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Introducción
La conservación del equilíbrio ecosistémico es uno de los asuntos más significativos para el futuro de la humanidad (Rockström et al., 2009). En el marco del Sistema del Tratado Antártico, la Comisión para la Conservación de los Recursos Vivos Marinos (CCRVMA o CCAMLR, por su sigla en inglés) creó en el 2009 la primer área marina protegida (AMP), en las islas Orcadas del Sur, en base a una propuesta del Reino Unido (CCAMLR, 2009)1. En octubre de 2016, la CCRVMA decidió crear un AMP en el Mar de Ross (CCRVMA, 2016), a partir de una propuesta realizada por Nueva Zelanda y Estados Unidos. El objetivo de este trabajo es comprender el posicionamiento del Reino Unido, Estados Unidos y Nueva Zelanda ante la decisión de la CCRVMA de establecer una nueva AMP en el Mar de Ross, en el contexto de los efectos del calentamiento global en la geopolítica antártica, y las discusiones sobre el establecimiento de nuevas AMP en el ámbito de la CCRVMA.
Las razones que justifican la realización de este trabajo son las siguientes: (i) la Antártida constituye el continente menos conocido del planeta. Crecientemente, investigadores de las Ciencias Naturales y cada vez más de las Sociales y Humanidades buscan confrontar sus teorias y conceptos con la Antártida, configurando así un gran "laboratorio natural-social" (Chaturvedi, 2016); (ii) los resultados que se presentan aqui resultan de interés para Argentina y Chile en torno de la creación de AMP en la CCRVMA; ambos países están trabajando en conjunto para crear un AMP al oeste de la Península Antártica (Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, 2017) y; (iii) los resultados de este trabajo contribuyen a poner en perspectiva política las discusiones técnicas sobre el establecimiento del AMP en el marco del Sistema del Tratado Antártico, particularmente por su coincidencia con pretensiones de soberanía sobre el continente blanco (Hughes & Grant, 2017).
La metodología utilizada para esta investigación es cualitativa. Las fuentes utilizadas fueron documentos y materiales generados por la CCRVMA, el Reino Unido, Estados Unidos y Nueva Zelanda. Asimismo, se realizaron entrevistas personales y por videoconferencia a informantes claves tanto en Nueva Zelanda como en Australia. Con este trabajo no se pretende realizar un relevamiento y análisis de todas las perspectivas al interior de la CCRVMA sobre las AMP. En este sentido, el objetivo que se plantea aquí es más acotado e incluye a tres países, los cuales son los únicos, hasta este momento, que han prosperado con sus propuestas para crear un AMP en el ámbito de la CCRVMA.
Para el análisis de la información relevada se realizó una aproximación inductiva. No se partió de un esquema teórico prefijado, sino que luego de una etapa descriptiva, se realizó un tratamiento analítico a la información relevada. A medida que fueron emergiendo distintos temas del análisis, se reordenaron las categorías emergentes y se seleccionaron las más relevantes para los objetivos de este trabajo. Al mismo tiempo, se fueron ajustando dichas categorías, mediante un ida y vuelta, de lo analítico a lo empírico a medida que se fue avanzando con nuevas observaciones. La frecuencia de los fenómenos observados fue definiendo el nivel de generalidad alcanzado en la conceptualización.
El trabajo concluye que el comportamiento del Reino Unido, Estados Unidos y Nueva Zelanda en la CCRVMA, cuando se designó un AMP en el Mar de Ross, requiere considerar el contexto más amplio en el que se inserta, compuesto por los efectos políticos del calentamiento global sobre la geopolítica antártica y los debates para designar nuevas AMP. Asimismo, estuvieron implicados un conjunto de factores, tales como: los intereses estratégicos de estos Estados en el área de aplicación de la CCRVMA, sus percepciones sobre el debate acerca de las AMP, el componente geopolítico de sus estrategias de conservación marina de la biodiversidad, y también, los efectos ocasionados por los cambios en la política internacional sobre los compromisos ambientales previamente alcanzados.
Este artículo está organizado de la siguiente forma: en primer lugar, se indaga sobre el calentamiento global y su impacto político sobre la geopolítica antártica con el propósito de presentar un marco histórico general. En segundo lugar, se realiza una aproximación a las características generales de la CCRVMA y se caracteriza la trayectoria que tuvo el debate sobre la designación de un AMP en el Mar de Ross. Y en tercer lugar, se analiza el comportamiento del Reino Unido, Estados Unidos y Nueva Zelanda respecto del establecimiento de la mencionada AMP. Para tal efecto, se consideran los siguientes elementos que componen dicha situación: intereses estratégicos en juego, percepciones iniciales, estrategias de conservación en áreas marinas y; por último, las agendas climáticas y antárticas en sus respectivas políticas exteriores.
Del calentamiento global a la geopolítica antártica
Un primer aspecto vinculado al calentamiento global son sus efectos, los cuales son: asimétricos, plásticos y radicales. Son asimétricos porque no afecta a todos los Estados por igual. Son plásticos dado que los efectos del calentamiento global se pueden expresar de distintas maneras. Y son radicales porque exige replantear el modo en que las sociedades, principalmente las que más consumen intensamente recursos naturales, se vinculan con la naturaleza, poniendo en el centro del debate la cuestión del estilo de vida y la forma de consumo. Como ejemplo de estas características del calentamiento global, pueden considerarse, al menos, el aumento de las temperaturas, la intensificación de eventos extremos, el aumento del nivel del mar, una mayor frecuencia de lluvias, el desplazamiento de poblaciones que viven en zonas afectadas por las inundaciones y el desarrollo de alternativas al modo dominante de entender la relación sociedadnaturaleza, como lo expresa la Carta de la Tierra. Todo esto, también está intensificado por la existencia de una asimetría estructural entre los Estados en el sistema internacional, que se manifiesta concretamente en su vulnerabilidad antes los efectos del calentamiento global, basada en su capacidad para realizar las inversiones necesarias, y también por la imposibilidad, hasta este momento, de alcanzar un acuerdo internacional vinculante para disminuir los gases de gases de efecto invernadero (GEI), en el desarrollo de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC).
Un segundo aspecto vinculado al calentamiento global se relaciona con las alertas científicas intergubernamentales. En general, su objeto es el diagnóstico sobre la situación ambiental y sus posibles proyecciones. Estas alertas funcionan como expresiones de cooperación a nivel científico, y tienen una finalidad política que busca influir en los tomadores de decisión y la opinión pública. Para ilustrar todo esto pueden considerarse los siguientes reportes. El Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC) informó que en el período 1880-2012 aumentó la temperatura global promedio en 0.85 °C. Alertó también que las emisiones de GEI son las más altas en la historia y la principal causa es antropogénica. También el IPCC observó que el calentamiento en la temperatura de la atmósfera y los océanos disminuyeron la cantidad de hielo y nieve, provocando un aumento en los niveles del mar (IPCC, 2014). Recientemente, la Organización Meteorológica Internacional informó que los años 2015, 2016 y 2017 fueron los más cálidos de los que se tienen datos (OMM, 2018). Una característica adicional de las alertas científicas gubernamentales es que apela a la racionalidad como un valor en la toma de decisiones para que tengan un fundamento científico. Es por ello que Stern planteó que: "la ciencia del cambio climático debería ser el fundamento para la comprensión de estos temas y desafíos y para cualquier intención de respuesta para estos desafíos" (Stern, 2016, p. 3).
Un tercer aspecto del calentamiento global es su complejidad. La comprensión de sus múltiples aristas y niveles interconectados, requiere considerar no solo el ámbito de las relaciones entre Estados en marcos multilaterales, sino también el modo de vida de las personas, considerando su forma de consumo y proyecciones globales de emisiones de GEI. Podríamos tomar como ejemplo a Estenssoro Saavedra (2013) quien plantea las interconexiones entre la cuestión climática y energética, las cuales requieren ser planteadas en el contexto de relaciones de poder entre Estados. Su diagnóstico tiene no pretende ser un pensamiento que simplifica la realidad en compartimentos estancos, teniendo por un lado el clima y su dinámica, y por el otro, la energía. El punto de conexión entre ambas realidades está en que la composición actual y futura de la matriz energética, basada en una dependencia estructural a los combustibles fósiles, tiene a su vez consecuencias climáticas. Este autor advierte que si bien existen alternativas en desarrollo para sustituir el consumo de los combustibles fósiles, no va a cambiar la forma tradicional de consumir energía bajo los parámetros actuales del estilo de vida dominante, al menos en el corto y mediano plazo. En cuanto a la relación entre el calentamiento global y el modo de vida a nivel individual y colectivo, Delgado Ramos (2017) advierte sobre la centralidad de los "asentamientos urbanos" en la cuestión del calentamiento global, que tiene la particularidad de consumir energía concentradamente y en grandes cantidades, lo que los convierte también en una fuente importante de emisiones de gases de efecto invernadero. Observa esto estimando que la mayor concentración humana en el futuro estará en las ciudades; lo que este autor denomina "planetarización de lo humano". Este concepto permite dar cuenta de la existencia de una asimetría estructural, en el que no todos pueden mitigar por igual las emisiones de GEI ni todos tienen los mismos recursos para afrontarlo.
Un cuarto aspecto del calentamiento global es el desarrollo de actividad científica en la Antártida, un ecosistema frágil y estratégico, el cual está regulado por un marco jurídico-internacional. En este sentido, hay un conjunto de Estados que firmaron el Tratado Antártico en 1959, y algunos de ellos tienen reclamos territoriales2. Este fue un Tratado que alcanzó una solución política a finales de la década de los cincuenta del siglo pasado, manteniendo un equilibrio político en el sistema internacional, no invalidó los reclamos territoriales y proclamaciones de soberanía que fueron realizados, ni tampoco legitimó a ninguno de ellos. A partir de la vigencia del Tratado Antártico (1961), cualquier actividad realizada por los Estados no los habilitaría a fundamentar un posterior reclamo de soberanía. A medida que fueron pasando los años y se fue complejizando la gestión de la Antártida, comenzaron a desarrollarse distintas normativas e instituciones posteriores, que también conforman lo que hoy se conoce como el Sistema del Tratado Antártico.
Además de este condicionamiento jurídico-internacional del desarrollo de las investigaciones científicas, sus actividades están condicionadas por los intereses estratégicos de los Estados. Es por esto que los proyectos científicos se enmarcan en el Programa Nacional Antártico de un determinado país, el cual, a su vez, puede o no tener una base científica en la Antártida. En el caso de los países latinoamericanos, quienes tienen bases y por lo tanto realizan investigaciones antárticas son: Argentina, Chile, Brasil, Ecuador, Perú y Uruguay (COMNAP, 2017). Otro ejemplo sobre la relación entre la producción de conocimiento científico en la Antártida y el interés estratégico de un Estado es el caso de China, un Estado que desde su incorporación en la década de los ochenta al Sistema del Tratado Antártico, construyó cuatro bases científicas y actualmente se está evaluando la construcción de una quinta. Este desarrollo, de infraestructura para la ciencia, es percibido con una lectura crítica respecto de sus intenciones estratégicas (Brady, 2010).
En cuanto a los efectos del calentamiento global sobre la geopolítica antártica, pueden mencionarse los aspectos vinculados a la ciencia:
(i) El conocimiento científico cumple un rol clave para tomar consciencia del impacto del calentamiento global en la Antártida. Respecto de este asunto, Naish (2017) puso en evidencia la centralidad de la variable climática para el futuro de la Antártida. De acuerdo con las previsiones actuales de calentamiento global, sin mediar un acuerdo multilateral, el derretimiento de la Antártida incrementaría el aumento del nível de mar. Todavía no se sabe científicamente en qué medida sucederá, todo dependerá del acuerdo global al que se arribe en CMNUCC. Naish estima que si la temperatura por el calentamiento global se estabiliza en 1.5 o 2 °C, el incremento del nivel del mar sería de medio metro. Este autor pone en evidencia las consecuencias ambientales del impacto de las actividades humanas sobre el planeta, y la Antártida en particular. Como senala Tollefson: "las elecciones que se hagan en el mundo durante este siglo podría determinar una masiva extinción de masas de hielo en la Antártida" (Tollefson, 2016, p. 562).
(ii) Los científicos antárticos definen sus prioridades, condicionados por un contexto ambiental crítico, donde la variable climática está presente. Puede tomarse como ejemplo al Comité Científico de Investigaciones Antárticas (SCAR, por sus siglas en inglés), el cual forma parte del Consejo Internacional para la Ciencia (ICSU) y asesora en las Reuniones Consultivas del Tratado Antártico y en otras instancias, como la CMNUCC y el IPCC. Investigadores de distintas disciplinas y nacionalidades, en el ámbito del SCAR, definieron una serie de prioridades para las investigaciones antárticas durante las próximas dos décadas. Publicaron un artículo en una importante revista del ámbito de las ciencias naturales, en el que identificaron ochenta preguntas, todas ellas fueron agrupadas a su vez en siete tópicos relacionados con la Antártida. En términos generales, se podría senalar que estaban orientadas a aumentar el conocimiento sobre el comportamiento del ecosistema antártico. Allí, una de las cuestiones mencionadas es la variable humana. En este punto, resulta importante detenernos para conocer el cuadro general de sus percepciones sobre la situación antártica, caracterizada por los siguientes factores: (i) una mayor demanda en la explotación de recursos, como por ejemplo la pesca, el gas, el petróleo y minerales, en un contexto de crecimiento de la población global; (ii) el incremento de actividades de bioprospección; (iii) la expansión del turismo antártico; (iv) la introducción de especies invasores en la Antártida; (v) el nacionalismo; y (vi) el cambio en las configuraciones geopolíticas (Kennicutt et al, 2015).
(iii) Desde las Ciencias Sociales y Humanidades, la literatura antártica proyecta un escenario de conflicto por los recursos, que incluye a la variable climática como uno de sus componentes. En esta línea, Hemmings (2017) senala que en la comprensión de la dinámica de la geopolítica antártica requiere también tener en cuenta los siguientes elementos: 1) la diversificación y crecimiento de actividades comerciales, 2) el probable resurgimiento de la cuestión de los minerales, 3) las cuestiones de las jurisdicciones y soberanía territorial, y 4) la legitimidad y funcionamiento del Sistema del Tratado Antártico (Hemmings, 2017).
Debate en la CCRVMA en torno de las AMP
La CCRVMA es considerada parte del Sistema del Tratado Antártico y tiene como objetivo principal la "conservación de los recursos vivos marinos antárticos". Para dimensionar su alcance, abarca aproximadamente, el 10 % de los océanos del mundo, con una superfície de 35 716 100 km2. El principio de referencia que se aplica es el de la conservación, entiendo que incluye una utilización "racional" de los recursos (CCRVMA, 1980). En cuanto a su ámbito de aplicación, la Convención define que el ecosistema marino antártico de aplicación alcanza "todas las aguas delimitadas por el continente antártico al sur y al norte por una línea que comienza en los 50° S 50° O, y que desde allí continúa hacia el este hasta 30° E, desde allí hacia el norte hasta 45° S, desde allí hacia el este hasta 80° E, desde allí hacia el sur hasta 55° S, desde allí hacia el este hasta 150° E, desde allí hacia el sur hasta 60° S, desde allí hacia el este hasta 50° O, desde allí hacia el norte hasta el punto de partida" (CCRVMA, 2018, párr. 1). Por ecosistema marino antártico se refieren al "complejo de relaciones de los recursos vivos marinos antárticos entre sí y con su medio físico", alcanzando a "poblaciones de peces, moluscos, crustáceos y todas las demás especies de organismos vivos, incluidas las aves" (CCRVMA, 1980, art. 1).
En la estructura burocrática de la CCRVMA hay una Comisión, compuesta por las partes contratantes que participaron de la firma de la Convención en 1980, los Estados y organizaciones económicas de integración regional que adhirieron a la Convención. Cada miembro puede tener un representante y las decisiones de fondo son tomadas por consenso. Es opcional que esté acompanado por un suplente y sus asesores. En el artículo IV de la Convención se definen una serie de atribuciones, entre las cuales queremos destacar la determinación de medidas de conservación, la cual está relacionada directamente con el establecimiento de un AMP en el Mar de Ross. Esta Comisión se reúne una vez por año, en Hobart (Australia), donde se encuentra su sede (CCRVMA, 1980). Actualmente, los miembros de la Comisión son: Alemania, Argentina, Australia, Bélgica, Brasil, Chile, China, Espana, Estados Unidos, Federación Rusa, Francia, India, Italia, Japón, Namibia, Noruega, Nueva Zelanda, Polonia, Reino Unido, República de Corea, Sudáfrica, Suecia, Ucrania, Unión Europea, y Uruguay. Los Estados adherentes a la Convención son: Bulgaria, Canadá, Finlandia, Grecia, Islas Cook, Mauricio, Países Bajos, Perú, República de Panamá, República Islámica de Paquistán, y Vanuatu.
También hay un Comité Científico, el cual tiene el rol de ser un organismo consultivo de la Comisión. Entre las obligaciones definidas en el artículo XV de la Convención, establece criterios y métodos, basados en las medidas de conservación determinadas por la Comisión. Cabe mencionar, que dentro de la estructura burocrática está la figura del Secretario Ejecutivo, quien coordina con la Comisión y el Comité Científico. Una particularidad para destacar es que, de acuerdo al artículo IV de la CCRVMA, un Estado puede ser miembro, sin haber firmado el Tratado Antártico. Esto merece una aclaración especial, si bien no firmaron el Tratado Antártico, están obligados a cumplir los artículos IV y VI de dicho Tratado.
Como resultado de nuestras observaciones sobre el Reino Unido, Estados Unidos y Nueva Zelanda, pudimos identificar las siguientes características:
a) Evaluación inicial de pertinencia sobre el tema de AMP en la CCRVMA: Hay un momento inicial de las deliberaciones al interior de la CCRVMA sobre las AMP, a mediados de la primera década del siglo XXI. Fue cuando se produjo la inclusión del tema en la agenda de trabajo para evaluar, inicialmente, la incumbencia de la CCRVMA sobre este tema. En el año 2004, la posibilidad de establecer las AMP en el ámbito de la CCRVMA ya estaba planteada. Fue entonces cuando el Comité Científico de la CCRVMA propuso la realización de un taller sobre las AMP para evaluar hasta qué punto era conveniente impulsarlas en el ámbito de la CCRVMA. En consecuencia, se propuso una agenda de trabajo de cuatro puntos, incluyendo los siguientes temas: (i) discutir en qué medida la designación de un AMP contribuiría a alcanzar los objetivos de la CCRVMA, (ii) revisar los principios y prácticas vinculadas al establecimiento de nuevas AMP, (iii) definir el tipo de información científica que sería requerida para el desarrollo de un AMP y que permita a la CCRVMA promover sus objetivos, (iv) y considerar las propuestas para crear AMP vigentes hasta ese momento (CCAMLR, 2004a). Esto fue luego apoyado por la Comisión, la cual reconoció la importancia de recibir asesoramiento sobre este tema (CCAMLR, 2004b).
b) Presencia de los intereses de las ONG en avanzar hacia un sistema de AMP, en el marco de la CCRVMA.
Puede observarse que existe un recurrente amparo de las ONG en los compromisos internacionales que fueron asumidos por la comunidad internacional, específicamente en cuestiones ambientales. En este sentido, el margen de maniobra que las ONG tratan de ampliar es la posibilidad de influir en el proceso de toma de decisiones. Como ejemplo de ello, en el contexto de la evaluación inicial de pertinencia del tratamiento de las AMP en la CCRVMA, la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (IUCN por su sigla en inglés)3, declaró que:
En el contexto de nuevos desarrollos en la Asamblea General de las Naciones Unidas y la Convención de la Diversidad Biológica, siguiendo los compromisos asumidos por líderes mundiales en la Cumbre Mundial de Desarrollo Sostenible, la IUCN quiere llamar la atención a la Comisión del debate global sobre AMP. (CCAMLR, 2004b, p. 64).
La IUCN estaba interesada en no quedar al margen de todo este proceso que se estaba iniciando. Lo que les interesaba era influir en el proceso de toma de decisiones. Y para ello, buscaron capitalizar un recurso del que disponen y que en este contexto tiene mucha relevancia, como es la experiencia técnica en la temática de un AMP: "La IUCN y la Comisión Mundial de Áreas Protegidas tienen una extensa experiencia en materia científica, política y manejo de AMP. La IUCN y su red de expertos estarían agradecidos de ofrecer su asistencia en este tema" (CCAMLR, 2004b, p. 66).
c) Decisión de formular una estrategia de un AMP en la CCRVMA y sus primeras consecuencias. Finalmente, se realizó una reunión el 1 de septiembre del 2005 en Estados Unidos, en la que se decidió formular una estrategia desde la CCRVMA (CCAMLR, 2005). Esta decisión resulta importante porque legitima las discusiones en su interior, que todavía persisten. Para tener una mirada panorámica, desde el 2005 hasta este momento, se crearon dos AMP en el ámbito de la CCRVMA. La primera fue establecida en el año 2009, cuya propuesta fue elevada por el Reino Unido. La segunda es más reciente, en octubre de 2016, la CCRVMA decidió multilateralmente crear un AMP en el Mar de Ross (CCRVMA, 2016). Ésta se remite a una propuesta realizada por Nueva Zelanda y Estados Unidos a este organismo en 2012, expresando el resultado de complejas negociaciones que desde entonces venían manteniendo sus miembros. La designación de una nueva AMP en el Mar de Ross (figura 1) quedó con las siguientes características:
Fuente: Departamento de Estado de los Estados Unidos de América.
Figura 1 La región del amp en el Mar de Ross
el área total del AMP es de 1.55 millones de kilómetros cuadrados, de los cuales 1.12 millones están totalmente protegidos;
la duración de esta AMP sería de 35 años (hasta el 2052);
en la zona que figura con una A en la figura 1, no se puede pescar; en la zona B se puede pescar krill en forma controlada y C es una zona habilitada para la pesca de krill. En términos porcentuales y aproximados, la zona A abarca el 72 %, la zona B un 21 % y la C un 7 %, de toda la nueva AMP en el mar de Ross.
Todavía hay propuestas en discusión, para crear un AMP en Antártida del Este y en el Mar de Weddell. Se sumó a esta discusión, a partir del 2017, una al Oeste de la Península Antártica (Hughes & Grant, 2017).
Tomando especialmente en consideración este planteamiento, se decidió analizar el comportamiento del Reino Unido, Estados Unidos y Nueva Zelanda, en el marco de la creación de un AMP en el Mar de Ross. Se recuerda, tal como se explicitó en la introducción, que son los únicos Estados que hasta este momento lograron impulsar la creación de nuevas AMP en el ámbito de la CCRVMA, el Reino Unido para el caso de un AMP en las islas Orcadas del Sur en el 2009, y a fines del 2016 Estados Unidos y Nueva Zelanda en el Mar de Ross.
Del Reino Unido, Estados Unidos y Nueva Zelanda
Luego de examinar el comportamiento del Reino Unido, Estados Unidos y Nueva Zelanda en el marco de la CCRVMA, se advierte que sus respectivos posicionamientos en relación al tema de un AMP, requiere abordar un conjunto de cuestiones vinculadas. Esto último se basa en el siguiente presupuesto: la comprensión social requiere considerar a la realidad en sus interconexiones (Marías, 1956, p. 175). En otras palabras, si queremos entender un tema específico en su esquema de situación, es necesario también examinar sus conexiones más significativas.
Intereses estratégicos en juego
Se observaron dos componentes de los intereses estratégicos de los tres Estados, uno es el condicionamiento del marco político-jurídico internacional y el segundo es el desarrollo de infraestructura para apoyar el desarrollo de investigaciones científicas antárticas. En este sentido, el derecho internacional y la actividad científica constituyen dos expresiones de los intereses estratégicos de los Estados en la Antártida.
En el año 1959, en el contexto de la Guerra Fría, doce países firmaron el Tratado Antártico, siete de los cuales plantearon sus reclamos territoriales y dos Estados se reservaron el derecho de hacerlo a futuro, tal como fue mencionado anteriormente. Aquí se toman en cuenta al Reino Unido, el cual tiene superpuestos sus reclamos con Chile y Argentina. Particularmente, con Argentina tiene un conflicto por las Islas Malvinas, Sandwich del Sur, Georgias del Sur y los espacios marinos circundantes. Nueva Zelanda tiene un reclamo territorial en lo que se conoce como la Dependencia de Ross, que no se superpone con el reclamo de otro Estado. En cuanto a Estados Unidos, este Estado no hizo un reclamo específico al momento de firmarse este Tratado, en la ciudad de Washington, del mismo modo que la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas.
La infraestructura vinculada a la Antártida resulta una expresión de los intereses estratégicos que persiguen el Reino Unido, Estados Unidos y Nueva Zelanda. En este sentido, los tres Estados, miembros del Sistema del Tratado Antártico, tienen bases científicas en la Antártida, El Reino Unido tiene en funcionamiento tres estaciones científicas en la Antártida: Halley VI, Rothera y Signy (COMNAP, 2017). Estados Unidos cuenta con tres bases científicas en la Antártida: Amundsen-Scott, McMurdo y Palmer (COMNAP, 2017). Y en el caso de Nueva Zelanda, tiene una base en la Antártida desde 1957 (Base Scott). Existe un interés del gobierno de Nueva Zelanda por mantener una presencia activa en la zona de su reclamo territorial, conocida como la Dependencia de Ross. Cabe destacar que el AMP en el Mar de Ross que fue designada por la CCRVMA en el 2016, coincide con su reclamo de soberanía.
Percepciones sobre el debate de AMP
Se observó que los tres Estados tuvieron una percepción favorable sobre la decisión de establecer un AMP en el Mar de Ross. De hecho, dos de ellos, Nueva Zelanda y Estados Unidos, fueron los que presentaron la propuesta para ser discutida en el ámbito de las reuniones de la CCRVMA. Como ejemplo de ello, el Dr. Davis Barnes, biólogo marino del British Antarctic Survey (BAS) y miembro de la delegación británica ante la CCRVMA, dijo:
Para el Reino Unido es una buena noticia que la Comisión para la Conservación de los Recursos Vivos Marinos haya designado al Mar de Ross como un área marina protegida. Hemos dado un consistente soporte a la protección de esta región de la Antártida desde la adopción de la primera área marina protegida en el Océano Austral (sur de las islas Orcadas) basada en la propuesta británica del 2009. (British Antarctic Survey, 2016, párr. 8)
Para Estados Unidos, la designación de una nueva AMP en el Mar de Ross permite observar la dinámica de fenómenos que tienen importancia ambiental a escala global como el cambio climático y el impacto de la pesca en los océanos. John Kerry, el secretario de Estado de Estados Unidos, dijo al respecto:
Además de su indudable valor de conservación, un área marina protegida en el Mar de Ross es un laboratorio natural de valor para la investigación científica, que permitirá incrementar nuestra comprensión acerca del impacto del cambio climático y la pesca sobre los océanos y sus recursos (Kerry, 2016, párr. 4).
Cuando se conoció públicamente que la CCRVMA había decidido crear un AMP en el Mar de Ross, el comunicado de la Cancillería de Nueva Zelanda se limitó a informar que se trataba de una propuesta conjunta con Estados Unidos en el ámbito de la CCRVMA, sugiriendo el liderazgo de Nueva Zelanda en su política exterior en materia de conservación marina a nivel global. También, destacó que la decisión de designar un AMP en el Mar de Ross fue el resultado de negociaciones que agrupó intereses conservacionistas, pesqueros y científicos (New Zealand Government, 2016a).
Estrategia de conservación marina de la biodiversidad
La designación de un AMP en el área de aplicación de la CCRVMA puede tener un componente geopolítico como fundamento. Cuando el Reino Unido realiza alguna actividad vinculada a las islas Georgias del Sur y Sandwich del Sur se produce una protesta de Argentina en la CCRVMA. Esta protesta se produce en la CCRVMA porque estas islas subantárticas tienen una doble característica: están en disputa de soberanía entre Argentina y el Reino Unido y al mismo tiempo están bajo jurisdicción de la CCRVMA.
El 2 de febrero de 2012, el Reino Unido anunció la creación de un AMP en las islas Georgias del Sur y Sandwich del Sur. En términos espaciales, abarca un millón de metros cuadrados e incluye veinte mil kilometros cuadrados en los que está prohibido pescar. A propósito, Henry Bellingham, ministro de Relaciones Exteriores, senaló:
La declaración de un área marina protegida alrededor de las islas Georgias del Sur y Sandwich del Sur claramente demuestra el efectivo compromiso ambiental del Reino Unido en esta singular y remota parte del mundo. Me complace que el Gobierno del Reino Unido demuestre con evidencias nuestro compromiso con la conservación marina y protección de la biodiversidad de importancia global que tienen nuestros territorios de ultramar (Foreign & Commonwealth Office, 2012, párr. 3-4).
En esta misma línea Mark Simmonds, ministro de Territorios de Ultramar, se pronunció al respecto:
Recibo con mucha satisfacción el anuncio del Gobierno de Georgias del Sur y de las Islas Sandwich del sur a crear medidas adicionales para cuidar sus áreas marinas protegidas. Su elevado estándar de compromiso ambiental y protección marina es crucial en la protección de la única y la biodiversidad de importancia global que existe en el Océano del Sur. Estoy complacido que el gobierno de Georgias esté entre los líderes mundiales en la protección ambiental y marina (Foreign & Commonwealth Office, 2013, párr. 5).
Esta declaración tuvo consecuencias en la CCRVMA, en la que Argentina protestó en la reunión anual de ese mismo año:
La República Argentina recuerda que las Islas Malvinas, Georgias del Sur y Sandwich del Sur y los espacios marítimos circundantes son parte integrante del territorio nacional argentino y que, estando ilegítimamente ocupadas por el Reino Unido de Gran Bretana e Irlanda del Norte, las mismas son objeto de una disputa de soberanía entre ambos países, que ha sido reconocida por las Naciones Unidas (CCRVMA, 2012, p. 59).
Argentina considera que las actividades que realiza el Reino Unido en estas islas son ilegales y que las mismas no tienen validez jurídica, incluyendo:
las actividades llevadas a cabo en el área de la Convención de la CCRVMA por barcos registrados en las Islas Malvinas, Georgias del Sur y Sandwich del Sur, o que operan teniendo a estas islas como su base, o que enarbolan la bandera de pretendidas autoridades británicas en estas islas, que Argentina no reconoce; así como:
las inspecciones en puerto y en el mar efectuadas por las pretendidas autoridades británicas;
la emisión de o la intervención en documentos de captura realizadas por esas pretendidas autoridades;
la imposición por las mismas de licencias de pesca;
la imposición de observadores científicos británicos o designados con la conformidad británica a barcos de bandera de otros Miembros que operan en el área de la CCRVMA;
así como toda otra acción unilateral adoptada por las referidas autoridades coloniales en esos territorios (CCRVMA, 2012, p. 59).
La declaración de un AMP en Georgias del Sur se relaciona con el último punto referido a las acciones unilaterales. Esta situación no se reitera anualmente en las reuniones de la CCRVMA, donde se proyecta la disputa por la soberanía entre Argentina y el Reino Unido por las islas Malvinas, Georgias del Sur, Sandwich del Sur y sus espacios marinos circundantes. En este marco, la conservación de la biodiversidad es uno de los puntos conflictivos por su vinculación con intereses geopolíticos.
Condicionamientos externos
Los cambios en la política internacional pueden afectar los compromisos ambientales previamente asumidos. Si se observa la coyuntura desde finales del 2016 hasta principios de 2017, pueden observarse puntos de conexión entre la política internacional y los compromisos ambientales. Al poco tiempo de la creación del AMP en el Mar de Ross, John Kerry, secretario de Estado de los Estados Unidos, viajó a la Antártida, antes de participar de la COP 22 de la Convención de las Naciones Unidas para el Cambio Climático (Lucibella, 2016). Uno de los temas, destacados por la prensa del Programa Antártico de Estados Unidos, fue el interés del secretario de Estado en torno de los efectos del cambio climático sobre la Antártida.
A principios de 2017, Estados Unidos cambió su gobierno, a partir de la victoria de Donald Trump (Partido Republicano) sobre Hillary Clinton (candidata por el Partido Demócrata). Este cambio de partido en el gobierno de Estados Unidos también significó un cambio de posicionamiento sobre cuestiones ambientales internacionales, que afectó los consensos internacionales alcanzados como el Acuerdo de París en materia de cambio climático (The White House, 2017a), entre otras cuestiones controvertidas con implicancias en las relaciones internacionales de Estados Unidos, como el tema de las migraciones y refugiados (The White House, 2017b) y el retiro de Estados Unidos de organismos multilaterales (U.S. Department of State, 2017). Todo esto agregó más incertidumbre hacia el devenir de la política mundial y particularmente en cuestiones ambientales. Lo que todavía no está del todo claro es si este cambio afectará las relaciones de Estados Unidos respecto de la Antártida en materia científica en el mediano y largo plazo.
La agenda antártica también está presente en la cooperación bilateral. Pocos días después de la decisión de la CCRVMA de crear un AMP en el Mar de Ross, el secretario de Estado de Estados Unidos, John Kerry, realizó una visita oficial a Nueva Zelanda. Con referencia a la pronta visita de Kerry, el ministro de Relaciones Exteriores de Nueva Zelanda, Murray McCully resaltó las cercanas relaciones bilaterales con Estados Unidos: "la próxima visita del secretario Kerry es una oportunidad muy importante para captar los numerosos desarrollos positivos en las relaciones bilaterales de Nueva Zelanda con Estados Unidos durante este año [2016], incluyendo la visita del vicepresidente Biden en julio" (New Zealand Government, 2016b, párr. 2).
McCully agregó:
Nuestros países son socios naturales en un amplio rango de temas, incluyendo la protección mundial de los océanos. Esto fue demostrado la semana pasada con la adopción de la propuesta conjunta de Nueva Zelanda con Estados Unidos, que crea la más grande área marina protegida en el Mar de Ross (New Zealand Government, 2016b, párr. 3).
Las declaraciones del ministro de Relaciones Exteriores de Nueva Zelanda también reflejaron la amplitud de intereses en común, que va desde esta cuestión específica en conservación marina en el marco de la CCRVMA hasta cuestiones discutidas en el marco del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas "Discutiremos también asuntos antes de las reuniones del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas, en particular la situación de los civiles en zonas sitiadas en Siria" (New Zealand Government, 2016b, párr. 4).
Esto mismo fue reforzado por las declaraciones del secretario de Estado de Estados Unidos, John Kerry, en el marco de su visita oficial a Nueva Zelanda, en la ciudad de Wellington:
Nosotros no podemos estar más agradecidos del liderazgo extraordinario que Nueva Zelanda promueve en diferentes niveles. Hemos sido socios en asuntos de seguridad, en contraterrorismo, asuntos humanitarios, en el tema del mar de China, cambio climático, ambiental y nuestro trabajo conjunto en Antártida. Quiero que la gente de Nueva Zelanda sepa que desde la perspectiva del presidente Obama y los Estados Unidos de América, no podemos estar más entusiasmados o más gratificados por la extraordinaria relación que tenemos con Nueva Zelanda (Davison, 2016, párr. 4, 5 y 6.).
Ese mismo año, Jillian Dempster, por parte del Ministerio de Relaciones Exteriores y Comercio de Nueva Zelanda; y Jane Rumble, de la Oficina de Asuntos Exteriores y del Commonwealth del Reino Unido, firmaron un acuerdo de cooperación antártica para el período 2016-2020. Para estos cuatro años, definieron cinco prioridades: 1) establecer reuniones de coordinación y planificación cuando se realizan las Reuniones Consultivas del Tratado Antártico (RCTA) y en la CCRVMA; 2) fomentar la cooperación en protección y manejo ambiental entre ambos programas nacionales antárticos, incluyendo a organizaciones relevantes para las cuestiones antárticas de ambos países; 3) promover la investigación científica entre miembros de ambos Programas Nacionales Antárticos; y 4) en relación al sistema del Tratado Antártico, definieron que en términos generales, elaborarían propuestas conjuntas tanto para las RCTA como en la CCRVMA. Asimismo, acordaron que las inspecciones conjuntas y la preservación de sitios históricos y monumentos antárticos ubicados en la Dependencia de Ross serían otro punto para potenciar la cooperación antártica bilateral. Por último, en materia de un AMP realizaron una mención especial sobre la CCRVMA: "Como prioridad, nosotros trabajaremos con los miembros de la CCRVMA para establecer un AMP en el Mar de Ross y en el Este de Antártida" (UK Government, 2016, art. 4, inciso 3).
Conclusiones
La conservación del equilibrio ecosistémico, lejos de ser una cuestión meramente ecológica, constituye un asunto de relevancia para la comprensión de las relaciones internacionales contemporáneas. En ese marco, este trabajo buscó observar en un contexto multilateral definido, la complejidad de la macrotemática planteada. Para ello, se tomó como referencia a la CCRVMA y se puso el centro de la atención en el comportamiento de Estados Unidos, Nueva Zelanda y el Reino Unido. Asimismo, se tomó como punto de referencia el establecimiento, a fines del 2016, de una nueva AMP en el Mar de Ross.
Como resultado de una aproximación inductiva a las fuentes revisadas, se reconocieron tres niveles de constataciones, las cuales requieren ser consideradas en forma interconectadas para dar cuenta de los objetivos de este trabajo. En un primer momento, se puso en evidencia que el calentamiento global es asimétrico en sus efectos (no afecta a todos los Estados por igual), plástico (por sus diferentes formas de expresión) y radical (por replantear el consumo y presión que las sociedades tienen sobre sus recursos naturales). No hay que olvidar que el calentamiento global también tiene una arista científico-política en el ámbito internacional. En este sentido, el conocimiento generado por las alertas científicas busca influir a los tomadores de decisión y a la opinión pública. Además, el calentamiento global es un fenómeno complejo en un doble sentido, por sus aristas y, también, por sus niveles interconectados.
Posteriormente, se indagó sobre el rol de la investigación científica, tomando como contexto a los efectos del calentamiento global sobre la geopolítica antártica. Se constató, fundamentalmente tres cuestiones. La primera es la importancia del conocimiento científico para generar consciencia sobre el impacto del calentamiento global en la Antártida. La segunda, que el SCAR constituye un marco institucional a nivel internacional donde la comunidad científica, discute y define sus prioridades científicas de investigación sobre la Antártida. Y la tercera, que existen diagnósticos científicos que proyectan un escenario de conflicto por los recursos en la Antártida, agravado por el calentamiento global.
En un segundo momento, se analizaron las características de la CCRVMA y en particular, se puso énfasis en la temática de las AMP. Se constató la existencia de tres elementos, el primero afirma que existió un debate al interior de la CCRVMA en el que se evaluó, en el 2005, si el tratamiento de la temática de las AMP era pertinente para los objetivos del foro antártico en cuestión. El segundo elemento está relacionado con el rol técnico y político asumido por las ONG que buscaron influir en el proceso de debate y toma de decisiones sobre un AMP. El tercero elemento se refiere a la existencia de medidas concretas para crear un AMP, como son: el establecimiento en Islas Orcadas del Sur (2009) y, posteriormente, en el Mar de Ross (2016).
En un tercer momento, se examinó el comportamiento del Reino Unido, Estados Unidos y Nueva Zelanda. Se pudo constatar, en base a las fuentes revisadas, que los Estados tienen intereses estratégicos, cuyas expresiones pueden realizarse en el marco del Sistema del Tratado Antártico, así como también, en el desarrollo de infraestructura en la Antártida para la realización de investigaciones científicas. Asimismo, los tres Estados fueron favorables a la creación de un AMP en el marco de la CCRVMA. Se pudo reconocer también, las implicancias geopolíticas de la creación de AMPs, asociando la creación de un AMP con reclamos de soberanía en el Atlántico Sur. A todo esto, se agrega también, una constatación adicional. la existencia de condicionamientos externos, asociados al comportamiento de Estados Unidos, que pueden condicionar los compromisos ambientales internacionales alcanzados, instalando un factor de incertidumbre. En estos condicionamientos también se registró una política de cooperación entre los Estados mencionados. Específicamente con relación a la Antártida, se pudo constatar la existencia de acuerdos y acciones concretas de cooperación.
La conservación de la biodiversidad de la Antártida constituye un ámbito de disputa de intereses interestatales, en un contexto del sistema internacional, en el que la variable del calentamiento global genera interrogantes sobre su devenir. Para ello, identificar los rasgos que son centrales de esta dinámica internacional resulta de particular relevancia para la inserción en el Sistema del Tratado Antártico, el cual tiene la particularidad de gestionar el presente y futuro de un ecosistema estratégico como la Antártida. Además, esto tiene un correlato académico-científico, por su potencial vinculación con las políticas públicas: el futuro de la Antártida representa un desafío para la generación de conocimiento desde América Latina sobre el estudio de las relaciones internacionales contemporáneas.
