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Introducción
¿Cómo una amenaza débil puede convertirse en una amenaza real, aun ante la ausencia de una amenaza concreta? El estudio de caso que inspira este trabajo es el programa de cooperación político-militar conocido como la Alianza para el Progreso (APP). Este trata de un acuerdo firmado entre el gobierno estadounidense, bajo la presidencia de John F. Kennedy, y ciertos países de América del Sur. Más específicamente, el análisis tratará sobre el aspecto militar de la alianza con Colombia. En consecuencia, este trabajo abordará los resultados de 1) el Plan Laso (Latin American Security Operation), un plan de asistencia militar que se desprendió de la APP y que fue desplegado durante el conflicto armado colombiano entre 1962 y 1966, y 2) la Operación Marquetalia, una operación militar de alto valor enmarcada en el Plan Laso, la cual tuvo como objetivo a las guerrillas del sur del país en 1964.
En el caso referido hay tres factores que permiten entender y explicar cómo se forjan las percepciones de las élites políticas y cómo estas influencian el proceso de evolución de una amenaza. Estos factores, que serán desarrollados con mayor profundidad en el transcurso de las siguientes páginas, son: 1) la oposición de visiones entre el cuerpo militar y el diplomático, 2) la transmisión de información sesgada por parte de los tomadores de decisión de un país aliado y 3) la influencia de sistemas de creencias preexistentes. Con el fin de demostrar esta hipótesis se utilizará como marco teórico el realismo defensivo, del cual las obras de Stephen Walt, Jeffrey Taliaferro y Stephen van Evera son las que permitirán guiar esta investigación. La estrategia metodológica por utilizar aquí se basará en un análisis documental de textos teóricos e históricos que dan sustento a los argumentos expuestos.
Este trabajo está dividido en dos partes. En la primera se explorarán el contenido, las consecuencias y el impacto de la APP, el Plan Laso y la Operación Marquetalia en Colombia entre 1962 y 1966. En la segunda parte se analizarán las razones por las cuales estas repercusiones tuvieron lugar a partir de los aspectos materiales y cognitivos concebidos por la teoría del realismo defensivo.
La APP, el Plan Laso y la Operación Marquetalia: fracasos anunciados
La APP: una estrategia anticomunista continental
Los primeros años de la Guerra Fría fueron marcados por una competencia implacable entre las dos superpotencias que tenían como claro objetivo el de crear, sostener y reforzar sus alianzas económicas y militares con los Estados pertenecientes a sus esferas de influencia. La mayoría de las alianzas económicas y militares creadas en esta época solo concernieron a los países europeos y asiáticos. Con respecto a las Américas, el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) de 1947 y la carta de Bogotá que creó la Organización de Estados Americanos (OEA) fueron los acuerdos de asistencia militar y de integración hemisférica claves para fortalecer la hegemonía estadounidense en el seno del continente. No obstante, los recursos económicos y militares invertidos en ambos tratados fueron netamente inferiores a aquellos destinados a la contraparte europea.
En 1959 hubo un cambio de postura importante cuando el gobierno cubano del dictador Fulgencio Batista fue derrocado por un grupo de rebeldes armados dirigidos por Fidel Castro. En los Estados Unidos el gobierno de Dwight Eisenhower, reticente a la idea de instaurar un Plan Marshall para las Américas (May, 1963), comenzó a revaluar su posición. En efecto, el acercamiento político entre Castro y Nikita Kruschev alarmó a la Casa Blanca. La magnitud de una amenaza cerca de las costas de la Florida obligó a una reacción urgente. En julio de 1960 el presidente Eisenhower ofreció un programa de ayuda destinado a América Latina, el cual estaba condicionado por dos exigencias: Cuba no podría ser beneficiaria de esta ayuda y el programa nunca dispondría de recursos similares a los del Plan Marshall (Horowitz, 1964, p. 127). Con respecto al ámbito económico del programa, Eisenhower optó por seguir la misma línea de sus antecesores más que por aumentar la ayuda a sus vecinos del sur. De otra parte, con respecto a la asistencia militar, el presidente estadounidense impuso grandes cambios (Rempe, 2002; Rueda Santos, 2000).
El sucesor de Eisenhower, el demócrata John Fitzgerald Kennedy, subió al poder a comienzos de 1961 con la convicción de revitalizar lo que él consideraba eran una "relaciones estancadas" entre Estados Unidos y América Latina (Rempe, 2002, p. 124). En consecuencia, él decidió enfrentar dos asuntos pendientes: el derrocamiento del régimen en Cuba y la institución de un programa integral de desarrollo del resto del continente. Kennedy escogió actuar simultáneamente y obtuvo resultados contrastados. De una parte, el 13 de marzo de 1961 presentó al Congreso un plan socioeconómico y militar para América Latina mejor conocido como la APP. Luego, el 4 de abril del mismo año, autorizó la invasión a Cuba desde Bahía de Cochinos (Horowitz, 1964, p. 127). Mientras el ataque a la pequeña isla del Caribe fue considerado uno de los fracasos políticos más memorables del siglo XX, los efectos de la APP permanecen hoy día como objeto de discusión.
Posteriormente a la aprobación por parte del legislativo estadounidense, el documento que constituía la APP fue presentado al resto de los países miembros de la OEA durante la conferencia interamericana de Punta del Este (Uruguay) de 1961. La carta de Punta del Este, firmada el 17 de agosto (Lleras Camargo, 1963, p. 25), propuso objetivos de crecimiento económico, distribución de la riqueza, diversificación económica, reforma agraria, vivienda y educación, entre otros (Rojas, 2010, pp. 95-96).
El Gobierno de los Estados Unidos propugnó por la modernización económica de América Latina al incentivar la ampliación de una clase media con el propósito de aislar a ciertos grupos sociales de la tentación revolucionaria (Rempe, 2002, p. 125). De los fondos destinados a los países receptores de la ayuda es posible observar que después de Brasil fue Colombia el mayor receptor de fondos. Ochocientos ochenta millones de dólares fueron destinados al país andino entre 1961 y 1969. No obstante, ni América Latina en general ni Colombia en particular, obtuvieron los resultados esperados por la carta de Punta del Este. En el caso de Colombia, entre 1962 y 1967 el crecimiento económico no superó la media del 1,2 % anual y el ingreso per capita solo conoció una leve alza al pasar de 276 a 296 dólares para el mismo periodo (Hylton, 2010, p. 106).
La APP se vendió en teoría como un programa de inspiración liberal cuyo objetivo era el de traer prosperidad a las masas latinoamericanas. Marco Palacios (2012) señala en cambio que la alianza encarnó dos visiones diametralmente opuestas: la liberal y otra antiliberal (realista), en la cual la cooperación militar jugó un rol crucial (p. 72).
En 1961, el Gobierno estadounidense instituyó un plan de instrucción en contrainsurgencia destinado a oficiales militares latinoamericanos en la Army Caribbean School, situada en la zona del canal de Panamá (Rempe, 2002, p. 128). Otras escuelas militares se involucraron en este proceso de adoctrinamiento ideológico como el Comando Sur y la Academia de la Fuerza Aérea Interamericana (IAAFA), en la Base Albrook de la Fuerza Aérea y la Escuela de Investigación Geodésica Interamericana en Fort Clayton. Las escuelas más prestigiosas destinadas a la élite militar de la subregión fueron el Centro Especial de Guerra de Fort Bragg en Carolina del Norte, para métodos de contrainsurgencia y la Escuela de Asuntos Cívico-militares de Fort Gordon en Georgia, especializado en acciones cívico-militares y sicológicas (Rueda Santos, 2000, pp. 79-80). Además de la instrucción en contrainsurgencia en bases estadounidenses, el gobierno de Kennedy autorizó el desplazamiento de treinta Equipos de Entrenamiento Móvil (MTT por sus siglas en inglés) en catorce países latinoamericanos. A comienzos de 1962, quince equipos de "guerra especial" ya estaban entrenando a los militares extranjeros en contrainsurgencia y operaciones de jungla, inteligencia, acción cívica y guerra sicológica en nueve naciones latinoamericanas (Rempe, 2002, p. 130).
Del lado militar de la APP, Colombia jugó un papel clave. Este país contó con el tercer número más alto de militares instruidos en suelo americano y el más alto en militares instruidos en bases internacionales (4.629 hasta 1969) (Rueda Santos, 2000, p. 78) y entre 1962 y 1972 fue el que más MTT acogió (Rempe, 2002, p. 135). Para Forrest Hylton (2010) esta condición respondió a que:
la insurgencia colombiana fue vista por los mandos militares estadounidenses como la amenaza más grande a su poder desde la revolución cubana, por lo tanto, estos mandos militares ayudaron a Colombia hacia una reorientación en el entrenamiento de contraguerrilla. En el corazón de la estrategia estaba la organización de la población local hacia las fuerzas de autodefensa y redes de inteligencia diseñadas para colaborar con el ejército y sus Unidades de Fuerzas Especiales. Colombia y Vietnam fueron estrechamente vinculados en términos de política exterior estadounidense y contrainsurgencia (p. 104).
Entre las misiones militares desplegadas en Colombia hubo una cuyas repercusiones fueron determinantes para el porvenir del país. En febrero de 1962, el general William Yarborough dirigió un Equipo Especial de Guerra del Ejército estadounidense que tenía como meta preparar al ejército colombiano para hacer frente a los conflictos contrainsurgentes. Para lograr esta meta, Yarborough elaboró un informe durante la misión. En este informe, Yarborough hizo una evaluación del Ejército colombiano, llegando a preocupantes conclusiones sobre el anacronismo de esta fuerza: fragmentación de los recursos, ausencia de un sistema de comunicación, de transporte y equipamiento, dependencia de los puestos de avanzada estáticos y uso inapropiado del personal militar en tareas civiles. Como resultado de este diagnóstico, Yarborough estimó que fueron estas falencias las que obligaron a las fuerzas militares colombianas a adoptar una posición defensiva y así conceder la iniciativa a las guerrillas y los bandoleros (Rempe, 2002, p. 132).
Para subsanar esta situación, el general estadounidense propuso una serie de medidas como la instauración de cinco destacamentos de las fuerzas especiales que fueran adjuntos a las cuatro brigadas destinadas a la lucha de pacificación de las zonas rurales (Hylton, 2010, p. 104). Adicionalmente, recomendó un aumento en la colaboración entre las agencias de seguridad como el Departamento Administrativo de Seguridad (DAS), la Policía Nacional y las Fuerzas Armadas, especialmente en el campo de inteligencia y contrainteligencia; coordinación y estandarización de programas nacionales de contrainsurgencia y el mejoramiento de los equipos de transporte y comunicación (Rempe, 2002, p. 133).
El informe de Yarborough contenía también un "suplemento secreto" en el que insistía al Gobierno de los Estados Unidos para que entrenasen escuadrones paramilitares colombianos (localizadores), ya que "el esfuerzo por concertar un equipo rural debería ser hecho para seleccionar personal civil y militar para entrenamiento clandestino en operaciones de resistencia en caso de que sean requeridas" (Hylton, 2010, p. 104). Esta combinación de fuerzas civiles y militares tendría por objeto "desarrollar funciones de contraespionaje y contra propaganda y si es necesario ejecutar sabotaje paramilitar y/o actividades terroristas en contra de conocidos partidarios comunistas" (Aviles, 2006, p. 386).
El Plan Laso: de la defensa de la soberanía a la lucha contra el enemigo interno
El informe Yarborough coincidió con la transición política entre los gobiernos colombianos del liberal Alberto Lleras Camargo (1958-1962) y el conservador Guillermo León Valencia (1962-1966). A pesar de las divergencias políticas entre los dos presidentes y la tensión social provocada por las luchas bipartidistas, Valencia mantuvo un grado similar de cooperación con la Casa Blanca. Esta continuidad es evidente en el plano militar con la ratificación del ministro de guerra, el general Alberto Ruiz Novoa (Lizarazo, 1990). En Washington, las élites políticas al mando de Kennedy se comprometieron decisivamente con implementar las recomendaciones de la "Misión Yarborough".
La cooperación con las autoridades colombianas dio resultados pronto. Ruiz Novoa y una docena de altos oficiales (todos ellos entrenados por una docena de MTT contrainsurgentes estadounidenses) prepararon una respuesta de acción militar para conjurar los problemas de violencia (Rempe, 2002, p. 136). En julio de 1962 se dio a conocer el Plan Laso. Era un plan enfocado en constituir una estrategia interna de seguridad que comprendía: acciones civiles, de contrainsurgencia, de autodefensa y de guerra sicológica para hacer frente a la violencia que afectó a las zonas rurales del país (Rempe, 2002, p. 124). Esta estrategia estuvo en consonancia con los principales postulados del informe Yarborough, principalmente en cuanto a la victoria sobre los "corazones y mentes" del campesinado colombiano (Hylton, 2010, p. 105). Como una extensión de la APP, el Plan Laso buscó combinar la zanahoria con el garrote.
En primer lugar, el plan incluyó toda una serie de Acciones Cívico-Militares (ACM) con el objeto de separar a la población civil de las guerrillas y de estrechar nexos con las fuerzas armadas (Rueda Santos, 2000, p. 281). A partir de abril de 1962, el ejército colombiano, con la colaboración de un equipo militar estadounidense, puso en marcha un programa de "impacto" para las regiones violentas (Rempe, 2002, p. 142), el cual estuvo coordinado por el Departamento No. 6 (D-6), creado por la resolución ministerial No. 2427 (Rueda Santos, 2000, p. 283). Del seno de los programas de ACM nacieron un conjunto de políticas que se aplicaron a las regiones colombianas donde las guerrillas y los bandidos ponían en entredicho la legitimidad del Estado. Entre las políticas más importantes caben destacar: la construcción de vías de comunicación, de sistemas de irrigación y de escuelas rurales; las iniciativas de salud pública, los programas de alfabetización y los campamentos vacacionales para los jóvenes. Con la ayuda de estas políticas el ministerio de guerra esperaba generar un cierto desarrollo económico y alcanzar la "seguridad interna" en las regiones (Hylton, 2010, p. 105; Rempe, 2002, p. 142).
En segundo lugar, se adoptaron medidas de guerra sicológica. En enero de 1964, el Departamento E-5 del Ejército instauró una sección de relaciones públicas cuya actividad primordial era la de informar a la prensa, radio y televisión de las actividades militares de una manera permanente y oficial. Progresivamente, la publicidad se intensificó notablemente gracias al uso de afiches. Personajes de ficción como Juan Patria hacían la invitación a los campesinos y otros miembros de la población civil para que cooperaran con las fuerzas armadas y denunciaran a los bandidos (Rueda Santos, 2000, p. 303).
En tercer lugar, un MTT estadounidense compuesto por oficiales estadounidenses desembarcó en Colombia a fines de 1963 para actualizar los avances del Plan Laso, desarrollando un plan de alto nivel para los militares colombianos. Este plan fue conocido como el "Plan conjunto contrainsurgente de las fuerzas armadas (1964-1966)". Los Estados Unidos ayudaron al gobierno colombiano a formar en 1964 el Batallón de Inteligencia y Contrainteligencia (Binci), diseñado para "encontrar, destruir o eliminar las actividades comunistas y extremistas a través de una red de agentes clandestinos" (Hylton, 2010, p. 105).
En cuarto lugar, se combinaron la acción militar y la formación de grupos paramilitares. Respecto a la primera, los militares pudieron aprovechar el fortalecimiento logístico de las brigadas y de los batallones debido a la ayuda estadounidense. Esta se compuso sobre todo de la donación de helicópteros, vehículos terrestres y de radios de comunicación (Rueda Santos, 2000, p. 269; Rempe, 2002, p. 148). En el nivel táctico, se volvió cada vez más frecuente el recurrir a operaciones de triangulación y de exterminio de grupos guerrilleros en ciertas zonas del país. Se tomaron también otras medidas tales como el control de víveres en proporción al número de miembros de las familias nativas, la realización de censos demográficos y la infiltración y el estímulo a la delación (Vargas-Velásquez, 2010, p. 79). Con relación a la segunda, en 1962 se dio origen a un nuevo programa de autodefensa contra la violencia y el vandalismo dirigido a los campesinos (Rueda Santos, 2000, p. 293). Estos grupos armados irregulares, cuya función principal era la de infiltrar los cuadros enemigos y establecer una red de informantes, fueron llamados "escuadrones de localizadores" (hunter-killer squads). Estos escuadrones estaban conformados por un grupo selecto de 25 oficiales del Ejército, Oficiales No Comisionados (NCO) y civiles (Hylton, 2010, p. 105). Además, el ministerio de guerra distribuyó armas y apoyó el entrenamiento técnico de defensa colectiva y personal de los campesinos (Rueda Santos, 2000, p. 293).
En consecuencia, el Estado colombiano estableció grupos paramilitares de apoyo a la labor de las fuerzas armadas en algunas regiones del país para conjurar la presencia de guerrillas y de bandidos. Para este efecto contó con la colaboración de latifundistas locales. El epicentro de estas acciones fue el suroeste del país (departamentos de Tolima, Huila y Cauca) (Griffin, 1986). A propósito de la inclusión de ejércitos civiles y de sus roles y prerrogativas Doug Stokes (2003) afirma que:
los civiles en el área operativa deben apoyar a su propio gobierno o colaborar con una fuerza de ocupación enemiga. Un programa de aislamiento diseñado para inculcar la duda y el miedo debe ser implementado, y un programa de acción política positiva diseñado para sonsacar el apoyo activo a las guerrillas debe también ser ejecutado para afectarlas. Si estos programas fallan, se hace necesario tomar acciones más agresivas bajo la forma de malos tratos o incluso raptos. El rapto o maltrato a civiles clave del enemigo puede debilitar la creencia de los colaboradores en la fuerza y el poderío de sus fuerzas militares (p. 583).
En síntesis, un análisis preliminar de los efectos del Plan Laso sobre la situación de seguridad en Colombia permite discernir dos elementos. De una parte, el Plan Laso marcó una transición del ejército colombiano, que pasó de estar orientado a una estrategia de la guardia de fronteras a una de contrainsurgencia propiamente dicha. Desde ahí, el paradigma de la preservación de la soberanía ante las posibles agresiones extracontinentales dio lugar a uno nuevo cuyo objetivo fue la lucha de un enemigo interno irregular, donde las ACM eran vitales para lograr este cometido (Rueda Santos, 2000, p. 90). De la otra parte, el Plan Laso puso en evidencia una dinámica perversa que se prolongará a lo largo de la historia del conflicto armado colombiano: el abandono de las políticas de defensa y seguridad por parte de las élites políticas. Aunque las ACM intentaron responder a las causas objetivas de la revolución, no hubo una política de largo plazo coherente del Estado colombiano, lo que contribuyó a una pérdida gradual de legitimidad de cara a la población rural (Vargas-Velásquez, 2010, p. 78). Además, la instauración de grupos paramilitares, sin la vigilancia ni el control legal apropiado, se convirtió en un gran desafío para las autoridades nacionales y locales.
La Operación Marquetalia: sobrestimación de la amenaza y creación de un nuevo enemigo
En el Plan Laso se desplegaron estrategias específicas en las regiones colombianas con el fin de hacer frente a las guerrillas y a los bandoleros. En el suroccidente del país (donde se concentraban organizaciones armadas ilegales, particularmente en el departamento del Tolima) las clases dirigentes colombianas, aconsejada por expertos militares estadounidenses, llevaron a cabo una de las operaciones militares más contundentes, pero a la vez una de las más polémicas de la historia de Colombia: la Operación Marquetalia u Operación Soberanía (Rueda Santos, 2000, p. 272).
Esta operación fue la respuesta oficial a las denominadas "repúblicas independientes",1 sobre todo la que estaba localizada en la hacienda 'Marquetalia' en el sur del departamento, la cual era comandada primero por Jacobo Prías Alape y luego por alias 'Manuel Marulanda Vélez'. Las élites y el periodismo colombiano rápidamente asociaron a las repúblicas independientes con los grupos bandoleros, lo que llevó a la criminalización de estas organizaciones de autodefensa campesina. Para Rigoberto Rueda, fueron la deformación de la amenaza y el sobredimensionamiento de la capacidad militar de los campesinos involucrados en la autodefensa los factores que conllevaron a la acción militar (Rueda Santos, 2000, p. 273).
En el marco de esta operación, el ejército utilizó algunas tácticas que tuvieron por objeto separar a los grupos de autodefensa del resto de la población civil. Se destacaron ahí las ACM y la infiltración de personal de seguridad en estos grupos; la guerra psicológica, el bloqueo de provisiones en zonas específicas, los trabajos de inteligencia y el manejo de informantes y la reconducción de fuerzas económicas, sociales y políticas bajo el auspicio del programa de ayuda de las Américas (Rempe, 2002, p. 150). El deseo inicial de los comandantes militares era el de prolongar las estrategias contrainsurgentes para contener a las repúblicas independientes sin necesidad de recurrir a la fuerza. Sin embargo, el cruce de fuego entre el ejército y las autodefensas, la presión política ejercida desde Bogotá y el afán de los latifundistas por usurpar estos territorios terminaron por la activación de la Operación Marquetalia (Pizarro-Leongómez, p. 131).
El 27 de mayo de 1964, un escuadrón de aviones de combate de tipo T-33 y B-16, de nuevos helicópteros UH, siete batallones del ejército y tres grupos móviles de localizadores se desplegaron hacia la hacienda Marquetalia (Hylton, 2010, p. 105). La estrategia, concebida por un MTT estadounidense durante una visita a Bogotá, se componía de dos fases: primero, un bombardeo aéreo a la hacienda y segundo, una avanzada terrestre contra los insurgentes por parte de la infantería (Pizarro-Leongómez, 1989, p. 23). La gran controversia sobre la Operación Marquetalia gira en torno a los resultados inmediatos de la acción militar y al profundo desacuerdo que existe en cuanto a la interpretación de los hechos. Para contrastar estas interpretaciones, se expondrán tres posiciones divergentes sobre los efectos de la Operación Marquetalia. La primera posición afirma que la operación fue un éxito para las fuerzas armadas colombianas, por cuanto estas evitaron la propagación de las guerrillas comunistas más allá de las fronteras departamentales (Rempe, 2002, pp. 150-152). La segunda posición opta por matizar el triunfalismo oficial haciendo énfasis en la asimetría que representaba la confrontación entre 1.600 soldados de infantería con apoyo aéreo contra un poco más de cincuenta campesinos pobremente armados (Rueda Santos, 2000, p. 276). La tercera postura critica fuertemente las versiones oficiales al exaltar la valentía de los campesinos para resistir a los bombardeos y al embate de la infantería (Pizarro-Leongómez, 1989, pp. 27-28).
Con respecto a la primera postura, la cual representa la versión oficial del gobierno colombiano, se puede afirmar que esta ignora las consecuencias a largo plazo de la Operación Marquetalia: la creación de un enemigo aún más fuerte. En efecto, de modo contrario a la percepción dominante entre las élites colombianas sobre las repúblicas independientes, estas organizaciones de autodefensa eran en realidad movimientos agrarios influidos por el partido comunista colombiano (Pizarro-Leongómez, 1989, pp. 27-28). Fue así como la reacción exagerada del gobierno transformó a estas fuerzas de campesinos en guerrillas móviles cuyo centro de acción se desplazó a la frontera entre los departamentos de Meta y Caquetá (Hylton, 2010, p. 105). A causa de la intervención militar en la hacienda Marquetalia se instauraron otros destacamentos guerrilleros en el sur de Colombia tales como los de Guayabero, El Pato, Chaparral, Natagaima y Riochiquito (Pizarro-Leongómez, 1989, p. 131). En esta última zona se desarrolló la primera conferencia del Bloque Guerrillero del Sur en 1965. Para el año siguiente, con la participación de 250 guerrilleros, se llevó a cabo la segunda conferencia del bloque, de la cual se crearon las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) (Pizarro-Leongómez, 1989, p. 34).
En resumen, entre 1962 y 1966, a pesar de la voluntad estadounidense de consolidar la legitimidad del Estado colombiano a través del brazo militar de la APP y la coordinación de políticas más específicas como el Plan Laso, Colombia no logró obtener los resultados deseados. La creación de grupos paramilitares poco controlados y la ofensiva desmesurada contra pequeños grupos de autodefensa campesina contribuyeron a la proliferación de ejércitos irregulares con mayor capacidad militar.
La APP y el Plan Laso: una lectura desde el realismo defensivo
Con el fin de ahondar en las causas menos evidentes de los resultados de la APP y del Plan Laso, la teoría del realismo defensivo parece ser muy pertinente. Esta pertinencia puede constatarse por la cantidad de postulados teóricos que permiten ir más allá de los argumentos expuestos desde la revisión de literatura. Es importante entender la preponderancia atribuida a los sesgos de las élites políticas colombianas de parte de la mayoría de los autores referidos, pero también a la ausencia de un análisis de las capacidades materiales y los atributos cognitivos aún más complejos que se sitúan por fuera de las fronteras del país. Esta teoría se justifica en la medida en que observa las razones subyacentes de la alianza entre una gran potencia y un país periférico que pertenece a la esfera de influencia de la primera, explicando la manera en que los errores de percepción de los tomadores de decisión han contribuido a transformar una amenaza débil en una amenaza real.
Teniendo en cuenta la preeminencia del aspecto político-militar en este artículo, el realismo se presenta como el enfoque teórico apropiado. En el debate entre los realistas ofensivos y los defensivos, estos últimos analizan más comprehensivamente este tema al concebir que: 1) la anarquía del sistema internacional no predispone a los Estados a la beligerancia, 2) este sistema no brinda estímulos frecuentes a los Estados para la expansión y 3) el poder puede influenciar la política exterior únicamente a través de las percepciones, los cálculos y la proyección de los líderes nacionales (Taliaferro, 2004, p. 195). Además, los conceptos de alianza y de equilibrio del riesgo sirven para comprender mejor ciertos debates que conciernen a la puesta en marcha de la APP y el Plan Laso. Entre los teóricos del realismo defensivo, se consideran particularmente apropiados los aportes de autores como Stephen Walt, Jeffrey Taliaferro y Stephen van Evera.
En primer lugar, Stephen Walt ha estudiado el tema de las alianzas concluyendo que los Estados forman las alianzas más por equilibrar el sistema contra las amenazas que por ponerse del lado de ellas (Walt, 1985, p. 33). Puede afirmarse así que la revolución cubana y el discurso del enemigo soviético hicieron que la preocupación de las élites políticas estadounidenses volviera a concentrarse en su zona de influencia obligando a la creación de la APP como respuesta de los Estados Unidos de cara a la amenaza potencial. Interpretando a Walt, la APP cumpliría con otra función: poner de presente sus intereses políticos en la constitución de tal acuerdo. Para este autor, los factores ideológicos, como la capacidad de corromper o de penetrar en otro Estado, constituyen razones "débiles" para crear alianzas (1989, p. 33). En este aspecto, es importante notar que la cooperación entre los Estados Unidos y Colombia se sostuvo a pesar del cambio de partido gobernante en 1962 y de los resultados decepcionantes del desarrollo económico del país sudamericano. Las élites políticas de los dos países compartieron la misma idea de la represión de los grupos armados ilegales como prioridad en sus relaciones bilaterales.
De otra parte, Walt (1985) utiliza el concepto de poder aproximativo que aplica de la siguiente manera: "los Estados se alinearán en respuesta a las amenazas del poder aproximativo. Debido a que la habilidad de proyectar el poder desciende con la distancia, los Estados que están cerca plantean una mayor amenaza que aquellos que están muy lejos" (p. 10). El empleo de este concepto es adecuado para este artículo en la medida en que su definición ilustra la razón de ser de la APP. Colombia y los otros Estados firmantes de la carta de Punta del Este hacen parte de la esfera de influencia de los Estados Unidos en el continente americano.
En segundo lugar, Jeffrey Taliaferro (2000), a diferencia de los realistas ofensivos, concibe una visión del sistema internacional que estimula la expansión solo en condiciones limitadas, cosa que privilegia una política exterior moderada (p. 159). Él construyó una teoría del equilibrio del riesgo que combina los postulados centrales del realismo (centralidad en los grupos conflictuales bajo la anarquía, la distribución relativa de las capacidades materiales, el conflicto por los recursos escasos y el valor de la fuerza) con la teoría prospectiva que él define del siguiente modo:
es un modelo psicológico de toma de decisión bajo condiciones de riesgo, el cual afirma que muchos individuos tienden a evaluar sus opciones con respecto a un nivel de expectativa y ponen más atención a las pérdidas que a las ganancias comparables. Ellos tienden también a sobreestimar ciertos resultados relativos por encima de los probables; el valor de lo que ya se posee sobre lo que se busca obtener; y se despliega un comportamiento más de aceptación del riesgo (o de recuperación) de las pérdidas que de aversión al riesgo para asegurar las ganancias (2004, p. 181).
Esta teoría del equilibrio del riesgo tiene implicaciones importantes para las élites políticas, ya que estas, al tratar de evitar pérdidas (o de recuperar las pérdidas pasadas), se inclinan por aceptar el riesgo como una opción posible en política exterior. Ellas privilegian, pues, estrategias externas que pueden traer efectos más diversificados, aun si estos algunas veces son contradictorios (Taliaferro, 2004, p. 195). En consecuencia, los tomadores de decisión política de las grandes potencias están predispuestos a estrategias de aceptación del riesgo en la periferia en tanto ellos esperan regresar a un cierto statu quo ante (Taliaferro, 1998, p. 28). El apoyo diplomático, las operaciones secretas, la venta de armas, los consejeros militares o el uso directo de la fuerza, son todas ellas medidas por considerar al momento en que los tomadores de decisión piensan en intervenir en países periféricos (Taliaferro, 2004, p. 182). La APP y el Plan Laso se encuadran totalmente en la lógica propuesta por Taliaferro. Las élites políticas estadounidenses deseaban ese regreso a los años previos a la revolución cubana, por lo que ellas respondieron con esos programas de desarrollo económico y de cooperación militar. La posibilidad de que los focos de propagación del comunismo se multiplicaran por todo el continente pareció obligar a las administraciones de Kennedy y Johnson a intervenir.
En tercer lugar, Stephen van Evera profundiza en el ámbito diplomático al clasificar los tres tipos de disposiciones que fortifican la defensa: los sistemas de seguridad colectiva, las alianzas defensivas y la actitud de los Estados neutros para lograr el equilibrio. Para él, estas disposiciones apuntan a impedir la conquista al adicionar aliados defensivos (Evera, 1998, p. 21). En el presente estudio de caso, después de la Segunda Guerra Mundial, los Estados Unidos firmaron otros acuerdos para alcanzar el objetivo de su defensa. El TIAR de 1947 y el pacto de Bogotá de 1948 fueron los antecedentes de la APP. Este último acuerdo iría aún más lejos que los anteriores al comprometer reformas estructurales en la política doméstica de los Estados latinoamericanos y al asegurar un financiamiento de todas las partes involucradas.
Los argumentos del realismo defensivo respecto a los factores materiales aquí expuestos solo determinan las motivaciones que condujeron a la concepción de la APP y el Plan Laso. Con el fin de verificar la hipótesis propuesta se debe profundizar el análisis sobre los atributos cognitivos de los tomadores de decisión estadounidenses, ya tenidos en cuenta por los autores mencionados.
El Plan Laso y la Operación Marquetalia: los sesgos en la percepción de los tomadores de decisión
La aceptación del riesgo por parte de los tomadores de decisión estadounidenses bajo el mando del presidente John F. Kennedy, conformando una alianza para asegurar su esfera de influencia, tuvo consecuencias importantes para el conflicto armado colombiano. Empero, la relevancia del realismo defensivo como marco analítico del presente artículo no involucra únicamente el empleo de elementos explicativos materiales. Los aspectos perceptuales ayudan a comprender mejor los motivos que derivaron en la instauración de políticas específicas de la APP en Colombia desde un punto de vista militar, es decir el Plan Laso y la Operación Marquetalia. En este sentido, el postulado de Taliaferro (2000) se erige como el punto de partida de la segunda parte de este análisis:
el realismo neoclásico defensivo concibe que en el corto plazo la distribución relativa del poder es a menudo incierta y los líderes con frecuencia deben hacer frente a información ambigua y contradictoria. Por lo tanto, tales teorías de la política exterior plantean un rol explícito a los sistemas de creencias preexistentes, imágenes de los adversarios y sesgos cognitivos de los líderes en el proceso de compilación de la inteligencia, creación de redes, planeación militar y toma decisión en política exterior. Buena parte de lo que el realismo neoclásico defensivo busca explicar sería simplemente inexplicable sin hacer alusión a las percepciones de los tomadores de decisión más importantes (p. 141).
Tomando la afirmación de Taliaferro, es posible identificar tres elementos explicativos desde la óptica perceptual de la política exterior estadounidense para entender las razones de la reacción militar exagerada contra las autodefensas agrarias colombianas. Estos tres elementos son; la oposición de visión ente los militares y los diplomáticos, la tergiversación de la información suministrada por las élites políticas colombianas y sus sistemas de creencia preexistentes.
En primer lugar, es evidente que generalmente la burocracia estadounidense no funciona como un cuerpo unificado y coherente sino que ella refleja un antagonismo circunstancial entre dos grupos en Washington: los "halcones" y las "palomas". Para el caso del Plan Laso y de la Operación Marquetalia, el primer grupo tuvo como representantes a los militares delegados en Colombia mientras que el segundo constaba de los diplomáticos asentados en Bogotá.
Del lado de los "halcones", se debe pensar en primera instancia en el General Yarborough y en el conjunto de miembros del Pentágono que aconsejaron a las fuerzas armadas colombianas durante las numerosas MTT y su plan para conjurar el comunismo internacional con una estrategia contrainsurgente integral. Aquí, las ACM, la guerra psicológica, la formación de grupos paramilitares y los bombardeos a las repúblicas independientes fueron acciones recomendadas por estos militares, tanto a las élites colombianas como a sus propios jefes en la Casa Blanca. En consecuencia, el conflicto armado colombiano, inserto en aquello que se denominó como Special Warfare o la interacción entre acciones insurgentes y contrainsurgentes, justificó las medidas que se tomaron sin prever la existencia de un conflicto armado anterior a la Revolución cubana.
En sentido contrario, "las palomas" apostaron por hacer un diagnóstico de la situación interna de Colombia y del supuesto vínculo de las guerrillas locales con los líderes cubanos y el comunismo internacional. El embajador en Bogotá Fulton Freeman intentó matizar la abstracción reduccionista de los "halcones" del Pentágono al hacer mención del verdadero carácter de las insurrecciones del sur de Colombia. En este tenor Hylton (2010) señala que:
en agosto (de 1961) el embajador estadounidense en Colombia Fulton Freeman reportó al Secretario de Estado Herter que una fuente le había confiado que "de ninguna forma existía evidencia de la conexión con Castro o presencia cubana", y que correctamente se había identificado a las insurgencias rurales más como nativos inconformes que como grupos controlados desde el exterior (p. 105).
De este primer elemento se puede inferir que la relación ente los militares y el personal diplomático no se decantó por una percepción unificada de la situación colombiana; y que más bien se caracterizó por la transmisión de opiniones encontradas a las élites políticas estadounidenses sobre "la amenaza colombiana". La información contradictoria terminó por sesgar el proceso de toma de decisión de la Casa Blanca. No obstante, la adopción del Plan Laso y de la Operación Marquetalia fue coherente con los principios subyacentes de la opción Special Warfare, promovida por Washington.
En segundo lugar, la existencia de intereses políticos compartidos entre los tomadores de decisión estadounidenses y colombianos produjo que los presidentes Lleras y Valencia cooperaran incondicionalmente con Estados Unidos. En el medio colombiano, la distorsión con relación a las autodefensas campesinas fue considerable. Los grandes medios de comunicación y la bancada del partido conservador al mando de Álvaro Gómez Hurtado instigaron al Gobierno a una respuesta contundente en contra de las repúblicas independientes (Rueda Santos, 2000, p. 273). Así las cosas, el presidente Valencia suministró información manipulada en la que sobreexcedía el tamaño de la amenaza armada, sacando provecho de la determinación de los gobiernos Kennedy y Johnson para impedir la proliferación de nuevas "Cubas" en el continente. Otra vez Hylton (2010) aclara que:
en abril (de 1964), Bogotá envió un telegrama a Washington para alertarlo de la amenaza comunista: "Valencia enfatizó en una carta que los comunistas en estas áreas eran genuinos y no cripto-comunistas". También denunció que ellos tienen vínculos con Cuba, desde donde reciben órdenes y financiación. Las diferencias sectarias de la izquierda entre la pro-moscovita FARC, de la que posteriormente sería el castrista ELN y del maoísta EPL, fueron borradas de un plumazo (pp. 105-106).
La información suministrada por las élites políticas de un país aliado indujo entonces a un error en la percepción de los tomadores de decisión estadounidenses, lo que terminó jugando en contra de su pretensión de lograr la seguridad regional. Además, los informes provenientes de Colombia gozaron de credibilidad a los ojos de Washington, ya que múltiples características del país sudamericano son compartidas por el resto del tercer mundo. La inestabilidad económica, la desigualad crónica y la fragilidad de su política doméstica llamaron especialmente la atención de las élites políticas estadounidenses al momento de cavilar la probabilidad de una revuelta al estilo soviético (Stokes, 2003, p. 572).
En tercer lugar, el sistema de creencias preexistente ha favorecido los sesgos cognitivos del proceso de toma de decisión estadounidense hacia Colombia. A lo largo de sus mandatos, los presidentes Kennedy y Johnson se caracterizaron por privilegiar intervenciones preventivas antes que por contener las amenazas que se pudieran presentar. Sobre este punto, Colombia y Vietnam fueron ejemplos claros de este talante: tanto el país sudamericano como el asiático ocuparon posiciones de privilegio con respecto a la política exterior contrainsurgente de Estados Unidos (Hylton, 2010, p. 102). En los dos casos, las reivindicaciones agrarias y nacionalistas terminaron siendo asociadas a un complot del comunismo internacional debido a abstracciones reduccionistas realizadas por las élites políticas estadounidenses. Estas abstracciones contribuyeron a transformar riesgos moderados y manejables en amenazas patentes que desestabilizaron el porvenir de ambas regiones. La sobrestimación de la influencia soviética sobre los países de la periferia jugó un rol crucial. Para Walt (1989):
adicionalmente, reportes del "momentum geopolítico soviético" fueron salvajemente exageradas. Al contrario de la mitología de la derecha política (estadounidense), la influencia soviética en el mundo en vías de desarrollo probablemente declinó desde la década de 1950. Las victorias soviéticas en países como Etiopía, Nicaragua, Angola o Yemen del Sur fueron más que contrarrestadas por los reveses sufridos en Indonesia, China, Egipto, Somalia, Zimbabue, Mozambique, y más recientemente en Afganistán. La ideología soviética atrae solo a algunos conversos, e incluso muchos de los así llamados Estados radicales miran primero hacia occidente en busca de asistencia educativa e intercambio económico (p. 14).
Sobre Colombia, la gestión de crisis anteriores que involucraron a América latina tales como la revolución cubana, el fracaso de Bahía Cochinos y la crisis de los misiles, marcaron decididamente el imaginario de los tomadores de decisión estadounidenses a comienzos de los años 1960. De ahí el por qué la opción de un contragolpe enérgico contra las guerrillas colombianas como el Plan Laso o la Operación Marquetalia haya parecido una elección racional desde la opinión ya tergiversada de estos tomadores de decisión. En tal sentido Taliaferro (2004) afirma que: "los orígenes de estos sesgos pueden tener menos que ver con la naturaleza anárquica del sistema internacional per se que con el cómo los líderes procesan la información acerca del entorno internacional y su posición relativa con respecto a la de otros Estados" (p. 179).
En resumen, los tres elementos explicativos perceptuales arriba expuestos sirvieron como herramientas conceptuales apropiadas para entender mejor las motivaciones de las élites políticas estadounidenses al momento de inclinarse por una respuesta agresiva contra los grupos ilegales en Colombia. De otra parte, el realismo defensivo ofrece argumentos clave para analizar las consecuencias que acarrean el sobredimensionamiento de los riesgos moderados y los peligros que se desprenden de las reacciones desmedidas tales como la Operación Marquetalia; no solamente sobre los países implicados sino también sobre los intereses de una gran potencia. Según van Evera (1998):
[...] el principal riesgo para la seguridad de las grandes potencias modernas son... ellas mismas. Su amenaza más grande yace en su propia tendencia a exagerar los peligros a los que hacen frente, y responder a ellos con una beligerancia contraproducente. Las causas de este síndrome plantean una gran pregunta para los estudiantes de las relaciones internacionales (p. 43).
Conclusión
Teniendo en cuenta la hipótesis propuesta, se ha podido constatar que los aspectos materiales no pueden explicar por sí solos el éxito o fracaso de una política exterior o de un programa de cooperación político militar. El presente estudio acerca de la implementación y los efectos de La APP, el Plan Laso y la Operación Marquetalia demuestra la necesidad de considerar incluir seriamente en futuros análisis los aspectos cognitivos del proceso de toma de decisión. Esto con el fin de evitar hacia el futuro la reiteración de errores inducidos por sesgos en las estimaciones de las élites políticas de un país. La sobrestimación de una amenaza débil y su transformación en una amenaza real tuvo como costo la degradación del conflicto armado colombiano y de la estabilidad regional hasta nuestros días.
Al estar insertos en una carrera por la supremacía mundial con los soviéticos, las élites estadounidenses desarrollaron una obsesión contra la amenaza comunista por doquier. Si bien la gran confrontación entre las superpotencias tuvo lugar en Eurasia, el temor de una infiltración del enemigo en su "patio trasero" luego de la revolución cubana, tornó la atención en una región menospreciada por Washington. En aras de priorizar su influencia, Colombia representaba un escenario idóneo para poner en marcha su estrategia contrainsurgente, ya que era un país que combinaba una decidida fidelidad al coloso del norte con la presencia de insurgencias incluso antes del estallido en Cuba. Estar inserto en un sistema de creencias caracterizado por la paranoia se volvió con el tiempo en un sesgo cognitivo que afectó el cálculo de los líderes políticos de Estados Unidos, resultando contraproducente para sus intereses.
Sin embargo, la responsabilidad de la degradación de este conflicto no recayó únicamente en los sesgos cognitivos de los tomadores de decisión estadounidenses. La capacidad de las élites colombianas para valerse del discurso contrainsurgente e instrumentalizarlo para alcanzar objetivos políticos y económicos individuales fue otro factor, que en este caso dio lugar a una respuesta excesiva a amenaza débil para convertirla en una amenaza real. Queda pendiente para futuras investigaciones entonces el contemplar la posibilidad de entender cómo los sesgos cognitivos de los líderes mundiales hegemónicos son susceptibles también de ser manipulados desde abajo.
