América del Sur y los modelos de seguridad regional

Como se dijo más arriba, las propuestas para formar una política de defensa subregional fueron variadas en términos de su naturaleza, alcance y objetivos. Mientras que en algunos momentos se plantearon iniciativas más ambiciosas, en otros momentos fueron propuestas iniciativas más bien flexibles, basadas en estándares mínimos de cooperación. Para caracterizar las distintas iniciativas, delineamos una tipología de modelos de integración en materia de defensa. Antes de detallar cada uno, es necesario aclarar que estos modelos son concebidos de manera dinámica e interrelacionada, lo cual implica que las variables no son necesariamente excluyentes entre sí. Es decir, puede que determinado modelo contenga elementos de otro modelo, o viceversa.

Modelo 1: Seguridad colectiva

Largamente abordada en los estudios de seguridad (^{Thompson, 1953}; ^{Claude, 1962}; ^{Schatzberg, 1989}; ^{Kupchan y Kupchan, 1991}; ^{Hurrell, 1992}; ^{Orakhelashvili, 2011}; ^{Wilson, 2014}), la noción de seguridad colectiva parte de la premisa de que un conflicto solo puede ser prevenido si una alianza de Estados acuerda responder conjuntamente a la eventual agresión de un actor externo, sea un actor estatal u otra cuestión que se considere como una amenaza externa (terrorismo, narcotráfico, migraciones, desastres naturales, etc), recurriendo a la fuerza colectiva si es necesario.

Más allá de la definición conceptual, dentro de este modelo podemos distinguir dos alternativas: en su versión mínima, el modelo de seguridad colectiva se reduce a un pacto tácito o formalizado a través de un tratado por el cual se acuerda enfrentar una potencial agresión externa bajo la lógica de "todos contra uno". En este caso se requiere, necesaria y casi exclusivamente, la identificación de una amenaza común. En la segunda variante, si bien la represalia frente a una amenaza externa sigue siendo el principio ordenador del sistema, el esquema adquiere un nivel mayor de institucionalización a través de acuerdos, normas y mecanismos que impulsan la coordinación de políticas. De la misma forma, la seguridad colectiva institucionalizada promueve una interoperabilidad entre las fuerzas de cada país y una integración de capacidades tecnológicas, así como articular posiciones comunes frente a conflictos extrarregionales. El Acuerdo Anglo-Polaco de Ayuda Mutua, de 1939, la Organización del Tratado del Sudeste Asiático (Seato) o el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (Tiar) serían casos que se asemejan al modelo de seguridad colectiva en forma de alianza. La Organización del Tratado del Atlántico Norte (Otan) sería un ejemplo de la variante institucionalizada.

Modelo 2: Seguridad cooperativa

El segundo modelo de seguridad regional es la seguridad cooperativa. En líneas generales, la seguridad cooperativa puede definirse como un sistema de acciones e interacciones entre los Estados destinados a prevenir un potencial conflicto, que actúa sobre los factores que pueden llevar a un espiral de inseguridad (Steinbruner, 1988; ^{Evans, 1994}; ^{Varas, 1995}; ^{Moodie, 2000}; ^{Flockhart, 2014}). Este modelo parte de la premisa de que no hay una amenaza externa que sea lo suficientemente relevante o que despierte la preocupación de todos los países de la región. Lo que se busca es generar un entorno de seguridad entre los propios Estados vecinos más que disuadir o repeler una amenaza. En este marco, las iniciativas se orientan a todo lo que tenga que ver con Medidas de Fomento de la Confianza y la Seguridad¹, suscribir acuerdos de cooperación y articular mecanismos de diálogo político. Esto no implica que deba existir necesariamente una misma visión sobre los objetos referentes de la seguridad ni tampoco una concepción unificada sobre las principales amenazas. Es decir, el establecimiento de algún tipo de identidad colectiva o visión estratégica común no aparece como un objetivo.

De la misma forma, la seguridad cooperativa tampoco requiere el desarrollo de proyectos colectivos orientados a aumentar la interoperabilidad entre los sistemas de defensa y la interdependencia de los sistemas científicos y tecnológicos. En términos políticos, si bien este modelo promueve acuerdos bilaterales y mecanismos de solución de controversias, no requiere de altos niveles de institucionalización, lo cual implica que no es necesario configurar organismos permanentes.

Modelo 3: Seguridad integrativa

El tercer modelo de seguridad integrativa podría tomarse como el estadio más avanzado de la seguridad cooperativa. A través de los aportes de autores como ^{Fontana (1996)} o ^{Rojas Aravena (2000)}, podemos definir la seguridad integrativa como un modelo que trasciende la prevención de los conflictos y establece como objetivo la coordinación de políticas entre un grupo de Estados que comparten un mismo arreglo regional. Es por ello que este esquema busca, más bien, desarrollar iniciativas tendientes a aunar una visión estratégica propia entre los Estados miembros -lo cual suele desencadenar en la identificación de amenazas comunes (externas o internas)- y aumentar los niveles de integración de los sistemas defensa. Esto último puede ser para reducir los márgenes de dependencia de las potencias globales, para disminuir los costos que implica sostener un sistema de defensa o porque existe una potencia regional que busca acaparar el mercado. El Consejo de Defensa Suramericano de la Unión de Naciones Suramericanas (CDS-Unasur) constituiría un caso cercano al modelo de seguridad integrativa.

Como se intentará mostrar en este trabajo, la mayoría de los proyectos para conformar un mecanismo regional institucionalizado de defensa en el Cono Sur se basaron en el modelo de seguridad cooperativa o en el de seguridad integrativa. En ningún momento se consideró como viable adoptar un esquema de seguridad colectiva.

Análisis de las iniciativas para crear un mecanismo de defensa en el Mercosur

Ya explicados los modelos de integración en materia de defensa, en este apartado se analizan diferentes propuestas orientadas a conformar un mecanismo subregional de defensa, las cuales fueron planteadas durante la década de 1990. En este caso, el foco está puesto en las iniciativas originadas desde los gobiernos nacionales. No obstante, cabe destacar que existieron ámbitos no gubernamentales -especialmente, ámbitos académicos- desde los cuales se impulsó la concreción de este tipo de mecanismos². Así mismo, el análisis se realizará tratando de puntualizar en algunos factores -a nivel nacional y regional-que permiten contextualizar el marco en el que fueron planteadas las iniciativas.

Los simposios de Estados Mayores Conjuntos del Mercosur

A mediados de la década de 1980, las Fuerzas Armadas de Argentina y Brasil se convencieron de que debían acompanar el proceso de cooperación iniciado en el nivel político³. De la intensificación de los contactos interfuerzas surgiría la idea de establecer algún tipo de foro con cierta periodicidad, que sirviera para tratar asuntos de seguridad de interés común y, al mismo tiempo, acompanar el proceso de integración. Así, en 1987, se realizó el primer "Simposio de Estudios Estratégicos" entre los Estados Mayores de las Fuerzas Armadas de Argentina y de Brasil. A medida que el proceso de integración se iba extendiendo a los otros países del Cono Sur, los países participantes fueron aumentando. Uruguay se incorpora en 1989 y Paraguay en 1990. Una vez creado el Mercosur, en 1991, los cuatro países signatarios pasaron a integrar el lugar de "miembros permanentes" del Simposio, mientras que países como Chile comienzan a participar como invitados especiales. A pesar de que no estaban reconocidos como parte orgánica del bloque regional, estos cónclaves pasarían a ser conocidos como Simposios de Estudios Estratégicos de los Estados Mayores Conjuntos del Mercosur.

Conforme avanzaba el proceso de integración, la posibilidad de implementar una política común comenzó a ocupar mayores espacios en la agenda de estos encuentros: ya en el primer simposio, las delegaciones de Argentina y Brasil manifestaron la conveniencia de cierto tipo de alianza militar (^{Miyamoto, 2002}, p.60; ^{Ugarte, 2009}, p.160). En la sexta edición, realizada en Buenos Aires, en 1992, se discutió la construcción de un sistema de defensa del Mercosur. En particular, las delegaciones de Paraguay y de Argentina fueron quienes pusieron sobre la mesa propuestas en ese sentido.

La delegación paraguaya presentó una propuesta cuyo objetivo era "plantear un modelo de cooperación militar en la subregión como complemento del Tratado de Asunción". En este marco, se afirmaría la necesidad de articular una alianza de defensa subregional basada en una doctrina común (G. de B. de A. C. C. ^{Espínola (ed.), 1992b}). La representación argentina, por su parte, puso en discusión la posibilidad de avanzar hacia "un modelo defensivo común", y senaló tres alternativas distintas ( En G. de B. (R) A. G. ^{Herrera (ed.), 1992a}, p.223).

La primera alternativa, calificada como de "mínima", consistía en la implementación de acciones político-militares reducidas. Es decir, implementar medidas de fomento de la confianza, como intercambios entre fuerzas, mecanismos de diálogo político y políticas de control nuclear, como las implementadas por Argentina y Brasil, las cuales resultaron determinantes para la posterior conformación del Mercosur⁴.

La segunda opción, definida como "media", implicaba avanzar hacia un modelo de seguridad integrativa, mediante un acuerdo que profundizara las medidas de fomento de la confianza e incluyera la definición de intereses comunes. Los caminos para ello iban desde realizar ejercicios conjuntos hasta el establecimiento de reuniones periódicas entre ministros de Defensa y jefes de las Fuerzas Armadas de los países miembros.

La tercera opción, definida como de "máxima", consistía en la adopción de un sistema institucionalizado de seguridad colectiva. Es decir, la conformación de un sistema basado en cuatro pilares: 1) la existencia de una organización regional permanente, con responsabilidades de planeamiento, adiestramiento y elaboración de doctrina común; 2) la identificación de oponentes (reales o potenciales) a los intereses comunes; y, 4) la elaboración de un conjunto de normas reguladoras del sistema, tanto en tiempos de paz como en tiempos de conflicto bélico.

A pesar de haber planteado tres alternativas, la delegación argentina sostuvo la segunda de ellas como la más viable. Es decir, la propuesta cercana al modelo de seguridad integrativa. Según se argumentaba, la opción de mínima era más fácil de implementar porque requería menos compromisos, pero su principal desventaja era que consolidaba un esquema de dependencia científico-tecnológico con las potencias desarrolladas. En el caso de la opción de máxima -la implementación de un sistema de seguridad colectiva- se desestimaba su viabilidad por ser un objetivo demasiado ambicioso: no solo había que superar las resistencias internas a "resignar" potestades nacionales sino que, además, podía ser interpretado como desafío a Estados Unidos. Sumado a lo anterior, desde la óptica de la representación argentina, tampoco se vislumbraban conflictos interestastales y amenazas extrarregionales que justifiquen un esquema tan rígido ( En G. de B. (R) A. G. ^{Herrera (ed.), 1992a}).

En este marco, la opción intermedia contaba con una serie de ventajas superadoras: en primer lugar, acompanaba desde el ámbito de la defensa los avances en el ámbito político y económico. En segundo término, permitiría avanzar hacia un estadio superior de cooperación militar sin menoscabar la soberanía plena de cada Estado.

La reunión de ministros de Defensa del Mercosur

Si bien las propuestas esbozadas en los Simposios de Estados Mayores del Mercosur no implicaban necesariamente una postura oficial de los Estados, el protagonismo que adquirieron las discusiones reflejaban un estado de cosas: conformar un mecanismo común de cooperación en defensa aparecía como un horizonte de posibilidad.

En este sentido, no cabe duda que la firma del Tratado de Asunción, en marzo de 1991, abrió las expectativas de profundizar la cooperación hacia otros campos. Ese efecto sería potenciado, además, por una serie de avances en la institucionalidad del bloque: en diciembre de 1991, se rubricaba el Protocolo de Brasilia, que constituía un mecanismo -precario aún- de solución de controversias comerciales. A su vez, en junio de 1992, se aprobaba el Cronograma de Las Lenas, en el que establecía un plan de acción concreto para alcanzar la consecución de los objetivos y metas previstos en el Tratado de Asunción. Otro aspecto importante de la agenda mercosurena por esos años fue la institucionalización de una serie de reuniones sectoriales de ministros⁵. Más allá de que los temas económico-comerciales seguían siendo el leitmotiv del bloque, estas iniciativas parecían revelar que existía una voluntad de incluir también otras temáticas en el entramado institucional.

Más allá del ámbito específico del Mercosur, también se sucedieron una serie de cuestiones que alimentaron un clima propicio para desarrollar nuevas arquitecturas regionales en materia de defensa. Una de ellas tuvo que ver con el relanzamiento de la seguridad hemisférica, mediante el "Compromiso de Santiago", de 1991. Entre otras cosas, el documento de la Organización de Estados Americanos (OEA) llamaba a estrechar la relación entre seguridad y procesos de integración⁶. El retorno de la democracia a Chile, en 1990, sería otro factor importante a tener en cuenta, dado que cerraba el periodo de gobiernos autoritarios en el Cono Sur y abría la posibilidad de que el país trasandino se embarcara en más iniciativas de cooperación regional.

En el caso particular de la Argentina, también se pueden encontrar indicadores que favorecieron la implementación de una activa política de seguridad regional: a comienzos de los noventa, los levantamientos carapintadas y las insubordinaciones masivas habían quedado definitivamente aplacados y la política de defensa se amalgamaba cada vez más a la política exterior, ya sea participando en la denominada Guerra del Golfo (1990-1991), en Operaciones para el Mantenimiento de la Paz de Naciones Unidas o mediante instancias de cooperación bilateral⁷.

En este escenario, en octubre de 1992, el Ministerio de Defensa argentino elaboró una propuesta para institucionalizar una Reunión de Ministros de Defensa del Mercosur y Chile⁸. Según la cartera castrense, institucionalizar una reunión de este tipo era una oportunidad para: 1) apoyar al Gobierno nacional en la consolidación del Mercosur; 2) proponer que Argentina tome la iniciativa en los aspectos de defensa del bloque; 3) fortalecer la posición nacional ante una futura reunión de Ministros de Defensa de la OEA⁹; 4) consolidar los vínculos de defensa con los demás países del Cono Sur.

Más allá de los propios objetivos particulares que se trazaban para la Argentina, la propuesta contemplaba una serie de objetivos específicos para el Mercosur. A saber: 1) fortalecer la capacidad negociadora frente a intereses extrarregionales¹⁰; 2) generar un ámbito de confianza en lo militar; 3) incrementar los canales de comunicación e información. Para ello se proponía establecer reuniones periódicas entre los ministros de Defensa del bloque y una secretaría de la reunión de ministros; elaborar programas de ciencia, tecnología y producción en el área de Defensa y avanzar en programas de intercambio y formación de personal civil y militar (^{República Argentina, 1992}).

Con base en lo anterior, puede decirse que el mecanismo ideado por el Ministerio de Defensa contenía elementos de un modelo integrativo: contemplaba una estructura institucional permanente, tenía como objetivo coordinar políticas comunes e incluía la elaboración de proyectos conjuntos en materia de ciencia y tecnología.

La respuesta de la Cancillería sería favorable a la idea de institucionalizar la cooperación en defensa en el Mercosur, pero opinaba que un eventual sistema debía limitarse a un esquema más modesto de medidas de fomento de la confianza. Una de las objeciones de la cartera diplomática tenía que ver con los distintos procesos de transición a la democracia y, por consiguiente, de relación entre civiles y militares en los países de la región. Considerando que, por ejemplo, Brasil no tenía Ministerio de Defensa, el temor era que un mecanismo de este tipo terminara desarrollando una "diplomacia militar paralela" (^{República Argentina, 1992})¹¹.

Otro punto de tensión pasaba por la relación entre el esquema regional y Estados Unidos: desde la Cancillería se objetaba que el mecanismo propuesto por Defensa tuviera como objetivo fortalecer la capacidad negociadora frente a otros actores, con una clara alusión a Washington. Para el Ministerio de Relaciones Exteriores, una iniciativa que contrapusiera los ámbitos regional y hemisférico y que pudiera implicar un desafío a Estados Unidos resultaba "incompatible con la política del Gobierno nacional" (^{República Argentina, 1992}). La inclusión de políticas de cooperación en materia de producción dentro del mecanismo regional también despertaba la oposición de la diplomacia. En este caso, la preocupación era que los uniformados asumieran demasiado protagonismo y pusieran en riesgo la "desmilitarización" de la política exterior que buscaba mostrar el Gobierno de Menem.

Reticencia brasilena e insistência argentina: entre lo hemisférico y lo subregional

Conforme el proceso de integración fue avanzando, los países del Mercosur se vieron presionados a sentar posiciones más claras. En este marco, Brasil fue quien mayores reparos interpuso para avanzar más allá de las medidas de cooperación bilateral.

Cuando se presentó la idea en el Simposio de Estudios Estratégicos, la representación brasilena expresó la falta de interés en profundizar iniciativas de seguridad, sobre todo si ello podía significar un menoscabo a la autonomía de las instancias nacionales y la negativa a implementar compulsivamente políticas de desarme y a involucrar militares en seguridad interior, como proponía Estados Unidos para la región¹².

Al igual que Brasil, la representación de Uruguay también se manifestaría reacia a avanzar hacia una mayor institucionalización. El argumento, en este caso, era que primero había que avanzar en el área económica como condición para pensar en proyectos más ambiciosos en el plano de la defensa: "Consideramos que la posibilidad de establecer una doctrina subregional de defensa constituye un paso necesariamente posterior a la integración económica", sentenciaba el oficial uruguayo (^{Delegación de la República del Uruguay, 1992}, p. 232-233).

Las iniciativas subsiguientes tampoco encontrarían un eco favorable en el país "verde amarelo". Esta reticencia se haría clara cuando, en junio de 1993, la Secretaría de Asuntos Estratégicos reunió a un grupo de diplomáticos y altos oficiales para debatir las implicaciones que tenía el Mercosur para Brasil. En dicho cónclave, el embajador Rubens Barbosa -subsecretario general de Asuntos de Integración Económica y de Comercio Exterior- dejó en claro que la posición oficial de Brasil frente a las iniciativas argentinas era considerarlas como "prematuras" (^{Guedes da Costa, 1993}). Tanto para Itamaraty como para los altos mandos militares, conformar mecanismos de integración de seguridad en el Mercosur no era una alternativa viable en el corto plazo. Ya sea por la preeminencia que tenían los asuntos económicos o a raíz de las diferencias que subyacían entre los países en materia de objetivos estratégicos y capacidades militares.

A mediados de la década se daría otro intento de articular un mecanismo de seguridad regional. Entonces, la euforia que había caracterizado el clima inmediato de la pos Guerra Fría comenzó a mermar y en muchos países de la región se instaló la preocupación de un posible quiebre de la paz y la estabilidad democrática en el continente. Es cierto que dicha preocupación tenía una serie de fundamentos más que razonables: el golpe de Estado en Haití (1991), los autogolpes de Fujimori en Perú (1992) y Serrano en Guatemala (1993), o el frustrado golpe contra Wasmosy en Paraguay (1996), revelaban que la democracia no estaba totalmente consolidada en la región. A ello se sumaron conflictos armados interestatales -como el de Perú y Ecuador, en 1995-, que alertaban sobre las posibilidades de una guerra, más reales que lo pensado. Ante este panorama, algunos países comenzaron a evaluar la necesidad de fortalecer los mecanismos de preservación de la democracia.

En función de estas percepciones, en esos años toma forma la idea de establecer una suerte de centro regional de prevención de conflictos. Una vez más, Argentina sería un actor protagónico en la materia. En realidad, la idea ya contaba con antecedentes: a principios de marzo de 1991, el canciller Guido Di Tella le propuso a su par brasileno, Francisco Rezek, un proyecto de tratado de defensa regional mutua del Cono Sur. El objetivo era habilitar a los países para actuar en la defensa del orden democrático de un país de la región si llegase a ocurrir un intento de golpe de Estado. El tratado contemplaba, en caso extremo, la posibilidad de utilizar a las Fuerzas Armadas. Desde luego, tal iniciativa no caería bien en el país verde amarelo, más bien refractario al "intervencionismo multilateral" (^{Hirst, 1996}), y el canciller brasileno respondería que dicho mecanismo resultaba "innecesario" ("Brasil rechazó un proyecto argentino", 1991).

La frustración por no poder concretar ningún tipo de arquitectura de defensa en el Mercosur empujó a la Argentina a apoyar y/o impulsar iniciativas similares en el espacio hemisférico: el país austral jugó un rol protagónico, tanto en la conformación de la Comisión de Seguridad Hemisférica de la OEA como de la Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas (CMDA). Sin embargo, la importancia que adquirió la agenda interamericana no implicó que se abandonaran las pretensiones de materializar iniciativas similares a nivel subregional. Más bien, puede decirse que, entre 1996 y 1998 -cuando se rubrica la Declaración del Mercosur, Bolivia y Chile como Zona de Paz-, Argentina redobló sus esfuerzos para articular un sistema subregional de defensa. Hubo, desde luego, una serie de factores y movimientos en los ámbitos hemisféricos, subregionales y domésticos que alentaron al gobierno argentino a volver a la carga.

En el ámbito continental, si bien avanzó en la creación de nuevas instancias y organismos, también comenzaría a hacerse visible que el objetivo de consensuar un nuevo concepto de seguridad hemisférica resultaba más difícil de lo pensado. La expansión de las "nuevas amenazas" y el aumento de las presiones norteamericanas por "policializar" a las Fuerzas Armadas latinoamericanas (^{Tokatlian, 2008}) potenciaron la falta de consenso entre las políticas de defensa del continente. En efecto, las primeras reuniones de la CMDA pusieron de relieve las discrepancias entre aquellos países de la región que apoyaban una concepción ampliada de la seguridad y aquellos que seguían defendiendo una separación entre defensa y seguridad interior, como era el caso de los países del Cono Sur ("El narcotráfico, prioridad regional", 1996).

En el espacio del Mercosur en aquellos años se produjeron una serie de movimientos que fortalecieron el carácter multidimensional del organismo y abrieron las expectativas para incorporar otros temas más allá de los económicos. Uno de estos fue la firma, en junio de 1996, de la "Declaración Presidencial sobre Diálogo Político entre los Estados Partes del Mercosur". Mediante este instrumento, los países del Mercosur acordaban crear un Mecanismo de Consulta y Concertación Política que permitiera concertar posiciones frente a cuestiones internacionales (^{Mercosur, 1996})¹³.

En 1996, también tuvo lugar otro hecho significativo para el bloque: Bolivia y Chile se incorporaron como miembros asociados, dando lugar a lo que se conoció como "Mercosur Ampliado". En la práctica, esto implicaba que ambos países podían participar en algunas reuniones y en la coordinación de políticas hacia fuera del organismo.

La llegada de Fernando Henrique Cardoso a la presidencia de Brasil, en 1995, fue otro acontecimiento que abrió nuevas expectativas en la agenda regional de seguridad. El enfoque de "autonomía mediante la integración" adoptado por el nuevo gobierno implicaba una relativización de la clásica concepción westfaliana de la soberanía y una menor desconfianza hacia los Estados Unidos, lo cual se tradujo en una mayor predisposición a participar en esquemas multilaterales (^{Vigevani, Oliveira y Cintra, 2003}). Así mismo, el nuevo mandatario llegó con la promesa de crear un Ministerio de Defensa y, en 1996, promulgó la Política de Defensa Nacional, mediante la cual se transparentaban los objetivos del país en esta materia, entre ellos, la importancia de consolidar la integración regional.

Estos años también implicaron más acercamientos entre Buenos Aires y Brasilia en materia de seguridad: la realización del primer ejercicio combinado entre ejércitos, en 1996, o la integración de efectivos militares de uno y otro país en los batallones desplegados en operaciones de paz de la ONU son ejemplos de ello. No obstante, vale senalar que este no sería un periodo exento de desencuentros: a mediados de 1997 se daría a conocer que Argentina sería designado por Estados Unidos como aliado extra Otan, lo cual alimentó la desconfianza brasilena. A su vez, también por ese tiempo, Brasil reactivaba la empresa de integrarse como miembro permanente del Consejo de Seguridad de la ONU, iniciativa que no contaba con el apoyo del gobierno argentino.

Otro hecho que acrecentó las expectativas de expandir las temáticas del Mercosur fue la incorporación de problemáticas de seguridad pública como narcotráfico, terrorismo y contrabando. Estos temas comenzaron a ser tratados, desde 1996, en las reuniones de Ministros del Interior del Mercosur. A raíz de ello, en marzo de 1998, se elaboró el Plan de Seguridad para la Triple Frontera y, un mes más tarde, el Plan de Cooperación y Asistencia Recíproca para la Seguridad Regional (^{Mercosur, 1998}). En 1999, el Plan de Seguridad Regional sería complementado con un acuerdo específico sobre "delitos económicos y financieros". Según ^{Miyamoto (2002)}, la inclusión de estas temáticas respondía más a las preocupaciones argentinas de lucha contra el terrorismo y el tráfico de drogas -producto de la estrecha relación que mantenía con Estados Unidos, así como de los atentados a la Embajada de Israel (1992) y la Asociación Mutual Israelita Argentina (1994)-, que a las preocupaciones brasilenas, más volcadas hacia el territorio amazónico.

Esta serie de factores llevan a la Argentina a convencerse de que la materialización de un sistema subregional de defensa era algo más factible de lograr que en los años anteriores. Uno de los ejemplos más claros de este renovado esfuerzo fue la promulgación de la "Directiva para la realización del Planeamiento Militar conjunto", sancionada mediante el Decreto 1116/96. Dicha norma, que establecía una especie de esbozo de política de defensa (Diamint, 2008), mencionaba la posibilidad de desarrollar "un Sistema de Defensa Regional" (^{República Argentina, 1996}).

Sumado a lo anterior, en julio de 1997, mientras aparecían rumores sobre el nombramiento de Argentina como aliado extra Otan, la prensa publicaba que la cartera castrense planeaba proponerle a Brasil un acuerdo de defensa del Mercosur. El proyecto estaba inspirado, justamente, en la Otan, pero no sería concebido como un esquema de seguridad colectiva, sino más bien como un esquema de seguridad integrativa. Según se dio a conocer, los objetivos del acuerdo eran: profundizar el intercambio de información; impulsar de medidas de confianza mutua; adoptar posiciones comunes en los foros internacionales y enfrentar amenazas a la seguridad de la región ("Ante la crisis, el Mercosur ratificó el ajuste", 1997b). Finalmente, la reunión se llevó a cabo en agosto, y si bien no se habló de un acuerdo a nivel Mercosur, sí se formalizaría la creación de un mecanismo bilateral de consulta y coordinación en materia de defensa y seguridad, popularizado luego como "Mecanismo de Itaipava".

Otros indicadores de la voluntad de Argentina de conformar un mecanismo de seguridad en el seno del Mercosur fueron la sanción de la Ley de Reestructuración de las Fuerzas Armadas -que menciona el "probable desarrollo de un sistema de defensa en el marco del Mercosur")"type":"bill" },"uris":["http://www.mendeley.com/documents/?uuid=39bf8bc7-2b00-4b12-8d0f-d47dffb9583c"]}],"mende ley":{"formattedCitation":"(^{República Argentina, 1998} -y la publicación del Libro Blanco de la Defensa (^{República Argentina, 1998} y 1999).

En definitiva, quedaba claro que hacia la segunda parte de la década maduraba la idea de avanzar en la inclusión de la defensa como parte de las temáticas del Mercosur. A ello se sumaba un contexto regional que aparentaba ser más favorable, sobre todo a partir del cambio de gobierno en Brasil y de una serie de iniciativas que reafirmaban el carácter político del bloque. Este ciclo culminaría en julio de 1998, con la primera manifestación política en materia de defensa: la Declaración del Mercosur, Bolivia y Chile como Zona de Paz y Cooperación.

Menem hizo pública la idea recién asumió la presidencia pro tempore del bloque. Según el presidente, el objetivo era desterrar formalmente toda hipótesis de conflicto entre los países que integraban el bloque comercial. "Eso no significa Fuerzas Armadas desarmadas, sino Fuerzas Armadas que compartan sus armas", aclaraba ("Estudian un acuerdo de defensa", 1997a). El paquete de medidas impulsadas por el Gobierno argentino para "revitalizar" el organismo regional incluía también avanzar hacia una moneda única convertible y la creación de un pasaporte del Mercosur.

En un comunicado, los presidentes senalaron que la suscripción de la Declaración era un reflejo "del excelente clima existente en materia de seguridad, defensa, amistad y cooperación entre nuestros países" (^{Mercosur, 1998})¹⁴. En términos generales, la Declaración hacía hincapié en tres aspectos: 1) fortalecer los mecanismos de consulta y cooperación sobre temas de seguridad y defensa; 2) avanzar en la cooperación en el ámbito de las medidas de fomento de la confianza y la seguridad; y 3) consolidar los mecanismos de no proliferación de armas nucleares y destrucción masiva.

En este clima de consensos, el Gobierno argentino volvería a plantear iniciativas más ambiciosas que una declaración política. Por esos mismos días, se sabía que, durante un Simposio Internacional de Estudios Estratégicos realizado en Buenos Aires, el vicepresidente Carlos Ruckauf afirmaba, ante representantes de Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay, la necesidad de avanzar hacia la integración militar. Según revelaba Ruckauf, dicha integración debía alcanzarse mediante la creación de una organización militar que constituyera un bloque de defensa común ( "Apuesta regional a una defensa común" , 1998).

En vista de la notoria ausencia que tenían los asuntos de defensa tras siete años de haberse firmado el Tratado de Asunción, la Declaración constituía un salto adelante en términos de cooperación en seguridad. No obstante, lo cierto es que, en comparación con la naturaleza de las iniciativas que barajaron anteriormente, el proyecto del Mercosur como zona de paz terminaba siendo una iniciativa bastante más modesta, en tanto era una declaración orientada a enfatizar la inexistencia de hipótesis de conflicto y la necesidad de consolidar las políticas de no proliferación (algo que, en teoría, ya se venía dando). Y si bien esbozaba un llamado a fortalecer los mecanismos institucionales, no preveía -al menos explícitamente- un avance concreto en términos de mayor institucionalidad.