¿Por qué cooperan los servicios?

Hemos adelantado que la cooperación entre servicios es una excepción de la regla, algo que les obliga a dejar en segundo plano dos criterios que figuran en el ADN de este tipo de organizaciones: la exclusiva atención a los intereses nacionales y la obsesión por el secreto. Sin embargo, y a pesar de todo, la colaboración existe y es cada vez más importante, lo que nos sugiere que debe haber motivos muy poderosos para ello. Y los hay.

Hay, en primer lugar, motivos de seguridad. En el mundo del siglo xxi, las principales amenazas son trasnacionales y, al menos en sociedades abiertas como son la mayor parte de las europeas y americanas, todos los intentos de controlarlas por medio de fronteras han sido en vano. De manera que, si se quiere ser eficaz, si se pretende mantener un nivel adecuado de seguridad dentro de cada Estado, las fuerzas de seguridad y los servicios de inteligencia de diversos países tienen necesariamente que cooperar. Y cooperan en beneficio de todos. Y se fían los unos de los otros. Dado que la confianza es clave y es más fácil de garantizar entre socios o aliados, la cooperación resulta particularmente intensa entre países que participan en estructuras permanentes de cooperación que hacen posible un conocimiento mutuo extenso y profundo. La confianza, sin embargo, puede surgir también por otras vías. Una herencia cultural compartida, así como una larga tradición de trabajo en común o de intercambio de información sensible puede crear confianza entre los servicios de países cuyas relaciones políticas no sean particularmente amistosas.

La imposibilidad de abarcar todo lo que interesa a los clientes políticos es también uno de los motivos que llevan a los servicios a cooperar con otros. En nuestros días, cualquier país, por pequeño que sea, tiene importantes intereses estratégicos en espacios que rebasan ampliamente su entorno regional y en ocasiones participan activamente en procesos de toma de decisiones de alcance global⁴. Sin embargo, solo unos pocos disponen de los medios para garantizar un apoyo de inteligencia auténticamente eficaz ante exigencias tan ambiciosas. La solución, una vez más, está en buscar la cooperación con los servicios de otros países.

Esta cooperación puede adoptar la forma de pooling and sharing, es decir, de creación de capacidades conjuntas cuyos resultados son luego compartidos entre todos los socios. Estas capacidades pueden ser técnicas, pero también organizativas y, en ocasiones, se materializan mediante el intercambio de experiencias. En el mundo de la inteligencia, sin embargo, resulta más frecuente un modelo distinto, basado en el aprovechamiento de las complementariedades que existen entre servicios. Así, un servicio europeo puede recibir de un socio en la región del Pacífico inteligencia sobre países asiáticos que no puede cubrir adecuadamente con sus propios medios y corresponder con inteligencia sobre ciertas partes de África. O, en lo que es un ejemplo clásico de cooperación asimétrica, servicios poderosos pueden ofrecer formación a otros servicios menos avanzados y esperan conseguir con ello un cierto grado de influencia sobre ellos, algo que en la mayor parte de los casos facilita futuras ayudas puntuales en aquellos temas concretos que les interesen.

Hay también motivos técnicos para cooperar. Por razones de posibilidades económicas o de nivel tecnológico, ciertas capacidades de inteligencia técnica están solo al alcance de unos pocos. Los servicios menos poderosos necesitan la asistencia de otros más avanzados y en ocasiones pueden corresponderles prestándoles apoyo de HÜMINT o de contrainteligencia, particularmente en zonas donde pueden disponer de un mejor despliegue o tener una mayor proximidad cultural. Se puede también compensar a un servicio más potente al actuar como proxy suyo en determinadas áreas geográficas o en ciertas especialidades. Es lo que hacían, por ejemplo, los servicios de países del Pacto de Varsovia en favor de los servicios soviéticos⁵. Parece claro que este tipo de cooperación asimétrica entre servicios crea dependencia de la parte débil respecto a la fuerte, algo que no siempre resulta fácil de gestionar. En la vida real, sin embargo, es frecuente que para muchos servicios no existan alternativas reales a este tipo de cooperación.

Como decía Jack Brotherhood, uno de los personajes de la célebre novela A Perfect Spy de John ^{Le Carré (2008}), "la inteligencia es un mercado negro organizado en bienes perecederos"⁶ (p. 473) y a él acuden los servicios en busca de los frutos de la adquisición técnica y la adquisición humana (raw intelligence). En la práctica, sin embargo, una parte muy considerable del intercambio entre servicios corresponde a documentos analíticos (finished intelligence), a los que las partes, en general, conceden un valor modesto⁷. Sirven, sin embargo, para mantener abiertos los canales de comunicación y ofrecen además algunas posibilidades nada desdeñables. Para la parte más fuerte, este tipo de productos ayuda a construir una narrativa o relato (es decir, una clave para la interpretación de la información factual) a través de la cual se puede ejercer influencia sobre la parte más débil. Para esta última, los productos analíticos que recibe de un socio más fuerte permiten tener un acceso indirecto a los resultados de un potente sistema de adquisición.

La confianza mutua es la condición necesaria para que los proyectos de colaboración entre servicios de inteligencia acaben concretándose y el nivel de confianza que existe entre ellos limita también las modalidades que su colaboración puede adoptar. La realización de operaciones conjuntas, por ejemplo, exige la existencia previa de un buen conocimiento y confianza entre las partes, ya que el trabajo en común va probablemente a revelar parte de los medios y procedimientos que se emplean. Hace falta también un altísimo nivel de confianza mutua para compartir información sobre capacidades de adquisición técnica, que son en nuestros días el principal medio de obtención de información. Por el mismo motivo, la manipulación conjunta de fuentes humanas es rara. En ocasiones, los servicios proporcionan datos de identificación de fuentes o incluso facilitan el acceso físico limitado a ellas, aunque se requiere una gran confianza mutua para que este tipo de colaboración resulte posible⁸.

Cooperación bilateral

Un antiguo director del servicio francés de seguridad interna, la DCRI⁹, recordaba en 2013 que "el establecimiento de una confianza real se cultiva en un marco bilateral" (^{Squarcini y Pellot, 2013}; p. 79). Y, siendo la confianza mutua una condición necesaria para que exista verdadera cooperación entre agencias de inteligencia, no debe extrañarnos que la cooperación clásica de inteligencia tenga, en la mayor parte de los casos, carácter bilateral. Habrá quien crea que los mecanismos multilaterales deberían ser más utilizados para canalizar las relaciones entre servicios, pero, por el momento, la realidad impone serias limitaciones a su empleo en asuntos de gran sensibilidad.

Ahondando en las relaciones bilaterales, existe, en primer lugar, cooperación con servicios amigos o aliados. Aunque una visión estrictamente realista de las relaciones regionales e internacionales sugiera que no existen países amigos (ni, por tanto, servicios amigos), sino tan solo intereses (parcialmente, temporalmente) coincidentes, en la realidad podemos observar diversos ejemplos de países que han mantenido a lo largo de décadas una sólida alianza. Es el caso de los cinco principales países anglosajones (Estados Unidos, Reino Unido, Canadá, Australia y Nueva Zelanda) que han combatido juntos en dos guerras mundiales y son solidarios en la mayor parte de las grandes crisis regionales e internacionales. Tenemos también la UE, un ambicioso proyecto de integración supranacional, o la OTAN, una alianza militar que, a diferencia de otros ejemplos históricos, está activa desde hace más de setenta años. En estos dos últimos casos, existe un amplio grado de identificación entre las políticas exteriores y de seguridad de los países miembros, y, aunque subsisten diferencias relativamente importantes entre ellos, lo que los une tiene mucho más peso. Por este motivo, la cooperación bilateral entre servicios de países miembros de la OTAN o de la UE es, con frecuencia, intensa y profunda.

No solo existe colaboración bilateral con servicios de países amigos. No es raro que algunas de las colaboraciones más interesantes sean las que se establecen con servicios de países rivales o incluso enemigos. En muchos casos, se trata de una colaboración mínima, que no pasa de la definición de un "código de conducta" y de la resolución de los incidentes bilaterales que puedan surgir. A veces, sin embargo, se va más allá y se establece una colaboración limitada que afecta únicamente (o especialmente) a aquellos intereses que, a pesar de la rivalidad, los países y los servicios tienen en común.

En muchas ocasiones las relaciones entre servicios hostiles pueden tener, sobre todo, una función de "diplomacia paralela", es decir, su finalidad real puede consistir en proporcionar a los respectivos gobiernos un canal discreto de relación cuando otros canales más directos y públicos no existen o no pueden utilizarse. Es obvio que una exitosa colaboración sobre algún tema concreto de interés común puede ser la base para la creación de un cierto grado de confianza mutua (de respeto profesional, al menos), una confianza que puede servir de base para el establecimiento y desarrollo de canales discretos de relación. Más adelante discutiremos en detalle este caso particular.

Si existe cooperación con servicios de países amigos y con servicios de países rivales, pueden existir también casos de cooperación entre servicios de inteligencia y los órganos de inteligencia, contrainteligencia o seguridad de "entidades" que no son Estados. Estas entidades pueden ser, en primer lugar, Estados no reconocidos. Sería el caso, por ejemplo, de Kósovo, que no reconoce la mitad (aproximadamente) de los miembros de las Naciones Unidas, el de Abjasia, que solo reconocen Rusia, Venezuela, Nicaragua y Nauru, o el de la República Árabe Saharaui Democrática, reconocida por más de ochenta países, pero no por los miembros del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, los de la UE o los de la OTAN. En este caso particular, las relaciones entre servicios pueden ser muy similares a las que existen entre las agencias de inteligencia de Estados soberanos. La diferencia de estatuto formal no supone necesariamente un obstáculo insuperable en unas relaciones que tienen, sobre todo, un contenido práctico y que se desarrollan de forma discreta, lejos de la atención pública.

Un caso más complicado surge cuando la otra parte es un movimiento de resistencia, una organización terrorista o un grupo criminal. Algunos de ellos, por su entidad y por sus medios, son tan poderosos como muchos Estados y pueden disponer en su seno de estructuras especializadas que realizan funciones de inteligencia o contrainteligencia. Cualquier cooperación, cualquier contacto incluso, de un organismo público con entidades de este tipo debería estar, en principio, prohibido, pero no es excepcional que las agencias de inteligencia reciban autorización para entrar en tratos con estas entidades cuando existan para ello razones evidentes de interés nacional. Estas razones son muy diversas y pueden incluir la resolución de secuestros o la lucha contra un enemigo común, que puede ser otro Estado o un grupo rival. Es conocido, por ejemplo, el apoyo que la CÍA y otros servicios occidentales prestaron durante los años ochenta a grupos insurgentes afganos¹⁰. Los servicios soviéticos, por su parte, ayudaron de formas diversas a numerosos movimientos de liberación nacional, como el FLN argelino¹¹.

Diplomacia paralela, como forma de cooperación entre servicios

La diplomacia paralela es una forma especial de cooperación entre servicios de inteligencia. Existe, en primer lugar, una diplomacia paralela entre servicios amigos, de la que se espera que complemente la que se desarrolla a través de otras vías. En este sentido, no se diferencia demasiado de las relaciones exteriores que, en esta era de globalización, mantienen todo tipo de organismos de la administración central, regional y local. Pero existe también una diplomacia paralela distinta, en la que las relaciones entre servicios de inteligencia/ seguridad se convierten en una de las pocas vías de diálogo entre países cuyas relaciones diplomáticas oficiales son muy tensas o no existen, o con entes y grupos con los que cualquier contacto oficial está en principio excluido.

La utilidad de este segundo tipo de relaciones, conocidas en inglés con el término back channel, no es discutida ni por los gobiernos ni por la comunidad científica. Se utilizan, en general, con cuatro finalidades distintas: a) reforzar o sustituir las relaciones diplomáticas formales; b) estructurar la cooperación sobre temas de interés común; c) negociar rescates; d) limitar los daños producidos por incidentes relacionados con la actividad de los propios servicios.

La primera de estas finalidades consiste en reemplazar o reforzar las relaciones diplomáticas normales. En España, por ejemplo, el director del Cesid, Emilio Alonso Manglano, desarrolló durante los años ochenta y noventa del siglo XX "una labor diplomática que precedió en muchos casos a la acción de Exteriores", en la que se mantuvo una "relación leal y equilibrada con diferentes servicios de la comunidad internacional, en número cercano a los doscientos, y con otras organizaciones no estatales dominantes en ciertas zonas de interés estratégico" (s.p.) para el país (^{Martínez Isidoro, 2014}). Fruto de esta diplomacia paralela de Alonso Manglano, se establecieron contactos de alto nivel con el KGB, en un momento en que otros servicios occidentales aún no se habían decidido a dar el paso. Así, en la primavera de 1990 viajó a Moscú, donde pudo entrevistarse con Vladímir Kriuchkov, por aquel entonces presidente del KGB¹² (^{Cembrero, 1992}).

También en otros países podemos encontrar ejemplos interesantes de diplomacia paralela. Por ejemplo, durante el conflicto de los Balcanes de los años noventa, las muy tensas relaciones diplomáticas entre la Yugoslavia de Milosevic y los Estados Unidos se vieron en parte compensadas por la colaboración entre la CIA y el principal servicio serbio, el RDB. Según Jovica Stanisic, en aquellos momentos director del RDB, esta colaboración "contribuyó de manera importante a la desescalada del conflicto" (^{Miller, 2009}, s.p.). Por su parte, el Secret Intelligence Service (MI6) británico, que había tendido un back channel hacia el IRA durante los prolegómenos del proceso de paz irlandés, negoció con el líder libio Gadafi y fue capaz de convencerlo de normalizar relaciones y de renunciar a sus programas de armas de destrucción masiva (^{Smith, 2003}). Además, los servicios europeos de inteligencia, coordinados por un oficial de inteligencia británico (Alastair Crooke), mediaron con grupos palestinos durante la segunda intifada. El propio Crooke se entrevistó con miembros de Hamas y del Tanzim (Al Fatah)¹³. Y Gerhard Conrad, un oficial de inteligencia alemán miembro del BND, negoció durante años con Hizbollah y Hamas la liberación de ciudadanos israelíes en poder de esos grupos (^{Pidd, 2011}).

Una segunda finalidad posible de la diplomacia paralela consiste en articular la cooperación entre dos servicios en principio hostiles en aquellos casos en que tienen un interés común. Los servicios sirios, por ejemplo, han podido colaborar con servicios occidentales en temas relativos al extremismo islamista, a pesar de las malas relaciones políticas que han existido durante décadas entre Siria y Occidente¹⁴. Y los servicios libios, con el impulso de su director Musa Kusa, proporcionaron a los británicos en los años que siguieron al 11 de septiembre "valiosa inteligencia sobre Al Qaeda en el norte de África"¹⁵ (^{Andrews, 2013}, p. 208).

Una tercera finalidad de la diplomacia paralela de los servicios de inteligencia es ayudar a encontrar canales que permitan resolver los casos de secuestro de ciudadanos propios en países o zonas de riesgo. Así, en 2013, el servicio exterior italiano AÍSE contó con la colaboración de los servicios turcos para llegar hasta los captores de dos periodistas que habían sido secuestrados por el grupo rebelde sirio Al-Faruk (^{Sarzanini. 2013}). También otras agencias de inteligencia occidentales, como el servicio español CNI, han tenido un protagonismo especial en los complicados procesos que han conducido a la liberación de diversos rehenes secuestrados en países africanos (^{Cembrero, 2014}).

Por último, una de las posibles finalidades que puede tener la diplomacia paralela es disponer de un canal discreto que sirva para controlar los incidentes que se produzcan entre las partes (en particular, los causados por la actuación de los propios servicios) e impedir que lleguen a provocar una crisis diplomática seria. Según Fernando ^{Rueda (2014)}, este fue el contenido básico del primer acuerdo negociado entre el Cesid español y el servicio cubano G2 durante la presidencia de Felipe González.

El protagonismo de los servicios en este tipo de relaciones está justificado por la importancia de que no lleguen al conocimiento del gran público, o no lo hagan en momentos en que puede resultar políticamente inconveniente. A menudo, este objetivo es compartido por la otra parte, que puede estar sometida a condicionamientos similares en su propio país. En ocasiones, sin embargo, no es así. Puede ocurrir que lo que la otra parte busque en los contactos sea, sobre todo, reconocimiento, algo que solo se consigue si la existencia de la relación llega a conocimiento del público. Aquí se encuentra el origen de muchas filtraciones.

Para los servicios de inteligencia contemporáneos la diplomacia paralela es una parte muy importante de su acción exterior y, en algunos casos, justifica de sobra su existencia.

Cooperación multilateral

A lo largo de las últimas décadas y a pesar de las reticencias de algunos, la cooperación multilateral en el ámbito de la inteligencia ha ido creciendo y las estructuras, formales o informales, que la hacen posible han ido multiplicándose y desarrollándose. A ello ha contribuido, en primer lugar, la globalización de muchas de las amenazas y los riesgos a los que nuestras sociedades se enfrentan. Ha influido también la creciente internacionalización de las principales decisiones políticas y económicas, muchas de las cuales se adoptan ahora en foros multilaterales (organizaciones internacionales, proyectos supranacionales de integración, alianzas). Dado que la inteligencia es un servicio que se presta al proceso de toma de decisiones, en principio, y con todas las reservas que queramos formular, un proceso cada vez más internacionalizado puede requerir el apoyo de un órgano internacional de inteligencia o, al menos, de un sistema multilateral para la producción e intercambio de inteligencia.

Tras el final de la Guerra Fría, con el consiguiente fin del sistema de bloques, la creciente globalización ha conducido a la generalización de las relaciones diplomáticas y de cooperación y ha provocado una notable expansión geográfica de los centros de interés para la política de cada Estado. Siendo fieles a la idea clásica de que la cooperación de inteligencia debe ser, sobre todo, bilateral, nos encontramos con el problema de crear y mantener redes de relaciones enormemente extensas, con un número de corresponsales que en el caso de una potencia media puede superar los dos centenares. Gestionar con eficacia una red tan amplia de relaciones bilaterales es una tarea ingente que está al alcance de muy pocos países. Para todos los demás, los foros multilaterales constituyen una solución pragmática que les permite mantenerse en contacto con un amplio número de interlocutores; un contacto que puede dar lugar a colaboraciones bilaterales puntuales en caso de necesidad.

Existen varios modelos de cooperación multilateral. En algunos de ellos la cooperación está institucionalizada por medio de la creación de órganos que la canalizan o, al menos, por la existencia de un acuerdo explícito aceptado por todas las partes. En otros, la cooperación es informal, aunque esto no quiere decir que sea menos intensa. Por motivos históricos y culturales algunos de los acuerdos de cooperación más fructíferos no han sido nunca institucionalizados. Sin ánimo de establecer una tipología que abarque todos los casos posibles, a continuación, se exponen algunos de los modelos más populares, ordenados de mayor a menor intensidad en la cooperación.

El primero lo constituiría la cooperación muy estrecha y estructurada entre países que están ligados entre sí por alianzas sólidas y antiguas. En estos casos se produce una relativa integración de los respectivos sistemas de inteligencia, que se conceden mutuamente un acceso privilegiado a los resultados y llegan a compartir procedimientos técnicos y operaciones. Un ejemplo clásico sería el ya citado de los "Cinco Ojos" (Estados Unidos, Reino Unido, Canadá, Australia y Nueva Zelanda) (^{Bigo et al., 2014}).

En segundo lugar, nos encontraríamos con los órganos de inteligencia de entes supranacionales u organizaciones internacionales. En ellos existen siempre estructuras que hacen posible el intercambio de inteligencia, pero en ocasiones pueden existir también órganos especializados en la elaboración conjunta de inteligencia sobre la base de la información facilitada por los propios miembros y, en algún caso, también de información obtenida por la propia entidad supranacional u organización. Este tipo de estructuras centralizan el intercambio multilateral en apoyo de la propia organización, pero también facilitan las relaciones bilaterales, al crear un marco normativo común, reconocido por todas las partes y, en ocasiones, al desplegar sistemas técnicos comunes que facilitan los intercambios (BÍCES, por ejemplo)¹⁶. Algunas de las estructuras comunes más conocidas son el EU ÍNTCEN¹⁷ y la Dirección de Inteligencia del Estado Mayor de la UE en la Unión Europea (^{Kozlowski y Palacios, 2015}) o el NATO Fusion Center y la Intelligence Production Unit en la OTAN¹⁸ (^{Shea, 2012}). En general, las estructuras encargadas de facilitar los intercambios poseen también una cierta capacidad propia de procesamiento y análisis.

Un tercer modelo de cooperación multilateral lo constituirían los clubes de servicios. Denominamos clubes a estructuras, en principio, informales, a través de las cuales diversos servicios mejoran su conocimiento mutuo y llegan, incluso, a intensificar su cooperación. Pueden existir clubes temáticos, como el CTG, especializado en la respuesta a la amenaza terrorista, o el "Budapest Club", cuyo interés se centra en el uso de las fuentes abiertas con finalidades de inteligencia (^{Rettman, 2011}); así como clubes geográficos, que agrupan a los servicios de una determinada región¹⁹. La existencia de muchos de estos clubes es secreta, aunque la de algunos ha llegado con el tiempo a trascender²⁰. El Colegio de Inteligencia en Europa²¹, fundado en 2019, es un ejemplo reciente de club de servicios de inteligencia.

Una cuarta forma de cooperación regional e internacional de servicios, la más débil, la menos exigente, la constituye la participación en redes en las que, además de servicios, están presentes otros actores. El caso más conocido lo constituye, quizá, el Global Futures Forum (GFF) (^{Vandecasteele, 2015}), que trata de construir un puente entre teoría y práctica para aproximar a los servicios de inteligencia y de seguridad entre sí y a estos con la comunidad académica.

En una dimensión diferente, podemos hablar también de las estructuras de inteligencia ad hoc. Son las que se constituyen en apoyo de una determinada operación y se desmantelan una vez que la operación termina. Estas estructuras son características de la inteligencia militar y en ellas suele haber un país líder que se encarga de la dirección general del sistema y que aporta la mayor parte de los medios más sofisticados. Esta estructura común proporciona a las unidades de combate, con independencia de cuál sea su nacionalidad, la inteligencia que necesitan para el desarrollo de sus actividades (identificación de objetivos, detección de amenazas) y puede también centralizar el procesamiento de los datos obtenidos por los países componentes en el curso de la operación. Para ello, en este tipo de estructuras suelen existir equipos conocidos como NÍC (células nacionales de inteligencia), encargados de canalizar las relaciones entre la propia estructura y las inteligencias nacionales.

En general, la participación en todos estos sistemas internacionales de cooperación es puramente voluntaria y los servicios no asumen ninguna obligación especial de aportar información o análisis. O, dicho de otro modo, en todo momento conservan su soberanía, su capacidad de decisión autónoma, y pueden determinar en qué medida y de qué forma contribuyen a la tarea común. Aunque esto hace que las estructuras internacionales de inteligencia parezcan igualitarias, en la realidad es frecuente que no lo sean. Dado que uno de los principales motivos para cooperar con otro país es la fuerte disparidad en las posibilidades de los respectivos sistemas de inteligencia, es muy habitual en este tipo de relaciones que la igualdad teórica se traduzca en la práctica por un fuerte desequilibrio, en el que uno de los socios establece las prioridades y realiza la mayor parte del esfuerzo (cooperación asimétrica). Durante la Guerra Fría, las estructuras de inteligencia de la OTAN y del Pacto de Varsovia fueron dos buenos ejemplos de sistemas internacionales de inteligencia muy asimétricos.

Si la proximidad política y la confianza mutua entre las partes parecen condiciones indispensables para que pueda desarrollarse una cooperación multilateral fructífera y permanente en el ámbito de la inteligencia, podríamos esperar que los esquemas de cooperación más eficaces surjan, sobre todo, en el ámbito regional o subregional. La UE, probablemente el ejemplo más perfecto de integración regional, sería, en principio, un candidato perfecto a desarrollar en su seno una inteligencia multilateral cooperativa capaz de actuar en apoyo de sus políticas.

La Unión Europea: ¿un modelo válido para América Latina?

La UE es el ejemplo más característico de entidad política posmoderna. Si desde su momento fundacional la delegación de soberanía en beneficio de las instituciones comunitarias constituye una de las bases del proyecto europeo, esta relativización de la soberanía nacional supone la remoción de uno de los principales obstáculos que se oponen a una efectiva cooperación de inteligencia entre los servicios de los países miembros. A lo largo de las últimas décadas, Europa Occidental, que no era en principio más que una región geopolítica, se ha ido dotando de un complejo aparato institucional e incorporando a nuevos países hasta llegar a constituir una "Unión Europea" que incluye en su seno a la mayor parte de los países del continente. Una Unión Europea que no es aún una federación (ni siquiera una confederación), pero que, desde luego, es ya mucho más que una organización internacional.

En las secciones anteriores hemos creído identificar, al menos en forma indiciaria, una serie de factores que favorecen la cooperación regional e internacional en el ámbito de la inteligencia. La mayor parte de ellos son observables en el caso de la UE:

Si tenemos en la UE un ejemplo exitoso de integración económica y política, que está favoreciendo también una estrecha cooperación de inteligencia, podríamos asumir que aquellas otras regiones geopolíticas que compartan con la UE todos o la mayor parte de los factores que acabamos de exponer serían terreno fértil para que en ellas se desarrollen esquemas ambiciosos de cooperación en el marco de la inteligencia. En esta línea, y siguiendo una metodología similar a la que acabamos de utilizar para el caso de la UE, Carlos Prieto Maldonado y Carolina Sancho Hirane han analizado los factores que facilitan o dificultan la cooperación de inteligencia en el continente sudamericano. Así, entre los que favorecen la cooperación han destacado "la existencia de amenazas comunes, una capacidad de inteligencia homogénea y la existencia de prácticas de intercambio de información e inteligencia en el marco de organismos internacionales multilaterales" (^{Prieto Maldonado y Sancho Hirane, 2015}, p. 317). Por otra parte, estos autores señalan también otros criterios que parecen hacer más difícil una cooperación más estrecha y destacan entre ellos "la diversa comprensión de lo que significa inteligencia estratégica", "la escasa cultura de inteligencia", "la institucionalización pendiente del producto de inteligencia en el proceso decisional de la autoridad política", "la calidad de los profesionales que forman parte de los servicios de inteligencia" y "la voluntad (política) para cooperar en materia de inteligencia a nivel regional" (^{Prieto Maldonado y Sancho Hirane, 2015}, p. 322).

De todos estos factores, quizá sean la existencia en la UE, y la ausencia en América Latina, de un proyecto sólido de integración regional lo que esté dificultando en mayor medida el desarrollo de la cooperación multilateral de inteligencia entre los países latinoamericanos. Por ello, como señala José Manuel ^{Ugarte (2012)}, "una cooperación institucionalizada en materia de inteligencia en los aspectos relativos a las relaciones internacionales, seguridad internacional y defensa, lucha hoy con la diversidad de intereses, la existencia de diversas concepciones de la seguridad y la defensa, y la persistencia de diferencias importantes pendientes en materia de política exterior, aunque nada pareciera insalvable en el mediano plazo" (pp. 157-158).

En estas condiciones, ¿es razonable esperar que el modelo europeo pueda aplicarse con éxito en otras regiones, en particular en América Latina? Entendemos que solo puede aplicarse de una manera limitada y teniendo siempre muy en cuenta las particularidades regionales. Es indudable la influencia que las construcciones teóricas sobre la integración europea están ejerciendo sobre procesos de integración que se desarrollan o pueden llegar a desarrollarse en otras regiones, pero su traducción demasiado literal puede dar lugar a esquemas que en la práctica resulten inaplicables o estériles. Como explica el profesor venezolano ^{José Briceño (2018)}, "las categorías que explican las motivaciones para impulsar la integración regional suelen ser poco abstractas y en este caso, su aplicación descontextualizada puede conducir a conclusiones erróneas. En otras palabras, el contexto importa y su consideración puede ayudar a superar el eurocentrismo" (pp. 70-71). Las principales diferencias que hemos encontrado entre los casos de la UE y de América Latina afectan, precisamente, a las motivaciones para emprender o intensificar la colaboración de inteligencia, algo que, probablemente, limita el valor que el precedente europeo pueda tener fuera de esa región.

El futuro de la cooperación entre servicios

Nos encontramos en un momento de cambio en el que el papel tradicional del Estado westfaliano se está difuminando. Los Estados nacionales heredados del pasado no son ya marcos adecuados para hacer frente a muchos de los desafíos a los que se enfrentan nuestras sociedades. No lo son, en particular, para resolver problemas graves de seguridad (en sentido amplio), precisamente el tipo de cuestiones en las que están especializados los servicios de inteligencia existentes. Y es que muchas de las principales amenazas y riesgos a los que nos enfrentamos tienen carácter transfronterizo. Y muchas de las acciones y estructuras que ponemos en marcha o emprendemos para hacerles frente se acuerdan en foros multinacionales y exigen la cooperación activa de varios países. Por otra parte, las opiniones públicas tienen cada vez más importancia y, particularmente en países occidentales, son muy críticas de los servicios de inteligencia cada vez que por una (al menos aparente) falta de coordinación regional e internacional ha llegado a producirse un incidente grave con pérdida de vidas humanas.

Si en el pasado la necesidad de preservar el secreto limitaba las posibilidades de que los servicios colaborasen con homólogos de otros países, este factor está perdiendo importancia en nuestros días. Las nuevas tecnologías, pero también la nueva actitud de gran parte de la población hacia la protección de los secretos de estado, están haciendo que cada vez resulte más difícil garantizar que muchas de las actividades de los servicios (incluida su cooperación regional e internacional) se mantengan en secreto. En los últimos años, casos como los de Manning y Snowden han puesto en manos del público un número muy importante de informaciones sensibles. Y lo curioso del caso es que, a pesar de que el público ha llegado a conocer mejor cómo funciona el sistema por dentro, ello no ha supuesto el fin de los servicios, ni tampoco un golpe excesivamente duro a su capacidad operativa. En el mundo posmoderno, las reglas del juego han cambiado y el secreto ya no es tan importante como lo era en tiempos pasados.

Podemos imaginar que esta tendencia tan clara hacia el aumento del volumen e intensidad de la cooperación regional e internacional de los servicios no va a alterarse de manera apreciable a lo largo de los próximos años, a no ser que tengan lugar cambios importantes en los factores que la han hecho posible. De no producirse, podemos prever que las tendencias actualmente visibles se mantendrán y, tal vez, incluso se intensificarán y que, con el debilitamiento de la soberanía de los Estados nacionales y la trasferencia de ciertas competencias a instancias supranacionales, será cada vez más frecuente que servicios de inteligencia de países distintos trabajen juntos. De una lógica de "intercambio" y de "cooperación" podemos pasar a una lógica de "integración regional e internacional" de los esfuerzos de inteligencia, aunque sea tan solo parcial (para ciertos temas o en ciertos grupos de países particularmente afines).

Un nuevo "paradigma de inteligencia" que sustituya al heredado de la Guerra Fría es necesario, aunque no acabe de abrirse paso²². Conocemos la realidad de la que partimos, esa serie de consensos y prácticas que ya no se adaptan bien a los nuevos tiempos, pero no vemos con completa claridad la nueva situación hacia la que nos dirigimos²³. En cualquier caso, muchos de los elementos que habrán de tenerse en cuenta en la construcción del nuevo paradigma favorecerán probablemente la intensificación de la cooperación entre servicios; por ejemplo:

Existen también, sin embargo, algunos elementos que actúan en sentido opuesto, pues dificultan la intensificación de la cooperación regional e internacional entre servicios. El incremento de la trasparencia, en detrimento del secreto, y el que esta tendencia se esté desarrollando a ritmo diferente según las regiones y los países, van a obligar a reconsiderar algunas de las fórmulas que han regido las relaciones entre servicios a lo largo de las últimas décadas. En particular, es previsible que se vaya hacia un sistema más institucionalizado, en el que los intercambios y la asistencia mutua estén basados en la existencia de acuerdos formales que los respalden. Esto limitará algunas posibilidades de cooperación informal que se han utilizado con éxito en el pasado.

"Compartir inteligencia" (es decir, resultados) o "compartir actividades/procesos de inteligencia" responde a dos tendencias contradictorias. Por una parte, la inteligencia forma parte del núcleo de soberanía al que ningún Estado está, en principio, dispuesto a renunciar. Por otra, el mundo de la inteligencia siempre se ha preocupado más por la eficacia práctica que por la teoría. Si el mejor apoyo a sus gobiernos, si el mejor servicio a sus ciudadanos, exige de los servicios de inteligencia que colaboren con sus homólogos de otros países (aliados o no, vecinos o más alejados), si se van a recibir beneficios concretos, esta colaboración va, sin duda, a producirse. De la lucha dialéctica entre los dos principios, importantes y contradictorios, que hemos mencionado, surge toda la multiplicidad de soluciones prácticas que apreciamos en el mundo real.