Gabriel Jiménez Peña^**

^* El presente artículo hace parte del proyecto de investigación: "Economía política internacional y política económica exterior de Colombia, 2012-2016", perteneciente al Grupo de investigación "Estudios Internacionales", del Departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes. El autor es becario de Colciencias, convocatoria 567. Todos los errores y omisiones son responsabilidad exclusiva del autor. Este último agradece los comentarios a una versión preliminar de este escrito por parte de Isaline Bergamaschi, Sebastián Bitar, Ángela Iranzo y Arlene B. Tickner.
^** Candidato a Doctor en Ciencia Política de la Universidad de los Andes, Colombia. Filósofo de la Universidad Nacional de Colombia, con estudios de profundización en la Ëuropa Viadrina Universität, Frankfurt. Correo electrónico: g.jimenez28@uniandes.edu.co.

Referencia: Jiménez, G. (2015). Explorando la distinción política interna-política exterior: Un estado del arte de la discusión. Revista de Relaciones Internacionales, Estrategia y Seguridad, 10(2), pp. 237-259.

Recibido:20 de marzo de 2015
Evaluado: 13 de abril de 2015
Aceptado: 5 de mayo de 2015

RESUMEN

Para algunos teóricos la conducta de los Estados está determinada principalmente por sus características internas. En contraposición, otros argumentan que el comportamiento estatal está moldeado por el lugar que ocupan estos en el sistema internacional. El propósito aquí es abordar esta discusión y elaborar un estado del arte sobre esta distinción en las Relaciones Internacionales como ciencia. Dado que el cuerpo literario que explora la interacción política interna-política internacional es muy vasto, para abordarla o reconstruirla generalmente se acude a supuestos o lugares comunes, cinco de los cuales serán problematizados en este artículo, buscando mostrar cómo se producen de acuerdo con los desarrollos teóricos que se han construido en los últimos años sobre esta distinción.

Palabras clave: Economía Política Internacional, Política Interna, Política Internacional, Teoría de las Relaciones internacionales

ABSTRACT

For some theorist the conduct of states is mainly determined by its domestic features. In contrast others argue that state behavior is shaped by the place they occupy in the international system. The purpose here is to address this discussion and make a state of the art of this discussion in the International Relations as a science. Given that the literary body that explores the internal - international political interaction is too extensive, to deal with o build it, generally turn to assumptions or common ideas, five of them will be problematize in this paper, looking for how it been produced, according to the theoretical development that have built in the last years about this discussion.

Keywords: International Political Economy, Internal Policy, International Policy, International Relations Theory.

RESUMO

Para alguns teóricos a conduta dos Estados está determinada principalmente por suas características internas. Em oposição, outros argumentam que o comportamento do Estado é moldado pelo lugar que ocupam eles no sistema internacional. O propósito aqui é abranger esta discussão e elaborar um estado da arte sobre ela na Relações Internacionais como ciência. Dado que o corpo literário que explora a interação política interna - política internacional é vasto, para aborda-lo o reconstitui-lo, geralmente se acudi a supostos o lugares comuns, cinco dos quais serão problematizados neste artigo, procurando mostrar como produzem-se de acordo com os desenvolvimentos teóricos que tem construído nos últimos anos sobre este distinção.

Palavras-chave: Economia Política Internacional, Política Interna, Política Internacional, Teoria das relações internacionais

INTRODUCCIÓN

El presente escrito parte del siguiente objetivo amplio, el cual, a su vez, está dividido en cinco partes. Dado que el cuerpo literario que explora la interacción política interna - política internacional es muy vasto (Schultz, 2013), para abordarla o reconstruirla generalmente se acude a supuestos o lugares comunes, cinco de los cuales serán problematizados aquí, buscando mostrar cómo se producen¹: (I) El neorrealismo o, en general, los enfoques cercanos a la acción racional, afirman que el comportamiento estatal está moldeado por el lugar que ocupan los Estados en el sistema internacional; (II) el grueso de la literatura que sostiene que la conducta de los Estados en el mundo se explica por sus características internas proviene del liberalismo; (III) la literatura que explica la conducta internacional de los Estados en virtud de sus características internas generalmente privilegia al Estado en general, y a los gobernantes y líderes en particular; (IV) los agentes económicos en el ámbito doméstico pueden ser asumidos de modo homogéneo y esto es de uso común en la Economía Política Internacional (EPI); (V) otras explicaciones que abordan lo doméstico para explicar la conducta internacional, incluidas las que cuestionan la distinción interno-externo, pueden ser soslayadas en la reconstrucción de la discusión.

(I) De acuerdo con una versión estándar del neorrealismo, la cual constituye un lugar común en la disciplina, el argumento básico de este se encuentra en Waltz (1979). Allí se sostiene que, independientemente de lo que los Estados quieran, necesitan, ante todo, sobrevivir, dado que en el sistema internacional reina la anarquía. La anarquía es entonces en el neorrealismo el principio ordenador del sistema internacional (Waltz, 1979). Un sistema anárquico se caracteriza por la ausencia de jerarquías de poder legalmente constituidas (Waltz, 1979). Y esto tiene por consecuencia que el balance de poder sea un instrumento inevitable de gobierno de los Estados.

Ello significa que en tanto la anarquía se afirma como constante, la estabilidad y el cambio en el sistema internacional, que explica el comportamiento de los Estados, depende de cómo están distribuidas las capacidades en este; de manera bipolar o multipolar y, los Estados, en esta lógica, podrán o balancearse contra el poder de otros Estados o seguir el rebaño (Bandwagoning) (Rengger, 1999). De ese modo, "la política del balance de poder prevalecerá cuando dos, y sólo dos requerimientos se satisfagan: que el orden sea anárquico y que este se encuentre habitado por unidades que desean sobrevivir" (Waltz, 1979, p.120). En el centro de la visión realista se encuentra, pues, el concepto de anarquía.

En el neorrealismo dicha anarquía se traduce en el balance de poder, pero, a diferencia del realismo a secas, se abandonan la primera (la naturaleza humana) y la segunda imagen (la constitución interna de los Estados), a favor de la tercera imagen (el sistema). En este nivel de análisis, sostiene Waltz, se producen los constreñimientos estructurales que explican el comportamiento de los Estados (Waltz, 1979). De ese modo Waltz define 'estructura' de acuerdo con tres parámetros. 1. Un principio organizador del sistema: anarquía: "Nadie está autorizado a mandar, nadie es requerido a obedecer" (Waltz, 1979, p.88). 2. Una especificación de las funciones de las unidades diferenciadas pero sólo en los sistemas jerárquicos; para los sistemas anárquicos, como el internacional, el criterio cambia y las unidades no están diferenciadas, por tanto, el sistema está compuesto de "quasi-unidades" (like-units) (Waltz, 1979, p.101). 3. Una estructura definida en función de la distribución de las capacidades entre las unidades. El propósito de las quasi-unidades o Estados es, pues, la supervivencia, lo cual las lleva a un dilema de seguridad, expresado en un sistema de autoayuda. Es, entonces, la estructura la que determina el comportamiento de los Estados y el sistema tenderá, como en el mercado económico, al equilibrio, esto es, a restaurar el balance de poder roto (Guzzini, 1998). Y puesto que este interés fundamental de supervivencia siempre está en riesgo, todos los Estados están obligados por imperativos del sistema a actuar como si fueran maximizadores de seguridad. En esta formulación estándar, el neorrealismo es, pues, una teoría de constreñimientos que postula que las limitaciones son tan fuertes que no hay necesidad de destapar la 'caja negra' de los Estados para explicar su comportamiento².

En esa medida, en esta versión de la teoría neorrealista los Estados más débiles militarmente, por ejemplo, dependen, para ser beneficiarios de la cooperación, de la hegemonía de un 'gran poder' (Krasner, 1983) y, en general, "sería absurdo construir una teoría de las relaciones internacionales basada en países como Malasia y Costa Rica" (Waltz, 1979, p.72), poco influyentes en el sistema internacional y con poco margen de maniobra para tomar decisiones de cara al sistema internacional que los constriñe.

Ahora bien, es necesario cuestionar esta versión estándar. En primer lugar, si bien se asocia al neorrealismo con el enfoque de la elección racional en las Relaciones Internacionales (RRII) porque los dos consideran que para explicar la conducta de los Estados no es necesario abrir la 'caja negra' de estos, es decir, no es necesario determinar siempre sus preferencias, no obstante, hay autores cercanos a la elección racional que a la vez consideran la política interna de los Estados (Fearon, 1994, 1995; Milner, 1997, 1998; Snidal, 2013).

En segundo lugar, el enfoque basado en la perspectiva estructural, que se caracteriza por explicar la conducta de los Estados preferentemente desde un punto de vista sistémico, presenta, no obstante, 2 sub-variantes que tienen en cuenta también la política interna de los Estados. Una de estas variantes es el neorrealismo 'defensivo', que sostiene la idea de que si bien los factores sistémicos tienen efectos causales sobre el comportamiento del Estado, no explican todas las acciones de este (Walt, 1998; Glaser, 1995) y de ahí que haya que tener en cuenta, por ejemplo, que los Estados no siempre actúan racionalmente y sus motivaciones internas cuentan en una teoría que pretenda explicar su conducta (Glaser, 2010).

Una variante más es la del 'realismo neoclásico', la cual arguye que el impacto de los factores sistémicos sobre la conducta de un Estado dado será indirecto y más complejo de lo que neorrealistas han asumido, ya que tales factores pueden afectar la política no sólo a través de las variables que intervienen al nivel de la unidad (Rose, 1998; Zakaria, 1998) sino a través de factores identitarios (Williams, 2005). De hecho Williams afirma que su realismo

No carece ni asume una teoría de la política doméstica: se trata de una teoría de la política interna, una teoría de la política en su nivel más básico, que proporciona un intento sofisticado de entender la política, tanto a nivel nacional como internacional. (Williams, 2005, p.9)

Más aún, en una de las versiones de esta última sub-variante se sostiene que la distinción entre política interna y externa es superflua, en la medida en que a las dos las caracteriza la "tragedia política" (Lebow, 2013, p.2003). Ciertamente para Lebow la política no debe ser abordada en términos de la distinción interno/externo sino a partir del concepto central de comunidad: "La tragedia...es una forma política de arte específicamente situacional y no puede ser resucitada para construir la comunidad" (Lebow, 2003, p.46).

Finalmente, una razón más de peso para cuestionar este lugar común. De acuerdo con Waltz la anarquía constituye una condición de posibilidad de la Guerra o una causa permisiva de la misma y la lógica de la anarquía parecen establecer por sí mismas la política de poder y de autoayuda como características de la política mundial. Así, la autoayuda y la política de poder competitiva vienen dadas exógenamente por la estructura del sistema estatal (Waltz 1979). A pesar de lo anterior, Waltz en su obra posterior Man, the State and War da importancia a la política interna: "hay un sentido amplio e importante en el que la filosofía política tradicional, concentrándose como lo hace sobre la política interna, es relevante para el estudiante de las Relaciones internacionales" (Waltz, [1954] 2001, p.11). Vale decir que Waltz sostiene lo anterior en el contexto de que para explicar la política internacional, es necesario sobre todo tener en cuenta la estructura, es necesario también tener en cuenta su interrelación con otras causas que provienen de tanto de los individuos como de los Estados concebidos separadamente (Waltz [1954] 2001).

(II) El segundo supuesto de que nos ocupamos aquí consiste en que buena parte de la literatura que afirma que la conducta de los Estados en el mundo está determinada principalmente por sus características internas, proviene del liberalismo y que este tienen posiciones contrastantes en torno de la distinción política interna/política internacional (Schultz, 2013). En efecto, buena parte de la literatura sobre dicha interacción proviene de este enfoque, dado que en este no resulta controversial afirmar que las RRII y la política interior interactúan profundamente (Gourevitch, 2002; Kahler, 2000). De ese modo, con el famoso trabajo de Putnam sobre los two-level games se puede decir que se inaugura una tradición liberal en relación con la reflexión sobre la política interna y la política internacional, en la medida en que este busca abordar la cooperación, el tema liberal por excelencia (Sterling-Folker, 2013).

De acuerdo con Putnam, la política interna y la internacional se encuentran íntimamente entrelazadas y se determinan entre sí (Putnam, 1988). Para explicar dicha determinación recíproca, particularmente en las negociaciones internacionales, Putnam usa el modelo del 'juego de dos niveles' (Two-level Game). En este modelo se sostiene que los representantes estatales en dichas negociaciones deben simultáneamente armonizar las demandas de los grupos de interés domésticos y las de los negociadores de otros Estados en el nivel internacional. En la negociación doméstica, dichos negociadores resuelven conflictos entre intereses domésticos que presionan al gobierno, a través de coaliciones entre los grupos representativos de los intereses (Nivel II). Al mismo tiempo, en el ámbito internacional, los negociadores buscan maximizar, satisfacer las presiones internas, a la vez que minimizar las consecuencias adversas de la negociación en el exterior, negociando el conjunto de acuerdos que podrían ser ratificados por los grupos de interés domésticos (win-set) (Nivel I) (Putnam, 1988). Los negociadores, por decirlo, de alguna manera, tienen un pie en el ámbito internacional y otro en el doméstico. Ahora bien, respecto de este modelo se puede afirmar que puede resultar útil para dar cuenta de la manera como se conducen las negociaciones internacionales, pero no necesariamente para explicar cómo se comportan los Estados.

Otra literatura, también en torno de la cooperación internacional, el institucionalismo neoliberal, ha abordado el cumplimiento de contratos y la credibilidad de los compromisos (Schultz, 2013). El marco en que se ha reflexionado sobre estos asuntos ha sido el dilema del prisionero y los problemas de acción colectiva. El institucionalismo neoliberal afirma que las condiciones para mantener los regímenes internacionales son menos exigentes que aquellas requeridas para crearlos. Es, entonces, dicho supuesto, y no la afirmación de la anarquía misma, lo que conduce a un dilema de seguridad, punto en el cual coincide con el liberalismo clásico (Russett, 2013). En ese sentido, si bien la anarquía y la descentralización de poder caracterizan al sistema internacional en la medida en que este carece de un gobierno común, del mismo modo la institucionalización también lo define Keohane (1993). De esa manera, las variaciones en dicha institucionalización ejercen un significativo efecto en el comportamiento de los Estados y explican la estabilidad y el cambio en dicho sistema Keohane (1993). Vale aclarar que en este enfoque las instituciones internacionales son entendidas como "conjuntos de reglas (formales e informales) persistentes y conectadas, que prescriben papeles de conducta, restringen la actividad y configuran las expectativas y que pueden ser organizaciones, regímenes internacionales y convenciones" (Keohane, 1993, p.16,17). En última instancia, el punto del enfoque institucionalista consiste en que los organismos internacionales, los regímenes y las convenciones informales entre los Estados configuran el sistema internacional no sólo al constituirlo sino al regularlo (Keohane, 1993). Las instituciones, entonces, permiten estabilizar las expectativas de los actores definiendo el comportamiento adecuado para un grupo de actores en unas situaciones específicas, evitar el dilema de prisionero y favorecer la acción colectiva (Keohane, 1984; March & Olsen, 2002).

En otros términos, las instituciones internacionales permiten que a través de los incentivos que proporcionan, los Estados cooperen entre sí; reduciendo los costos de oportunidad (Keohane, 1984), atenuando las asimetrías de información y la incertidumbre y evitando el dilema del prisionero a través de la iteración (Axelrod, 1981)³, y en últimas fomentando la 'cooperación bajo la anarquía' (Oye, 1986). Con todo, cabe anotar que en este enfoque: "Los Estados no sólo forman el sistema internacional, también se ven configurados por sus convenciones, especialmente por sus prácticas" (Keohane, 1993, p.21). Esto significa que desde este punto de vista el comportamiento de los Estados se explica, en parte, por lo que ocurre en el sistema internacional, y no por la política interna de los Estados. Además, el institucionalismo neoliberal supone que los Estados son los principales actores en el sistema internacional, que se comportan de modo egoísta como maximizadores de valor y que el sistema internacional es esencialmente anárquico (Baldwin, 1993). De ahí que Andrew Moravcsik afirme que el 'institucionalismo neoliberal' constituye esencialmente una variante del realismo (Moravcsik, 1997), en su versión ortodoxa. Esto significa que, por un lado, hay una parte de la literatura liberal que no sostiene que la conducta de los Estados en el mundo está determinada principalmente por sus características internas, lo cual va en contravía del supuesto afirmado, pero además, una parte de la literatura liberal no se desmarca del realismo, lo cual es contrario a lo que afirma Schultz: "La tradición liberal, que informa a la mayor parte de la literatura revisada aquí, se aparta del punto de vista realista de varias maneras" (Schultz, 2013, p.480).

Ahora bien, una parte de la literatura liberal sí explicaría el comportamiento de los Estados en el ámbito internacional en virtud de su política interna. Se trata de la literatura sobre la paz democrática. Según Moravcsik (1997), las relaciones entre Estado y sociedad, i. e., las relaciones de lo doméstico y lo transnacional, tienen un impacto importante sobre el comportamiento del Estado en la política mundial, puesto que el Estado representa los intereses de una parte de la sociedad doméstica y las preferencias interdependientes internas determinan el comportamiento del Estado. En esa medida, una característica interna del Estado lo llevaría abstenerse de usar la fuerza contra otras democracias (Doyle, 1996; Russett, 1993; Moravcsik, 1997; Russett, 2013). Más aún, una versión reciente del liberalismo sostiene que dos elementos internos, la apertura económica y la identidad cívica coadyuvan a explicar la tendencia a no hacer guerras externas (Lake, 2013; Deudney & Ikenberry, 1999). Según Lake, la paz democrática es lo más cercano a una ley en la disciplina de las RRII (Lake, 2013), en relación con la explicación de la conducta de los Estados en el ámbito internacional apelando a su política interna. No obstante lo anterior, vale decir que en esta literatura también se afirma que las organizaciones internacionales constriñen a los tomadores de decisión para promover la paz (Russett, 2013).

Otra literatura liberal que apela a las características internas de los Estados es aquella que explica la cooperación internacional en función de estas. De ese modo Downs y Rocke (1995) buscan mostrar cómo la incertidumbre interna impide la cooperación en la esfera externa y el impacto que esto puede tener en los arreglos institucionales preferidos. A su vez, Milner (1997) hace énfasis en explicar la cooperación preguntándose de qué manera las características internas de los Estados permiten explicar la conducta. Para esta autora la cooperación internacional es, por decirlo de algún modo, la continuación de la política nacional por otros medios (Milner, 1997). De ese modo, así como la política interna es distributiva, los acuerdos internacionales se hacen teniendo en cuenta las consecuencias distributivas en la política nacional. No obstante, Keohane & Milner (1996) encuentran evidencia empírica según la cual es la economía internacional la que afecta el comportamiento de la política doméstica, a través de tres caminos: mediante la creación de nuevas preferencias políticas y coaliciones, mediante la activación de crisis económicas y políticas nacionales, y socavando el control del gobierno sobre la política macroeconómica (Keohane & Milner, 1996)

Más aún, para terminar de desvirtuar el lugar común de que la mayoría de la literatura que explica la conducta de los Estados en el mundo proviene del liberalismo, se puede citar la literatura constructivista liberal. Ésta en general trata acerca del carácter mutuamente constitutivo de las normas e identidades de los actores domésticos e internacionales (Adler, 2013). Al respecto se han adelantado trabajos en relación con los Derechos Humanos (Risse, Ropp & Sikkink, 1999) y en torno de cómo las instituciones y organizaciones internacionales definen quiénes son los jugadores en determinadas situaciones y cómo pueden afectar las identidades e intereses de los Estados, pero a la vez, cómo éstos las afectan también (Martin & Simmons, 2013). En ese sentido, la contribución de este enfoque consiste en teorizar sobre la convergencia normativa entre los actores. Los enfoques constructivistas liberales han sido especialmente apropiados para apreciar las formas en que las instituciones internacionales crean, reflexionan y difunden entendimientos intersubjetivos normativos, pero también para entender cómo ciertos actores domésticos tienen incentivos para usar y delegar a las organizaciones y las instituciones internacionales (Martine et al., 2013).

En la búsqueda por comprender cómo el ámbito doméstico e internacional se constituyen mutuamente, el trabajo de Finnemore & Sikkink (1999) resulta de cabal importancia para entender el cambio de comportamiento político en los dos ámbitos. Para ello conciben un 'ciclo de vida' de las normas: en principio las normas son promovidas por entrepreneurs domésticos y a menudo estas emergen como ideas en el escenario internacional. Luego por un efecto de cascada son adoptadas en el ámbito doméstico incluso como respuesta a presiones externas y finalmente son internalizadas o institucionalizadas (Finnemore et al., 1999). De ese modo, para los constructivistas las ideas permean la vida social, y si bien se pueden presentar problemas para aislarlas en tanto variables explicativas de los cambios en las normas (Carlsnaes, 2013), lo cierto es que una vez convertidas en normas a través del mecanismo 'down-top-down' explicado por las autoras, sirven como explicación de la conducta de los Estados en el ámbito internacional.

En conclusión de este acápite, si bien buena parte de la literatura que explica la conducta de los Estados proviene de la literatura liberal, debe ser tenido en cuenta que un buen fragmento de esta explica la conducta de los Estados en virtud de los constreñimientos del sistema internacional (institucionalismo liberal), por un lado, y que otro segmento de esta, se basa en el constructivismo, de acuerdo con el cual los agentes y las estructuras se co-constituyen.

(III) Otro lugar común consiste en que la literatura que trata de explicar la conducta de los Estados en el ámbito internacional a partir de las características internas, generalmente privilegia al Estado en general, y a los gobernantes y líderes en particular.

Los Estados varían notablemente en función de sus intereses y ambiciones internacionales y el grado en que estos les ponen en competencia con los demás (Schultz, 2013). La literatura apunta a que las diferencias entre los comportamientos de los Estados en el ámbito internacional se explican en virtud de las diferencias en sus normas culturales y su identidad (Katzenstein, 1996). No obstante, una característica de los Estados consiste en su capacidad para que las instituciones domésticas trasladen los constreñimientos y oportunidades de las estructuras internacionales a su política exterior (Ikenberry, Lake & Mastanduno, 1988). La conducta de los Estados es en el ámbito internacional, en esa medida, producto tanto de su posición internacional como de las interacciones conflictivas entre actores domésticos (Davies, 2002; Fearon, 1994), de la coalición gobernante (Snyder, 1991) y de la política interna encarnada en las instituciones (Downs & Rocke, 1995). A su vez, la literatura reciente se refiere al enfoque del agente-principal en orden a abordar el comportamiento en la estructura institucional (Dür & Elsig, 2011)⁴.

La literatura también refiere a los intereses del Estado, a la relación entre el comportamiento y el sistema de gobierno y al papel de las élites. Respecto de los intereses del Estado, se sostiene que este tiene un rol independiente y autónomo (Stepan, 1978). En primer lugar, el Estado no es sólo un mediador entre el sistema internacional y el ámbito doméstico, sino que sostiene sus propios intereses de mantener el control (Biersteker, 1987; Evans, 1979). Con todo, en esta aproximación se señala que la autonomía estatal es una función de los arreglos institucionales y las capacidades, incluyendo el nivel de aislamiento del Estado de las presiones sociales, la cohesión y la centralización de la estructura de toma de decisión misma, tanto como los instrumentos disponibles a las élites de Estado (Haggard, 1990). A su vez, la literatura explora hasta qué punto los Estados menos poderosos, dadas las olas de apertura neoliberal, han mantenido su papel como responsables de las reformas, aun cuando han permitido que el sector privado desempeñe un papel en el proceso, ya que se considera que este último es capaz de administrar funciones específicas de manera más eficiente que el Estado (Altai, 2011).

Por el lado de la relación entre el comportamiento en el ámbito internacional y el sistema de gobierno, esta aproximación se concentra en las instituciones políticas como el tipo de régimen, los poderes constitucionales del presidente, las reglas electorales, y el sistema de partidos políticos (Haggard & Kaufmann, 1995). La literatura señala que los líderes políticos, a menudo actúan en función del mantenimiento del poder, por lo cual construyen coaliciones estratégicas para lograr tal fin (Ames, 1987). Con todo, es en virtud de los poderes constitucionales del presidente que este tiene la facultad para conducir la conducta del Estado en el ámbito internacional (Cox & McCubbins, 2001). Uno de ellos es el decreto, cuya promulgación tiene fuerza de ley (Shuggart & Haggard, 2001). Por otro lado, el poder reactivo más conspicuo es el de veto, el cual puede ser total o parcial, siendo este último el que otorga más poder al presidente, pues le permite acercar más la política al punto ideal de su preferencia (Tsebelis, 1995). Finalmente, un poder reactivo del presidente es el gatekeeping, que consiste en que este es el único que puede, dentro de su agenda, iniciar reformas a la política económica (Cox et al., 2001). No obstante, Shuggart & Haggard (2001) sostienen que hablar del presidencialismo y de los gobernantes en general como una sola entidad es un error. Además, debe anotarse que el énfasis en los poderes del ejecutivo subestima el papel jugado por el parlamento y los partidos políticos al fomentar cambios en el comportamiento del Estado en el ámbito internacional (Haggard et al., 1995).

No obstante, a pesar de que buena parte de la literatura que tiene en cuenta las características domésticas para explicar el comportamiento del Estado en el ámbito internacional privilegia al Estado en general, y a los gobernantes y líderes en particular, existe otra literatura centrada en la sociedad, que también debe ser tenida en cuenta.

Una perspectiva para explicar la conducta de los Estados en el mundo a partir de la política interna se centra en la lucha continua por la influencia entre diversas fuerzas sociales domésticas o grupos de interés. De ese modo, al interior de dicho enfoque no tienen un papel determinante para explicar el comportamiento del Estado los gobernantes o las instituciones (Ikenberry, et al., 1988). Este enfoque parte, entonces, de la importancia de los intereses de los sectores económicos en orden a explicar la variación o la continuidad de determinados comportamientos en el ámbito internacional (Gourevitch, 1986). En esa medida el enfoque centrado en la sociedad siembra dudas sobre el enfoque centrado el Estado, afirmando que este último no representa el 'interés nacional', dado que no actúa como una unidad coherente y propositiva, pues es capturado por actores cuyos intereses se encuentran en conflicto, lo cual se refleja en diferentes preferencias en relación con los comportamientos (Milner, 1997; Frieden, 1991). De ahí que dicho enfoque conciba a la política ante todo como la competencia entre varios sectores de la economía (Frieden, 1991). En esa medida este punto de vista parte de la identificación de los actores relevantes y cómo se organizan (Moravcsik, 1997).

La aproximación desde la sociedad parte de la lógica de la 'segunda imagen al revés' (second image reversed), una frase que expresa el impacto de las presiones internacionales sobre la política doméstica y las consecuencias que ello tiene de vuelta en las relaciones internacionales (Gourevitch, 2002). Esta literatura hace, pues, énfasis en los intereses económicos (Schultz, 2013), los cuales pueden ser explicados desde dos modelos teóricos del comercio internacional: el modelo factorial de Stolper-Samuelson y el modelo sectorial del Ricardo-Viner (Gourevitch, 2002). Para abordar estos dos modelos pasaremos al siguiente acápite.

(IV) De acuerdo con Schultz:

Si se asume que los agentes económicos desean aumentar sus ingresos, es sencillo deducir sus intereses de política exterior teniendo en cuenta su posición en la economía internacional. Este tipo de análisis es un elemento básico de trabajo en la IPE (Economía política internacional), donde la teoría económica hace predicciones precisas sobre las preferencias sectoriales y de clase sobre el comercio (por ejemplo, Milner, 1988; Rogowski, 1989) y las políticas monetarias (por ejemplo, Frieden, 1991). (Schultz, 2013, p.482)

De acuerdo con el modelo sectorial, la política exterior se conduce por la competencia entre sectores o industrias (Oatley, 2011). Algunos factores son de uso muy específico, así que se observan efectos sobre el comportamiento político de los actores por sectores, en caso de que el factor productivo sea inmóvil y sea particular a una industria. Los participantes de dicha industria se aliarán, a pesar de su diferencia de clase, si tienen un interés en su preservación y crecimiento, y si además se ven amenazados por la liberalización comercial (Frieden, 1991; Milner, 2002; Gorevitch, 2002; Krugman & Obstfeld, 2011). En otros términos, los ingresos de los individuos están sujetos cercanamente a las fortunas de las industrias en las que se desenvuelven (Hiscox, 2010) y de ahí que los sectores más orientados a la exportaciones (tecnológico, financiero) sean más abiertos a la apertura que sus contrapartes de sectores que enfrentan fuertes presiones en virtud de las importaciones (textiles, acero, calzado, etc.).

Una limitación de este modelo es que supone que las empresas al interior de los sectores son homogéneas. No obstante, algunas firmas se dedican a la exportación y otras no lo hacen. De ese modo, mientras algunas invierten directamente en un país extranjero con el fin de producir y vender en ese país, otras empresas sólo participan en la exportación (Greenaway & Kneller, 2007). Más aún, en algunos sectores que requieren grandes inversiones de capitales, las empresas más grandes pueden disfrutar de una ventaja de costos sobre las empresas más pequeñas tal que estos mercados tienden a ser monopolizados sólo por unas pocas empresas muy grandes. En estos casos, en que las empresas compiten entre sí y con rivales extranjeros para diferentes nichos de mercado, el comercio puede tener diferentes efectos para las empresas de la misma industria (Hiscox, 2010).

A estas limitaciones del modelo sectorial responde el modelo factorial de Stolper-Samuelson (Gourevitch, 2002). El primero sostiene que la política exterior en el ámbito comercial es conducida por la competencia entre los factores de producción, es decir, entre trabajo y capital, o entre trabajadores y capitalistas (Oatley, 2011). En otras palabras, cuando hay libre movilidad de los factores de producción (trabajo y capital), aquellos cuya dotación de factores dentro del país es escasa prefieren el proteccionismo, mientras que aquellos cuya producción de factores sea abundante preferirán el libre comercio (Rogowski, 1989; Frieden & Rogowski, 1996; Millner, 2002; Gourevitch, 2002; Krugman et al., 2011).

El razonamiento que subyace al modelo factorial estriba en que mediante el fomento de la especialización en cada economía por tipos de producción orientados a la exportación, el comercio aumenta la demanda de factores abundantes localmente -y sube la oferta de ingresos de los que son dueños de esos factores-, a la vez que reduce la demanda de factores localmente escasos -y lleva a la baja los ingresos de los propietarios de tales factores- (Hiscox, 2010). En otros términos, esta aproximación se basa en el reconocimiento de que el comercio tiene consecuencias distributivas y estas generan competencia política entre los ganadores y perdedores del comercio, en tanto estos últimos buscan defender sus intereses económicos de manera política, bien a través de presiones o al gobierno o, por ejemplo, a través del lobby (Oatley, 2011).

En última instancia, los dos modelos deben ser leídos como alternativas empíricas, en la medida en que ambos son deductivamente válidos, pero aplican a momentos históricos diferentes (Hiscox, 2010). Con todo, la investigación de frontera en la EPI asume que la aproximación de especificidad de los factores es la manera más apropiada para pensar las preferencias en las políticas en relación con los intereses económicos en la EPI (Hiscox, 2010). Así las cosas, ni los agentes económicos en el ámbito doméstico pueden ser asumidos de modo homogéneo y ni el modelo sectorial es el modelo único o más común en la EPI para describir los intereses de los agentes en la formulación de la política exterior.

(V) Finalmente, se aborda el último supuesto según el cual otras explicaciones que parten de las características domésticas para explicar la conducta internacional, incluidas las perspectivas escépticas que cuestionan la distinción interno-externo, pueden ser soslayadas en la reconstrucción de la discusión.

De acuerdo con Schultz (2013) se pueden excluir las teorías organizacionales de toma de la implementación de políticas (por ejemplo, Allison, 1971), en virtud de que indudablemente cuando los líderes políticos toman decisiones, son influidos por la información y el asesoramiento que reciben de los actores burocráticos (Schultz, 2013). No obstante, dado que en esta literatura pluralista, orientación teórica reinante en los años sobre el impacto de la política doméstica en el ámbito internacional, los actores son el punto de partida (Katzenstein, Keohane & Krasner, 1999), no abordarla significa dejar por fuera parte de la explicación sobre la agencia.

La aproximación basada en la perspectiva de la agencia apela a las características cognitivas y psicológicas y al entorno de los tomadores de decisión para abordar la política exterior. Una de las variantes de este enfoque es la aproximación psicológica según la cual las creencias subyacentes de los individuos, su forma de procesar la información así como otros rasgos de la personalidad y cognitivos determinan sus decisiones en política exterior antes que las estructuras sistémicas (Rosati, 1995) y de ahí que incorporen al análisis del comportamiento estatal concepciones que aplican, por ejemplo, 'códigos operacionales' (George, 1969; Walker, 1995), 'mapas cognitivos' (Axelrod, 1976) y estudios de cambios de actitud (Larson, 1985). Por otro lado, una de las variantes que llama la atención en particular en la aproximación de la agencia, es el enfoque de la burocracia política de Allison, con su estudio de caso clásico de la crisis de los misiles en Cuba, y de acuerdo con el cual es necesario ampliar las miras conceptuales y la información para analizar la política exterior, a través de la introducción de elementos como la política interna del gobierno, la posición de los actores relevantes, los resultados de juegos de negociación entre estos, así como sus percepciones, motivaciones y maniobras (Allison, 2002). En ese sentido, la idea de su modelo burocrático es entender a los tomadores de decisión no como un grupo monolítico, sino como 'jugadores' en un juego competitivo (Allison, 2002). Es por estos últimos motivos, esto es, porque esta literatura muestra que las burocracias en las que están insertos los líderes que toman decisiones que repercuten en el ámbito internacional, que no es prudente excluirla de una reconstrucción que aborda la discusión de la interacción entre el ámbito doméstico y el internacional.

Finalmente, tampoco es plausible soslayar una parte de la literatura que señala que la inteligibilidad de la discusión de la interacción entre lo doméstico y lo internacional descansa sobre tres supuestos injustificados que hace evidentes el postestructuralismo: para que lo internacional exista tiene que existir lo doméstico, (una dicotomía binaria), en segundo lugar, tiene que darse una fijación de una especialidad temporal a través de la distinción adentro/ afuera (estado-centrismo), y en tercer lugar, que lo doméstico y lo internacional son conceptos descriptivos, neutrales y no conceptos normativos, formas de poder a través de la cual se busca imponer una concepción del mundo.

En relación con la dicotomía binaria, esta es la que proporciona sentido a la discusión de la interacción de lo doméstico y lo internacional. Si bien todas las culturas emplean categorías de comparación, la metafísica occidental y el positivismo emplean una lógica binaria que exacerba la dicotomización y estas no son, además, desde una perspectiva de género, neutrales (Peterson & True, 1998). Particularmente en relación con la discusión, esta tiene sentido justamente porque se supone implícitamente que los Estados poseen soberanía interna, y que en lo doméstico están estructurados jerárquicamente. Pero de acuerdo con el punto de vista postcolonialista esto es un mito, pues los Estados en su soberanía interna no son completamente jerárquicos ni completamente soberanos, en particular las ex-colonias. El Estado es una invención occidental, un repositorio que permite la solución del problema del 'nivel de análisis' por comparación y que no necesariamente convenía a los países descolonizados, que para ser reconocidos, debían amoldar su sociedad a este 'contenedor' (Inayatullah & Blaney, 2004) y que no siempre han respondido bien a la estructura jerárquica y a la soberanía.

En relación con la 'espacialidad temporal' ésta es entendida aquí como la fijación a través de un artefacto político, un dispositivo de poder, de la temporalidad dentro de una categoría espacial (Walker, 1993). Es decir, consiste en la demarcación de un adentro/afuera, de un interno/externo. Al fijarse esta categoría cobra sentido la discusión interno/externo, cuyo sentido depende de las dicotomías adentro/doméstico, afuera/internacional.

Las representaciones dominantes de lo internacional y lo doméstico establecidas por las teorías clásicas de las RRII ilustran la relación foucaultiana que se puede establecer entre conocimiento y poder (Foucault, 1979). 'Internacional' y 'doméstico' no son simplemente conceptos neutrales usados para describir cómo se encuentran los Estados en sus relaciones entre sí, sino que también son conceptos usados normativamente para justificar los balances de poder, desde el punto de vista de la teoría neorrealista, y que constituye una dicotomía espuria y, en últimas borrosa, como los mismos Keohane & Nye lo reconocieran en su trabajo sobre la interdependencia compleja: "Los múltiples canales de contacto entre las sociedades, hace aún más borrosa la distinción entre política interna y política internacional" (Keohane & Nye, [1977] 2001, p.52). De hecho, si alteramos la forma en que se concibe la brecha entre lo doméstico y lo internacional, entonces tiene lugar una configuración diferente a la de los debates y las tradiciones históricas de las RRII (Mapel & Nardin, 1992; 1998).

CONCLUSIÓN

Hasta aquí se han expuesto algunos lugares comunes o supuestos de uso común en la disciplina de las RRII (Schultz, 2013) para reconstruir la discusión entre los factores domésticos vis-à-vis los factores sistémicos. De la problematización de estos cinco lugares comunes encontrados en la disciplina se siguen las siguientes conclusiones:

(I) En el neorrealismo lo doméstico también ocupa un papel que no siempre es señalado porque se le presenta, de acuerdo con una versión estándar en las RRII, como demasiado centrado en los intereses.

(II) Si bien buena parte de la literatura que explica la conducta de los Estados proviene de la literatura liberal, debe ser tenido en cuenta que un buen fragmento de esta explica la conducta de los Estados en virtud de los constreñimientos del sistema internacional (institucionalismo liberal), por un lado, y que otra porción de esta, se basa en el constructivismo, de acuerdo con el cual los agentes y las estructuras se co-constituyen.

(III) A pesar de que buena parte de la literatura que tiene en cuenta las características domésticas para explicar el comportamiento del Estado en el ámbito internacional privilegia al Estado en general, y a los gobernantes y líderes en particular, existe otra literatura centrada en la sociedad, que también debe ser tenida en cuenta.

(IV) Ni los agentes económicos en el ámbito doméstico pueden ser asumidos de modo homogéneo, ni el modelo sectorial es el modelo único o más común en la EPI para describir los intereses de los agentes en la formulación de la política exterior.

(V) Soslayar la literatura pluralista de los años 70 y la literatura del postestructuralismo y el feminismo crítico conduce a que no se tenga en cuenta en la discusión sobre la interacción entre lo doméstico y lo internacional, por un lado, el papel de la agencia de los actores burocráticos, y por otro, de qué depende la inteligibilidad de la discusión misma.

Como conclusión general se afirma que, por una parte, una razón posible por la cual se asumen los supuestos o lugares comunes aquí problematizados consiste en privilegiar la reconstrucción de la discusión de la interacción entre la política interna y la internacional, haciendo énfasis en que: "la investigación sobre la política interna y las relaciones internacionales generalmente cae en una de dos grandes clases: una que enfatiza los intereses y otra que enfatiza en las instituciones" (Schultz, 2013, p.496), por lo cual se puede señalar un vacío en dicha reconstrucción, a saber, que no problematiza desde la literatura basada en las ideas los puntos de vista que parten de las instituciones y los intereses, tal y como lo hace Gourevitch (2002). Por otro lado, se han expuesto razones por las cuales se puede afirmar que ninguna de las dos perspectivas (la doméstica y la sistémica) es 'más acertada' para explicar la 'conducta' o el 'comportamiento' de los Estados; se trata de una falsa dicotomía, pues los enfoques doméstico e internacional, pueden ser usados, por ejemplo desde el constructivismo o en enfoques más plurales, en combinación o de modo complementario, para comprender dicha conducta.

NOTAS

¹ Veáse Schultz (2013) para ver cómo se asumen estos lugares comunes en tanto presuposiciones compartidas de la literatura. Volver

² En relación con la importancia de la política interna de los Estados, esta version coincide con otra subvariante del neorrealismo, a saber, el neorrealismo 'ofensivo' según la cual en la Guerra Fría, la bipolaridad, el balance militar y las armas nucleares han producido paz durante 45 años y ha habido un continuo predominio de la relación de fuerzas y la competencia entre estados en un mundo anárquico (Mearsheimer, 1994; 2001), es decir, esta variante no introduce ningún elemento nuevo en relación con la necesidad de considerar la política interna de los Estados para explicar su comportamiento. Volver

³ El dilema del prisionero consiste en la demostración, a través de la teoría de juegos, de que los actores, en condiciones de incertidumbre optarán por engañarse antes que por cooperar y ello a pesar de que la cooperación entre ellos pueda reportar mayores ganancias. Explicaciones más detalladas de este se encuentran en Keohane (1984) y Wendt (1999). La idea de Axelrod (1981) consiste en que en la iteración, esto es, en la repetición del juego dilemático, los actores con más información tendrán incentivos para la cooperación. Volver

⁴ El enfoque del agente-principal designa la aproximación a la situación que tiene lugar cuando un actor económico (el principal), depende de la acción o de la naturaleza o de la ética de otro actor (el agente) sobre el cual no tiene información perfecta. En otras palabras, este enfoque se ocupa de las dificultades que se presentan bajo condiciones de información asimétrica. Volver

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