilómetros cuadrados, compuesta de plásticos de un solo uso como bolsas, botellas, envases de tecnopor, artículos de industria pesquera, cañitas y microplástico en una expedición realizada en el 2017 por Algalita Marine Research and Education (^{Díaz-Becerra y Quispe, 2019}). El hallazgo nos permite cuestionarnos cómo enfrentan cada uno de estos países el problema medioambiental que los compromete. Además, existe un importante vínculo comercial entre ambos, en el primer semestre del 2019 la exportación de manufacturas plásticas de Chile al mundo fue de 42 mil toneladas, que en términos monetarios equivale a 146 millones USD, donde se evidenció que Perú fue el segundo mercado de exportación de este producto, cuyo volumen y valor enviado de Chile al Perú fue del 16 % y 18 %, respectivamente (ASIPLA, 2019).

En efecto, el aspecto que es materia de análisis en ambas leyes está relacionado con la regulación del uso de bolsas de plástico, razón por la que el objetivo del presente artículo es comparar, a través del análisis, las leyes promulgadas por los gobiernos de Chile y Perú, que tienen como fin contribuir con la reducción de la fabricación, distribución y consumo de bolsas plásticas de único uso.

ANÁLISIS SOBRE LAS LEYES DE PLÁSTICO:

Diferencias y semejanzas

Tanto la ley Chao Bolsas Plásticas de Chile como la Ley de Plásticos de Perú pretenden generar un cambio de hábito en la ciudadanía, esto es, fomentar el desarrollo de una conciencia ambiental.

Si bien ambas leyes pretenden concientizar, existen diferencias. La ley chilena sanciona por adquisición unitaria de bolsas de plástico a través de una multa de hasta cinco unidades tributarias mensuales (UTM), unidad utilizada para efectos tributarios que varía mensualmente, esto es 62.87 USD para el mes de marzo del 2020, a aquellos que las distribuyan; mientras que en Perú, esta sanción varía desde las seis unidades impositivas tributarias (UIT) hasta las 130 UIT, unidad que cambia anualmente, esto es 1270.50 USD para el año 2020 (D.S.N°006-2019-MINAM, 2019), dependiendo del tamaño de la empresa y del tipo de infracción cometida. Además, se aplica un impuesto gradual hacia aquellos que deseen adquirirlas, el cual comienza siendo de 0.030 USD en el 2019, aumentando 0.030 USD hasta llegar a los 0.15 USD para el 2023. Al respecto, se puede afirmar que la normativa peruana es más sancionadora que la de Chile, pues en Perú, además de existir una multa para las empresas que infrinjan dicha ley, aplican un impuesto para el consumidor que desee adquirirlas.

Otra diferencia, son los canales mediante los cuales se espera concientizar a la población. En la ley chilena, el único ente mencionado para llevar a cabo esto es el Ministerio del Medio Ambiente, a través de la promoción y ejecución de programas de educación medioambiental para que los ciudadanos tomen conciencia sobre el impacto negativo que causa el uso irracional de bolsas poliméricas, fomentando a la vez la reutilización y el reciclaje (art. 7). Por otro lado, en el artículo 7 de la ley promulgada en Perú, no solo se menciona a una entidad perteneciente al Poder Ejecutivo, como es el Ministerio del Ambiente, sino que además, se compromete tanto a los actores de la cadena de valor de los productos plásticos como a los establecimientos donde estos se distribuyen, para que tomen acciones que coadyuven al logro del propósito ya mencionado.

Además, mientras la ley peruana solo se aplica en los establecimientos que se encuentran sujetos al Impuesto General a las Ventas (IGV) y no a las que pertenecen al Nuevo Régimen Único Simplificado (NRUS) tales como puestos de mercado o bodegas; en el artículo 3 del marco normativo chileno, se enfatiza que la entrega de bolsas de plástico de portabilidad queda prohibida en todos los establecimientos de comercio sin excepción, en las que se encuentran todas las tiendas mayoristas y minoristas que se dediquen a la distribución o venta de bienes o servicios.

Un punto de coincidencia entre ambas normas es que existe un tiempo determinado para que las pequeñas y medianas empresas puedan adaptarse a este cambio. No obstante, muchos representantes de la industria peruana han alegado que la ley ha sido implementada de manera apresurada, ya que los plazos establecidos para la reducción y eliminación del uso de bolsas de plástico son muy cortos (^{Palmieri, 2018}).

En cuanto al uso de bolsas biodegradables, en el marco normativo peruano, se señala que los establecimientos de comercio deben reemplazar el uso de bolsas de base polimérica no reutilizables por bolsas reutilizables u otras que al degradarse no generen contaminación por microplástico, y nombra al Instituto Nacional de Calidad (INACAL) como ente encargado de aprobar las Normas Técnicas Peruanas (NTP) que establecen los requerimientos y especificaciones que determinan el carácter biodegradable de una bolsa, basándose en la tratabilidad anaeróbica y ensayos de compostabilidad, por lo que no las hacen sujeto del cobro de un impuesto. Sin embargo, en el caso del marco legal chileno, no hay mención sobre las bolsas biodegradables.

Por otro lado, la Ley peruana menciona explícitamente a las múltiples instituciones encargadas de asegurar el cumplimiento de su norma reglamentaria, junto con sus respectivos campos de acción (Tabla 1). En Chile, por el contrario, solo se mencionan a las municipalidades como responsables de la fiscalización.

Tabla 1 Campos de acción de las instituciones fiscalizadoras 

Fuente: elaboración propia en base a los datos de la Ley N° 30884

Es importante resaltar que en el Perú, la fiscalización y el cumplimiento de la norma involucra a múltiples instituciones y no solo se toma en cuenta el entorno más próximo a la población, como es la urbe, sino que además zonas como patrimonios culturales y áreas naturales protegidas, debido principalmente a que estas últimas albergan especies de flora y fauna en el país, aspecto que debería ser abordado de la misma forma por Chile, ya que la tarea de supervisar se limita solo a los municipios.

A manera de síntesis, respecto a las leyes promulgadas por estos dos países se mencionan los siguientes aspectos:

Tabla 2 Cuadro comparativo entre Chile y Perú respecto a la ley de plásticos 

Fuente: elaboración propia en base a los datos de la ley peruana N° 30884 y la ley chilena N° 21.100

Es importante mencionar que los esfuerzos para la protección del medio ambiente por parte de ambos gobiernos no tendrían los resultados deseados sin el apoyo de la sociedad, ya que es la que actúa directamente sobre este. En Chile, para sondear la percepción de los ciudadanos respecto a la ya mencionada norma, la Dirección de Estudios Sociales UC (DESUC, 2018), encargada por el Ministerio del Medio Ambiente de Chile, aplicó una encuesta a nivel nacional, donde el 95 %, entre hombres y mujeres de 18 años a más, se mostró a favor de prohibir las bolsas plásticas para reducir la contaminación, y solo un 4 % tomó una posición contraria.

Esto evidencia la responsabilidad ambiental de una gran parte de la población chilena, la cual les permite ser conscientes del impacto que tienen los plásticos sobre el medioambiente, y también sobre el cambio de hábitos que deben realizar para así poder disminuir el daño que causan sobre él, cuestión que debe ser abordada de la misma forma en el Perú, con ayuda tanto del gobierno como de la misma ciudadanía.

Debido a que es innegable que las bolsas plásticas se han convertido en una parte fundamental en la rutina diaria de uso de las personas, ambas naciones buscan generar un cambio de pensamiento y hábito en ellas. Como se menciona en el artículo 7 del marco normativo chileno, el Ministerio del Medio Ambiente promoverá y ejecutará programas de educación medioambiental para concientizar a la población sobre el impacto negativo que causa el uso irracional de bolsas poliméricas, fomentando a la vez la reutilización y el reciclaje. Esta ley, en menos de un año de ser llevada a la práctica, ha traído consigo los resultados que se esperaban; al respecto, Schmidt, titular de Medio Ambiente, señala que "podemos decir con satisfacción que desde agosto a la fecha se ha evitado la entrega en el país de alrededor de 1.000 millones de bolsas plásticas, que no llegaron a contaminar nuestros océanos, ríos y barrios" (MMA, 2019, párr. 3). Con estos resultados se puede aseverar el impacto positivo que trae al cuidado del ambiente el efecto de esta ley, siendo objeto claro de imitación. Asimismo, en Perú además de sensibilizar a la ciudadanía de acuerdo con el numeral 2.3 del artículo 2, se procura generar en las empresas un compromiso con el ecosistema. Del mismo modo, se menciona que los establecimientos distribuidores de bolsas plásticas deben implementar estrategias de educación ambiental sobre su uso responsable y su impacto en el medio ambiente.

DISCUSIÓN

Es importante que empresas y organizaciones como las ONG, universidades, asociaciones de consumidores, municipios, entre otros, se involucren más para contribuir con las acciones que se vienen realizando para lograr este objetivo. En este sentido, en Chile, el Ministerio del Medio Ambiente y Fundación Chile junto con las empresas Unilever, Amcor, Coca-Cola, Mall Plaza, Nestlé, Soprole y Resiter establecieron compromisos para reducir el impacto del plástico en Chile al 2025 (^{Fundación Chile, 2020}); mientras que en Perú, cadenas de supermercados peruanos como Vivanda, Plaza Vea, Metro, Totttus y Wong ya ofrecen bolsas biodegradables y propician el uso de bolsas reutilizables como una alternativa para sus clientes (MINAM, 2018). De esta manera, contribuyen con la norma peruana al incentivar el consumo responsable de plástico, uniéndose a la iniciativa Menos Plástico Más Vida del Ministerio del Ambiente. Estas medidas, sin duda, son importantes para apoyar la economía circular en la industria del plástico (Alvarez-Risco, Del-Aguila-Arcentales y Rosen, 2019).

Por otro lado, con el análisis de las leyes de plástico, el término "biodegradable" se pone de manifiesto para el caso peruano. Este término; sin embargo, puede ser malinterpretado por los consumidores, debido a que existe una gran confusión al momento de definirlo (^{Lambert y Wagner, 2017}). Pese a que las bolsas biodegradables tardan menos en descomponerse y, por ende, son buenas para el medio ambiente (^{Cedeño, Naranjo y Riofrío, 2019}), estas, de no encontrarse en las condiciones adecuadas para su proceso de compostaje, producirían los mismos efectos negativos que una bolsa no biodegradable (Ministerio del Medio Ambiente [MMA], 2018). Al respecto, no se puede confiar en ninguno de los dos tipos de bolsas (biodegradables y plásticas) debido a que ambos se reducen a fragmentos con el pasar de los años, quedando aún en el ecosistema (^{Napper y Thompson, 2019}). Así, como señala el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, PNUMA (en inglés, ^{United Nations Environment Programme, UNEP, 2015}), el término "bio", para este caso, se utiliza para indicar que el proceso de degradación es acelerado por un proceso biológico y no porque este se transforme en un componente orgánico. Es decir, si no hay una adecuada gestión de residuos, acaban siendo igual de perjudiciales que las bolsas convencionales. Por ello, es fundamental que las bolsas biodegradables cumplan con un certificado de conformidad como lo viene realizando Uruguay (Ley N° 19655, 2018) a diferencia de Chile, ya que en dicho país no se otorga oficialmente un certificado de biodegradabilidad, y los agentes que ofrecen este certificado de manera internacional, lo realizan en condiciones específicas en lo referido al manejo de residuos, que no va acorde con su realidad en este aspecto (^{Biblioteca Central Nacional de Chile [BCN], 2018}).

Dada esta problemática, la mejor opción entonces sería el uso de bolsas reutilizables tal como lo plantea la ley peruana, en la que se espera el reemplazo progresivo de las bolsas de base polimérica por las ya mencionadas (Ley N° 30884, 2018, art.2), pues duran muchos años y, por lo tanto, reducen nuestra generación de residuos; además, el uso de una bolsa reutilizable permite el ahorro de 144 bolsas de plástico de un solo uso que hubiese consumido una persona en el lapso de un año (^{García, 2018}). Esta es una práctica que se realizó por años en el mundo hasta que llegó la nociva cultura de lo desechable (^{Monteferri, 2018}). Asimismo, es importante la participación del gobierno y de las empresas para impulsar el uso de este tipo de bolsas que responden a la necesidad de las personas de poder transportar sus productos. Sin embargo, las bolsas reutilizables crean un ambiente propicio para la proliferación de bacterias entéricas si estas no son lavadas de manera regular (^{Barbosa, et al., 2019}; ^{Sinclair, et al., 2018}). Por ello, el aumento de uso masivo de este tipo de bolsas no debe darse sin una campaña de educación pública que ayude a reducir el riesgo de contaminación cruzada (^{Williams, et al., 2011}).

Por otro lado, la Ley chilena no debe limitar la tarea de supervisar solo a los municipios, más bien debería involucrar a múltiples instituciones como lo aplica también Perú (Ley 30884, 2018), Uruguay (Ley 19655, 2018) y Colombia (Ley 1973, 2019). Esto refuerza la ¡dea de que la fiscalización no debe llevarse a cabo solo por administraciones locales, sino que debe ser en conjunto con otras instituciones ligadas también al gobierno central.

CONCLUSIONES

En el presente artículo se analizaron las leyes regulatorias del uso de bolsas plásticas de un solo uso promulgadas en Perú y Chile, que comparten como objetivo la protección del medio ambiente. Si bien ambas normas son el primer paso hacia la disminución de residuos plásticos, presentan varias diferencias en su contenido.

En primer lugar, en ambas leyes sancionan mediante una multa a las pequeñas y medianas empresas que las infrinjan aunque cuentan con un plazo determinado para que puedan adaptarse a este cambio. Además en Perú se aplica un impuesto destinado al consumidor por bolsa adquirida, lo que hace que este país sea más sancionador que Chile.

En segundo lugar, hay una diferencia en cuanto a la contemplación de las bolsas biodegradables dentro de las leyes, pues mientras en el Perú, incluso mencionan al ente encargado de aprobar la normativa que establezca los requisitos que deben cumplir estas, en Chile, no hacen alusión a este tipo de bolsas, pues ni siquiera cuentan con una certificación de biodegradabilidad.

En tercer lugar, es importante que la misma ley comprometa a diversas instituciones para que sean partícipes como entes fiscalizadores y no solo limitar esta tarea a los municipios como en el caso de Chile.

Finalmente, los canales para concientizar a la comunidad también deben ser diversos y comprometer a más actores de la sociedad para cumplir de forma eficaz con el objetivo primario de la ley.