1. Evolución histórica de la normatividad colombiana frente a la salud ambiental

2. La evolución doctrinal y jurisiprudencial colombiana de la salud ambiental

En sentido general, existen dos visiones filosóficas que han inspirado los lineamentos doctrinales y jurisprudenciales de los asuntos ambientales a nivel mundial y por ende, en Colombia. De un lado, se encuentra la visión antropocéntrica y por el otro, aparece la visión biocéntrica (^{Bellmont, 2012}; Perea, s.f.).

La perspectiva biocéntrica se aparta de los principios generales del derecho ambiental. Este enfoque reconoce a la naturaleza derechos propios (deep ecology) y por tanto, esta es concebida como una persona jurídica especial, que no es una ficción del sistema jurídico, sino que por el contrario, su existencia es indiscutible para la subsistencia de la vida en el planeta. Teniendo en cuenta la perspectiva biocéntrica, no es suficiente reconocer la naturaleza como un bien jurídico al servicio de la humanidad sino como un titular de derechos. Ahora bien, esto no termina con el reconocimiento de derechos a la naturaleza sino que implica una igualdad entre todas las especies sin perjuicio de los criterios de utilidad (Acosta, 2012; Gudynas, 2011, Stutzin, 1985; citados en ^{Cruz, 2014}).

Esta perspectiva se opone claramente a la visión antropocentrista acogida por gran parte de los sistemas legales occidentales. Bajo el antropocentrismo todas las medidas y valoraciones parten del ser humano. Según esta visión la razón de ser de la conservación del medio ambiente, radica en que a través de esta preservación se protege la vida del hombre. Es decir, que no se acepta la naturaleza como sujeto de derecho. Las valoraciones reposan en el beneficio humano, la instrumentalización y manipulación del entorno (Gudynas, 2011 citado en ^{Cruz, 2014}; Perea, s.f.).

Ahora bien, teniendo en cuenta dichos fundamentos filosóficos, Colombia ha estado ampliamente dominado por el enfoque antropocentrista, aunque con algunas leves matices biocéntricas. Situación que se refleja en la jurisprudencia constitucional. Para ello autores como ^{Bellmont (2012)} y ^{Mesa Cuadros (2010)}, han realizado estudios jurisprudenciales estáticos, toda vez que el desarrollo jurisprudencial colombiano en derecho ambiental y esto incluye la salud ambiental, no es significativo para determinar que existe una línea jurisprudencial definida en el tema.

Para facilitar la orientación doctrinal y jurisprudencial colombiana de la salud ambiental, el tema debe dividirse entre las posturas jurídicas antes de la Constitución de 1991 y posterior a ella. Es sin duda la Consitución de 1991, la que permite identificar un crecimiento de los cuestionamientos ambientales que anteriormente no se habían planteado. Los preceptos anteriores a la Carta fundamental de 1991 que se han gestado desde los tiempos del libertador nunca fueron unificados, los mayores avances se produjeron con la ley 23 de 1973, el código de recursos naturales y la ley 9 de 1979 que no muestran ni un enfoque antropocéntrico ni muchos menos biocéntrico del tema ambiental, simplemente traducen los intereses ambientales hacia incentivos económicos para la protección del medio ambiente con sanciones irrisorias para los infractores, aunque se destaca la inclusión de los conceptos de la solidaridad ambiental y la responsabilidad extracontractual en materia ambiental (Escobar, s.f). De otra parte, el Estado pregona la importancia de la participación de los ciudadanos en la problématica ambiental, pero a la vez, se atribuyó el control exclusivo de la política ambiental (Escobar, s.f.). Se puede decir que anterior a la Constitución de 1991 los derechos ambientales se fundamentaban entonces en la salvaguardia de intereses económicos o de derechos de propiedad.

Retomando los apuntes de ^{Bellmont (2012)}, se establece que la Constitución de 1991 irrumpe, aunque como se observará posteriormente con lentas repercusiones, con la tendencia de privilegiar los intereses econónomicos. Es por ello que la Sentencia T-774/04, estableció en su parte considerativa que los aspectos ambientales pretenden dejar de ser accesorios de los aspectos económicos y patrimoniales, y que éstos son incorporados a la Carta Política en igual jerarquía (Bellmont, 2012). Dijo la Corte Constitucional en Sentencia T-774 de 2004, Magistrado Ponente, Dr. Manuel José Cepeda:

La concepción de la Constitución ecológica hace parte integral del estado social de derecho, en esa medida, es un elemento central de sus instituciones, no accesorio. Por ejemplo, a partir de la Constitución de 1991 la función social, y en especial la función ecológica, dejaron de ser «límites» al derecho de propiedad, para pasar a ser elementos constitutivos de este derecho.

En virtud de lo anterior, se destaca en la jurisprudencia ambiental colombiana la doctrina de que la Constitución de 1991 es una Constitución ecológica¹, precepto que ha sido reiterativo en su reconocimiento por parte de la Corte Constitucional en distintas jurisprudencias (Sentencias T-411/92, T-774/04, C-126/ 98, entre otras).

La Constitución ecológica esbozada por la jurisprudencia colombiana, no es mas que el resultado de un cambio de paradgima entre la Constitución de 1886 y la Constitución de 1991, donde el Estado tiene el deber de crear un orden económico, político y social justo. Por esta razón, la Constitución ecológica se conforma por 34 disposiciones de la Carta Política que propenden que el modelo de propiedad privada no puede descuidar su función ecológica y en consecuencia, el interés particular no puede estar por encima de un interés social y colectivo (Sentencia T-411/92).

^{Bellmont (2012)} explica entonces que la Constitución ecológica es concebida desde tres perspectivas según la jurispurdencia constitucional colombiana: la primera, como protector de los bienes naturales presentes en los territorios, la segunda como un derecho fundamental constitucional que tienen todas las personas a gozar del ambiente sano exigible ante cualquier autoridad y tercero, como obligación impuesta a las autoridades y a los particulares frente a la protección ambiental (Sentencia C-126/1998). Estas tres perspectivas se refieren a que los derechos ambientales son reconocidos en Colombia con la finalidad de satisfacer las necesidades del hombre. Es decir, que la noción de Constitución ecológica de la Constitución colombiana está fundamentada en una visión antropocéntrica del ambiente (^{Bellmont, 2012}).

Esta doctrina de la Constitución ecológica ha dado lugar al desarrollo de conceptos como el del desarrollo sostenible y la ecologización de la propiedad, que permite la posibilidad de integrar el crecimiento económico con los de responsabilidad y solidaridad intergeneracional (Sentencia C-339 de 2002). Sin embargo, a pesar de estos avances y de integrar los derechos ambientales al Estado Social de Derecho y la corriente del desarrollo sostenible, en Colombia no se ha llegado a una comprensión del mundo más allá de lo humano, en detrimiento de una visión más amplia como la de la ética biocéntrica (^{Bellmont, 2012}), como sucede en la Constitución ecutoriana (^{Gudynas, 2010}). Esto se contradice con los argumentos utilizados por la Corte Constitucional en Sentencia T-411/92 para sustentar la ratio juris de la Constitución ecológica, al utilizar lo dicho por los aborígenes americanos en Seattle, Estados Unidos: «La tierra no pertenece al hombre, el hombre pertenece a la tierra.»

La realidad jurisprudencial muestra que en Colombia se mantiene el alto nivel jerárquico de las normas económicas. De esta forma lo manifestó la Corte Constitucional en Sentencia C-228 de 2010, cuando indicó que las normas que integran la llamada Constitución económica tienen importantes efectos en lo referente al juicio de su constitucionalidad (^{Bellmont, 2012}).

Ahora bien, existen algunas jurisprudencias de la Corte que parecerían mostrar avances hacia una visión antropocéntrica débil o quizás biocéntrica. En este particular, la Sentencia T-760 de 2007 contiene un débil elemento biocéntrico al otorgar un reconocimiento a la fauna presente en el territorio colombiano como parte del ambiente, y al ambiente como sujeto de protección humana. La Corte aparentemente privilegió la protección ambiental sobre el derecho humano. Sin embargo, se puede observar que dicha protección se dio, en cuanto a que no se encontró razón alguna que mostrara la vulneración de un derecho humano a la salud (^{Bellmont, 2012}). Por el contrario, esta decisión muestra una gran influencia de la visión antropocéntrica, puesto que no se tuvo en cuenta del bienestar real de un aminal silvestre, sino que se inclinó por los requisitos legales de la tenencia de un animal, aislando lo no humano (^{Bellmont, 2012}).

En el caso particular de la salud ambiental, tenemos que la Sentencia T-154 de 2013 M.P. Nilson Pinilla Pinilla, continuó con la línea antropocentrista colombiana. En esta sentencia la Corte sustenta la protección ambiental basada en la vulneración al derecho al ambiente sano conexo a la salud y la vida. Sin embargo, esto desconoce que la naturaleza tenga derechos en sí misma. Agrega la Corte en su doctrina de derechos humanos, que la Corte Constitucional va más allá del cumplimiento de las normas ambientales locales, nacionales e internacionales sino que abraza la salud ambiental dentro del estado social de derecho, apartándose de la postura eminemente económica de la doctrina de la Constitución de 1886, dijo la Corte que «la Constitución de 1991 le apunta a un modelo de desarrollo sostenible, en que la actividad productiva debe guiarse por los principios de conservación, restauración y sustitución» (Sentencia T-154/2013, par. 4.1). De igual manera, la Corte Constitucional reconoce ampliamente la estrecha relación entre la contaminación del aire y del agua y la afectación en la salud humana (Sentencia T-154/2013).

3. Las limitantes de la normatividad colombiana frente a la salud ambiental

Aunque la ley 9 de 1979 por la cual se expidió el Código Sanitario Nacional, incluyó disposiciones que comprendieron la relación del ser humano con su entorno ambiental, se puede destacar que luego de más 35 años de expedida la ley, no se ha logrado alcanzar una visión integradora de cómo las condiciones ambientales son determinantes para la salud humana (^{García-Ubaque, Vaca-Bohórquez & García-Ubaque, 2013a}).

A partir de la Constitución de 1991, las disposiciones legales en materia de salud y ambiente fueron abordadas por el legislador de forma separada. Tanto la ley 99 de 1993 en medio ambiente como la ley 100 de 1993 en materia de salud, carecen de un enfoque multisectorial. Por ejemplo, la ley 100 con una vocación unisectorial, se enfoca esencialmente en la financiación, flujo de recursos y prestación de los servicios de salud. De su parte, la ley 99 incluye el tema de la salud de la población, pero su mayor preocupación es asegurar que los recursos naturales se encuentren disponibles para la humanidad (^{García-Ubaque, Vaca-Bohorquez & García-Ubaque, 2013b}). Es decir, ninguna de las leyes mencionadas «contempla de manera explícita el manejo de las interacciones de las poblaciones con su entorno físico y las consecuencias que tiene para la salud» (García-Ubaque, Vaca-Bohorquez & García-Ubaque, 2013a, p. 60)

Estas disposiciones legales desconocen los principios establecidos en la Constitución Política colombiana, especialmente los artículos 79 y 80, que especifican la participación ciudadana y el desarrollo sostenible como derroteros constitucionales en materia ambiental. De acuerdo a ^{García-Ubaque et. al. (2013b)}, el modelo de desarrollo sostenible es multisectorial en sí mismo y busca la integralidad de los distintos sectores de la sociedad, más allá de alcanzar objetivos de productividad y desarrollo económico derivados del modelo neoliberal. En este orden de ideas, estos cuerpos legales pueden ser considerados en contradicción con la Constitución, al carecer de un enfoque multisectorial, toda vez que éstas normas no promulgan la búsqueda de espacios de integración entre la salud y el ambiente.

Se puede decir entonces que el derecho de la salud ambiental en Colombia tiene la característica de ser fragmentado. Esta tendencia procura que situaciones puntuales sean atendidas como universos aislados, lo que finalmente evita que se ejecuten acciones mejor integradas (^{García-Ubaque, Vaca-Bohorquez & García-Ubaque, 2013a}). En la práctica esto se ve reflejado en que las acciones de prevención, manejo y control se realicen de manera desarticulada, por parte de las entidades ambientales y sanitarias (Organización Panamericana de la Salud, 2009). Además de la fragmentación, la intervención gubernamental incorporó ajustes para modificar sustancialmente el rumbo de lo que ya se había trazado. (^{García-Ubaque, Vaca-Bohórquez & García-Ubaque, 2013a}). Tal es el caso cuando en Colombia la estructura centralizada del Sistema Nacional de Salud SNS entró en crisis para darle espacio a las reformas privatizadoras y descentralizadoras. Estas reformas de lo que se pudo si acaso haber avanzado, conllevaron a la reducción del rol estatal en las políticas de salud pública, minando así una posible interlegalidad en la salud ambiental (Organización Panamericana de la Salud, 2009).

Anotan los autores ^{García-Ubaque et. al. (2013a)}, que según la ley colombiana vigente, la salud se concibe como perteneciente al interior del ser humano y el ambiente como algo eminemente externo a las personas, relacionado especialmente con los ecosistemas, las vías de extinción, etcétera. La ley colombiana se limita entonces a otorgar unas reglas de juego básicas para mantener el status quo, que es privilegiar el aprovechamiento económico, sin establecer otras medidas o criterios que refuercen la integralidad entre la salud y el medio ambiente.

De acuerdo a lo examinado por la Organización Panamericana de la Salud (2009), no hay una armonización en los cuerpos legales atinentes a la protección de la salud ambiental. Un análisis somero a la ley 9 de 1979 permite dilucidar que no existe armonización frente a las competencias de las entidades que ejercen como autoridades ambientales y de salud que hacen parte del Sistema Nacional Ambiental SINA y el Sistema General de Seguridad Social en Salud SGSS. Particularmente, se observa que en competencias ambientales, como la del control de transporte de residuos sólidos, son asignadas a entidades sin conocimiento de los aspectos ambientales; como sucede en Medellín, donde la secretaria de tránsito se ocupa de los residuos sólidos (Correa, 2005). De igual forma, también surgen evasivas de las entidades territoriales para asumir la responsabilidad frente un daño ambiental. En el caso que exista un daño, por ejemplo el arrojo de desechos hacia una vía que conduce a un relleno sanitario, no se conoce claridad inmediata sobre la competencia, entre el departemento, el distrito, la corporación autonóma, el gobierno nacional, entre otros (Correa, 2005). Tampoco se evidencia claridad de una comunicación entre las autoridades sanitarias y ambientales.

Caso similar acontece con la ley 99 de 1993, que en su artículo 66 atribuyó las mismas competencias de las Corporaciones Autonómas Regionales a los Distritos, Municipios y Áreas Metropolitanas cuya población urbana fuere superior a un millón de habitantes (Ruiz, 2014). Aunque esta ley establece un orden descendente de jerarquía para los asuntos ambientales en cabeza del Ministerio del Medio Ambiente, seguido por las Corporaciones Autónomas Regionales y finalizando con los Departamentos, Municipios o Distritos (parágrafo, art. 4 ley 99 de 1993, citado en Ruiz, 2014), existe un fenómeno de dispersión y fraccionamiento de competencias ambientales en Colombia (^{Velásquez, 2012}). Por ejemplo, esto sucede entre el Departamento Adminsitrativo del Ambiente en el Distrito de Barranquilla (DAMAB) y la Corporación Autónoma Regional del Atlántico (CRA) donde se presenta un entrave jurídico entre lo que se entiende por ambiente urbano y el de origen global, llevando a que las dos entidades ejerzan una jurisidicción aparente sobre el mismo territorio (Velásquez, 2012).

De acuerdo a la ley 99 de 1993, debe existir una política de correlación y coordinación entre las distintas autoridades ambientales del SINA y otros ministerios (^{Molina, 2014}). Sin embargo, como lo anota Molina (2014) no existe una correspondencia entre los instrumentos y las políticas del sector nacional, regional y local. En lo referente a las instituciones que conforman el SINA la estructura orgánica de cada una de ellas no conserva ninguna uniformidad. A nivel regional, se observa que no hay una articulación con el ministerio de salud. Por ejemplo, las estrategias de coordinación en las corporaciones autónomas están dadas por los consejos directivos que no cuentan con expertos en temas de salud ambiental ni representantes del ministerio de salud. Estos consejos directivos denotan una marcada participación política. Si se observa la composición de estos consejos directivos, se encuentra un mínimo de 12 integrantes de los cuales al menos 5 están comprometidos en alto grado con la voluntad del gobernador (Molina, 2014). Concluye Molina (2014), que las acciones de las Corporaciones Autónomas están supeditadas a apoyar y a desarrollar el impulso del Plan de Desarrollo Departamental, lo que conlleva a una «dependencia absoluta entre la voluntad política y la ejecución de la acción ambiental y de la aplicación del principio de autoridad (Molina, 2014, p. 73).»

Afirma Rodríguez-Becerra (2007, citado en ^{Molina, 2014}), que la interrelación entre las autoridades ambientales debe revisarse. El Consejo Nacional Intersectorial no está funcionando y por ende, se cree que lo mismo debe estar pasando entre los sectores salud y ambiente. De igual forma, las Corporaciones Autónomas Regionales deben ampliar su autonomía y contar con un robusto apoyo técnico científico. Lo anterior conlleva a recoger las opiniones de Rodríguez (2014) que evidencian la crisis del SINA. Ella especialemente destaca la falta de trabajo conjunto y coordinado entre las diversas autoridades ambientales y la escasa participación real de las comunidades y otras organizaciones no gubernamentales en los procesos ambientales. Finalmente, de manera elocuente Rodríguez (2014) exhorta a la convergencia de los distintos actores como lo son el Estado, la comunidad, las ONG, la academia y el sector privado para la solución de los problemas del sistema nacional ambiental en Colombia.

En virtud de lo anterior, el derecho colombiano presenta dificultades para poner en marcha de forma armónica la riqueza, el cuidado del ambiente y la salud. Estas tres variables son determinantes para mejorar las condiciones de vida de las poblaciones (^{García-Ubaque, Vaca-Bohorquez & García-Ubaque, 2013b}). En consecuencia, el gobierno colombiano elaboró el documento Conpes 3550 de 2008, para los lineamientos de una política integral en salud ambiental. Este documento logró por primera vez luego de la reforma estructural de los noventa, una concertación intersectorial entre los sectores medio ambiente y salud. Ahora bien, luego de la instalación de la CONASA, ¿cuál ha sido su impacto, teniendo en cuenta que en materia legal, sus decisiones y conceptos no constituyen actos administrativos ?

El decreto 2972 de 2010 creó la Comisión Técnica Nacional Intersectorial para la Salud Ambiental -CONASA-. Este decreto en su artículo 3 indica como funciones fundamentales de la CONASA, aquella de constituirse en el punto nodal de articulación intersectorial en materia de salud ambiental. Para llegar a este objetivo, el mismo artículo del decreto mencionado en su numeral 10, se refiere a la promoción de los Consejos Territoriales en Salud Ambiental COTSA. Desde su creación, la CONASA se ha ocupado de la conformación de 35 COTSA desde 2010, así como su acompañamiento y reglamentación. De igual manera, la CONASA durante sus ocho años de funcionamiento ha coadyubado en la construcción de indicadores del Sistema Unificado de Información en Salud Ambiental SUISA y por supuesto, ha contribuido a la formulación de la dimensión de la salud ambiental como una dimensión prioritaria dentro del Plan Decenal de Salud Pública 2012-2021 (Minsiterio de Salud de Colombia, 2017).

Ahora bien, si bien es cierto que el CONPES 8550 de 2008 ha generado avances en el fortalecimiento de la institucionalidad y la gestión intersectorial de la salud ambiental, su rol se ha centrado esencialmente en generar normatividad que priorice la salud ambiental y se ha focalizado desde el Estado fundamentalmente para cumplir con los lineamientos de la PISA (Política Integral de Salud Ambiental), así como también seguir las recomendaciones de la OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico) y de la OMS (Organización Mundial de la Salud) (Ministerio de Salud de Colombia, 2014). Dichas recomendaciones parecen excluir las orientadas a los modelos de tradiciones indígenas o campesinas, poblaciones que han permanecido en el territorio durante siglos.

Aunado a lo anterior, según lo establecido por el CONPES 8550 de 2008, «la CONASA tendrá carácter eminentemente asesor para todos sus miembros y las decisiones que se adopten no son obligatorias y por lo tanto no constituirán pronunciamientos o actos administrativos de los miembros que la integren (Conpes, 2008, p. 36)» De igual manera, se observa en la estructura de los COTSA, que sus decisiones no son vinculantes y que incluso a pesar de su gran esfuerzo por incluir a todos los estamentos involucrados de la sociedad civil, el control decisiorio reside unilateralmente en las autoridades de carácter estatal en los distintos niveles y temas. En otras palabras, su misión central es coordinar y servir de puente entre distintos sectores, pero sus decisiones subyacen en una gran incertidum-bre jurídica. Por ejemplo, como bien anota el ministerio de salud, no existe obligatoriedad de los sectores por participar (Ministerio de Salud de Colombia, 2014).

El enfoque de la PISA se denomina top down (de arriba hacia abajo). Es decir, la ejecución de sus acciones se hacen desde el nivel central o nacional, y corresponde entonces al nivel local de adaptarse y operativizar los recursos (Ministerio de Salud de Colombia, 2014). Los COTSA tienen autonomía para darse su estucturación y reglamentación, sin embargo, no se observa que tengan otra capacidad decisoria, salvo que para proponer recomendaciones, realizar estudios y darse planes de acción. Esto parece tener asidero en la hipótesis de una jerarquía entre la CONASA y los COTSA, a pesar que se indique que en el caso de la CONASA se plantea un modelo pragmático de Habermas para la toma de decisiones (Minsiterio de Salud de Colombia, 2014), son los COTSA aquellos llamados a enviar reporte a la CONASA en relación con sus funciones y actividades en las mesas de trabajo. A pesar que la intención primordial del CONPES es la creación de organizaciones fundamentalmente técnicas, no se puede desprender las eventuales decisiones de la CONASA o de los COTSA del contexto político colombiano. Es menester que el próximo documento CONPES de la PISA que se encuentra en construcción, se definan los alcances jurídicos de estos organismos intersectoriales y así evitar los acostumbrados procesos judiciales, que entravarían los avances en la salud ambiental.

4. El pluralismo jurídico como una alternativa para la solución a los problemas de la salud ambiental en Colombia

El pluralismo jurídico es una teoría que reconoce la co-existencia de diferentes órdenes jurídicos que compiten e intentan controlar la regulación, incluyendo los asuntos ambientales internacionales (^{Teubner, 1997}). Esta perspectiva jurídica se sustenta de dos premisas fundamentales, la primera, indica que existe más de un sistema de derecho en un mismo territorio y la segunda, que las leyes no se derivan únicamente del Estado, sino que existen reglas fuera de este sistema que son también fuente creadora de derechos. (^{Hertogh, 2007}).

Esta teoría cuestiona radicalmente los preceptos del positivismo jurídico. El pluralismo jurídico insiste en eliminar la idea de un orden jurídico exclusivo y que por tanto no existe una super-norma impuesta a otros sub-grupos. Aquellos grupos que no son parte de un acuerdo jerárquico tienen la capacidad de producir fuentes de derecho (^{Griffiths, 1986}). En virtud de lo anterior, el plularismo jurídico, que para sus defensores representa un hecho flagrante, supone el debilitamiento de las facultades soberanas del Estado-Nación. Esta cesión de poderes permitiría a terceros privados de ejercer el control directo y tomar decisiones en los asuntos económicos, sociales y políticos (^{Tamanaha, 2008}).

En este orden de ideas, el pluralismo jurídico permite que actores no-estatales gocen de plena legitimidad y que sus actuaciones sean reconocidas como verdaderos cuerpos legales y por ende, no necesitan de la jurisdicción ordinaria ni incluso la constitucional para su desarrollo, aplicación y verificación. Ahora bien, es pertinente preguntarse, si Colombia ha presentado avances para la aplicación del pluralismo jurídico en temas de salud ambiental o también cuales serían esos aportes del pluralismo jurídico para el avance de las políticas de salud ambiental.

Aunque el pluralismo jurídico se le reconoce existencia desde la época de las tradiciones orales ctónicas (^{Glenn, 2004}) su capacidad de permeabilizar el derecho estatal se ha puesto en evidencia con la globalización (Sassen, 2008, citado en ^{Griffiths, 2014}). En esta globalización del siglo XXI que constituye un enorme intercambio de interacciones y actividades tanto sociales, económicas como políticas, no solo estan inmersos los Estados nacionales, sino que además las ONGs nacionales y trasnacionales, los comerciantes legales, las comunidades epistémicas, las redes de autorregulación, las autoridades tradicionales y religiosas así como las comunidades locales (^{Griffiths, 2014}).

En materia ambiental, se han encontrado múltiples ejemplos de pluralismo jurídico. Por ejemplo, se tiene que la Declaración de Rio en su párrafo 22 reconoce la gestión ambiental de los pueblos indígenas y convoca a los Estados a estimular su participación. El derecho estatal australiano, también ha reconocido los usos y costumbres y derechos de propiedad de la tierra de los aborígenes australianos, al proferir en el caso Mabo v. Queensland² que estos derechos de los aborígenes debían ser respetados y que por tanto no pueden ser modificados por los derechos del Estado soberano, en ese momento, la Corona inglesa (^{Griffiths, 2014}).

En este orden de ideas, fueron los derechos a la tierra, los que introdujeron la cuestión ambientalista al pluralismo jurídico. No obstante, los indígenas rechazan tal planteamiento al considerar que ellos no conceptualizan su entorno dentro del concepto del derecho de propiedad. El concepto de tierra tuvo que ser ampliado y entendido en un sentido mucho más amplio, puesto que abarca la vegetación, los animales, el agua, el aire e incluso el subsuelo. Por ello, en Bolivia, se introdujo el concepto de hábitat, que incluye varios elementos que no se asimilaban dentro del concepto de tierra. El concepto de hábitat, «responde a la importancia fundamental de la gestión ambiental de los recursos naturales (^{Von Benda-Beckmann, 2014}, p. 343).» En consecuencia, varios grupos de indígenas en Bolivia han instaurado demandas basados en este concepto de hábitat. También existen casos de aplicación del pluralismo jurídico en Ecuador, donde se ha optado por una aproximación que combina derechos individuales y comunales sobre las tierras. (^{Von Benda-Beckmann, 2014}).

Ahora bien, no son solos los pueblos indígenas quienes se proclaman como los grandes conocedores y protectores del medio ambiente, sino que también se encuentran las posiciones de las ONG, las grandes empresas trasnacionales, la comunidad científica y el mismo Estado-Nación (^{Von Benda-Beckmann, 2014}). En muchas ocasiones se encuentra que existen contradicciones e intereses disímiles entre los distintos actores. Por ejemplo, no todas las ONG respaldan los derechos indígenas y comulgan con la manera en que éstos utilizan los recursos naturales. Una muestra de ello fue cuando Green Peace promulgó todos los esfuerzos posibles para erradicar la caza de focas, mientras que los grupos Inuit defiendían la caza limitada que ellos practican (^{Von Benda Beckmann, 2014}). En virtud de lo anterior, el Estado cada vez más pierde el monopolio de la regulación de los temas ambientales, debido a la envergadura de su impacto y el desconocimiento real de la situación social, cultural y económica de los habitantes del territorio.

La custodia ambiental también es asunto de los Estados, pero estos cada vez están más lejos de ser el único centro de interés, debido al consenso general en que los problemas no se detienen en las fronteras nacionales y que la industria privada tiene su propia responsabilidad. Además, existe una marcada separación entre las agencias encargadas de cuestiones ambientales y las que abordan tópicos indígenas en general, así como de derechos humanos en particular (^{Griffiths, 2014}, p. 329).

Lo anterior advierte un potencial flujo de intereses encontrados, que son apoyados no solo por intereses económicos sino también en que cada actor defiende su posición desde la óptica que domina, desconociendo así las otras aristas de la realidad. Cuando surgen estas discrepancias, el pluralismo jurídico puede convertirse en una gran herramienta de utilidad para generar el consenso, a través de la internormatividad. La Convención de Cancún de 2010 sobre cambio climático fue ejemplo de ello. En el marco de la Convención, diferentes grupos fueron convocados y por supuesto, diferentes normas para un mismo asunto fueron propuestas. La interlegalidad, al no otorgar ninguna jerarquía, permitió la libre competencia de todos los participantes, teniendo cada uno de ellos el derecho a ser escuchado y que sus argumentos sean traducidos e incluidos en los puntos a destacar. La interlegalidad³ entonces permite al legislador acceder a una visión más amplia al momento de redactar las normas (^{Pomade, 2012}). Esto conlleva a la pregunta de ¿cuales son las aproximaciones hacia el pluralismo jurídico que en materia de salud ambiental se han presentado en Colombia?

Revisando la evolución del derecho de la salud ambiental, estudiado en los acápites anteriores, la llamada doctrina de la Constitucion ecológica podría enmarcarse dento de la teoría pluralista. Una constitución ecológica estaría fundada en un ideario de justicia ambiental, el respeto intergeneracional y de una estrucutura jurídica-política no jerarquizada, permeable a la dinámica de sus actores (^{Borrero Navia, 2001}, p. 60). En Colombia varias jurisprudencias constitucionales han reconocido esta doctrina de la Constitución ecológica como parte del Estado Social de Derecho (Sentencias T-411/92, T-774/04, C-126/98). Sin embargo, ^{Borrero Navia (2001)} asegura que no existen constituciones verdaderamente ecológicas en América Latina. En este sentido, la Constitución colombiana se adhiere al mismo tiempo a instituciones no-ecológicas y prioriza un estilo económico no-ecológico, como por ejemplo lo sería el neoliberalismo. En consecuencia, la Constitución colombiana se aleja de la doctrina ecológica, descartando así posibilidades de evolución pluralista en materia ambiental. Ahora bien, la jurisprudencia ha reconocido en diversas ocasiones la integridad étnica y cultural de los pueblos indígenas, así como los alcances de la explotación de los recursos naturales (sentencia T-380 de 1993; ^{Gutiérrez, 2011}), pero también ha manifestado que se encuentra limitada en caso de enfrentarse a bienes o derechos constitucionales (Sentencia SU-510 de 1998; Gutiérrez, 2011).

El Estado Colombiano parece introducir aproximaciones pluralistas en el Documento Conpes 3550 de 2008, al mencionar que la justicia ambiental⁴ debe ser uno de los enfoques prioritarios para abordar los problemas de orden ambiental en Colombia. En sentido amplio, la justicia ambiental es considerada como «la distribución equitativa de las cargas y beneficios ambientales entre todas las personas de la sociedad, considerando en dicha distribución el reconocimiento de la situación comunitaria y de las capacidades de tales personas y su participación en la adopción de las decisiones que los afectan (^{Hervé, 2010}, p.17)» Es decir, en esta definición se desprenden elementos claves del pluralismo como lo son «el reconocimiento de la situación comunitaria» y «la participación».

El movimiento de justicia ambiental en los Estados Unidos precisamente nació con un propósito de inclusión de la diversidad y de las organizaciones comunitarias de base. Esto plantea que el Estado Colombiano pretende al menos sobre el papel, un reconocimiento amplio, que en términos de justicia ambiental, implica la valorización de ciertos grupos vulnerables de la sociedad, y a su vez, la valoración de la naturaleza y de los ecosistemas (^{Hervé, 2010}). Como indica Riechmann citado en (^{Bellmont, 2012}) los seres vivos no humanos son también miembros de la comunidad.

Los fundamentos téoricos de esta justicia ambiental se sustentan en la teoría de justicia de John Rawls, la cual concibe la justicia como la distribución justa de los bienes económicos, sociales y políticos (^{Bellmont, 2012}). John Rawls al igual que Habermas sostienen que una sociedad liberal es pluralista y que no es posible que las normas sociales impuestas por doctrinas religiosas o morales sean aceptadas por todos los miembros de una sociedad (^{Jensen, 2014}; ^{Hedrick, 2010}). Un sistema democrático debe reconocer la variedad de puntos de vista de la mayoría de los ciudadanos políticamente activos, sino ese sistema no permanecerá estable (Rawls, 1996, 38). A pesar de las diferencias entre los dos autores, su pragmatismo a la hora de la toma de decisiones es común e inspirador para la política de salud ambiental colombiana que lo citó directamente: «como el decisor, la CONASA, (..) se acoge como modelo explicativo el modelo pragmático de Habermas, dado que incluye la conciliación entre lo técnico, criterios y valores políticos, y el diálogo participativo» (Ministerio de Salud de Colombia, 2014, p.12).

El modelo pragmático para las decisiones de Habermas yace en los principios de su teoría de democracia deliberativa. Habermas considera que las decisiones deben ser el resultado de procedimientos justos y de comunicación clara, produciendo legitimidad y consenso entre los ciudadanos (^{Eagan, 2016}). Habermas estima que un enfoque pragmático se aleja de las decisiones eminentemente técnicas o tecnocráticas, donde se tiene en cuenta los conocimientos y las limitaciones de los expertos, normalmente científicos o profesionales (^{Barbier et. al., 2013}). En cambio el enfoque pragmático propugna el diálogo con la opinión de otros actores sobre la experticia técnica. El enfoque pragmático permite tener en cuenta la retroalimentación, la verificación y las tensiones que se cruzan en el proceso decisorio. Para este fin, es indispensable establecer normas claras de comunicación y reglas de argumentación (^{Eagan, 2016}), cobrando importancia el papel de la interlegalidad.

Dicho esto, podemos indicar que la interlegalidad se convierte en una herramienta por medio de la cual los actores no-estatales tendrían legitimidad de intervenir en la toma de decisiones en materia de salud ambiental. Tal como lo indican ^{Barbier y sus colegas (2013)}, el experticio científico pasa al plano jurídico y político. Esto permite construir en el pluralismo jurídico las llamadas relaciones policéntricas en donde la perspectiva «de arriba hacia abajo» o «de abajo hacia arriba» son cada vez menos claras, dejando atrás una orientación lineal y monocéntrica (^{Griffiths, 2014}). Es decir, la experticia científica no tiene una jerarquía superior y que los saberes de otros actores tienen igual de importancia. Como los saberes tradicionales de los pueblos indígenas, los mismos ciudadanos del común, los lideres sociales, las industrias. Estos saberes y opiniones también convergen con el saber científico y el saber jurídico.

Aunque en Colombia existen algunos ejemplos de la aplicación de la interlegalidad (regla fiscal Ley 1473 de 2011, la política de racionalización de trámites, entre otros), no existen ejemplos concretos en el marco de salud ambiental. Ahora bien, el Consejo de Estado se pronunció en sentencia del 18 de junio de 2015, Magistrada Ponente María Elizabeth García, reconociendo los saberes tradicionales de la hoja de coca de los indígenas y limitándolos a su venta dentro de su territorio. Esta posición reconcilia distintos puntos de vista demostrando los avances de la interlegalidad en la protección y la construcción de los derechos ambientales (Sentencia No. 11001-03-24-000-2011-00271-00, Sección Primera, Consejo de Estado, Sala contenciosa administrativa).

Como avance hacia una posible aplicación de la interlegalidad en la salud ambiental, se podría anotar el reconocimiento de la Corte Constitucional al río Atrato como sujeto de derechos mediante la Sentencia T-622 de 2016. El fallo ha constituido un avance e innovación jurídica al aplicar ampliamente el modelo ecocéntrico de la filosofía ambiental. Esto permite establecer una comisión de guardianes del río (Resolución 0907 de 2018 del Ministerio de Ambiente), quiénes tendrán la tarea de articular a las comunidades locales con el Gobierno nacional. La sentencia no es solo es novedosa por el reconocimiento de la participación de las comunidades, sino que además otorgó varias tareas al gobierno en aras de salvar el río de su extinción total. Habrá por ejemplo un comisión de revisión de implementación de medidas, entre otros. Esto indica que la deliberación podría ser necesaria para avanzar en lo estipulado por la Corte en su histórico fallo.

Queda finalmente sugerir que la interlegalidad podría ser fundamental para el avance de la prohibición del asbesto en Colombia. La prohibición del asbesto sigue estancada en el Congreso sin que pueda ser efectiva su exclusión jurídica, toda vez que ha sido corroborado científicamente sus efectos cancerígenos (El espectador, 2018). Sin duda, una participación activa de todos los sectores sociales sobre todo del sector gremial con voluntad empresarial surtirá más efectos que los conflictos de intereses del lobby político. Recordemos que la misma industria podría autoregularse y gradualmente acordar una eliminación paulatina del asbesto. Esta acción puede canalizarse mediante consenso y voluntad empresarial. Así serán los empresarios quienes regulen lo que los mecanismos obsoletos de la democracia representativa no han podido. Únicamente después de esto, los legisladores cumplirían con su pacto constitucional, desatándose una serie de negociaciones, donde el gobierno pueda coadyubar a la voluntad empresarial. Por ejemplo, a través de incentivos o alivios presupuestales o también de inversión para la modernización de la industria que utiliza el asbesto. Es decir, hay una transferencia del saber empresarial en conjunto con el saber social para llevarlo a la realidad jurídica y política. Esto evita que las decisiones ambientales se sustenten en la representación de conflictos de intereses que ahogan la voz de otros actores que también gozan de legitimidad en la salud ambiental (población civil, líderes sociales o comunales, las mujeres, la población vulnerable, los indígenas, los sectores gremiales, las ongs, entre otros). Volvemos entonces a ^{Rawls (1996)} quien aseguro que la estabilidad de un pueblo no podrá ser alcanzada sino con el reconocimiento de todos los actores políticos.