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Introducción
La asignación de tareas contraterroristas a las Fuerzas Armadas es uno de los debates crónicos de la política de defensa argentina. Aunque las leyes de Defensa Nacional, Seguridad Interior e Inteligencia Nacional prohíben el empleo regular y ordinario del instrumento militar en este tipo situaciones, la potencial consideración de un ataque terrorista como una agresión de origen externo -es decir, como un problema de Defensa Nacional- mantuvo plena vigencia en la escena política durante todos los gobiernos democráticos desde 1983, y con mayor fuerza tras los atentados del 9/11 en los Estados Unidos (Sain, 2010; Canelo, 2012; Soprano, 2014 y Anzelini, 2017).
Las raíces de esta controversia son tan históricas como estratégicas. La herencia trágica de la última dictadura militar condujo a la formación de un "consenso básico" entre las principales fuerzas parlamentarias del país, lo cual limitó la participación de las Fuerzas Armadas en seguridad interior (Sain, 2003). Esta herencia también ocasionó, en el marco de la derrota en la Guerra de Malvinas, un desprestigio profesional sin precedentes en las instituciones castrenses. Así mismo, las transformaciones estratégicas asociadas a la desactivación de las hipótesis de conflicto con Brasil y Chile, además de la supresión de la hipótesis de "guerra interna", acentuaron aún más la pérdida de influencia institucional de los uniformados. Desde entonces, las Fuerzas Armadas experimentaron una "crisis de misión" que se profundizó al ritmo de la desatención política, las restricciones presupuestarias y el "desarme de hecho" del instrumento militar (López, 1994; Scheetz, 1993 y 1995; Sain, 2003).
En el ámbito experto de la Argentina, este debate exhibe actualmente un elevado grado de polarización. Algunos analistas advierten que adjudicar tareas contraterroristas a las Fuerzas Armadas aumentaría los riesgos de violaciones a los derechos humanos y debilitaría la calidad del sistema democrático (Centro de Estudios Legales y Sociales, Grupo Convergencia XXI e Instituto Latinoamericano de Seguridad y Democracia, 2018). También se indica que el terrorismo no es un problema prioritario para la Argentina y que esta agenda responde a la proyección de intereses extranjeros en la región (Tokatlian, 2018 y Battaglino, 2018). En contraste, otros analistas evalúan que la Argentina no puede desentenderse de esta prioridad internacional y senalan que el rechazo a esta función se apoya en prejuicios o recelos ideológicos (Tello y Spota, 2015; Jaunarena 2015 y 2016; Fraga, 2018).
En este contexto, las propuestas más recientes de incorporar a los militares argentinos en tareas contraterroristas han sido movilizadas por un dato de indudable fortaleza empírica: que la mayoría de las naciones desarrolladas consideran al terrorismo como una hipótesis de conflicto militar (Schnabel y Krupanski, 2012; Brooke-Holland, 2017; Dworkin, 2016; Renard, 2017). Esta valoración estratégica, inaugurada tras los atentados del 9/11, se acentuó en los últimos años. En efecto, diversos países europeos -Reino Unido, Francia y Bélgica, entre otros- han adjudicado a sus tropas militares tareas tradicionalmente policiales, tales como la vigilancia de eventos estratégicos, el patrullaje de zonas urbanas o la custodia de infraestructuras críticas (Rayner, 2017; Booth et al, 2017).
Más allá de la validez de las premisas que fundamentan este planteamiento, la controversia acerca de si las Fuerzas Armadas deberían considerar el terrorismo como una hipótesis de conflicto refleja un asunto de mayor alcance: las dificultades que ha tenido la Argentina para establecer sus prioridades e intereses en materia de defensa. La pregunta acerca de los problemas estratégico-militares que debe afrontar el país despierta consensos débiles, asociados principalmente a lo que "no deben hacer" las Fuerzas Armadas. En este contexto, el debate sobre el rol de los militares tiende a focalizarse en aspectos jurídicos, ideológicos y hasta semánticos -por ejemplo, el alcance del concepto de "agresión externa"-, eludiendo que la asignación de funciones al instrumento militar de una nación es, ante todo, una decisión estratégica.
El presente trabajo se propone abordar este debate a través de algunos interrogantes que han sido poco explorados en la literatura argentina sobre contraterrorismo y Fuerzas Armadas: en caso de que el terrorismo sea considerado una hipótesis de agresión externa, équé tipo de operaciones podrían desarrollar los militares argentinos en función de la realidad estratégica del país?; ébajo qué supuestos?; éhasta qué punto la experiencia contraterrorista de las Potencias Centrales puede servir de parámetro para el caso argentino? En otras palabras, équé tareas contraterroristas podrían asumir las Fuerzas Armadas de una nación que mantiene un posicionamiento estratégico defensivo, es decir, que no prevé la proyección de poder militar fuera de sus espacios soberanos?
El argumento central de este artículo es que la mayoría de las operaciones contraterroristas que despliegan las Potencias Centrales -y que suelen ser utilizadas como "espejo" en el debate experto nacional- se apoyan en una doctrina de guerra que difiere cualitativamente de la que ha mantenido la Argentina durante la mayor parte de su historia. Así, mientras que las naciones centrales utilizan a sus Fuerzas Armadas con fines ofensivos y expedicionarios -por ejemplo, en ataques preventivos contra actores que operan en el extranjero-, la Argentina exhibe una postura estratégica defensiva que no prevé el despliegue de operaciones de estas características (Scheetz y Cáceres, 1995; Eissa; 2013 y Gastaldi y Eissa, 2017).
Esta condición estratégica debe ser ponderada a la hora de explorar la posibilidad de asignar funciones contraterroristas a las Fuerzas Armadas argentinas. El espectro de operaciones que podría desarrollar el instrumento militar bajo la hipótesis de una agresión externa terrorista debería considerar, como criterio de planeamiento, su contribución a una estrategia defensiva y/o disuasiva. En este marco, el trabajo sostiene que el rol potencial del Sistema de Defensa en la anticipación, disuasión o incluso respuesta a una agresión de estas características implicaría el uso de las capacidades militares al interior del territorio nacional, excluyendo -por razones de posicionamiento estratégico- los despliegues ofensivos que predominan en las doctrinas de contraterrorismo militar de las naciones centrales.
Marco conceptual
El debate acerca del rol de las Fuerzas Armadas frente al terrorismo tras-nacional es un emergente del fin de la bipolaridad global. Inicialmente, el asunto formó parte de una agenda de mayor alcance, asociada al surgimiento de las denominadas "nuevas amenazas" de la posguerra fría. Este amplio abanico de fenómenos incluía asuntos tan dispares como el terrorismo, el narcotráfico, las migraciones ilegales, la pobreza extrema o las emergencias climáticas (Sain, 2001 y Montenegro, 2003). Sin embargo, en lo que se refiere al terrorismo, hasta finales de los años noventa no existía un consenso claro respecto de su valoración como amenaza a la seguridad nacional, ni siquiera en los Estados Unidos (Cilluffo y Rankin, 2002).
Los atentados del 9/11 fueron un parteaguas en este debate. Estados Unidos calificó a los hechos como un acto de guerra y convocó el principio de legítima defensa de la Carta de las Naciones Unidas, reservado -hasta ese momento- para las agresiones perpetradas por Estados. Desde entonces, el contraterrorismo militar ganó protagonismo en los debates expertos. La literatura advirtió sobre la necesidad de modernizar las organizaciones castrenses a las "guerras de cuarta generación" (Lind, 2004) y las "guerras asimétricas" (Goulding, 2000 y 2001; Meigs, 2003a). En paralelo, las experiencias de campo de las invasiones de Afganistán e Irak desempolvaron el interés por las doctrinas de contrainsurgencia de los años sesenta y setenta (Sepp, 2005; Cohen et al, 2006; Aylwin-Foster, 2006; Claessen, 2008).
Pese a esta proliferación literaria, los consensos en torno al concepto de "terrorismo" son débiles y parciales, tanto en el mundo académico como en el derecho internacional (Saint-Pierre, 2003; Hughes, 2011; Nievas, 2015 y McKendrick, 2016). Si bien la mayoría de los expertos comparte que el terrorismo es un acto de fuerza con más efectos psicológicos que materiales, la caracterización de un actor y/o acción como "terrorista" es potencialmente aplicable a cualquier forma de violencia política (Crenshaw, 1995 y Honderich, 2003). Esta plasticidad conceptual responde -según algunos analistas- a que el terrorismo no es un "actor" en particular, sino un método que puede y ha sido utilizado de forma indistinta por Estados, individuos, organizaciones irregulares y fuerzas convencionales (Smith, 2002; Munkler, 2005 y Fukuyama, 2006).
Lejos de ser un problema teórico, esta ambigüedad atraviesa las respuestas a la pregunta sobre "cómo responder al terrorismo". En relación a este punto, los expertos suelen distinguir entre dos grandes paradigmas de abordaje de esta forma de violencia: el "modelo de justicia penal" y el "modelo de guerra" (Wittes, 2008; Wallace, 2008; Hugues, 2011; McKendrick, 2016). El primero de estos enfoques considera que el terrorismo es un problema de seguridad interior o de orden público. El terrorismo configura un delito complejo que -al igual que cualquier otra problemática criminal- debe ser atendido por las policías, el poder judicial y los servicios de inteligencia. En este esquema, la contribución del componente militar queda limitada a funciones concretas y/o situaciones de "desborde" de la situación de seguridad interior.
El "modelo de guerra" entiende que los ataques terroristas pueden tener un objetivo militar: afectar la supervivencia de una nación. Un evento de este tipo podría configurar un "acto de agresión", por lo que su atención debe considerar -además de su dimensión criminal- su impacto en la defensa nacional. Este enfoque otorga a las Fuerzas Armadas un papel protagónico en la respuesta contra el terrorismo, principalmente en el objetivo de doblegar -en sentido clausewitziano- la voluntad de lucha de los agresores. Sin embargo, también abre interrogantes adicionales, vinculados a la aplicación de las leyes de la guerra. Este punto exhibe que la militarización del contraterrorismo tiene ramificaciones estratégicas, jurídicas, doctrinarias y operacionales (Essig, 2001; Wallace, 2008; Majoran, 2015).
Este último enfoque ganó protagonismo en las potencias occidentales tras los atentados del 9/11. Según el "Concepto Militar para la Defensa contra el Terrorismo" de la OTAN -aprobado en 2002 y actualizado en 2016-,las Fuerzas Armadas de los países de la Alianza deben desarrollar acciones preventivas, defensivas y ofensivas "para reducir la vulnerabilidad de las fuerzas, los individuos y las propiedades contra amenazas y acciones terroristas y para responder a los ataques" (Bennett, 2001 y 2002; NATO, 2016).
Este esfuerzo comprende el desarrollo de capacidades militares físicas, virtuales y psicológicas para responder a "guerras híbridas", como así también la protección de infraestructura crítica, capacidades QBRN, la defensa cibernética y las operaciones especiales.
No obstante, si bien los atentados del 9/11 despertaron una tendencia "guerrerista" en relación al terrorismo, las naciones centrales aún conservan un enfoque "penalista" a nivel interno, que incluye -de forma subsidiaria- la asignación de funciones acotadas y excepcionales a las Fuerzas Armadas. En otras palabras, el rol de las Fuerzas Armadas contra el terrorismo varía según se trate de operaciones internas o externas. Mientras que en el exterior los militares pueden desarrollar un amplio espectro de misiones contraterroristas -en las que se emplean las mismas capacidades que en una guerra convencional-, en el plano interno esta posibilidad está sumamente limitada y tiende a excluir, salvo casos de extrema gravedad, el uso de la fuerza.
Respuestas militares al terrorismo: operaciones defensivas
Ningún Estado asume un modelo penalista o guerrerista "puro" en materia de contraterrorismo. Tal como advierte Benjamin Wittes (2008), las estrategias nacionales suelen combinar elementos de ambos paradigmas. En el caso de la OTAN, por ejemplo, se aprecia que, si bien el enfoque de guerra configura el paradigma dominante de la doctrina militar de sus países miembros, la amplia mayoría de las operaciones contraterroristas que desarrollan las potencias de la Alianza se despliegan al exterior de sus fronteras. Esto responde a que -por regla general- los marcos normativos locales restringen el uso de las Fuerzas Armadas en el ámbito doméstico, o bien lo limitan a circunstancias excepcionales (Schnabel y Krupanski, 2012; Dworkin, 2016; Mayali y Yoo, 2016).
Estados Unidos es uno de los casos en los que esta distinción es más firme. La respuesta interna al terrorismo está protagonizada por las organizaciones policiales, la justicia y las agencias de inteligencia. Las leading agencies de esta estrategia antiterrorista son el Buró Federal de Investigaciones (FBI) y el Departamento de Seguridad Interior. Esto significa que el amplio espectro de las operaciones militares contraterroristas desplegadas por las Fuerzas Armadas estadounidenses tienen lugar en el ámbito externo. La única excepción formal refiere a la producción de inteligencia de senales y comunicaciones, a cargo de la Agencia de Seguridad Nacional (Hugues, 2011). No obstante, aun cuando este organismo tiene una relación funcional con el Departamento de Defensa, no se trata de un ente militarizado.
La distinción entre los planos doméstico y externo se mantiene en las potencias europeas, aunque con mayores matices. Uno de los casos de mayor intervención de las Fuerzas Armadas a nivel interno es Francia. El país galo prevé el despliegue permanente de militares en operaciones conjuntas con la Gendarmería y las policias. El Sistema Vigipirate -disenado a mediados de los años setenta y actualizado tras los atentados de París de 2015-autoriza la realización de patrullajes militares en zonas críticas, tales como estaciones, aeropuertos y eventos deportivos masivos (Secretariat General de la Defense et de la Securite Nationale, 2016). El componente militar del Vigipirate es la Fuerza de Tareas "Centinela", que comprende entre 7.000 y 10.000 tropas en alistamiento permanente (Morin, 2017).
Bélgica dispuso la realización de patrullajes militares domésticos en 2015. Luego de los ataques de París, el gobierno movilizó tropas para proteger objetivos estratégicos (Renard, 2017 y Carbonnel y Bartunek, 2017). La Operación Guardia Vigilante involucró inicialmente a 150 efectivos, aunque tras el atentado de Bruselas, en 2016, el Ministerio de Defensa aumentó el despliegue a 1.800. Las Fuerzas Armadas patrullan estaciones de trenes, centros comerciales, aeropuertos, instituciones de gobierno, universidades, fronteras y otros puntos críticos. Según los manuales de campo del Ejército belga, el objetivo de esta misión es "prevenir, disuadir y derrotar amenazas o agresiones de terroristas mediante el apoyo a las policías o la protección de objetivos estratégicos (Lasoen, 2018).
Alemania es uno de los países más restrictivos en relación al despliegue de uniformados en territorio nacional. Las leyes vigentes impiden las misiones conjuntas o de apoyo entre las Fuerzas Armadas y las organizaciones policiales. Sin embargo, en 2016 comenzó a debatirse la posibilidad de que los militares colaboren en el contraterrorismo interno (Eckard, Gerloff y Angerer, 2016). El Ministerio de Defensa propuso una "reinterpretación" de la Constitución alemana, que solo prevé el despliegue doméstico de militares para casos de emergencia o desastres. Según el último Libro Blanco, las "amenazas terroristas a gran escala" configuran un escenario "catastrófico" que habilitaría la injerencia de las Fuerzas Armadas. El debate despertó alarmas en la dirigencia política, que hasta el momento ha rechazado esta interpretación oficial (Michels, 2016 y 2017).
En Italia, las Fuerzas Armadas patrullan las calles desde hace más de una década. Sin embargo, en sus orígenes este despliegue no respondió a un plan contraterrorista, sino a la expansión del crimen organizado y la declaración de la "emergencia en seguridad" (Meo, 2008). Actualmente, el operativo militar Calles Seguras involucra a 7.000 efectivos que vigilan sitios sensibles, tales como estaciones de trenes y aeropuertos, o realizan patrullajes en puntos críticos del país (Rogers, 2017). Aunque esta vigilancia también tiene fines disuasorios de ataques terroristas, lo cierto es que el despliegue responde a una misión generalista de seguridad pública, orientada a la prevención de todo tipo de ilícitos.
En Reino Unido, el despliegue de militares en el territorio nacional está previsto en el marco del programa de "Apoyo Militar a las Autoridades Civiles". El MACA (por sus siglas en inglés) faculta al gobierno a utilizar las Fuerzas Armadas ante emergencias, eventos de interés estratégico o situaciones de alerta terrorista. Los militares británicos cuentan con tres batallones de 1.200 efectivos en situación de alistamiento permanente para esta función (Brooke-Holland, 2017). Así mismo, la Revisión de la Estrategia de Defensa y Seguridad de 2015 estableció la creación de una fuerza de 10.000 efectivos preparados para actuar ante amenazas terroristas, en el marco de la Operación Temperer. Este dispositivo se activó en mayo de 2017, tras los ataques de Manchester, e involucró el despliegue de 1.400 militares en las calles britânicas (Booth et al., 2017).
Recapitulando, las responsabilidades contraterroristas asignadas a las Fuerzas Armadas de las potencias occidentales varían según el ámbito de actuación (interno o externo) del que se trate. Esta distinción responde a que la postura estratégica de la mayoría de estas naciones se apoya, preponderantemente, en una doctrina de guerra ofensiva que prevé la proyección del poder militar en territorios no soberanos. Por regla general, estos países también autorizan el uso de sus Fuerzas Armadas para actuar ante agresiones terroristas al interior de sus fronteras, aunque con importantes reservas. Esta hipótesis -propia de un enfoque militar defensivo- está restringida a misiones específicas, condicionada por supuestos de excepcionalidad u orientada al aprovechamiento de las capacidades operacionales disponibles.
Tipos de operaciones
Partiendo del recorrido anterior, a continuación se describen cinco grupos de operaciones militares que tienen como hipótesis de conflicto la anticipación, disuasión o respuesta ante un eventual ataque terrorista al interior de las fronteras nacionales: 1) la protección de infraestructuras críticas; 2) la producción de inteligencia de nivel estratégico; 3) el control e interdicción en fronteras; 4) el patrullaje y la vigilancia urbana; y 5) la respuesta a emergencias y/o consecuencias de un evento de ataque terrorista. Desde luego, las capacidades militares empleadas varían en función del país del que se trate, como así también las condiciones jurídicas internas que autorizan su despliegue. Pese a ello, se han detectado ciertas regularidades -por ejemplo, en relación a los criterios que autorizan el despliegue- que resultan de interés para el análisis.
a) Protección de infraestructuras críticas
La custodia de infraestructuras o establecimientos críticos ante ataques terroristas es una de las principales responsabilidades asignadas a las Fuerzas Armadas en el plano doméstico. En algunos casos -por ejemplo, en Estados Unidos- esta función está restringida a las infraestructuras críticas del sector de la defensa nacional, asociadas a su base industrial. La protección del resto de las infraestructuras es responsabilidad de otras agencias del Estado, principalmente de las organizaciones policiales o las de seguridad interior. No obstante, la función militar de protección de infraestructuras críticas también puede extenderse a todo tipo de objetivos de valor estratégico si se desarrolla en el marco de una campana militar en el exterior (US Army War College, 2016).
Eventualmente, las Fuerzas Armadas pueden ser convocadas para reforzar la seguridad de otros objetivos estratégicos ajenos al sector defensa, tales como centrales nucleares, represas, embajadas, edificios oficiales o incluso sedes de gobierno. Por regla general, esta opción supone criterios de excepcionalidad, tales como declaraciones de crisis, alertas o emergencias. En el Reino Unido, estas funciones de custodia pueden incluir el diseno, la implementación y evaluación de las políticas de seguridad de personal, de protección física y de ciberseguridad (UK Cabinet Office, 2016 y UK Center for the Protection of National Infrastructure, 2018).
Este tipo de despliegues -en particular, aquellos motivados por una elevación de los niveles de alerta- tienen como objetivo cumplir una función disuasiva o de vigilancia. En Francia, por ejemplo, el Operativo Vigipirate prevé que las Fuerzas Armadas proporcionen "protección externa" a instalaciones y edificios que podrían ser objetivos potenciales de ataques terroristas. Las tareas desarrolladas por los militares pueden incluir -además de la custodia- el control del personal y de los accesos a los edificios (Secretariat General de la Defense et de la Securite Nationale, 2016 y 2017).
b) Producción de inteligencia
La inteligencia militar tiene un rol limitado en las estrategias de contraterrorismo doméstico. Por regla general, los elementos de inteligencia de las Fuerzas Armadas no producen información orientada bajo esta hipótesis de conflicto, salvo en los despliegues excepcionales motivados por crisis internas de gravedad institucional (Hugues, 2011). Así mismo, la información recolectada en el exterior -ámbito de actuación específico de la inteligencia militar- puede contribuir, de forma colateral, a la anticipación de ataques domésticos o la activación de alertas. Sin embargo, esta función suele estar coordinada por agencias no militarizadas que -en algunos casos- mantienen una relación funcional con el Sistema de Defensa.
En los Estados Unidos, la participación de la inteligencia "militar" en este tipo de responsabilidades se restringe al rol de la National Security Agency (NSA), a cargo de la producción de inteligencia de comunicaciones y senales a nivel interno y externo. Aunque se trata de un organismo civil, la NSA depende del Departamento de Defensa y está dirigida por un general de tres estrellas. En Reino Unido, la producción de inteligencia doméstica -y en particular, de contraterrorismo- está concentrada en el MI5 y, en el caso de las senales y comunicaciones, en el Cuartel General de Comunicaciones (GCHQ). Sin embargo, la Jefatura de Gabinete cuenta con dos instancias de producción y análisis de nivel estratégico que involucran -como parte integrante- a la información producida en el exterior por el MI6 y la Inteligencia de Defensa británica: la Organización de Inteligencia Conjunta y la Secretaría de Seguridad Nacional.
No obstante, cabe senalar que -en el caso de los Estados Unidos- la regla general que impide al Sistema de Defensa recolectar información doméstica ha tenido crecientes excepciones en la última década. Uno de los instrumentos más utilizados para sortear esta limitación han sido las National Security Letters, un mecanismo de citación administrativa que permite a los organismos de gobierno requerir información sobre seguridad nacional sin orden judicial. El Pentágono fundamenta el uso de esta herramienta para tareas de contrainteligencia militar. Sin embargo, el asunto no está exento de controversias legales y no constituye una atribución asignada formalmente al Sistema de Defensa (Lichtblau y Mazzetti, 2007).
Por otra parte, si bien las Fuerzas Armadas no producen inteligencia doméstica ni cuentan con elementos de reunión interna, sí pueden acceder a la información producida por otras agencias de inteligencia (Dycus, 2004 y US Intelligence Community, 2017). Esta información suele estar relacionada con la hipótesis de ataques con armas de destrucción masiva contra objetivos estratégicos del territorio nacional o infraestructuras militares. En el caso de Estados Unidos, por ejemplo, el Pentágono y las Fuerzas Armadas participan de múltiples programas de intercambio de información con organismos de nivel federal y estadual, principalmente en el marco de los Centros de Fusión de Inteligencia (German, 2014).
c) Control de fronteras
El despliegue de las Fuerzas Armadas en las fronteras terrestres bajo la hipótesis de un ataque terrorista es sumamente excepcional y no incluye el uso de la fuerza. Las tareas adjudicadas a los uniformados varían según el caso y abarcan desde el apoyo logístico y la presencia disuasiva -en respaldo a la actividad de las agencias especializadas de control fronterizo o de las fuerzas de seguridad- hasta el registro y la inspección directa del tráfico de bienes, personas y vehículos.
En el Reino Unido, las Fuerzas Armadas no cumplen esta función, aunque podrían hacerlo en el marco del MACA y con fines de apoyo o refuerzo a las fuerzas de seguridad. En el caso de Francia, la intervención de los militares en las fronteras es también excepcional, aunque sus facultades son mayores que en otros países. El Operativo Vigipirate considera a las Fuerzas Armadas como una "fuerza de respaldo" que puede apoyar, en el caso de una alerta contraterrorista, el aseguramiento de determinados pasos fronterizos considerados críticos.
En Estados Unidos esta función está muy restringida. El personal militar o de las Guardias Nacionales puede participar en operaciones de control fronterizo, aunque solo para el desarrollo de funciones de apoyo que excluyen explícitamente la "aplicación de la ley". Los efectivos respaldan el rol de las agencias de frontera mediante la vigilancia terrestre y aérea o la construcción de infraestructura. No obstante, debe senalarse que -a diferencia de las experiencias europeas- en el caso estadounidense esta función está asociada al control de la inmigración ilegal y no a una hipótesis de terrorismo.
En el caso de las fronteras marítimas, las responsabilidades de contraterrorismo asignadas a las Fuerzas Armadas son significativamente mayores. Cabe senalar que, en 2016, la Alianza lanzó la Operación Sea Guadian en el Mar Mediterráneo, que tiene entre sus objetivos apoyar la lucha contra el terrorismo marítimo. Esto implica la planificación y realización de operaciones de disuasión, defensa y protección, a fin de fortalecer el control del mar y denegar el acceso de organizaciones y grupos terroristas a zonas estratégicas, incluso a través de la utilización de la fuerza militar. Adicionalmente, las tropas militares pueden cumplir tareas de protección de infraestructuras críticas del entorno marítimo.
d) Patrullaje y vigilancia urbana
El despliegue de las Fuerzas Armadas para tareas de vigilancia y patrullaje doméstico es una actividad excepcional que ha tenido un desarrollo inédito en los últimos años. Países como Reino Unido, Francia y Bélgica, entre otros, han desplegado -con distinta intensidad y temporalidad- a sus tropas militares en dispositivos militares de vigilancia y patrullaje interno. Las funciones asignadas a los militares varían según el caso, aunque por regla general las normas de empenamiento de los operativos impiden el uso de la fuerza, salvo en casos de legítima defensa.
En el Reino Unido, el flamante Operativo Temperer fue desplegado por primera vez en mayo de 2017 e incluyó la participación de 1.400 militares. El accionar de los uniformados se limitó a tareas de vigilancia fija desarrolladas habitualmente por las fuerzas de seguridad, con el objetivo de "liberar" recursos policiales para su redistribución a nivel nacional (UK National Police Chiefs Council, 2017). Además de tratarse de una acción de último recurso, el gobierno debe fundamentar por qué las vidas de los ciudadanos estarían en peligro en caso de no efectuarse el despliegue. Los uniformados solo pueden ejercer el mando sobre sus propios elementos y deben actuar en asistencia de los jefes de policía (Hugues, 2011).
Francia tiene mayor experiencia en esta función. Sin embargo, las reglas de empenamiento de la Operación Centinela -el componente militar del Vigipirate- establecen límites precisos al rol de los uniformados. Los militares que desarrollan tareas de patrullaje urbano solo están facultados para utilizar la fuerza en casos de legítima defensa o de "extrema gravedad". Esto significa que, si bien las Fuerzas Armadas tienen un mayor poder de fuego que las organizaciones policiales, su margen de actuación es, en los hechos, más limitado (Morin, 2017). Esta situación ha llevado a cuestionar la efectividad del operativo, que refleja la inadecuación del componente militar para desarrollar funciones propiamente policiales (Tenenbaum, 2016).
En otros países, esta opción está limitada al máximo y reservada para casos de extrema gravedad. En el caso de Estados Unidos, el Acta Insurreccional y el Acta de Posse Commitatus establecen que el presidente solo está facultado para desplegar tropas militares al interior del territorio nacional ante eventos mayores de emergencia en seguridad interior. Aunque estas normas contemplaban originalmente situaciones de desastres o catástrofes, en 2007 se incorporó como hipótesis de este despliegue a la eventualidad de un ataque terrorista.
e) Respuesta a alertas o emergencias
La mayoría de las potencias occidentales prevé la utilización de sus Fuerzas Armadas como elemento de apoyo logístico y atención de emergencias ante eventuales desastres naturales o de origen antrópico. Luego de los atentados del 9/11, esta hipótesis también incluyó la eventualidad de un ataque terrorista. En el caso de Estados Unidos, este despliegue forma parte de las atribuciones del presidente, aunque se trata de una opción de última ratio. No obstante, el Departamento de Defensa mantiene planes que prevén la utilización de las capacidades militares ante ataques, emergencias provocadas por amenazas o ataques domésticos.
Esta asistencia abarca desde planificación para la prestación de servicios civiles de emergencia -en particular ante eventos de uso de armas de destrucción masiva- hasta el ataque directo a grupos o individuos terroristas. Otras atribuciones de este tipo asignadas a las Fuerzas Armadas -por ejemplo, en el caso del Reino Unido- refieren a la provisión de expertos en asuntos específicos, tales como la desactivación de artefactos explosivos.
En el Reino Unido, el rol de los militares en esta función está previsto en el esquema MACA de Apoyo a las autoridades civiles. Recientemente, y luego de los ataques de Manchester -que motivaron el despliegue de la Operación Temperer-, el gobierno británico anunció la creación de una Unidad de Intervención Rápida preparada especialmente para actuar ante amenazas inminentes o ataques terroristas en el territorio nacional (Giannangeli, 2018). La fuerza está compuesta por expertos en armamento químico y explosivos, ingenieros, médicos de combate y especialistas en inteligencia cibernética y de comunicaciones.
Conclusiones
El artículo se propuso explorar qué tipo de operaciones podrían desarrollar las Fuerzas Armadas argentinas en caso de que el terrorismo sea considerado una hipótesis de conflicto militar. También exploramos hasta qué punto la experiencia doctrinaria de las Potencias Centrales puede ser utilizada como un "espejo" para el caso argentino. En este marco, se sostuvo que la realidad y el posicionamiento estratégico de la Argentina difieren significativamente de las que caracterizan a las naciones que lideran la "militarización" del contraterrorismo. Por tal motivo, el espectro de operaciones que podrían realizar los militares argentinos bajo esta hipótesis -en el marco de una actitud defensiva- es bastante más reducido que el de las Potencias Centrales.
La exploración realizada permite extraer algunas observaciones. Por un lado, que las funciones contraterroristas asignadas a las Fuerzas Armadas de las Potencias Centrales con fines defensivos son limitadas y excepcionales. Incluso en los países en los que el terrorismo es una preocupación prioritaria para la seguridad nacional (que no es el caso de la Argentina), las capacidades militares están lejos de ser la primera instancia de respuesta. El rol de las Fuerzas Armadas ante este tipo de eventos está circunscripto a funciones de soporte a otras agencias públicas, en el marco de un paradigma contraterrorista que continúa liderado por los sistemas penal, policial y de in-teligencia doméstica.
Por otra parte, también es cierto que las "condiciones de excepcionalidad" que limitan el despliegue interno de militares son cada vez menos excep-cionales. La escalada de ataques terroristas que golpeó Europa en los últimos años ocasionó que algunas Fuerzas Armadas asuman tareas policiales como el patrullaje y la vigilancia urbana. La efectividad de estas operaciones es, actualmente, un asunto de creciente controversia. En Francia, por ejemplo, se senala que estas intervenciones no mejoraron la situación de seguridad e incluso ocasionaron problemas adicionales, tales como la conversión de las patrullas en "blancos móviles". También se ha criticado la falta de preparación de los militares, las dificultades de articulación con las fuerzas de seguridad y las limitaciones que impiden a los militares actuar ante fenómenos delictivos, más allá del derecho a la legítima defensa.
Si se excluyen estas misiones excepcionales, se aprecia que la principal función contraterrorista defensiva que desempenan los militares de las naciones centrales consiste en la protección de objetivos estratégicos. Esta responsabilidad implica el despliegue permanente de elementos de las Fuerzas Armadas para la custodia de las infraestructuras críticas de la defensa nacional, tales como las instalaciones de investigación, desarrollo y producción militar. Esta función puede extenderse a otro tipo de instalaciones (por ejemplo, edificios gubernamentales) e incluso a infraestructuras relacionadas con sectores críticos ajenos a la defensa. Sin embargo, en este último caso la operación es considerada "de apoyo a las fuerzas de seguridad" y no se considera un rol propiamente militar.
Otras responsabilidades contraterroristas que han adquirido un protagonismo creciente refieren al refuerzo de la custodia de eventos de interés estratégico -tales como cumbres internacionales o eventos masivos- y la respuesta a emergencias por eventuales ataques. Esta última misión incluye dos funciones bien distintas: por un lado, el sostén logístico ante una situación de catástrofe y, por el otro, la realización de operaciones especiales destinadas a actuar -mediante el uso de la fuerza- frente a una amenaza terrorista. Aunque excepcional, en algunos casos como el Reino Unido esta segunda función ha promovido la creación de unidades de combate en condición de alistamiento permanente.
En resumen, estas experiencias exhiben que la pregunta acerca de si las Fuerzas Armadas podrían (o no) contribuir a una estrategia contraterrorista escapa a definiciones absolutas. La participación de los militares frente a este problema detenta un amplio espectro de matices, que van desde el combate directo -fuera de las fronteras nacionales- hasta el apoyo logístico en casos de emergencia. Tampoco parece adecuado que la respuesta a este interrogante se apoye en la identificación del terrorismo con un actor en particular (por ejemplo, el "extremismo islámico"), dado que -como es senalado por la literatura experta- el terrorismo no es un "enemigo" sino una táctica empleada por actores de diversa naturaleza.
Esto significa que la formulación de una "respuesta argentina" a esta cuestión debe considerar los intereses que la defensa nacional debe preservar, la probabilidad de ocurrencia de un ataque de estas características y el nivel de impacto en la "supervivencia de la nación". En relación a este punto, cabe senalar -tal como fue expresado en la última Directiva de Política de Defensa Nacional-, que el terrorismo no configura una amenaza inminente para la seguridad nacional de la Argentina. Esta condición revela que la potencial contribución de las Fuerzas Armadas a una estrategia contraterrorista "defensiva" debería circunscribirse a roles específicos y/o hipótesis de gran excepcionalidad.
Finalmente, resta senalar que el interés en explorar el rol de las Fuerzas Armadas ante la hipótesis de una agresión terrorista no implica desconocer la experiencia o los antecedentes históricos de la Argentina. Sin embargo, el debate acerca de los problemas estratégicos de una nación no puede desconocer aspectos vinculados -entre otras cosas- a las transformaciones que han experimentado las formas de violencia externa y a su capacidad de afectar los intereses vitales. La realización de um diagnóstico institucional sobre estos puntos -tarea aún pendiente- debería orientar la definición de las capacidades estatales que resultan más adecuadas para afrontar esta problemática de seguridad nacional y delimitar -con la precisión que ello demande- la potencial contribución de las Fuerzas Armadas a esta tarea.
