INTRODUCCIÓN

De conformidad con Pallares, las relaciones jurídicas dentro de la comunidad internacional «son reguladas por el Derecho internacional, que es un sistema legal convencional que se rige por relaciones de coordinación» (^{Pallares Bossa, 2004}, p. 12-13); a diferencia del Derecho interno de los Estados nacionales, «que se expide por autoridades legítimas, con estructura jerárquica definida tanto legislativa como administrativamente y gobernadas por una relación de subordinación» (^{Plata & Yepes, 2009}, p. 22). Al respecto, es importante anotar que las relaciones jurídicas propias de la integración andina escapan a la regulación del Derecho Internacional y, como consecuencia de ello, se requiere de un ordenamiento jurídico propio y especializado denominado Derecho de la integración o Derecho comunitario (^{Blanco, 2015}; ^{Blanco, 2014}).

En este sentido, y de conformidad con Poppe, «el Derecho comunitario andino se origina y se nutre del Derecho internacional público, pero que se ha desprendido de este con personalidad propia» (^{Poppe, 1985}, p. 22). Los Tratados que dan vida al proceso de integración están sujetos en cuanto a su formalización y efectos a las reglas del Derecho de los Tratados. No obstante, lo anterior, es importante resaltar que el Derecho de la integración no es Derecho Internacional (^{Andueza, 1985}). Para el efecto, el Derecho de la integración es emitido para proteger y desarrollar los intereses de la organización internacional, razón por la cual no puede estar regulado por normas de Derecho Internacional (^{Blanco, 2013}).

En consecuencia, y de conformidad con lo que ha previsto la doctrina, el Derecho comunitario en virtud de su supranacionalidad se constituye en un ordenamiento jurídico propio y especializado, distinto del Derecho interno y del Derecho internacional común, que se inserta en los ordenamientos jurídicos nacionales con valor superior a la ley nacional a la que desplaza o sustituye en forma directa y automática (^{Plata & Yepes, 2009}). En otras palabras, y de conformidad con Moreno, «El Derecho comunitario constituye un orden jurídico propio, distinto del Derecho interno y del Derecho internacional que debe aplicarse uniformemente en el territorio de todos los Estados miembros y, por lo tanto, tiene una jerarquía superior a los ordenamientos jurídicos nacionales» (^{Moreno Loayza, 1987}, p. 55).

Lo dispuesto por Moreno obedece a que el Derecho comunitario y el Derecho interno coexisten en un mismo territorio, suelen recaer sobre los mismos destinatarios y regulan las materias que los respectivos ordenamientos jurídicos se han reservado; lo anterior supone una yuxtaposición normativa que debe ser coordinada por la respectiva organización internacional y los países miembros. En todo caso, es importante y necesario reiterar que el Derecho Comunitario no llega a confundirse con las normas del Derecho Interno; ya que existe una «autonomía recíproca» entre la fuente normativa de la organización internacional y la de los países miembros (^{Guarín, 2013}; ^{Gallego, 2014}). Aspecto que se evidencia ante la imposibilidad de que estos Derechos puedan derogarse mutuamente (^{Garzón, 2013}; ^{Forero, 2014}), y en todo caso, en el evento que se evidencie contradicción en el contenido normativo, se aplica el principio de la primacía del Derecho comunitario andino sobre el Derecho interno (^{Blanco & Gómez, 2016}).

A pesar de las directrices teóricas descritas en párrafos anteriores, que son claras para la doctrina y para la validez y eficacia del Derecho Comunitario Andino, es importante resaltar que si bien los Estados Andinos han cedido parcialmente la soberanía nacional en los ámbitos que se han reservado a la autoridad comunitaria (^{Palomares & Calonje, 2015}; ^{Quiroz, 2014}), en la actualidad, conservan competencias residuales o complementarias de naturaleza legislativa que deben ejercer conforme a la política legislativa del Proceso Andino de Integración. Para el efecto, es importante anotar que el Acuerdo de Cartagena ha delegado en los países miembros la ejecución y desarrollo de algunas normas emanadas de la organización, motivo por el cual el Tratado que crea el Tribunal Andino de Justicia haya impuesto a los países miembros la obligación de «adoptar las medidas que sean necesarias para asegurar el cumplimiento de las normas que conforman el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena».

ESTRATEGIA METODOLÓGICA

Consecuente con la investigación planteada, esta se halla enmarcada dentro de lo que se denomina investigación teórica-básica; igualmente, para dar respuesta al problema de investigación planteado y alcanzar los objetivos específicos formulados y teniendo en cuenta la forma de investigación que se ha proyectado, se han aplicado el análisis, la síntesis, la inducción y la deducción como métodos generales de investigación científica, bajo un enfoque predominantemente cualitativo, que tiene como sustento principal la indagación documental; además, con un alcance exploratorio y descriptivo (Tirado, Bedoya & ^{Blanco, 2016}).

EL NÚCLEO ESENCIAL NORMATIVO DEL DERECHO COMUNITARIO ANDINO

El Derecho Interno ha evidenciado cambios como consecuencia de la internacionalización y globalización del Derecho (^{Guarín, 2015}). Como consecuencia de ello, la realidad ha demostrado que el citado sistema jurídico está en transformación y como consecuencia de ello, este debe ir más allá de la regulación normativa legal. Desde el citado escenario, es de interés estudiar el papel del Derecho Comunitario Andino en el marco del Derecho Interno (^{Dromi, 2003}); y en este sentido, se considera que el Derecho Interno debe ser irradiado por el Derecho Comunitario Andino, atendiendo las características y los efectos de este último sistema jurídico (^{Barragán, 2016}).

El paradigma de los países andinos, sentado en la creación del Derecho única y exclusivamente por parte de los Estados, es fácilmente discutible, entre otros aspectos, por la existencia del proceso de integración andina. En efecto, en la actualidad, el Derecho para los Estados andinos no es creado únicamente por los Estados, sino además por parte de entes supranacionales, como la Comunidad Andina (CAN).

De conformidad con Campuzano, «la multiplicación de las instancias productoras de derecho y el entramado de sus respectivos ámbitos de validez nos coloca ante un panorama jurídico difuso» (Campuzano, 2008); lo anterior se corrobora, entre otros ejemplos, en la relación jurídica entre el Derecho Internacional, el Derecho Interno y el Derecho Comunitario Andino. El Derecho internacional y el Derecho nacional comenzaron a confundirse en todas aquellas materias que empezaron a ser reguladas por un nuevo ordenamiento: el Derecho de la integración o Derecho Comunitario Andino; en este sentido, el Derecho comenzó a convertirse en un fenómeno tridimensional, en la medida en que en el escenario nacional e internacional se insertaba otro escenario: la dimensión comunitaria (^{Quindimil, 2006}). Es así como Maside manifiesta que «en el Derecho Comunitario coexisten elementos autónomos o propiamente comunitarios (Tratados constitutivos y Derecho derivado), elementos de Derecho internacional general (Acuerdos de los Estados miembros entre sí o con terceros Estados, Acuerdos de los Representantes de los Gobiernos de los Estados miembros reunidos en el seno del Consejo) y elementos de Derecho interno (medidas de desarrollo y de colaboración del derecho nacional con las normas e instituciones comunitarias). Este entramado jurídico convierte al Derecho comunitario en un ordenamiento sumamente complejo, en el que se distinguen tres bloques normativos: 1) El Derecho Primario u originario (Tratados constitutivos). 2) El Derecho derivado o secundario (Reglamentos, Directivas, Decisiones, Recomendaciones y Dictámenes). 3) El Derecho complementario (Jurisprudencia, Costumbre, Principios generales del Derecho, Derecho internacional)» (^{Maside, 1992}).

El Acuerdo de Cartagena, suscrito en 1969 por Colombia, ha creado un sistema jurídico con características propias (^{Andueza, 1985}, p. 83-85) dirigido a promover el desarrollo equilibrado y armónico de los países miembros y con miras a la formación gradual de un mercado común latinoamericano (^{Sebastián Piana, 2009}, p. 370)¹, aspecto corroborado por el artículo 2 del Protocolo de Quito, el cual modificó el Acuerdo de Cartagena. En este orden de ideas, el Acuerdo de Cartagena generó en el ordenamiento jurídico colombiano una transformación de la noción de soberanía, al introducir el concepto de «supranacionalidad» a las normas del Derecho Comunitario Andino (^{García, 2004}, p. 59). Al respecto, es importante resaltar lo dispuesto por el profesor Sáchica, para quien la supranacionalidad es el núcleo del Derecho Comunitario Andino que permite distinguirlo del derecho internacional (1990, p. 10-11).

Así, según Moreno, el proceso andino de integración supone una «redistribución de poderes » bajo el entendimiento de que «la soberanía no es indivisible sino que bien pueden los titulares de ella - es decir, los Estados- convenir libremente la atribución del ejercicio de una parte del poder soberano a instituciones distintas de los Gobiernos y al hacer esa atribución crean una fuente de Derecho que prima sobre las reglas internas respectivas» (^{Moreno Loayza, 1987}, p. 55).

El Acuerdo de Cartagena² de 1969 fue el Tratado Internacional que dio origen a la Comunidad Andina (CAN). Dicho Acuerdo y sus protocolos han conformado un cuerpo sistémico y autónomo de normas supranacionales que han de ser cumplidas por los países andinos, esto es, por Bolivia, Colombia, Ecuador y Perú. Para el efecto, el artículo 1.° del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina prevé los componentes del Ordenamiento Jurídico de la CAN así:

En este orden de ideas, se puede afirmar que el Derecho Comunitario Andino se fracciona en normas de derecho primario u originario, y normas de derecho secundario o derivado³. Las normas de derecho primario u originario se refieren a los tratados y protocolos legalizados en el interior de los países miembros de la CAN (^{Tangarife, 2002}). Dichas normas son válidas y de obligatorio cumplimiento en el Derecho Interno, en razón a que en los Estados andinos se han adoptado los trámites legales necesarios para su incorporación al Derecho Interno; con lo cual, resulta procedente afirmar que el Derecho Comunitario Andino primario es parte del Derecho Interno colombiano, con categoría de ley, puesto que su adopción formal generó la expedición y promulgación de una ley por parte del legislativo, la cual fue a su vez objeto de control de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional.

Es importante resaltar que a diferencia del Derecho Comunitario europeo primario, en el ordenamiento jurídico colombiano no es aplicable la concepción monista en la relación derecho interno y Derecho Comunitario Primario, ya que en el Estado colombiano hay una clara concepción dualista⁴, en razón a que las normas comunitarias primarias solo llegan a ser parte del Derecho Interno siempre que se cumplan los requisitos internos que ordena la Carta Política.

Por su parte, las normas de derecho secundario o derivado están conformadas principalmente por las Decisiones del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores y de la Comisión Andina y las Resoluciones de la Secretaría General. Este Derecho Comunitario secundario es emitido por autoridades comunitarias que lo profieren porque ostentan la competencia delegada por los Estados andinos, y porque su validez y eficacia no deriva de sí mismo, sino de lo establecido por el derecho comunitario primario (^{Rodríguez, 2010}). Por ello, resulta procedente resaltar que la validez y eficacia del Derecho Comunitario Andino derivado frente a los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros, se evidencia por el Derecho Comunitario Primario. Es por ello que el artículo tercero del Protocolo de Cochabamba prevé que «las Decisiones del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores o de la Comisión y las Resoluciones de la Secretaría General serán directamente aplicables en los Países Miembros» y, el artículo cuarto, que «los Países Miembros están obligados a adoptar las medidas que sean necesarias para asegurar el cumplimiento de las normas que conforman el ordenamiento jurídico de la Comunidad Andina». Atendiendo lo dispuesto en las citadas normas, es fácil concluir que las normas expedidas por las autoridades comunitarias están vinculadas al Derecho Interno de los Estados y tienen eficacia directa y de prioridad⁵ con relación a las leyes propias de los Estados miembros (^{Rodríguez, 2010}). Lo anterior obedece, entre otros aspectos, a que de conformidad con la Carta Política colombiana, es procedente la transferencia a autoridades comunitarias de la competencia de regular diferentes aspectos que en principio correspondería a las autoridades nacionales. Para el efecto, el artículo 150.16 de la Carta Política prevé que el Estado puede «transferir parcialmente determinadas atribuciones a organismos internacionales, que tengan por objeto promover o consolidar la integración económica con otros Estados » En este sentido, y sin lugar a equívocos, el Derecho Comunitario Andino ostenta características propias del Derecho comunitario primario.

La relación jurídica entre las normas comunitarias y las normas internas funciona atendiendo cuatro (4) postulados fundamentales: i) las normas de derecho comunitario se vinculan al Derecho Interno de los Estados andinos; ii) las normas comunitarias ostentan de aplicación inmediata; ii) las normas comunitarias ocupan un rango superior de jerarquía con respecto a las normas nacionales, y iii) las normas comunitarias no requieren de otras normas para generar derechos y obligaciones a los países miembros y a los ciudadanos andinos (^{Rodríguez, 2010}).

En consecuencia, el Derecho Comunitario Andino presenta las siguientes características:

En efecto, una organización supranacional que viene definida por la idea de «integración» y que surge como una nueva fórmula de relación internacional, distinta de la tradicional organización internacional vinculada al principio de «cooperación» entre Estados, implica el ejercicio de poderes por parte del ente supranacional, lo que se interpreta como un ejercicio de limitación de la soberanía de los Estados. Según ^{Pérez Tremps (1992}, p. 107), se trata de la atribución de competencias a una organización supranacional, lo cual significa el surgimiento de un nuevo titular de poder, con potestades soberanas que deben actuar frente a todos los ciudadanos. De este modo, el elemento más relevante es la eficacia directa y la aplicabilidad inmediata en el ámbito interno de las normas y actos del ente supranacional.

¿QUÉ HACER PARA QUE EL ORDENAMIENTO JURÍDICO COLOMBIANO Y EL DERECHO COMUNITARIO ANDINO FUNCIONEN ARMÓNICAMENTÉ

Es importante reiterar que el centro de producción de normas de los Estados andinos ya no se ubica única y exclusivamente en los cuerpos legislativos de los países miembros, sino también, en autoridades comunitarias, como la Comisión de la Comunidad Andina, el Consejo Andino de Presidentes Andinos y la Secretaría General de la CAN. Este aspecto genera la ampliación de las fuentes de la legalidad en los Estados miembros de la CAN y, como consecuencia, el esfuerzo de articular los ordenamientos jurídicos internos con el ordenamiento comunitario, entre otros aspectos, para evitar lagunas y antinomias cuando se pretenda aplicar dichas normatividades (^{Rodríguez, 2014}; ^{Humbarita, 2015}).

En este orden de ideas, es importante que las autoridades de las ramas legislativas, ejecutivas y judiciales de los Estados miembros, en el marco de sus competencias, fundamenten sus decisiones y actuaciones no solo en las normas de derecho interno (^{Guarín & Aldana, 2016}) , sino que también deben tomar en consideración, de forma prevalente, el ordenamiento jurídico comunitario (^{Rodríguez, 2010}). Para el efecto, el acto modificatorio del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia de la CAN (Protocolo de Cochabamba), de 28 de mayo de 1996, ha previsto que el Derecho Comunitario Andino ostenta de plena validez y eficacia.

De conformidad con el profesor Vélez, la CAN es un organismo supranacional en razón a que está integrado de manera que sus miembros no representen a ningún Estado; esto significa desvincularse de sus nacionalidades y responder únicamente a los intereses comunitarios, sin recibir instrucciones de ningún Gobierno; igualmente, se lo considera un organismo supranacional porque ostenta la potestad de dictar normas obligatorias para los Estados miembros, cuya aplicación es inmediata, sin necesidad de ningún trámite nacional para su implementación. Por lo tanto, estos órganos comunitarios tendrán estructuras institucionales que asumirán competencias previamente transferidas de los Estados participantes, delegándose con ello, poderes de decisión de los países miembros para lograr así el cumplimiento de los fines y objetivos comunitarios (^{Vélez, 2006}).

Los Estados Andinos, en el tratado constitutivo de la CAN o Acuerdo de Cartagena, han creado órganos, a los cuales les han transferido competencias; y dentro de ellas, la facultad de formular normas de aplicación directa. Dicha norma fundacional o primaria es incompleta porque, no obstante indicar los destinatarios, no suele establecer todo el contexto de lo que se pretende con la norma fundacional. Es por ello que, por el carácter incompleto de estas normas, se exige que, para efectos de su cumplida ejecución, sean desarrolladas o complementadas por los respectivos órganos comunitarios andinos. Lo anterior quedó regulado en el artículo 5 del Tratado de Creación del Tribunal de Justicia del Acuerdo de Cartagena en los siguientes términos: «Los países miembros están obligados a adoptar las medidas que sean necesarias para asegurar el cumplimiento de las normas que conforman el ordenamiento jurídico del Acuerdo de Cartagena. Se comprometen, asimismo, a no adoptar ni emplear medida alguna que sea contraria a dichas normas o que de algún modo obstaculicen su aplicación». Refiriéndose a las anteriores obligaciones, Sáchica concuerda en que «es en este aspecto donde reside la esencia del compromiso jurídico comunitario y es al mismo tiempo la clave del éxito del proceso en su aspecto jurídico, de lo cual se deduce que la ejecución del mismo es compartida por los órganos comunitarios y los nacionales... » (^{Sáchica, 1990}, p. 9).

Para que el Derecho Comunitario Andino y el ordenamiento jurídico colombiano funcionen armónica y coordinadamente, es indispensable la configuración de una Comunidad de Derecho en el contexto de la CAN; lo anterior supone el cumplimiento de los siguientes elementos:

En consecuencia, para que el Derecho Comunitario Andino funcione de manera armónica con el Derecho Interno colombiano es necesaria la configuración de una comunidad de Derecho (^{Patarroyo & Benavides, 2014}; ^{Rodríguez, 2016}); esto es, que la CAN sea expresión paralela a la de «Estado de Derecho» propia de los Estados miembros; la legalización de propuestas de armonización legislativa en el interior de la CAN (^{Vargas & Riaño, 2018}); la atribución o cesión del ejercicio de competencias soberanas por mandato constitucional; la primacía del derecho comunitario y su exclusión del ámbito de controles constitucionales o contenciosos administrativos; la aplicación directa en el ámbito interno de la normativa comunitaria. Todo lo anterior supone la necesidad de hacer un proceso de elaboración de técnicas de internalización de la normativa comunitaria; esto es, de mecanismos que permitan la transposición e incorporación de la norma comunitaria al ordenamiento nacional (^{Blanco, 2017}).

CONCLUSIONES

La Comunidad Andina está en el proceso de búsqueda de una mayor presencia en el ámbito internacional; para lo cual resulta necesaria la claridad en la aplicación del Derecho Comunitario Andino frente al Derecho Interno colombiano y de los países miembros de la CAN.

En el marco de los procesos de integración, encontramos el de la CAN, el cual está regulado por el Acuerdo de Cartagena y demás normas modificatorias, y estuvo originado principalmente por consideraciones económicas en aras de la búsqueda de un mayor crecimiento económico, mediante la creación de un mercado más amplio.

El Protocolo de Trujillo en 1997 modificó el Pacto Andino en la Comunidad Andina, creando el sistema andino de integración, y como consecuencia de ello, autoridades comunitarias con capacidad de regulación en los Estados andinos.

Las relaciones entre el Derecho internacional y el Derecho interno se explican con base en la tesis dualista del orden internacional de manera que el Derecho internacional tiene validez en el plano interno al ser «transformado» en Derecho nacional mediante su reconocimiento en el orden interno. Lo anterior no resulta aplicable de manera tajante al Derecho comunitario o Derecho de la integración, en razón a que los Estados andinos dieron origen a la CAN dotándola de facultades y recursos suficientes a fin de lograr la integración perseguida.

El Derecho comunitario se origina y nutre del Derecho internacional común, pero, en virtud de su supranacionalidad, se constituye en un ordenamiento jurídico propio y especializado distinto del Derecho interno y del Derecho internacional común que se inserta en los ordenamientos jurídicos nacionales con valor superior a la ley nacional, a la cual desplaza o sustituye en forma directa y automática, y sin necesidad de complemento normativo de Derecho interno.

Colombia cuenta con un ordenamiento interno que, pese a su vocación internacionalista, no contiene disposiciones constitucionales que reconozcan la supremacía de la norma comunitaria y su aplicación directa. No existe en el ordenamiento colombiano técnica expresa de incorporación para los actos de organizaciones interestatales como la CAN.

Esta dificultad coincide con la caracterización reconocida por Pasquale ^{Borea (2011}, p. 91) a los procesos de integración en Latinoamérica, de suyo centrados en una dialéctica entre la soberanía de los Estados y las funciones atribuidas a las organizaciones comunitarias; dialéctica que se enfrenta igualmente a problemáticas relativas a las relaciones entre el ordenamiento interno de la organización comunitaria y el ordenamiento de los Estados miembros. Este modelo, que obedece al proceso de integración propio de los países latinoamericanos, criticado precisamente por la existencia de una variedad de organizaciones que conviven en la misma área geográfica con competencias a veces muy similares y con una participación subjetiva a menudo idéntica, se desarrolla en medio de la consciencia de que en un mundo fuertemente interconectado y globalizado no puede existir espacio para un rol solitario de los Estados soberanos y aún en presencia de un general y difuso consenso para los procesos de integración; por lo cual, la falta de voluntad política, los problemas económicos, además de una carencia de efectivos elementos técnico-jurídicos, parecen ser algunas de las razones para que los Estados latinoamericanos no hayan alcanzado aún a definir estrategias unitarias, unívocas para toda la región en general, lo que demuestra una carencia de resultados concretos que lleva a menudo a la consideración de una debilidad crónica de las instituciones de integración latinoamericanas en muchos ámbitos, por lo cual, la propuesta que aquí se analiza contribuye a un reforzamiento de los procesos de integración en América Latina.