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INTRODUCCIÓN
La vinculación de Colombia al proceso andino de integración plantea reflexiones desde los escenarios económico, político, jurídico y social. Es por ello que a través de las presentes líneas se pretende analizar la repercusión jurídica de la vinculación de Colombia a la CAN desde las competencias descentralizadas territorialmente.
Para el efecto, es importante resaltar que en el proceso de integración andino opera la transferencia del ejercicio de competencias del Estado colombiano al órgano supranacional denominado CAN y que en el Estado colombiano opera un sistema de organización territorial descentralizado, en el que también opera la trasferencia de competencias desde el poder central a las entidades territoriales colombianas.
El Estado-Nación ha sido objeto de varias trasformaciones, las cuales se materializan de distintas formas; una de ellas es a través del proceso de globalización. A nadie pueden sorprender los cambios coyunturales que ha sufrido el globo terráqueo, los cuales han puesto de manifiesto la crisis del Estado y en modo alguno su incapacidad para adaptarse y asumirlos. En este orden de ideas, reiteradamente la Doctrina colombiana ha manifestado la crisis de la descentralización territorial, entre otros aspectos por factores de orden económico, dejando de lado presupuestos de orden jurídico que no permiten el avance de la descentralización territorial colombiana1; es por lo anterior que se considera procedente analizar acuciosamente los elementos de orden jurídico para que la descentralización territorial produzca los efectos deseados antes de contextualizar el escenario económico de dicho sistema de organización administrativo.
En la actualidad, la descentralización territorial ocupa uno de los principales lugares dentro de la agenda de discusión de Colombia; lo anterior en razón a las vicisitudes que dicho sistema de organización administrativo ha evidenciado, y a la necesidad de contextualizar dicho sistema con otros sistemas de organización nacional e internacional. Para el efecto, es importante anotar que analizar la descentralización sin tomar en cuenta las tendencias provenientes de la globalización conduciría a interpretaciones erradas y limitadas; es por ello que resulta de interés analizar a la descentralización territorial colombiana desde la perspectiva del proceso de integración andina, el cual pretende matizar los efectos del fenómeno de la globalización en los Estados andinos.
La temática es pertinente si se toma en cuenta como ejemplo a la Unión Europea, la cual consiguió su constitución de manera simultánea con los procesos de descentralización que vive cada uno de los países que la componen; esto en aras de crear propuestas supranacionales como consecuencia de la globalización2 (Quiroz, 2014). Para el efecto, es importante resaltar que el fenómeno de la globalización3 exige de manera simultánea internacionalización y localización, lo que ha dado lugar a la glocalización. En otras palabras, lo local, para gestionarse en la actualidad, tiene que internacionalizarse, y lo global, para existir, requiere de espacios estratégicos desde donde proyectarse (Sassen, 1999).
PROBLEMA DE INVESTIGACIÓN
¿En qué medida y desde qué escenario y perspectiva jurídica, la CAN incide en la descentralización territorial colombiana?
ESTRATEGIA METODOLÓGICA UTILIZADA EN LA INVESTIGACIÓN
El presente artículo supuso una metodología de investigación cualitativa, ya que pretendió explicar los sistemas de organización administrativa denominados descentralización territorial y CAN, desde el escenario jurídico. El tipo de investigación es de carácter exploratorio en razón a que su objetivo fue examinar un problema de investigación poco estudiado. A la vez es una investigación descriptiva en razón a que pretendió especificar las principales propiedades de la relación entre la CAN y la descentralización territorial colombiana desde el ámbito jurídico.
RESULTADOS
Las coincidencias de la descentralización territorial colombiana y la CAN
La CAN4 fue creada en 1996, a través del Acuerdo de Cartagena, con personería jurídica internacional, cuya finalidad es promover el desarrollo de los Estados andinos en condiciones de equidad, mediante la integración y la cooperación económica y social. Dicha Organización Internacional está conformada por Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú, y tiene tres características fundamentales: la existencia de un orden jurídico andino, la supranacionalidad, y la creación de órganos comunitarios independientes y autónomos5 (Rosell, 1999).
La descentralización territorial ha sido entendida como el sistema de organización administrativo a través del cual el poder central transfiere competencias a órganos subnacionales o entidades territoriales para que estos las gestionen con autonomía e independencia.
Los elementos de configuración propios de la CAN y de la descentralización territorial son similares. Para el efecto, las competencias asignadas a la CAN6 y a las entidades descentralizadas territorialmente han sido asignadas mediante ley. De otro lado, los referidos sistemas de organización administrativos deben funcionar en Estados democráticos. Adicionalmente, al estudiar y reflexionar sobre los citados sistemas se observa la preponderancia del ejecutivo, a través del Gobierno central como protagonista tanto de la descentralización territorial como del proceso andino de integración. La similitud también se corrobora por la transferencia del ejercicio de competencias que se da tanto en la descentralización territorial como en el proceso andino de integración. En todo caso, la similitud más relevante entre estos fenómenos está en que a ambos sistemas de organización se les ha ordenado la gestión de competencias concurrentes. Para el efecto, es importante resaltar que competencias relacionadas con el transporte, la educación, la salud, el medio ambiente y el turismo fueron asignadas tanto a la CAN7 como por la descentralización territorial (Patarroyo & Benavides, 2014).
Es por lo anterior que resulta procedente afirmar la concurrencia entre las nociones de integración andina y descentralización territorial. La citada afirmación presupone la modificación del papel en el mundo contemporáneo de las entidades territoriales.
El ámbito jurídico de la descentralización territorial colombiana y la CAN: Propuesta de Avance
La integración andina es un proceso en virtud del cual los gobiernos andinos han adoptado con el apoyo de instituciones comunes, decisiones conjuntas en aras de intensificar su interdependencia y generar beneficios económicos, políticos y jurídicos comunes. El concepto de integración andina no se circunscribe a la cooperación internacional; para el efecto, la profesora Insignares ha considerado que «su significado pleno es el de la concertación deliberada, entre varias unidades autónomas, de un programa de acción conjunta hasta su culminación, es decir, hasta conseguir la integración perseguida, para lo cual crean una organización independiente, con esa finalidad específica, dotándola de poderes y recursos suficientes para lograrla. Implica, pues, interdependencia entre iguales, un obrar en conjunto, una reciprocidad de intereses, una comunidad que no sacrifica la pluralidad » (Insignares, 2007, p. 45).
Dialogar sobre la integración andina supone no olvidar que frente a dicho fenómeno el Estado colombiano mantiene la titularidad de la soberanía, sin perjuicio de lo cual puede, si sus intereses y conveniencia lo aconsejan, transferir a la CAN la administración práctica de ciertos campos de su actividad (Perotti, 2007). En otras palabras, la CAN no es un órgano internacional que desplace a los Estados miembros porque los mismos, al suscribir el Tratado Constitutivo, han acordado limitar el ejercicio de sus competencias, y transferir el ejercicio de algunas competencias a dicha Organización Internacional, lo cual permite la existencia de la supranacionalidad, la cual debe ser comprendida como el ejercicio en común de competencias soberanas, y no como el abandono de parte de la soberanía estatal8 (Palomares & Calonje, 2015).
Es por lo anterior que resulta pertinente afirmar que el Derecho administrativo en la actualidad no solamente está sometido por las normas de orden legal, sino también por normas de orden comunitario (Dromi, 2003); y en este orden de ideas el Derecho Comunitario ha procedido en modo alguno con la transformación del Derecho Administrativo colombiano. Lo anterior obedece fundamentalmente a que en la actualidad se evidencian Decisiones y Resoluciones emitidas por la CAN, que tenían origen en autoridades estatales colombianas, y que ahora se originan en instancias propias de la CAN. Adicionalmente, algunas decisiones emitidas por autoridades estatales colombianas son controladas jurisdiccionalmente por la CAN, a través del Tribunal Andino de Justicia.
Lo dispuesto en el párrafo anterior permite afirmar que el bloque de legalidad para resolver problemas jurídicos en el Estado colombiano se ha ampliado como consecuencia de las reglas y principios provenientes de la normatividad comunitaria, lo cual genera para las autoridades internas colombianas, en el marco de sus competencias, no solo dar cumplimiento a las normas nacionales, sino también a las normas comunitarias (Rodríguez, 2010).
En el mundo contemporáneo se ha corroborado la incapacidad de la norma emitida por los legislativos de los Estados para regular la globalidad de los hechos que plantean contextos cada vez más cambiantes e inciertos (Núñez, 2009). Es por esto que el Estado era el principal protagonista de la producción de normas. El escenario en virtud del cual los legislativos eran los únicos órganos competentes para legislar, en la actualidad se está matizando por el impacto de la globalización en la estructura estatal. Lo dispuesto anteriormente se hace evidente cuando el profesor Vélez conceptúa sobre el fenómeno de la descentralización en la actualidad así: «con la descentralización como estrategia, surge una nueva forma de gobernar, que expresa una clara tendencia a transferir el poder hacia dos direcciones opuestas: hacia arriba, a los organismos supranacionales9, y hacia abajo, a núcleos más pequeños, para descentralizar la toma de decisiones. El objetivo, en ambos casos, es acercar el gobierno a los gobernados, dar mayor legitimidad al sistema y responsabilizar a los ciudadanos en la toma de decisiones que afectan su propio destino» (Vélez, 2003, p. 49).
Atendiendo lo dispuesto por el profesor Vélez, se puede concluir que el fenómeno de la descentralización territorial ya no es un aspecto de importancia única y exclusiva por el Estado colombiano, sino que dicho fenómeno empieza a cobrar importancia en el escenario exterior, y para efectos de estas líneas, en el escenario supranacional, esto es, en el marco del proceso de integración andino.
La CAN tiene una extensión territorial de 4'718.000 kilómetros cuadrados y una población que supera los 110 millones de habitantes (Blanco, 2014). Esto supone una significativa importancia en América Latina. Sin embargo, los aportes e impactos de la CAN en los Estados miembros -que podrían ser mayores-se han visto disminuidos por factores de orden político, jurídico y económico (Rodríguez, 2016).
Es en este sentido que a través de las presentes líneas se pretende proponer algunos presupuestos de orden jurídico necesarios para que la CAN y la descentralización territorial colombiana puedan funcionar coordinadamente, y de esta manera lograr el avance del proceso andino de integración y de la descentralización territorial colombiana.
La configuración de necesidades locales compatibles con las competencias que a la fecha gestiona el proceso andino de integración (Vidal, 1975). En otras palabras, para que la descentralización territorial colombiana pueda funcionar en el marco de la CAN, es necesario que existan necesidades locales que sean compatibles con las competencias propias de la CAN.
La garantía de la autonomía administrativa a las entidades territoriales. La descentralización territorial supone un control de tutela por parte del poder central, aspecto que es completamente entendible en un Estado Unitario como el colombiano. Sin embargo, en el marco del proceso andino de integración es de relevancia que el citado control de tutela permita cierto grado de autonomía para que las entidades descentralizadas territorialmente puedan actuar frente a la CAN. Al respecto, coincidimos con el profesor Penagos, para quien «La verdadera descentralización exige eliminar las políticas paternalistas, las limitaciones impuestas por el poder central, la coordinación y las políticas centralistas que desconocen la autonomía» (Penagos, 2004, p. 41). A pesar de lo dispuesto por el profesor Penagos, se observa en la actualidad la existencia de un centralismo en el sistema de organización administrativo del Estado colombiano, el cual ha estado presente desde el momento de la expedición de la carta política de 1991 (Betancur, 2013, p. 194).
El artículo primero de la Carta Política reconoce la autonomía10 de las entidades territoriales como elemento integrante de una República unitaria y descentralizada. En este sentido, se entiende por autonomía administrativa de las entidades territoriales, el ámbito de intereses propios y el reconocimiento de que esos intereses propios han de ser normados y regidos por entes específicos bajo la dirección y supervisión del Estado (Suelt, 2008). Es en este sentido que resulta procedente lo afirmado por el profesor Penagos, quien considera que «la eficacia de la descentralización depende de la conciliación de la autonomía propia del Estado unitario con la autonomía que proclama la descentralización» (Penagos, 1996, p. 5). Lo dispuesto en líneas anteriores supone, sin lugar equívocos, la armonización de la autonomía propia de las entidades descentralizadas y del Estado unitario.
3. Claridad normativa en las competencias asignadas a las entidades territoriales descentralizadas11. Es importante que la normatividad que prevé las competencias de las entidades territoriales evidencie límites competenciales12, evite la duplicación en la asignación de competencias y competencias tan generales que en la práctica resultan impracticables o no concretan ninguna competencia en particular. Lo dispuesto anteriormente es de suprema relevancia para efectos de asignar adecuadamente responsabilidades a las correspondientes entidades territoriales. Ejemplo de lo establecido en líneas anteriores se encuentra cuando el ordenamiento jurídico colombiano prevé que una de las atribuciones de las entidades territoriales es la de ejercer las competencias que le correspondan; dicha competencia es absolutamente ambigua y etérea, ya que las competencias de las entidades territoriales no han sido claramente definidas en el marco legal y constitucional. Las pocas competencias referenciadas en la Constitución colombiana están supeditadas a lo que el legislador reglamente sobre el particular (Eraso, 2004).
4. Eficiencia en los principios rectores de la descentralización territorial; esto es de principios como la subsidiariedad, la coordinación y la concurrencia. De conformidad con el principio de subsidiariedad, el gobierno central no debe intervenir en las competencias que a las entidades territoriales por vía legal o constitucional les hayan sido atribuidas; y en especial aquellas que resulten concomitantes con las competencias de la CAN. A diferencia del principio de subsidiariedad, el principio de coordinación supone la toma de decisiones conjuntas por parte de del jefe de Estado y de Gobierno, las entidades territoriales y los ministros. El principio de concurrencia pretende asegurar participación activa de las entidades territoriales en las decisiones que considere procedentes el Gobierno central. Lo anterior en razón a que la concurrencia no puede significar imposición de hecho ni de derecho, en la gestión de las competencias para la concreción de los intereses de la descentralización territorial y del proceso andino de integración (Barragán, 2016).
5. La identificación en el Derecho Interno colombiano del grado de descentralización y de autonomía de las entidades territoriales. Lo anterior en razón a que tanto la descentralización territorial colombiana, como la autonomía de las entidades territoriales son cuestión de grado (Maldonado, 2008). Al respecto es importante resaltar que la denominación que efectúa la Carta Política, identificando al Estado colombiano como república unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales, no significa nada respecto del grado de descentralización y de autonomía. La no identificación en el Derecho Interno colombiano del grado de descentralización y de autonomía de las entidades territoriales genera como consecuencia lagunas legislativas cuando se quiere identificar clara y expresamente el nivel de autonomía y de descentralización en las competencias de las entidades territoriales.
6. Existencia de recursos económicos. En aras de que la descentralización territorial colombiana funcione en el proceso de integración andino, es necesaria la existencia de recursos económicos13 que permitan gestionar de manera concurrente las competencias de las correspondientes entidades territoriales y de la CAN. Lo anterior supone por parte del Gobierno Nacional la reserva de los respectivos recursos en el plan nacional de desarrollo y en el presupuesto anual general del Estado colombiano.
Es importante por parte del Gobierno Central, garantizar, promover y fortalecer las transferencias municipales y aumentar la capacidad de generación de recursos propios por parte de las entidades territoriales; lo cual genera como obligación a las mismas que las autoridades territoriales demuestren racionalidad en la gestión del gasto público y eviten el sobreendeudamiento y el despilfarro.
La CAN permite la posibilidad de obtener ingresos por parte de las entidades territoriales descentralizadas, lo cual justifica los gastos de las mismas. Al respecto, es importante no olvidar lo dispuesto por el profesor Perry, quien considera que «las entidades territoriales que logran financiar gran parte de su gasto con contribuciones propias, evidenciaran mayor estabilidad económica» (Perry, 1999). En concordancia con lo dispuesto por el profesor Perry, el profesor Nickson considera que «si las entidades subnacionales ejercen importantes funciones de gasto, también deberían tener mayores responsabilidades en la obtención de ingreso»(Nickson, 1998, p. 32). Esto permite afirmar que los gobiernos subnacionales gestionan mejor sus competencias cuando la obtención de sus ingresos y la de sus gastos se relacionan directamente (Bird, 1999).
7. Normas constitucionales que permitan dinamizar el Derecho Derivado Comunitario Andino. Esto obedece a que no es asimilable el tratado constitutivo de la CAN a la Carta Política colombiana, ya que quienes elaboran el citado tratado constitutivo son los Estados miembros (Fondevilla, 2009). La existencia de normas constitucionales que permitan dinamizar el Derecho Derivado Comunitario Andino permite justificar desde el marco constitucional la transferencia del ejercicio de competencias soberanas del Estado colombiano a la CAN y así evitar en modo alguno, problemas jurídicos de contradicción entre el Derecho Comunitario Andino y Ordenamiento Jurídico colombiano.
8. Armonización y articulación del Derecho Comunitario Andino con el Derecho Interno. En aras de que la descentralización territorial colombiana funcione en el marco del proceso andino de integración, es indispensable que desde el Gobierno Central se cumpla de manera eficiente y eficaz los postulados propios del Derecho Comunitario Andino o Derecho de la Integración14; esto es, la supranacionalidad que supone el citado sistema jurídico, la primacía o prevalencia15 del ordenamiento jurídico andino, el reconocimiento de la existencia del Derecho Comunitario Andino en el Derecho Interno y la aplicabilidad directa16 de las normas comunitarias.
CONCLUSIONES
En el marco de los Estados andinos, es evidente que como consecuencia de la globalización, la noción de soberanía estatal se cuestiona, circunstancia que genera incertidumbre respecto del papel de los órganos internos estatales y su eficiencia para resolver problemas globales. Por lo anterior, se hace pertinente un replanteamiento de la noción de soberanía, y como consecuencia de ello, el análisis dentro de la noción de soberanía, de la injerencia de organismos internacionales supranacionales y comunitarios como la CAN en algunas de las competencias de los Estados andinos.
Es evidente la relación jurídica que existe entre los sistemas de organización administrativos llamados descentralización territorial y CAN. Esto principalmente porque, de conformidad con el marco normativo, se puede corroborar competencias concurrentes en ambos sistemas, lo que supone coordinación entre dichas formas de organización. Lamentablemente, a la fecha, se puede evidenciar que la citada coordinación no existe, entre otros factores por la misma crisis del fenómeno de la descentralización territorial colombiana y de la CAN.
La vinculación del Estado colombiano al proceso andino de integración exige la implementación en el Derecho Interno, del sistema jurídico Comunitario o Derecho Andino de la Integración, el cual ostenta características especiales y diferentes frente al Derecho Internacional y al Derecho Interno.
Es importante resaltar que de conformidad con el Tratado Internacional denominado Acuerdo de Cartagena y demás protocolos modificatorios, la normatividad comunitaria es obligatoria y prevalence con relación a las normas nacionales. En consecuencia, los funcionarios, de la rama legislativa, la ejecutiva y la judicial deben fundamentar sus decisiones atendiendo al Derecho Interno pero contextualizándolo en el marco de la naturaleza jurídica del Derecho Comunitario. En concordancia con lo dispuesto anteriormente, es de relevancia no olvidar que el Derecho Comunitario Andino es autónomo, de aplicación inmediata, de efecto directo, y con eficacia prevalente; y como consecuencia de ello, Colombia debe abstenerse de emitir medidas que obstaculicen la eficacia del Derecho Comunitario Andino, ya sea que estas provenga de las ramas legislativa, judicial o ejecutiva.
Atendiendo lo dispuesto en líneas anteriores, resulta procedente afirmar que las competencias de la CAN se verán limitadas en la medida en que el Derecho Interno restrinja su supremacía o aplicación directa.
La descentralización territorial colombiana sigue siendo gestionada en el ámbito local, lo cual le resta a la CAN la posibilidad de enfrentar los efectos de la globalización en los Estados miembros y de proponer beneficios a las entidades descentralizadas territorialmente que quieran gestionar conjuntamente algunas de sus competencias con el proceso andino de integración.
La relación jurídica de la CAN y la descentralización territorial colombiana es de interdependencia en razón a que el sistema de organización administrativo descentralizado en la actualidad, y como consecuencia del Derecho Comunitario Andino, debe generar el cumplimiento del Derecho Interno y del Derecho Comunitario Andino.
Para el logro de los objetivos de la CAN es necesario por parte de los países miembros, armonizar las políticas jurídicas, económicas y sociales, lo cual supone en primera instancia superar las vicisitudes de orden jurídico del Derecho Comunitario Andino.
