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Introducción
Según la perspectiva de la interdependencia, entendida como la dependencia mutua dada por la globalización actual y los efectos bilaterales derivados de las acciones entre países (Keohane y Nye, 1988), la manera en la que se relacionan los Estados se ha modificado en tanto que esta se enmarca en una perspectiva holística que abarca lo político, lo económico y lo social, así como las estructuras institucionales, gubernamentales y sociales que determinan la conducta del Estado. En este proceso, la necesidad de ser reconocido, de cumplir un papel relevante en el ámbito internacional y de ser parte de los procesos globales, al tomar decisiones conjuntas porque incumben a varios países, y no se reducen solo al espacio nacional, incrementa el grado de interdependencia (Millán, 2013).
En Latinoamérica, la interdependencia es un fenómeno que se da frente a Estados Unidos (Sánchez, 2016) por la relación asimétrica y por la influencia de este país en la región a través de su política exterior desde la aplicación de la doctrina Monroe (Pastor, 2016). Como consecuencia de esta doctrina, la interdependencia entre los Estados en la región ha surgido como una estrategia de autonomía y una medida manifiesta a través de las integraciones y los acuerdos bilaterales, con el fin de contrarrestar el influjo estadounidense en las decisiones estatales (Russell y Tokatlian, 2013).
A pesar de que el poder americano se ha reducido, Estados Unidos continúa teniendo una posición relevante en la región latinoamericana debido a que la globalización ha dado paso al surgimiento de las economías emergentes. Estas economías se han empoderado también a nivel político y, por tanto, paulatinamente se les reconoce un papel relevante en la política global (Won-Ho, 2008). Además, América Latina ha diversificado sus relaciones, buscando expandir sus oportunidades, principalmente hacia Asia.
De tal forma, Estados Unidos ejerce una influencia en la región a través de varios instrumentos, uno de ellos, las sanciones económicas unilaterales impuestas a Venezuela con el ánimo de conseguir que el Gobierno venezolano cambie su política interna y externa, para que se corresponda con el ideario y las expectativas americanas. Es así que este trabajo pretende analizar si las consecuencias en las relaciones regionales han sido ocasionadas por las sanciones impuestas por Estados Unidos a Venezuela en la región, en tanto que la convivencia política regional se haya visto afectada.
Metodológicamente, se utiliza el método cualitativo de enfoque descriptivo (Alonso y Lombardo, 2014), se realizó una revisión de literatura sobre el concepto de sanciones internacionales y su uso en el ámbito internacional. Posteriormente, se consultaron las sanciones impuestas por Estados Unidos a Venezuela y la finalidad de cada una de ellas; así mismo, se revisaron las reacciones de los Estados vecinos frente a los efectos que tuvieron las sanciones y que acrecentaron la crisis en Venezuela, también se revisaron las reuniones que se dieron en el marco de la Organización de Estados Americanos. A continuación, se analizan cuatro importantes aspectos regionales, a partir de reportes, documentos, comunicados oficiales y artículos, que evidencian la tensión en las relaciones entre países latinoamericanos como consecuencia de la crisis venezolana agudizada por la imposición de las sanciones de Estados Unidos.
Sobre las sanciones internacionales
En el marco del derecho internacional público, las sanciones están previstas en la Carta de Naciones Unidas en el Capítulo VII y se refieren a aquellas que deban ser impuestas por el Consejo de Seguridad, siempre que sea con el fin de garantizar el mantenimiento de la paz y de la seguridad internacionales. La Carta prevé en sus artículos 40 y 41 aquellas sanciones que no implican el uso de la fuerza, sin embargo, se entiende que responden a una medida punitiva.
De esta forma, solo se consideran como válidas aquellas sanciones internacionales de carácter colectivo que se imponen a uno o varios Estados desde las organizaciones internacionales por la violación de una norma de derecho internacional (González et al., 2002). La imposición de sanciones por parte del Consejo de Seguridad de la ONU ha sido ampliamente cuestionada por los efectos que llega a tener en la población civil, particularmente en lo relativo a los derechos humanos. Igualmente, se ha planteado generar modificaciones en las sanciones al momento de la implementación, con el fin de que afecten al destinatario y no a la generalidad de la población (Gallo et al., 2008).
En la dinámica de las relaciones internacionales actuales, las sanciones se han constituido en un mecanismo que tiene como objetivo persuadir al otro para que realice una acción determinada. Se presume que el Estado que resulta sancionado ha actuado indebidamente, violando una norma de derecho internacional (Álvarez, 1998).
Actualmente, los Estados también se han atribuido el poder de imponer sanciones de carácter unilateral, sin más fundamento que sus intereses. En estos casos se trata de una medida punitiva de un Estado impositivo a otro, objetivo que busca limitar el acceso de este último a recursos económicos, sociales y culturales, con el fin de presionarlo para que el Estado receptor de la sanción cambie sus políticas. Se determina punitiva en tanto que es la respuesta o la reacción a una violación de un principio o de una norma en el marco del derecho internacional público (Brooks, 2002).
La sanción es una medida que se implementa como primer recurso con el fin de evitar una confrontación mayor entre los Estados, llegando incluso a evitar una intervención militar (Álvarez, 1998), sin embargo, resultan ser medidas o advertencias agresivas que superan el estadio de la diplomacia y que suelen causar alto impacto social y económico en el país destinatario de las mismas. Esto puede afectar a la población civil y generar efectos no solo en el Estado receptor de las sanciones, sino también en otros terceros, ya sea a través de consecuencias directas o indirectas.
Las sanciones económicas se han definido como la interrupción de las transacciones económicas o la restricción al acceso a los recursos económicos (Chan y Drury, 2000), que pueden afectar la actividad comercial del Estado objetivo. Estas sanciones pueden tener dos efectos: por un lado, pueden conseguir un cambio en el sistema gubernamental del país receptor o, por el contrario, fortalecer los grupos que sostienen los regímenes. De esta forma, la efectividad de las sanciones está directamente relacionada con el grupo al que se pretende presionar (Rudolf, 2007).
Estas medidas económicas han llegado a ser consideradas como selectivas e inteligentes, porque pretenden el cambio del comportamiento del líder y minimizan los daños a la población civil. Usualmente, las medidas se dirigen a individuos o a grupos terroristas o agresores de derechos humanos no aprobados por los miembros de la comunidad internacional y se dirigen a afectar los activos financieros o commodities (Peou, 2019). Se presumen inteligentes porque afectan solo a una persona o a un grupo determinado, sin embargo, como consecuencia, puede ocurrir que, una vez se afecte el objetivo económico al que va dirigido, se genere un efecto de cascada que cree dificultades socioeconómicas en la población, llevando a los civiles a rebelarse contra el líder.
Adicionalmente, a lo largo de la historia, las sanciones no han demostrado ser efectivas en cuanto al objetivo propuesto principalmente en el cambio gubernamental y sí han implicado un costo humano importante, además de resultar moralmente cuestionables (Thakur, 2006). Las sanciones unilaterales pueden no corresponderse con los principios propios del derecho internacional, como el de no intervención, por esto, algunos Estados no las apoyan.
La imposición de estas sanciones inteligentes y selectivas a través del congelamiento de activos financieros, embargos o prohibiciones comerciales no resulta lo suficientemente perjudicial para su objetivo, pero, en cambio, puede promover la violencia en el país en detrimento de la democracia y del Estado de derecho (Carneiro y Elden, 2009). Además, en el ámbito comercial puede causar un aislamiento frente al cual la interdependencia misma es ineficiente, lo que origina el retraimiento del país objetivo del comercio internacional (Peou, 2019).
Las amenazas y sanciones económicas y militares específicas pueden inducir al gobierno objetivo a recurrir a más violencia para debilitar a los rivales y mejorar su poder, sin embargo, cuando realmente se dirigen a limitar las capacidades del gobierno y a disminuir su poder, puede disminuir el costo humano (Hultman y Peksen, 2017).
A pesar de los resultados no tan positivos en los países objeto de estas amenazas y sanciones, las sanciones son un instrumento de política exterior que se sigue utilizando. Estados Unidos argumenta que la imposición de las sanciones es necesaria en virtud de la estabilidad democrática, política y económica en la región y, durante los últimos años, ha centrado su acción en Venezuela.
En el caso particular de Venezuela y de sus relaciones internacionales con Estados Unidos, este último había tendido a ejercer un poder suave como directriz en su política exterior, entendiendo este como aquel que busca incidir en las acciones de un Estado a través de la diplomacia, la ideología y la cultura. Sin embargo, el deterioro en la democracia venezolana durante los últimos años con el gobierno de Nicolás Maduro y las consecuencias económicas y sociales que este ha generado han incidido en el cambio de la política de poder suave al poder duro desde el Gobierno estadounidense (Colmenares, 2018).
Las sanciones de Estados Unidos a Venezuela
El 18 de diciembre de 2014, siendo presidente Barack Obama, el Congreso de Estados Unidos aprueba la Ley 113-278, denominada Defensa de los derechos humanos y de la sociedad civil en Venezuela, Acto 2014. Esta Ley se convierte en el marco legal para que el presidente de Estados Unidos pueda imponer sanciones dirigidas a las personas responsables por violaciones de derechos humanos contra los protestantes antigubernamentales.
La Ley menciona algunos antecedentes, como la inflación que alcanzó Venezuela en 2013 del 56,3%, siendo la tercera más alta del mundo, el control de divisas por el Banco Central de Venezuela, el desabastecimiento de productos básicos, el aumento de la violencia, la detención de periodistas extranjeros, el cierre de medios de comunicación nacionales y extranjeros, la detención injustificada de alrededor de tres mil personas y el asesinato de cuatro mil personas que han participado en protestas antigubernamentales por parte de las fuerzas de seguridad del Estado.
De acuerdo con la Ley, el Gobierno de Venezuela no garantiza los estándares mínimos de seguridad pública para sus ciudadanos y ha dejado que el país se convierta en uno de los más violentos y corruptos del mundo. De acuerdo con estos principios, la Ley otorga al presidente poderes especiales para imponer sanciones de bloqueo de activos y de expulsión de Estados Unidos, así como la no revocación de visas o de otra documentación a cualquier persona que haga parte del régimen venezolano.
La primera sanción impuesta por Estados Unidos a Venezuela dentro del marco de dicha Ley fue en marzo 8 de 2015, la Orden Ejecutiva 13692, que se fundó en la situación de Venezuela. Esta situación erosionaba la garantía de los derechos humanos en el país, a través de acciones como las persecuciones políticas a los oponentes del gobierno, la falta de garantías para la libertad de prensa, el uso de la violencia, las violaciones a los derechos humanos y la detención arbitraria de opositores, las cuales constituían una amenaza inusual y extraordinaria a la seguridad nacional y política exterior de Estados Unidos.
La orden bloquea la propiedad, la transferencia o los pagos a las propiedades, la posesión o el control de bienes e, inclusive, las donaciones que puedan recibir, y prohíbe la entrada a Estados Unidos a los miembros del gobierno en cuestión, salvo autorización de la Secretaría de Estado, así como a cualquier persona que hubiera actuado directa o indirectamente en acciones políticas que socaven los procesos democráticos, que incurra en conductas de abuso a los derechos humanos o que limiten la libertad de expresión.
El 20 de enero de 2017 asume la presidencia de Estados Unidos Donald Trump. La política de Estados Unidos continuó la línea iniciada por el presidente Obama, emitiendo sanciones hacia Venezuela que se fundan principalmente en la situación de orden político, social y económico, situación que, de acuerdo con el presidente Trump, pone en riesgo la seguridad y la política exterior de Estados Unidos. La segunda Orden Ejecutiva 13808 de 24 de marzo de 2017, generada en razón al establecimiento de una Asamblea Constitucional considerada ilegítima, prohíbe las transacciones de personas o de empresas que se encuentren en Estados Unidos con la empresa estatal de petróleos de Venezuela, PDVSA, la compra de bonos y el pago de utilidades o dividendos directa o indirectamente al Gobierno de Venezuela.
Un año después, se expide la tercera Orden Ejecutiva 13827 de marzo 19 de 2018, que reacciona ante la creación de la moneda digital por el Gobierno de Venezuela y la califica como un intento del Gobierno venezolano de evadir las sanciones anteriormente impuestas. Por esta razón, prohíbe la provisión, las transacciones y el financiamiento con esta moneda digital por parte de personas estadounidenses o que se encuentren en Estados Unidos.
La cuarta Orden Ejecutiva 13835 llega dos meses después, el 1 de mayo de 2018, y prohíbe las transacciones o el financiamiento relacionados con la compra de cualquier tipo de deuda debida al Gobierno de Venezuela, así como la venta, transferencia, asignación o prenda de garantía del Gobierno de Venezuela y cualquier participación accionaria en cualquier entidad en la que el Gobierno de Venezuela tenga una participación del 50% o más.
La quinta Orden Ejecutiva, número 13850 de noviembre 1 de 2018, llega medio año después y, por medio de ella, se bloquean las transacciones relacionadas con propiedades en Estados Unidos y que operen en el sector oro de la economía venezolana. También bloquea aquellas transacciones relacionadas con prácticas engañosas y corrupción, con proyectos o con programas gestionados por el Gobierno venezolano.
Menos de tres meses después entra en vigor la sexta Orden Ejecutiva 13857 de enero 25 de 2019, que aclara que para las órdenes anteriormente dictadas se entenderá por Gobierno de Venezuela al Estado de Venezuela y cualquier subdivisión política, agencia, Banco Central de Venezuela y PDVSA y cualquier persona que haga parte o que esté controlada directa o indirectamente por el régimen de Maduro.
La última Orden Ejecutiva 13884 tiene fecha de agosto 5 de 2019 y ordena el bloqueo de todas las propiedades e intereses del Gobierno de Venezuela en Estados Unidos o que entren a futuro en Estados Unidos y prohíbe cualquier tipo de transacción con estos.
Naturaleza y efectos de las sanciones
Las sanciones económicas mencionadas, impuestas por Estados Unidos, son de carácter esencialmente económico y tienen como objetivo el Gobierno venezolano, en cabeza del presidente Maduro. Buscan presionar para que se modifique la gestión gubernamental en el país y para que cesen los actos que atentan contra los derechos humanos, la democracia, la libertad de expresión y la transparencia gubernamental (López, 2020).
A pesar de que la primera sanción parecía algo más específica y con la intención de sancionar a personas determinadas, de proteger los derechos humanos y garantizar la paz entre la ciudadanía, sin ánimo de generar efectos en la población, las siguientes sanciones, aunque con aparente carácter selectivo e inteligente, han tenido consecuencias en la economía en general. Esto, debido al papel asistencialista que venía asumiendo el Gobierno, por lo que han afectado la capacidad presupuestal y económica del Estado, generando consecuencias profundas, lo que se refleja en la carencia de alimentos, la crisis hospitalaria, la crisis de los servicios de salud, en general, la falta de bienestar de la ciudadanía.
La imposición de estas medidas cumple con las características del ejercicio de poder duro, es decir, la capacidad de alcanzar los objetivos propuestos en política exterior a través de acciones coercitivas o amenazas, que se expresan a través de la fuerza de carácter militar o económico ejerciendo presión directa de un Estado hacia otro (Nye, 2008).
Es evidente que las sanciones buscaban afectar al sector petrolero, dada la dependencia histórica que tiene Venezuela de este, además de su relevante representación en el PIB nacional. Las sanciones se impusieron considerando también las actividades conexas y las inversiones relacionadas con la industria, además de la representatividad del petróleo en las exportaciones venezolanas (Oliveros, 2020). A pesar de las sanciones impuestas en 2017, Estados Unidos aún era en un destino importante para el petróleo venezolano, sin embargo, después de las sanciones de 2019, Venezuela buscó otros destinos para la exportación. Las dificultades que condicionaron esta diversificación causaron la disminución de las exportaciones respecto de años anteriores (Oliveros, 2020), la contracción del sector causa la disminución de las importaciones y eso se traduce en la limitación de alimentos y de medicina, lo que agrava la situación social.
Si bien las sanciones impactan el sector del petróleo, no son la causa principal de la crisis economicosocial del país (Bahar et al., 2019). Las consecuencias son de carácter económico y han profundizado la crisis venezolana, puesto que han coadyuvado al deterioro de la economía del país. Los ingresos de Venezuela se han visto disminuidos considerablemente, hay una caída importante de la actividad petrolera, proveedora del 95% de los ingresos por exportación, así como en los sectores de manufactura y de construcción, mientras que el comercio y los servicios de reparación, junto con la actividad de las instituciones financieras, se redujeron en tres cuartas partes (Rodríguez F., 2019; Academia Nacional de Ciencias Económicas, 2019). Estas cifras evidencian el detrimento constante de la economía y la pérdida de industrias que mantenían la economía a flote. Para el 2020, la situación económica empeoró a causa del efecto del COVID-19, de este modo, se produjo una contracción del 25% del PIB, además de que el país continuó excluido del mercado financiero internacional por la cesación de pagos en el que se encuentra y las sanciones impuestas por Estados Unidos (Academia Nacional de Ciencias Económicas, 2020).
A pesar de lo mencionado, las sanciones no han sido la causa directa de los efectos económicos y sociales devastadores en Venezuela, pero han coadyuvado a ellos. El proceso de declive en la economía de Venezuela se dio mucho antes de la imposición de las sanciones y se generó en gran parte por la intervención del Estado en el mercado, los controles sobre la producción, los cambios en la regulación entorno a la actividad petrolera y la regulación del sistema financiero. Ello contribuyó a un entorno desfavorecedor para la inversión y el desarrollo económico en el país (Abuelafia y Saboin, 2020). Entre menos ingresos, menor capacidad económica para asumir importaciones, que a su vez se traduce en menos servicios básicos para los ciudadanos venezolanos, puesto que el país es incapaz de importar equipos médicos, medicamentos, repuestos y equipos propios de los servicios energéticos o transportadores (Weisbrot y Sachs, 2019). El colapso que vive el país se refleja en el empeoramiento del bienestar de la población, especialmente en salud, alimentación y educación.
A pesar del pronunciamiento de la Oficina de Control de Activos Extranjeros, OFAC, por sus siglas en inglés, en relación a que las sanciones establecidas tienen excepciones en su aplicación -haciendo referencia a las condiciones para la prestación de asistencia y de apoyo humanitario y reiterando que se garantiza el acceso de los ciudadanos a bienes y servicios humanitarios (El Fakih, 2020)-, la realidad es que el efecto que causan no es selectivo y que la desconfianza de terceros países a nivel general han perjudicado a la sociedad venezolana.
En este sentido, tampoco la Ley Verdad promulgada por Estados Unidos en 2019, que busca fortalecer el apoyo a la crisis humanitaria en Venezuela y que establece que no se aplican las sanciones a la venta de productos agrícolas, de alimentos o de medicamentos, tampoco resulta suficiente para mitigar el daño que siguen causando la existencia de estas sanciones.
Esta situación ha generado, a su vez, consecuencias en la región, las tensiones se han dado por la imposición de Trump de prohibir las negociaciones con PDVSA y con el Gobierno venezolano, así como los efectos sociales, de seguridad y de defensa que ocasiona la migración venezolana, particularmente en los países fronterizos. Además, la situación política en Venezuela promueve la inseguridad democrática en la región, puesto que es evidente que las acciones del Gobierno ponen en riesgo los principios democráticos en los que se fundan los Estados latinoamericanos, así como los consensos políticos regionales.
Con la elección de Joe Biden como presidente de Estados Unidos, la situación no ha cambiado sustancialmente. Estados Unidos no reconocerá el Gobierno de Maduro y tampoco se tiene previsto el levantamiento de las sanciones internacionales, a pesar de que se han realizado acciones que las relajan en alguna medida. Se espera que se exploren en este Gobierno alternativas fundadas en el diálogo y la negociación (Malamud y Núñez, 2020, 18 de noviembre).
Consecuencias regionales
Aunque la crisis venezolana no es consecuencia directa de la imposición de las sanciones económicas americanas, indudablemente a nivel político los hechos en los que se fundan las sanciones han generado discordia en las relaciones con sus vecinos latinoamericanos.
La Carta Democrática
A nivel político, la aplicación de la Carta Democrática por la Organización de Estados Americanos (OEA), como manifestación del desacuerdo por parte de los Estados miembros frente a Venezuela, es evidencia del deterioro de las relaciones con los países de la región.
La democracia es el primer argumento asumido por los vecinos latinoamericanos con el fin de tomar las medidas colectivas necesarias para que Venezuela reinstaure el orden social, económico y los principios democráticos como esenciales en la región.
La Carta Democrática es una declaración de derecho suave, es decir, que tiene carácter no vinculante, emitida en el seno de la OEA y que busca promover y consolidar la democracia representativa haciendo énfasis en la defensa de esta. Es decir, busca proteger y prevenir de manera pacífica cualquier acción que implique una vulneración al principio democrático (Salas, 2014). Este principio democrático incluye, de acuerdo con la Carta Democrática, el respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales, el acceso al poder y su ejercicio con sujeción al Estado de derecho, la transparencia de las actividades gubernamentales, el respeto por los derechos sociales, la libertad de expresión y de prensa y la subordinación constitucional de todas las instituciones del Estado a la autoridad civil legalmente constituida (Nikken, 2006; Ramis, 2010).
La Carta Democrática, en sus artículos 17 y siguientes, contempla las situaciones que darían lugar a la aplicación de esta, entre las que se encuentran aquellas que puedan poner en riesgo el proceso político institucional democrático o el legítimo ejercicio del poder y la alteración del orden constitucional que afecte gravemente el orden democrático en un Estado miembro de la OEA.
Como medida previa, y ante la coacción a la oposición política y la libertad de expresión, desde 2017 la OEA reconoce el detrimento democrático y solicita al Gobierno venezolano que tome las medidas necesarias para el restablecimiento de la democracia y la institucionalidad en el país.
Así mismo, en aras de alcanzar soluciones democráticas en Venezuela, se constituyó el Grupo de Lima en agosto de 2017, conformado por Argentina, Brasil, Canadá, Chile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Paraguay y Perú, avalados por la OEA, Estados Unidos y la Unión Europea. En ese momento, se declararon como puntos principales la condena de la ruptura democrática en Venezuela como causante del gran daño a la población venezolana, no se reconoce la Asamblea Nacional Constituyente venezolana, por considerarse ilegítima, se rechaza la violencia y el uso de la fuerza, se condena la violación sistemática de derechos humanos y libertades fundamentales, la represión y la persecución a los políticos de la oposición, los presos políticos y apoya la aplicación de la Carta Democrática Interamericana (Declaración de Lima, 2017, 8 de agosto).
Posteriormente, las elecciones presidenciales celebradas el 20 de mayo de 2018, y en las que quedó reelegido como presidente de la República de Venezuela Nicolás Maduro, dieron lugar a que países como Estados Unidos, Argentina, Brasil, Canadá, Chile, México y Perú solicitaran la aplicación de la Carta Democrática Interamericana ante la Asamblea de la Organización de Estados Americanos, argumentado el rompimiento del orden constitucional por considerar las elecciones ilegítimas por falta de transparencia (Declaración de Lima, 2018, 21 de mayo).
Para junio de 2018, a través de la Resolución 2929, la OEA en plenaria declara la aplicación de la Carta Democrática Interamericana para la preservación y la defensa de la democracia representativa previstos en los artículos 20 y 21. La Resolución fue aprobada con 19 votos, 4 votos en contra y 11 abstenciones (Resolución 2929/2018).
Es así como la implementación de la Carta Democrática Interamericana se constituye en una sanción colectiva multilateral, en la que participaron activamente la mayoría de los países latinoamericanos y que busca el restablecimiento democrático en Venezuela. Ella tiene como consecuencia, de acuerdo con el artículo 21 de la Carta Democrática, la suspensión de Venezuela como miembro participante de la OEA (González y Liendo, 2017). Esta suspensión no libera a Venezuela de dar cumplimiento a sus obligaciones como miembro, especialmente en materia de derechos humanos, y los demás Estados miembros seguirán en gestiones para el restablecimiento democrático en el país sancionado.
En las declaraciones de abril de 2019 y de agosto de 2020, los Estados miembros del Grupo de Lima reafirman el compromiso y el apoyo al proceso de transición democrática en Venezuela, considerando el agravamiento de la situación por la pandemia del COVID-19. También reiteran, a través de una declaración conjunta en la que participaba Estados Unidos, la intención de levantar las sanciones económicas, siempre que se evidencie progreso político (Cancillería de Colombia, 2020, 14 de agosto).
Posteriormente, el Grupo de Lima ha expresado su no reconocimiento a la Asamblea Nacional instalada en Venezuela, producto de elecciones fraudulentas celebradas en diciembre del 2020 (Declaración Grupo de Lima, 2021, 5 de enero).
La constitución del Grupo de Lima y la aplicación de la Carta Democrática Interamericana son una muestra de las tensiones, los desacuerdos y la fragmentación que se ha generado en la región por la situación de Venezuela. Esta situación trasciende fronteras, perjudica la diplomacia y pone en riesgo los cimientos democráticos latinoamericanos.
Las integraciones regionales
A pesar de que Venezuela ejercía la estrategia de autonomía utilizando principalmente el soft balancing o equilibrio suave como un instrumento legal y diplomático con el fin de restringir el ejercicio del poder por Estados Unidos principalmente (Russell y Tokatlian, 2013), la muerte de Hugo Chávez y el rumbo por el cual ha direccionado Nicolás Maduro el gobierno, en detrimento de la democracia, de las instituciones gubernamentales y de los derechos humanos de los ciudadanos, ha causado estupor en las organizaciones e integraciones de las que hace parte.
La integración del Mercosur, haciendo alusión a su compromiso democrático al momento de su constitución en el Protocolo de Ushuaia de 1998, decidió en agosto de 2017 suspender a la República Bolivariana de Venezuela de los derechos y obligaciones como Estado parte del Mercosur después de haber intentado que Venezuela adoptase medidas para la restauración del orden democrático al interior del país y de haber considerando que esta situación afectaba el proceso de integración (González y Liendo, 2017; Serbin, 2018).
Así mismo, Unasur, uno de los organismos creados en el 2008 con el fin de generar un espacio regional integrado (Comini y Frankel, 2014), promovido principalmente por Venezuela, se ha visto afectado por las diferencias políticas y la situación en Venezuela. De tal forma, Perú, Colombia, Brasil, Argentina, Chile y Paraguay anunciaron su retiro, alegando el mal funcionamiento de la organización, en tanto que Venezuela y Bolivia bloqueaban la elección de un nuevo secretario, puesto que se encuentra vacante desde 2017. Finalmente, en agosto de 2018, Colombia oficializa su retiro definitivo de la organización argumentando el silencio y la actitud de omisión de la organización frente a la situación en Venezuela (Cancillería de Colombia, 2018, 27 de agosto). A este retiro se suma el de Ecuador y el de Argentina en marzo y abril de 2019, respectivamente (Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, República Argentina, 2019, 12 de abril). Permanecen en Unasur Bolivia, Guyana, Surinam, Uruguay y Venezuela. Así mismo, son Bolivia, Guyana, Surinam y Salvador los países que mantienen el apoyo a Venezuela en la región, y México y Uruguay se mantienen neutrales.
A pesar de que la situación en Venezuela y el debilitamiento e inoperancia con la que los Estados miembros percibían a Unasur no puede atribuirse únicamente a la distancia generada por las diferencias políticas, sin duda, la reticencia del gobierno de Maduro a implementar medidas que permitieran la instauración del orden y la democracia en el país se constituyen en una de las causas principales de la situación actual de la organización.
Como consecuencia, Colombia y Chile decidieron convocar a la creación del Foro para el Progreso de América del Sur (Prosur) como un espacio que promueve el diálogo, la democracia, la independencia de poderes y la economía de mercado. Se constituyó en 2019, ocho países hacen parte de este y Venezuela se encuentra excluido, Bolivia actúa como país observador y Uruguay es invitado (Ominami, 2021).
Las consecuencias económicas y sociales que ha dejado en Venezuela el intervencionismo estatal han deslegitimado el discurso del socialismo del siglo XXI. Estas consecuencias generaron miedo y desconfianza como efecto negativo en la ciudadanía de los Estados vecinos, sesgando su intención de voto, lo que ha sido utilizado por los partidos políticos, promoviendo un giro a los gobiernos de derecha. Se puede entrever que en la región no es claro un interés o una posición determinada frente a Venezuela, sin embargo, la Latinoamérica actual se encuentra débil ante las diferencias políticas e ideológicas de los últimos años. Esto impide una visión conjunta de la región y la generación de espacios para el diálogo y la búsqueda de soluciones para las necesidades de las sociedades, problemas que se han incrementado por la crisis económica y social venezolana y que se han trasladado a otras esferas.
La integración se ha enfocado en el regionalismo abierto, principalmente con miras a conseguir intereses económicos y comerciales que le permitan un desarrollo y competitividad a nivel internacional, debilitado los consensos políticos en otras áreas.
Es evidente que las medidas adoptadas por los Estados respecto a la participación en la integración y los foros para el diálogo y la cooperación en la región se han visto influenciadas por la inestabilidad que representa Venezuela desde la democracia y el Estado de derecho y por las medidas y la gestión del Gobierno de Maduro, que han perjudicado la situación económica y social, la cual se ha visto empeorada por los efectos económicos de las sanciones por Estados Unidos.
Como consecuencia, aún no se consiguen los objetivos del restablecimiento de la paz y la democracia, sino, por el contrario, la exclusión latinoamericana y las sanciones americanas aíslan a Venezuela, empeorando su situación interna e incrementando la fragmentación en la región.
La migración
Una de las causas que ha tensionado la relaciones con Venezuela ha sido el éxodo que ha provocado la situación política y económica del país. Los venezolanos se han visto obligados a dejar el país. De acuerdo con las cifras oficiales reportadas por los países anfitriones, el número de personas que han emigrado asciende a 5 643 665 al 5 de mayo de 2021 (Plataforma de coordinación para refugiados e inmigrantes de Venezuela, 2021).
Colombia es el primer país destino de la migración venezolana, con un total de 754 085, seguido por Perú, con 628 976; Chile, con 472 827; Argentina, con 188 041 y Ecuador, con 107 052 (Plataforma de coordinación para refugiados e inmigrantes de Venezuela, 2021).
La inmigración que ha recibido Colombia desde el 2015, y que se ha intensificado en el último año, tiene un notable impacto debido a las condiciones socioeconómicas de los migrantes, lo que genera tensiones y nuevas exigencias en las instituciones regionales y locales que prestan servicios de salud y asistenciales. Así mismo, el incremento en la demanda de servicios como salud y educación, la demanda de empleo y las tensiones sociales entre locales y migrantes son consecuencias socioeconómicas a corto plazo (Banco Mundial, 2018). La migración se ha concentrado en las ciudades principales, como Bogotá, Barranquilla, Cúcuta, Medellín, Cartagena y Cali, generándose mayor índice de desempleo y gasto público. Aquella población con un nivel educativo mayor llega principalmente a Bogotá, Medellín y Cali, ciudades que, como consecuencia, evidencian una tendencia de aumento en el desempleo (Fedesarrollo, 2018).
A pesar de la tensión inmediata que causa el hecho de la migración, esta situación genera, a su vez, mayor productividad en algunas ciudades, en tanto la población migrante se encuentra en edades activas de trabajo y se mejora así el crecimiento. Una vez se da la integración del migrante a la sociedad, empiezan a evidenciarse cifras positivas de crecimiento, además de incrementos en aportes tributarios (Reina et al., 2018).
En Perú, como segundo país receptor de migración venezolana, ocurre algo similar. Gran parte de los venezolanos se encuentran en edad productiva y muchos de ellos se encuentran mejor preparados que la población local, sin embargo, su vinculación laboral no es positiva, puesto que no cuentan con los documentos requeridos para trabajar o no tienen sus estudios homologados en el país, lo que se convierte en un obstáculo para el acceso al mercado laboral, causando un incremento en la informalidad (Valdiglesias, 2019). Sin embargo, Perú implementó el denominado permiso temporal de permanencia (PTP), al que pueden optar los venezolanos desde 2017 y por el cual se les otorga permiso de un año para trabajar; este permiso no otorga la calidad de residente (Acosta et al., 2019).
Con el fin de restringir la migración irregular, Perú ha llevado a cabo la expulsión de aquellos venezolanos que entraron irregularmente y desde el 15 de junio de 2019 se estableció como requisito la visa humanitaria para el ingreso (Plataforma Digital Única del Estado peruano, 2019).
En Chile, el visado para venezolanos se denomina de responsabilidad democrática, que les permite tener el estatus de residentes por un año y es prorrogable por una sola vez (Acosta et al., 2019). La mayoría de las personas que han emigrado a Chile son en un 55,3% universitarios; un 27,6%, técnicos y un 8,5%, personas sin finalizar su educación secundaria, lo que ha permitido que desempeñen labores de acuerdo con su preparación profesional. Esto se evidencia también en que la mayoría de los inmigrantes que se encuentran radicados en Santiago de Chile cuentan con una visa temporaria en un 61%, es decir, que no se encuentran de manera irregular en el país (Salgado et al., 2018).
En general, en cuanto al factor migratorio, para los Estados receptores implica un esfuerzo económico, institucional y social a corto plazo. Este esfuerzo permite mitigar las necesidades básicas de las personas que llegan al país, así como establecer políticas de regulación para las estancias y autorizaciones de trabajo, en procura de una integración efectiva que en un futuro se traduzca en beneficios para la nación.
A pesar de las medidas de ayuda a los migrantes venezolanos, la mayoría de los países receptores tienen en común la desigualdad, el alto número de personas no escolarizadas y la baja calidad en la prestación de servicios básicos en las zonas rurales o de fronteras, condiciones que se intensifican con la migración venezolana.
Adicionalmente, en los países receptores se relaciona la inmigración venezolana con la seguridad y defensa. Es así como la frontera se constituye en el indicador físico que determina la soberanía territorial, así como el espacio en que se encuentran los Estados y en donde comienza la regulación de las relaciones territoriales, políticas, comerciales, económicas entre los mismos (Linares, 2019). En las fronteras, los Estados determinan las acciones en seguridad nacional, como la protección contra amenazas externas, sin embargo, se generan espacios para la inseguridad, favoreciendo las actividades ilícitas (Márquez et al., 2010).
Las fronteras de Venezuela con Brasil y Colombia son extensas y se han convertido en zonas de violencia que incrementan la inseguridad para ambos países. Colombia y Venezuela han tenido tensiones territoriales en la frontera en los últimos años, tensiones que se vieron agudizadas por el conflicto armado interno en Colombia (Vargas, 2006), factores como el contrabando, los grupos armados al margen de la ley y la corrupción de las instituciones de Policía y Fuerzas Militares. Así como la pobreza en la frontera, incrementaron la inseguridad y los conflictos en la zona, ocasionando las crisis fronterizas en 2010 y 2015 (Morffe, 2016). Es evidente la falta de estrategias y de una política de seguridad fronteriza integral por parte de ambos países para procurar paz en estas zonas, evitando el incremento de la violencia y el narcotráfico (Morffe, 2016; Linares, 2019).
En relación con Brasil, la situación es algo diferente debido a la extensión del país y a que la frontera se encuentra atravesada por la selva amazónica, lo que hace más compleja la seguridad, pero también propicia el hecho de que se disminuya el flujo de personas.
La afirmación del presidente Trump en febrero de 2019 para llevar a cabo una posible intervención militar en Venezuela, con el fin de presionar para que Maduro desistiera de las políticas antidemocráticas al interior del país, tensiona aún más las relaciones de Venezuela con sus vecinos, más cuando Rusia manifestó su apoyo a Venezuela. Incluso, el embajador de Rusia en Bogotá escribió al Congreso de Colombia advirtiéndole que el uso de la fuerza en contra de Venezuela sería interpretado por Rusia como una agresión a un Estado soberano y una amenaza a la paz y a la seguridad internacional (Rodríguez P., 2019).
De tal forma, la situación de Venezuela genera inevitablemente tensiones e inseguridad en la región, particularmente en la zona fronteriza con Colombia, Brasil y Guayana, aunque en este último territorio en menor medida.
Relaciones comerciales
Las sanciones en agosto de 2017 influyeron en la producción de petróleo, principalmente, por la imposibilidad de obtener crédito y, por tanto, la imposibilidad de costear las operaciones para la producción. Las sanciones posteriores de 2018 y 2019 empeoraron la situación, puesto que instaban a otros Gobiernos a reducir sus relaciones con Venezuela y compras de petróleo a este país, lo que causó que la producción disminuyera aún más, representando el 21% de los ingresos de Venezuela por exportaciones para 2018 (Weisbrot y Sachs, 2019).
Sin embargo, la economía venezolana ya se veía afectada antes de la imposición de las sanciones. El 80% de las exportaciones venezolanas son de petróleo crudo, las cuales pasaron de 153 millones de dólares en 2012 a 27,8 millones de dólares en 2017 (OEC, 2019).
Antes de las sanciones, el principal destino de las exportaciones venezolanas era Estados Unidos. Uno de los efectos principales ha sido redirigir las exportaciones de crudo que se hacían a Estados Unidos hacia India y China. Sin embargo, estas exportaciones también se vieron afectadas por las posteriores sanciones en las que el Gobierno estadounidense advirtió sobre la prohibición de negociar con PDVSA (Academia Nacional de Ciencias Económicas, 2019). Por esta razón, la estatal China Petroleum Corp. canceló las cargas de crudo programadas para el mes de agosto de 2019 (Aizhu, 2019, 10 de septiembre). Inclusive, la empresa Gazprom, que es del Gobierno ruso, congeló las cuentas de PDVSA (Weisbrot y Sachs, 2019). A nivel región, el grado de complementación económica ha sido bajo, afectando el comercio interregional, puesto que solo el 16% de las exportaciones se dirigen a la región (Comisión Económica para América Latina y el Caribe [CEPAL], 2017). Esto se ve influenciado por el desarrollo de las economías y las políticas de los Gobiernos, así como por el desarrollo de las integraciones.
Para determinar si hay algún efecto de las sanciones en las relaciones comerciales de Venezuela con los demás países de la región, se considera la información de Trade Map, International Trade Statistics en las gráficas que se presentan a continuación. Se toman las fechas de imposición de las cinco primeras sanciones desde el año 2015. Las líneas verticales indican las fechas de la imposición de las sanciones. Se divide América del Sur en los países miembros de la Comunidad Andina y los países miembros del Mercosur.
Respecto a la Comunidad Andina (CAN), las Gráficas 1 y 2 muestran cómo efectivamente el comercio bilateral inició su descenso desde el 2012, mucho antes de la fecha de imposición de las sanciones. Sin embargo, a partir del 2015 el descenso es más notorio, lo que hace pensar que las sanciones contribuyeron a este resultado.
Fuente: elaboración propia con base en información tomada de Trade Map, International Trade Statistics (2020).
Gráfica 1 Exportaciones a Venezuela
Fuente: elaboración propia con base en información tomada de Trade Map, International Trade Statistics (2020).
Gráfica 2 Importaciones de Venezuela
En relación con aquello que importan los países desde Venezuela, Colombia es el país del que importa más productos.
El fenómeno que se evidencia (Gráficas 3 y 4) es parecido al del comercio bilateral con la CAN. Desde el 2012 se refleja una disminución constante en las exportaciones de los países miembros del Mercosur a Venezuela, las cuales decrecen rápidamente desde el 2015. En este bloque de países, Brasil destaca por ser el que se mantiene en un nivel superior, tanto en las exportaciones a Venezuela como en las importaciones desde Venezuela.
Fuente: elaboración propia con base en información tomada de Trade Map, International Trade Statistics (2020).
Gráfica 3 Exportaciones de Venezuela
Fuente: elaboración propia con base en información tomada de Trade Map, International Trade Statistics (2020).
Gráfica 4 Importaciones de Venezuela
Los datos demuestran que las sanciones impuestas no son la causa principal del deterioro de la economía ni del comercio bilateral con la región, no obstante, desde el 2015 la disminución es significativa. Para el 2018, Venezuela registró una contracción en las exportaciones equivalente a un -29% (Giordano et al., 2019).
La disminución en las exportaciones y el cierre de los mercados internacionales, así como el descenso en las importaciones que responde a una caída del 84% respecto al año 2012, ha producido un estancamiento del sistema productivo (Academia Nacional de Ciencias Económicas, 2019). La caída de la economía venezolana es continua, el PIB de Venezuela, de acuerdo con el pronóstico del FMI, descenderá en un 10% para el 2021, esto, sumado a las consecuencias en la producción y a los ingresos derivados de la emergencia sanitaria del COVID-19 (Academia Nacional de Ciencias Económicas, 2020).
Conclusiones
Las sanciones económicas internacionales impuestas por Estados Unidos a Venezuela procuran un cambio en la dirección de la política nacional de Venezuela a través de la presión y en aras de salvaguardar la democracia y garantizar los derechos humanos dentro del país y la región. Sin embargo, los resultados no son selectivos, la economía se ha visto perjudicada y, aunque las sanciones no se constituyen en la causa principal, han intensificado el deterioro y han causando daños colaterales a la población civil, así como a la situación política interna, incrementando la polarización entre los seguidores del Gobierno y la oposición.
La aplicación de estas sanciones es contraria a los derechos internacionales protegidos y contradice los principios del liberalismo proclamado por Estados Unidos (López, 2020). Se demuestra, una vez más, que las sanciones no responden al propósito planteado, se establecen sin tener una perspectiva amplia sobre sus efectos, no solo a nivel económico y social, sino también regional, influyendo en el detrimento de las relaciones entre los países de la región.
Los resultados que han tenido estas medidas económicas no han sido selectivas ni inteligentes como plantea Peou (2019). Por el contrario, sí han influido notoriamente en el desarrollo socioeconómico, fragmentando políticamente la sociedad y la región. Así mismo, se han constituido en promotoras de la sanción política multilateral aplicada por la Organización de Estados Americanos a Venezuela.
La sanción económica resulta en un tipo de intervención en el desarrollo económico de una nación. Como ha quedado demostrado con la sanción impuesta por Estados Unidos a Cuba en su momento, las sanciones no son el medio idóneo para el cambio en los Gobiernos, pueden incluso comportarse como una causa del afianzamiento del poder político y del aislamiento comercial, y no de sus transformaciones. Además, afectan el relacionamiento local y perjudican los consensos y las alianzas regionales. En Cuba, después de más de cincuenta de años de implementación de las sanciones económicas por parte de Estados Unidos, se evidencia la ineficiencia de estas, el perjuicio a nivel local y las influencias en la dinámica de interacción a nivel internacional.
Adicionalmente, las consecuencias de las sanciones tensionan el ambiente político en la región, puesto que se constituyen en instrumentos de poder que expresan la injerencia que puede ejercer Estados Unidos sobre cualquier país latinoamericano. Así se transforma el escenario de interés político, ocasionando presión e incertidumbre a partir de la posición autónoma o aquiescente de los Estados latinoamericanos frente a Estados Unidos. Esto hace difícil y compleja la reflexión, la negociación y la acción conjunta latinoamericana.
De igual forma, las consecuencias en Estados vecinos, especialmente los fronterizos, que han tenido que asumir el desplazamiento masivo de ciudadanos venezolanos y los requerimientos sociales y laborales para garantizar el bienestar de estos, así como la violencia en las fronteras y el desacuerdo político con el Gobierno venezolano, han generado que, en su mayoría, los Estados se encuentren de acuerdo con la imposición política multilateral de la Carta Democrática aplicada a Venezuela y que implica su suspensión de la OEA.
Ante los resultados de las sanciones unilaterales de un Estado a otro, habría que plantearse la legitimidad de estas y su coherencia respecto al derecho internacional público que tanto ha costado construir, especialmente cuando estas afectan la política exterior y la política doméstica regional. Las relaciones internacionales deben procurar la paz, la convivencia y el bienestar de los Estados y no constituirse en una agresión entre estos.
Cabe hacer una reflexión sobre el contexto social y el régimen al cual se aplican, porque pueden perpetuar regímenes antidemocráticos, coadyuvar a la violación de derechos humanos y socavar la democracia regional.
La situación política, económica y social de Venezuela antes de ser impuestas las sanciones ya estaba en crisis y generaba preocupación en la región por la falta de disposición del Gobierno de Nicolás Maduro a evaluar las posturas frente al partido opositor, la democracia y las medidas que afectaban la empresa, el comercio y, por tanto, el mercado laboral. No obstante, sí fueron agravantes en la situación del país, profundizan la crisis, generan un ambiente de tensión en la región por las cargas ocasionadas y disminuyen aún más el comercio intrarregional, manteniéndose este en mínimos con Colombia y Brasil.
La situación en Venezuela y el hecho de que la región no haya podido persuadir de un cambio de dirección a la gestión política de Maduro desvelan la fragilidad de la democracia latinoamericana y la infructuosa gestión de la OEA y de las integraciones regionales. Lo anterior pone en riesgo la armonía política de la región, influenciada por las sanciones internacionales de Estados Unidos de manera indirecta.
