La orden de operaciones y el acto administrativo

El denominado Manual de Organización del Estado Mayor y Operaciones (Manual EJC-3-50 Reservado, 2005) clasifica las órdenes militares en administrativas y de operaciones. Acerca de las órdenes administrativas indica: «Comprenden instrucciones administrativas normales en guarnición o servicio de campaña, pueden ser particulares o generales y su contenido puede ser de carácter permanente o transitorio» (Manual EJC-3-50 Reservado, 2005). Además, señala que atañen a las atribuciones de los comandantes, desde el comandante general de las Fuerzas Militares, como máximo nivel, hasta el Comando de Unidad Táctica (Batallón), como nivel inferior. Por otro lado, define la orden de operaciones (Ordop) así:

Es un documento escrito distribuido por el comandante a sus comandantes subordinados para la realización de una operación. Siempre especifica la hora y fecha de su ejecución. Es expedida en forma verbal, escrita o gráfica, y desarrolla todos los aspectos necesarios para que las unidades, agencias y organismos subordinados comprendan cabalmente las tareas que les corresponde cumplir en una operación determinada (Manual EJC-3-50 Reservado, 2005, p. 342).

Estas anotaciones de las propias Fuerzas Militares acerca de las órdenes de operaciones conciernen a características idóneas que permiten realizar un análisis frente al acto administrativo. En este sentido, el Consejo de Estado colombiano, mediante su Sala de lo Contencioso Administrativo, definió el acto administrativo en los siguientes términos: «Un acto administrativo efectivamente es la manera en que la administración manifiesta unilateralmente su voluntad, provocando efectos jurídicos que crean, modifican o extinguen situaciones de los afectados» (Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Acto Administrativo, Concepto, 2014). Puesto que la condición esencial para expresar un acto administrativo en la legislación es que este produzca efectos jurídicos, literalmente habrá de entenderse que aquellos actos o expresiones de la voluntad de la administración que no los producen, no son actos administrativos y solamente se podrán calificar como simples actos de la administración.

Para confirmar lo manifestado, se observa lo que el mismo organismo y sala han precisado respecto de los actos de ejecución:

...lo demandado como un acto administrativo no es propiamente tal, por cuanto no crea, modifica, ni extingue situación jurídica alguna, sino que, como parte del desarrollo de dicha operación administrativa, simplemente le está dando cumplimiento material a una orden o decisión de la Administración, que como tal es lo que constituye acto administrativo, en cuanto crea la situación jurídica a la que se le dio cumplimiento (Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo, Actos de ejecución, 2002).

Se puede decir entonces que los actos de ejecución material son aquellos que hacen parte del desarrollo de un acto administrativo; vale decir, son parte de la operación administrativa con la que se cumple la ejecución material de un acto administrativo, por lo cual se hace imperativo conocer la definición del Consejo de Estado acerca de la operación administrativa «.. .la operación administrativa es la actividad material de una entidad pública o persona privada en ejercicio de funciones administrativas, que tiene por objeto la ejecución de los actos administrativos. Hacer efectivo su cumplimiento» (Consejo de Estado, Sentencia del 26 de agosto, 2004). El ejercicio de la actividad operacional de las Fuerzas Militares es una actividad material de la administración pública que tiene por objetivo proteger o defender la conservación del orden público, actividad que a su vez está limitada por los derechos constitucionales y convencionales del Estado colombiano, de manera tal que se entiende que la orden de operaciones militares no es un acto administrativo, sino un acto de ejecución de las Fuerzas Militares dentro de la atribución administrativa de ejecutar la ley. Al respecto, debe entenderse que en nombre del Estado, al gobierno le atañe la función directiva que, para el caso, es exclusiva del presidente de la República, a quien le corresponde constitucionalmente: i) dirigir la Fuerza Pública y disponer de ella como su comandante supremo, ii) conservar en todo el territorio el orden público y restablecerlo donde fuera turbado, y iii) dirigir las operaciones de guerra cuando lo estime conveniente; mientras que a la administración, en concreto a las Fuerzas Militares, le pertenece el ejercicio de la función de ejecutar la ley, que se caracteriza por la sumisión jerárquica y las políticas decididas al poder civil, es decir, por el gobierno. La Corte Constitucional ha manifestado al respecto (en repetidas sentencias) que:

No puede olvidarse que el manejo del orden público, en el cual los cuerpos armados prestan valioso concurso y apoyo a la autoridad civil, es una función constitucional a cuya cabeza se encuentra el Presidente de la República (art. 189 numeral 4, C.P.) ni que, en cuanto lo es y por serlo está sometida a la Constitución en todo tiempo, sin que ese sometimiento se pierda o desdibuje en circunstancias de guerra o conmoción interior (arts. 1, 4, 6, 212, 213, 214, 216 y 217 C. P. entre otros); (Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia SU-257, 1997; Sentencia T-303, 1997).

Contrario a lo que la propia justicia penal militar conceptúa, la orden de operaciones no es un acto administrativo; por ello, se procederá a precisar los conceptos para demostrar lo que se podría calificar como un error histórico, por circunstancias que se explicarán posteriormente. Para este efecto, la orden de operaciones se analizará desde cada uno de sus elementos constitutivos.

El primer elemento para que un acto administrativo sea considerado legalmente como tal es que sea expedido por un órgano o autoridad competente que i) corresponda a la administración y ii) que posea la competencia para decidir en el asunto; es decir, una capacidad de expresar la voluntad administrativa. Respecto de la pertenencia de los militares a la rama ejecutiva o de la administración no hay duda alguna, y la discusión se ha de centrar en la atribución o facultad para expedir actos administrativos o decisiones de la administración. Para colocar los conceptos en posición de neutralidad, se atiende a lo expresado por el Consejo Superior de la Judicatura, en fallo del 15 de noviembre de 2012, donde hace manifiestos los conceptos del Consejo de Estado y del Tribunal Superior Militar (Radicación: 11001010200020120216000 CP. Henry Villarraga Oliveros); (tabla 1).

Tabla 1 Concepto sobre el elemento subjetivo u órgano competente 

Fuente: Consejo Superior de la Judicatura, Fallo del 15 de noviembre de 2012, Radicación: 11001010200020120216000 (CP. Henry Villarraga Oliveros; noviembre 15 de 2012).

El militar pertenece a la rama ejecutiva de la administración o del ejercicio de la política, es decir, a la rama del gobierno, pero no puede ejercer en forma independiente ninguna de tales condiciones porque no le está permitido gobernar; si así lo hiciere, se estaría ante un gobierno totalitario, como lo expresara la Corte Constitucional en Sentencia C-251 de 2002. Si al militar le fuera concedida la facultad de decidir autónomamente contra quiOn puede hacer el uso de las armas, se correría el grave riesgo de prohijar un rOgimen de sumisión a la voluntad y acción de la fuerza.

El segundo elemento para establecer la existencia de un acto administrativo tiene que ver con la motivación, que debe ser apreciada desde dos puntos de vista: i) la norma en que se sustenta y ii) el acto, hecho u omisión que la origina. El fallo mencionado del Consejo Superior de la Judicatura permite extraer las siguientes definiciones respecto de este elemento (tabla 2).

Tabla 2 Concepto sobre el motivo o elemento causal 

Fuente: Consejo Superior de la Judicatura, Fallo del 15 de noviembre de 2012, Radicación: 11001010200020120216000 (CP. Henry Villarraga Oliveros; noviembre 15 de 2012).

Respecto de la motivación para crear la orden de operaciones, se debe hacer referencia a las razones fácticas y legales que previamente debe tener presente la administración, y las cuales le sirven de fundamento al expedir un determinado acto administrativo o a la hora de tomar una decisión y para ello es necesario, en primera instancia, acudir a la normatividad internacional, contemplada especialmente en el Derecho de La Haya, que trata de las normas de derecho humanitario que rigen la conducción de hostilidades, y los cuatro (4) Convenios de Ginebra de 1948, con sus tres (3) Protocolos adicionales, con atención especial al artículo 3 común, relativo a los conflictos armados no internacionales y en el Protocolo adicional II, que son normas que establecen el derecho de las víctimas a la protección; también, por supuesto, debe atenerse al contenido de la Constitución Política y a las leyes, y en ausencia de una norma de seguridad y defensa (la Ley 684 de 2001 de Seguridad y Defensa Nacional fue declarada inconstitucional mediante Sentencia C-251 de 2002), debe ajustarse a lo dispuesto en el Manual FF. MM. 3-41 Público. Ahora bien, con relación a los actos, hechos u omisiones que dan lugar a la expedición de órdenes de operaciones militares, habrá de entenderse que respecto de los delincuentes comunes y organizados se tratará de delitos previamente señalados en los códigos, y cuando se trate de los delitos relacionados con la existencia de un conflicto armado, el Estado deberá ajustarse al cumplimiento de criterios señalados por la jurisprudencia internacional, a cuyo respecto la Fiscalía General de la Nación señala que:

La existencia de un conflicto armado interno hace que el régimen de derechos humanos deba ser interpretado a la luz del DIH. Esto implica que contra los pertenecientes a un grupo armado (llámese miembro de un grupo armado irregular o combatiente en sentido genérico) se podrán planear y ejecutar operaciones que impliquen el uso letal de la fuerza (Fiscalía General de la Nación, Directiva nro. 0003, 2015, p. 56).

El tercer elemento es el contenido de la decisión o elemento finalista para el Tribunal Superior Militar, que el Consejo Superior de la Judicatura compara en sus contenidos y encuentra ajustado su cumplimiento con lo determinado por el Consejo de Estado (tabla 3).

Tabla 3 Concepto sobre el contenido o elemento final 

Fuente: Consejo Superior de la Judicatura, Fallo del 15 de noviembre de 2012, Radicación: 11001010200020120216000 (CP. Henry Villarraga Oliveros; noviembre 15 de 2012).

En relación con ello, nada mejor que acudir a los propios manuales militares: el Manual de Organización del Estado Mayor y Operaciones (Manual EJC-3-50 Reservado, 2005, p. 26) confirma que el comandante militar recibe órdenes para las cuales requiere hacer estudios que le permitan decidir cómo ejecutar las operaciones sin contratiempos y con éxito.

Una orden de operaciones posee un formato que en uno de sus apartes contempla la misión, que es lo mismo que la decisión del comandante sobre lo que hará para ejecutar su función de conservar o mantener el orden público. Según el propio manual:

Este parágrafo contiene una información clara y concisa de la tarea que se va a cumplir, cuándo y dónde tendrá lugar su propósito. Toda orden de operaciones debe contener la misión por escrito, en un solo subparágrafo, sin subdivisiones, así haya sido representada en forma gráfica (Manual EJC-3-50 Reservado, 2005, p. 353).

La orden de operaciones puede contener misiones de neutralizar las actividades delictivas de una agrupación armada delincuencial u opositora, y dentro de esta acepción del lenguaje puede desarrollar acciones diversas: capturar, someter, impedir el tránsito, allanar, decomisar, etc., para las cuales debe poseer la capacidad de Policía Judicial, que repetidamente ha sido negada a los miembros de las Fuerzas Militares. Pero, además, es necesario considerar que en el lenguaje de neutralizar o impedir está contemplada la posibilidad de dar muerte, acción prohibida por la ley y por la Constitución Política y, por tanto, no autorizada por el Estado a sus militares, solo aceptable como resultante de la defensa propia o de las personas a las que el militar está obligado a defender. En forma mucho más precisa, la orden de operaciones desarrolla el objetivo de la aplicación de la fuerza por el Estado, que no es otro que imponer su voluntad, contrario al acto administrativo cuyo objeto es crear, modificar o extinguir derechos.

El cuarto elemento es la voluntad administrativa o elemento objetivo perseguido por el acto administrativo jurídico que crea, modifica o extingue un derecho, que por el fallo del Consejo Superior de la Judicatura se puede comparar en sus definiciones así (tabla 4).

Tabla 4. Concepto sobre la voluntad administrativa o elemento objetivo 

Fuente: Consejo Superior de la Judicatura, Fallo del 15 de noviembre de 2012, Radicación: 11001010200020120216000 (CP. Henry Villarraga Oliveros; noviembre 15 de 2012).

La voluntad de la administración pública, expresada en un acto administrativo, es crear, modificar o extinguir derechos, o mejor, es producir efectos jurídicos. La voluntad de la administración militar, mediante la orden de operaciones, es que se ejecute lo que ha decidido la administración mediante el acto administrativo, el acto político o el acto judicial.

La quinta condición es el cumplimiento de las formalidades o solemnidades para la conformación del acto administrativo, que el fallo del Consejo Superior de la Judicatura permite comparar así (tabla 5):

Tabla 5 Concepto sobre la forma (procedimiento) o elemento formal 

Fuente: Consejo Superior de la Judicatura, Fallo del 15 de noviembre de 2012, Radicación: 11001010200020120216000 (CP. Henry Villarraga Oliveros; noviembre 15 de 2012).

Para la discusión del contradictorio, respecto del concepto del Tribunal Superior Militar, se procede a acudir al contenido del Manual de Estado Mayor y Mando Conjunto para las Fuerzas Militares (Manual FF. MM. 3-26 Restringido, 2004), autorizado mediante resolución por el comandante general de las Fuerzas Militares, y en Estado Mayor y Operaciones, que contempla las siguientes formalidades: «1. Recibir la misión. 2. Análisis de la misión. 3. Desarrollar los cursos de acción. 4. Análisis de los cursos de acción. 5. Comparación de los cursos de acción. 6. Aprobación del curso de acción. 7. Elaborar planes u órdenes» (Manual EJC-350 Reservado, p. 114). El punto de partida consiste en recibir la misión, que no es otra cosa que acoger una decisión política o una decisión judicial, o conocer un hecho que haga perentorio el cumplimiento de su función como ejecutor de la ley y, por consiguiente, todo el proceso que se sigue en adelante es para la producción de una orden de operaciones que corresponde a un acto de ejecución, que es una orden de servicios o de instrucciones para el cumplimiento material del acto administrativo. El contenido de la misión habrá de ser el de desarrollar o ejecutar una operación militar, que de acuerdo con el Manual de derecho Operacional para las Fuerzas Militares (Fuerzas Militares de Colombia, Manual FF. MM. 3-41 Público, 2015), es «una serie de movimientos, maniobras y combates, enlazados y dirigidos a conseguir un fin estratégico» (p. 17), de donde puede concluirse, de manera contundente, que la orden de operaciones es una serie de instrucciones o si se quiere, un acto de ejecución que deviene de un acto, ese sí administrativo, contenido en los documentos superiores en los que se encuentran determinadas las directrices y orientación de las Fuerzas Militares, tales como el plan de guerra.

Otros requisitos del acto administrativo que no se cumplen en la orden de operaciones

La existencia del acto administrativo está condicionada a su publicación o notificación (Corte Constitucional, Sentencia C-069, 1995), hecho que contradice el espíritu de la orden de operaciones que tiene carácter de secreto, excepto para las personas involucradas en su ejecución, pero que también contradice la Ley 1437 de 2011, artículo 66, del deber de notificación de los actos de carácter particular y concreto, mucho menos es posible que la orden de operaciones admita, durante su conformación, la discusión o la oponibilidad por parte del destinatario. Se debe tener en cuenta que el principio de unilateralidad de los actos administrativos no implica para los administrados afectados consentimiento alguno, para que este nazca como acto jurídico, pues se presume su legalidad. Todas las autoridades deben aplicar en sus actuaciones y procedimientos administrativos los principios consagrados en la Constitución Política y en las leyes y, para el caso en concreto, se hace referencia al artículo 3 de la Ley 1437 de 2011: «En virtud del principio del debido proceso, las actuaciones administrativas se adelantarán de conformidad con las normas de procedimiento y competencia establecidas en la Constitución y la ley, con plena garantía de los derechos de representación, defensa y contradicción» (Ley 1437, 2011, art. 3). Se contraviene así el constitucionalismo contemporáneo en cuanto tiene que ver con la teoría de los límites del poder: si la orden de operaciones fuera un acto administrativo, sería un acto de poder absoluto, sin recursos, sin diálogo, sin posibilidades de control, sin admisión de análisis; afortunadamente no lo es y no se le puede reclamar incumplimiento de las normas.

Arboleda ^{Perdomo (2013)} comenta el artículo 196 sobre notificación de providencias:

Este artículo enumera los sujetos a quienes debe hacerse la notificación, vale decir, las partes y los interesados en el proceso... las providencias judiciales, autos y sentencias, contienen manifestaciones de voluntad de carácter público, expresadas de acuerdo con las competencias y procedimientos legales, que no pueden ser secretas, aunque excepcionalmente pueden ser reservadas, de manera que la notificación de tales actos jurídicos tiene como finalidad ponerlas en conocimiento de las partes y los terceros interesados, tanto para que estén enterados del avance o culminación de los procesos como para poder ejercer los recursos cuando consideren que ellas son contrarias a la legalidad o desconozcan sus derechos (p. 318).

Está claro que la orden de operaciones hace parte de las actuaciones de poder del Estado que no pueden ser controladas por él mismo, pues estaría negándose a sí mismo; hacen parte de las actividades de poder del Estado a las que se aplican los principios y normas especiales del derecho administrativo, y los litigios que de allí se generen serían de competencia del Contencioso Administrativo. Pero así, es discutible la posición del Tribunal Superior acerca de la imposibilidad de control sobre las órdenes de operaciones:

b. Legalidad formal de la orden. No puede exigirse el control sobre la legalidad material o sustancial de la orden puesto que esta materia queda dentro de la esfera exclusiva de la autoridad que la emite, y la orden de operaciones es un acto administrativo (Ministerio de Defensa, Tribunal Superior Militar, Sentencia del 14 de abril, 2005).

De esta manera, el Tribunal Militar hace referencia a la actividad militar en forma general; su aplicación refiere a las órdenes verbales producto de la flagrancia o la imperativa e inmediata necesidad de actuar. Con la Ley 1437 de 2011 se puede esclarecer el concepto mediante el artículo 2, así:

Art. 2. Ámbito de aplicación...

Las disposiciones de esta parte primera no se aplicarán en los procedimientos militares o de policía que por su naturaleza requieran decisiones de aplicación inmediata, para evitar o remediar perturbaciones de orden público en los aspectos de defensa nacional, seguridad, tranquilidad, salubridad y circulación de personas y cosas. Tampoco se aplicarán para ejercer la facultad de libre nombramiento y remoción (Ley 1437, 2011, art. 2).

Si la orden de operaciones fuera un acto administrativo de poder absoluto, valga aclarar, sin posibilidad de oponerse a él por parte de quienes deben ejecutarla, se estaría ante un caso de obediencia ciega, proscrita por la legislación colombiana:

Responsabilidad de la orden. La responsabilidad de toda orden militar recae en quien la emite y no en quien la ejecuta. Cuando el subalterno que la recibe advierta que de su ejecución puede derivarse manifiestamente la comisión de una conducta punible, infracción disciplinaria o fiscal, el subalterno no está obligado a obedecerla y deberá exponer al superior las razones de su negativa (Ley 836, 2003, art. 33).

La obediencia debida es un principio no absoluto aplicable en toda su dimensión al militar respecto de la orden de operaciones, puesto que con ella lo que hace es blindar su actuar dentro de un marco legal frente a terceros, sin el objeto de generar un efecto jurídico.

Errores en los conceptos

De la Constitución Política se conoce que mientras a las Fuerzas Militares se les asigna la finalidad primordial de defender la soberanía nacional, la independencia, la integridad del territorio nacional y el orden constitucional (Constitución Política de Colombia, 1991, art. 217), a la Policía Nacional, definida como un cuerpo armado de naturaleza civil, se le atribuye el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz (Constitución Política de Colombia, 1991, art. 218). Según sentencia de la Corte Constitucional, esta separación obedece a que:

El fundamento de la separación entre lo civil y lo militar no proviene de una distribución funcional de tareas estatales, sino de un principio esencial en la organización de las relaciones entre el Estado-aparato y los gobernados, que puede ser expresado como sigue: el ejercicio de la fuerza pública debe ser el mínimo necesario para mantener las condiciones de libertad que permitan el ejercicio de los derechos fundamentales (Corte Constitucional, Sentencia C-421, 2002).

En la misma sentencia, la Corte Constitucional señala que la protección de la seguridad individual, en el constitucionalismo occidental, explica las restricciones impuestas al poder militar en las tareas propias de la coerción interna y que, por ello, ha considerado imposible asimilar por razones jurídicas la estructura y organización de ambas instituciones. Sin embargo, hay que considerar error en el concepto, pues si se atiene a la situación que viven las Fuerzas Militares en Colombia, desde hace más de 50 años, es correcto manifestar que hoy no están ejecutando misiones de defensa nacional, sino de ejecución de la ley. Los militares no están defendiendo a la población de una Fuerza Armada que pretenda apoderarse del territorio o dominar a sus gentes, sino defendiendo el mandato gubernamental de cumplir con unas leyes con las que no está de acuerdo una parte de la población que ha tomado las armas y se manifiesta en oposición al gobierno, es decir, están haciendo ejecutar la ley, tarea que corresponde a la Policía y para la cual se considera improcedente, según concepto de la Corte Constitucional: «La enorme capacidad destructiva del poder militar y su connotación invasiva o defensiva de territorios o instituciones, hace de este un poder inadecuado para el manejo de la seguridad cotidiana del ciudadano» (Corte Constitucional, Sentencia C-251, 2002). Ha de considerarse que la Corte Constitucional cayó en error por su interpretación limitada sobre la diferente finalidad atribuida a cada una de esas instituciones y afirma que: «la finalidad atribuida a cada una de ellas es también una razón para afirmar que no comparten los mismos estatutos en estas materias, a fin de que cada uno de ellos se adecúe a la naturaleza del servicio que se presta» (Corte Constitucional, Sentencia C-421, 2002).

La formación policial se orienta a desarrollar principios éticos y valores para prestar un servicio preventivo y social a la comunidad, diferente en sus objetivos a los de las Fuerzas Militares para la defensa nacional, de donde se origina el interés del legislador por preservar distancias entre los medios de coacción y de represión bélica con los individuos, siendo allí donde se encuentra la razón fundamental para determinar el grave error del intérprete constitucional, porque se ha obligado a las Fuerzas Militares a inmiscuirse en lo interno con toda su capacidad de fuerza y destrucción, aun cuando se produjo un cambio en su función, que debió adecuarse o al menos moderarse, para evitar los excesos e inconvenientes ampliamente conocidos por el empleo de la guerra como solución a la diferencia política. La tarea de las Fuerzas Militares en el campo interno debe adecuarse a las atribuciones y objetivos policiales, es decir, adoptar la naturaleza jurídica de su organización, de manera que su función pasa a ser preventiva, de mantenimiento del orden, para evitar su alteración. Si la función es destructiva, se desnaturaliza la esencia misma de las Fuerzas Militares como defensoras del Estado, del cual son asociados todos los colombianos sin excepción.

La anterior afirmación genera la posibilidad de discutir si entonces, cuando las Fuerzas Militares actúan en ejercicio de su función, es decir, en la guerra como expresión de su actividad de defensa del Estado, pueden expedir actos administrativos que creen, modifiquen o extingan derechos de los ciudadanos y se considera que en ese caso sí les asiste la razón a los militares. La razón no solamente es que están en cumplimiento de su función principal o atribución constitucional, sino que las leyes internacionales que aplican a la guerra respecto de los enemigos y de su propia población hacen imperativo que con sus decisiones militares afecten sus derechos; así, por ejemplo, respecto de los enemigos, el derecho internacional les permite tomar prisioneros e internarlos bajo su responsabilidad en establecimientos o instalaciones carcelarias, con condiciones especiales, mientras, con relación a sus propios nacionales, puede limitar sus movimientos dentro de áreas territoriales definidas con el objeto precisamente de proteger su integridad personal.

Orden de operaciones y orden de servicios

Después de describir con suficiencia la imposibilidad de que la orden de operaciones sea un acto administrativo en la legislación colombiana y que, además, tampoco pueda tener la calidad de acto de ejecución por la simple y llana razón de que lo decidido en la orden de operaciones no es para ser cumplido por el obligado, sino por los individuos pertenecientes a las Fuerzas Militares, es necesario, entonces, entrar a clasificarla dentro de las expresiones del Estado, no sin antes colocar un ejemplo que ilustre el contenido acerca del acto de ejecución, pues con este la administración busca realizar las órdenes contenidas en un acto administrativo con una obligación tal que si el administrado no la cumple voluntariamente, tiene la capacidad de obligarlo, aun por la fuerza, mientras que la orden de operaciones no le señala al sujeto que cumpla con la obligación, pues esto lo hace la orden judicial o el acto administrativo, y lo que ella manda es a los militares o miembros policiales que ejecuten su función de hacer cumplir la ley o la decisión. Al respecto, Arboleda ^{Perdomo (2013)} señala:

Se entiende por actos de ejecución aquellos que expide la Administración para realizar las órdenes contenidas en un acto administrativo cuando ello fuere necesario para su cumplimiento, actos que por sí mismos no deberían producir daño pues se trata tan solo de llevar al campo de los hechos las resoluciones adoptadas. Por esta razón no hay recursos contra los mismos, pues la ilegalidad debe controlarse mediante los recursos contra el acto definitivo (p. 127).

Está claro: la orden de operaciones militares no es un acto administrativo y tampoco es un acto de ejecución, y lo que se advierte es que esta es el equivalente a una orden de servicios de la administración, que de ninguna manera puede confundirse con una orden de prestación de servicios extraída del contrato estatal. Aunque, en el caso en comento, el modelo o formato de la orden de servicios de la Policía Nacional¹ haya sido tomado de la orden de operaciones militares, no puede considerarse que entonces la Policía ha empleado mal la prerrogativa de expedir actos administrativos en la forma de órdenes de servicios, porque ya se ha visto que ni siquiera en las Fuerzas Militares se cumple dicha condición. Tampoco puede dejarse sin considerar que las operaciones militares en el interior del país no son más que tareas policiales asumidas por las Fuerzas Militares, cuestión en permanente discusión y que se ha debatido en el interior mismo de las instituciones, incluso con la pretensión de volver la Policía Nacional al Ministerio del Interior. Al respecto, la Corte Constitucional ha advertido las diferencias de la naturaleza de cada institución, dejando claro el rol que cada una desempeña y que, a pesar de ello, no se cumple materialmente:

Tales diferencias radican fundamentalmente en el carácter civil que se atribuye a la Policía y que emerge del artículo 218 de la Constitución, carácter del que no se revisten las Fuerzas Militares, y en el objetivo que persigue cada institución, el cual en el caso de la Policía es "el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz", mientras que en el caso de las Fuerzas Militares "la defensa de la soberanía, la independencia, la integridad del territorio nacional y del orden constitucional" (Corte Constitucional, Sentencia C-421, 2002).

Ya se ha cuestionado el incumplimiento a los límites materiales de las atribuciones de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional; también se ha explicado el motivo por el que el Estado, en su conjunto, se conforma ante el desconocimiento del mandato constitucional, bajo la premisa de que no puede solucionarse una condición de violencia extendida y permanente, con duración de más de 50 años, mediante la aplicación de normas para su solución en 90 días, tal como lo determina la Constitución Política en el artículo 213. No es desconocido que las Fuerzas Militares intervienen en el conflicto sin previa declaración de estado de conmoción interior, por las razones antes aludidas, hecho que no deja de ser contradictorio con la normatividad superior del Estado.

Para verificar la relación entre la orden de operaciones y la orden de servicios se procede a reseñar los conceptos contenidos en la Guía de gestión documental de la Policía Nacional que define la orden de servicios en los siguientes términos:

2-11 Orden de servicios. Documento de carácter obligatorio para operacionalizar la planeación del servicio, impartir instrucciones internas de cada unidad o desplegar las generales establecidas por las directivas u órdenes relacionadas con el servicio de Policía.

Este documento constituye un plan de actuación inmediato a nivel de unidad subordinada, es de carácter local, detalla la asignación de responsabilidades y recursos para el cumplimiento de un objetivo específico, en un período de tiempo determinado (Policía Nacional, Guía de gestión documental, 2008, p. 23).

Este mismo documento permite hacer una observación en paralelo con la orden de operaciones expuesta en el Manual EJC-3-50 Reservado (2005), donde se puede verificar la misma motivación, pues se trata de la ejecución de la misma tarea por parte de dos instituciones diferentes, que se realizan obviamente con instrumentos particulares de cada institución, permitiendo así una diferenciación lógica a primera vista, pero no en su fondo. Se hace observación de que la Policía Nacional, en su página oficial, permite ver el contenido explicado del formato de una orden de servicios, mientras que, respecto de la orden de operaciones, solo habrá de mostrarse el contenido expreso de su formato sin más particularidades, ya que el Manual EJC-3-50 (2005) tiene carácter de Reservado (no secreto). Aunque a los militares no les es de buen recibo que se les compare con la Policía Nacional y viceversa, no se trata de degradar la función o de hacer crítica una diferencia, sino de ubicar la tarea en la que han sido involucradas las Fuerzas Militares y su correspondencia con la función de Policía, definida así en el Reglamento de servicio de la Policía²:

Artículo 21. Función de policía. Es el ejercicio de las competencias por parte de las autoridades administrativas en el orden nacional, departamental, distrital y municipal para asegurar el cumplimiento de los fines del poder de Policía, quienes la ejercerán dentro del marco constitucional, legal y reglamentario (Policía Nacional, Reglamento de servicio de Policía, 2009, p. 13).