INTRODUCCIÓN

El espíritu de la Ley 1448 de 2011 fue y sigue siendo el de reparar a las víctimas del conflicto, el de tratar de enmendar la ausencia del Estado como garante de los derechos fundamentales. Amplias zonas del país alejadas del entramado administrativo centralizado se encontraron desprotegidas, no solamente abandonadas a su suerte en cuestiones de seguridad, abandonadas en cuanto a la prestación de servicios básicos.

Lejos de cumplir sus funciones, el gobierno nacional permitió y fue partícipe de la existencia de actores beligerantes que causaron una situación de violencia generalizada y sin precedentes, desarrollada a partir de la época denominada "la violencia", hasta nuestros días (Biblioteca Nacional de Colombia, s.f.). La misión económica enviada por el Banco Mundial durante el gobierno de Mariano Ospina Pérez indicó que "una política económica exitosa no debía buscar mejorar la situación económica de los campesinos, y ni siquiera intentar educarlos, sino enviarlos a las ciudades: urbanizarlos y proletarizarlos en las fábricas de la revolución industrial" (Biblioteca Nacional de Colombia, s.f., párr. 5). El resultado de tal recomendación fue el esperado, el desplazamiento de los campesinos a las ciudades buscando seguridad trajo consigo grandes extensiones de tierras desoladas y estériles. A partir de ese momento la guerra no cesó, y paulatinamente fueron ingresando y saliendo actores del escenario.

Los actores cambiaron, pero el escenario no cambió; el despojo y/o abandono de tierras tuvo baches, altos y bajos, pero desde la época de la violencia existió, eso sí, con más fuerza a partir de 1994, como se observa a continuación (^{Centro Nacional de Memoria Histórica, 2016}).

En la figura 1 se puede observar la indiscutible relación entre el despojo y/o abandono y el desplazamiento, hechos que se encuentran ligados y que pueden ocurrir de manera simultánea o independiente. La imagen nos muestra que en la mayoría de los casos ocurren de manera simultánea; por tanto, el desplazamiento de un grupo familiar acarrea el abandono de la tierra, lo cual rompe al mismo tiempo el vínculo del entramado social y el sustento de la respectiva familia.

Fuente: Registro Único de Predios y Territorios Abandonados Individuales (RUPTA individual), 1994-2013 (agosto); Registro de solicitudes de restitución - URT, Oficina de Tecnologías de la Información, 31 de diciembre de 2013 (citado en ^{Centro Nacional de Memoria Histórica, 2016}). Mensajes comunicativos «tierras y conflictos rurales». CNMH. http://centrodeme moriahistorica.gov.co/descargas/tierras-nacional-2016/MENSAJES-CLAVE-INFORME-TIE-RRAS-NACIONAL-2016.pdf, p. 16.

Figura 1  Relación entre el desplazamiento y el abandono entre los años 1994 y 2013.  

Según el Observatorio Global del Desplazamiento Interno, entre los años 1985 y 2020, Colombia acumuló la triste cifra de 8,1 millones de desplazados internos (^{Reliefweb, 2021}). Esta cifra es el resultado del abandono generalizado en el que el gobierno nacional tiene a aquellas regiones en las que su presencia no se siente ni se ve. Es posible inferir que el desplazamiento es producto no solo de conflictos políticos sino de intereses por el uso de la tierra del desplazado, claro está, entre otras razones. Por ello, la causa primordial de la violencia en Colombia es la tierra (^{Universidad del Rosario, 2009}), cuya tenencia desigual propició la pugna entre simples tenedores y terratenientes que por motu propio o intermedia persona se apropiaban de terrenos que no les pertenecían; la mayoría de las veces usando la fuerza. Las cifras del Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario (^{Finagro, 2021}) indican que "de los 22 millones de hectáreas cultivables que tiene el país, sólo están sembradas 4,8" (párr. 4), guarismo que permite entrever que la tierra está en manos de propietarios que no explotan la tierra.

Establecer con precisión la cantidad de tierra abandonada o cuyos propietarios o tenedores han sido despojados es difícil; sin embargo, de la mano de instituciones como Acción Social, Ministerio de Agricultura, fue posible recopilar una cifra aproximada para el año 2012. Así, con la entrada en funcionamiento de la Unidad de Restitución de Tierras se lograron recopilar los siguientes datos (^{Agencia de la ONU para los refugiados, ACNUR, 2012}).

De la información de la tabla 1 se puede colegir, de la mano de las cifras de víctimas de desplazamiento a 2012, estimadas por el gobierno nacional entre 4,9 y 5,9, que tres cuartas partes de la población en desplazamiento forzado sufrieron despojo o abandono de tierras. La anterior información indica a todas luces que las víctimas de conflicto armado sufrieron varios hechos victimizantes, principalmente el desplazamiento ligado al despojo de tierras.

ANTECEDENTES

Buscando pasar la página en el cotidiano acontecer de violencia generalizada en el país, la protección del derecho de restitución de tierras resulta de vital importancia para el camino de la restitución integral. El cumplimiento del respeto a la dignidad humana, establecido en el artículo primero de la Carta Política Colombiana (1991), representa la base legal sobre la cual se erige la obligación del Estado de cuidar y propender por aquello descrito en el artículo segundo de la misma norma, esto es, "proteger la vida, honra, bienes" (p. 1).

En razón a la situación de violencia generalizada en el país, la Corte Constitucional se vio conminada a proteger la sistemática violación de los derechos de las víctimas, por lo cual declaró el Estado de Cosas Inconstitucional por medio de la Sentencia de T-025 de 2004. A continuación, la Corte Constitucional se expresa por medio de los Autos 04 y 05 de 2009, con los cuales organiza los Planes de Salvaguarda Étnica y los Planes Específicos respectivamente, marco en el cual se expidió la Ley 1448 de 2011. Adicionalmente, buscando dar sustento a la ley de víctimas, el gobierno nacional expide los decretos leyes 4801, 4802 y 4803 de 2011 por medio de los cuales se crea la Unidad para la Atención y Reparación a las Víctimas, la Unidad de Restitución de Tierras y el Centro Nacional de Memoria Histórica.

Siguiendo adelante con la confección del marco normativo, la Corte Constitucional, mediante Sentencia SU 648 de 2017, indica que "La restitución debe entenderse como el medio preferente y principal para la reparación de las víctimas al ser un elemento esencial de la justicia restitutiva" (p. 35). Dicho señalamiento convierte a la restitución en el cimiento de cualquier proyecto de reparación y/o proceso de paz. Las víctimas de despojo de tierras son sujeto de especial protección constitucional con el fin de evitar una revictimización.

La restitución de tierras, entendida como aquel derecho que le atañe a la víctima respecto del predio del que fue despojada por el conflicto armado, constituye el ejercicio definitivo de la reparación, por encima de la indemnización, pues esta intenta restablecer la configuración social existente antes de la ocurrencia del hecho victimizante. La ley de víctimas no solo intenta retornar el título de propiedad; busca también mejorar el aspecto socioeconómico de la víctima en su retorno.

El proceso de restitución comienza en el momento en el que la víctima solicita la inscripción del predio despojado o abandonado en el Registro de Tierras administrado por la Unidad Administrativa Especial de Restitución de Tierras. Una vez la Unidad decide sobre la inclusión, la víctima por intermedio de un apoderado judicial debe solicitar la restitución ante un Juez del Circuito especializado en el tema. El juez decidirá sobre la admisión de la solicitud si se cumple con los requisitos procesales y, acto seguido, adelantará el proceso judicial si no hay opositores a la solicitud. El proceso continuará con la sentencia y la entrega material del predio; en caso de que la sentencia sea desfavorable, la víctima podrá interponer los recursos a que haya lugar (^{Ministerio de Agricultura, s. f}.).

A efectos del procedimiento de restitución, la discusión se centrará, pues, en identificar el punto de quiebre del proceso, dado que en el papel el mismo parece expedito al establecer cuatro meses entre la solicitud y la sentencia. Sin embargo, la entrega material parece no marchar del todo bien según los datos entregados por la institucionalidad.

TIPOS DE INFORMACIÓN

Respecto a los tipos de información usados para el presente artículo, se utilizó información de autores e investigadores, que dan cuenta de la profundidad del tema abordado, hallados en fuentes reconocidas, artículos que plantean la problemática desde diferentes puntos de vista e investigaciones publicadas en revistas indexadas, las cuales engranan las referencias que se encuentran debidamente referenciadas y que realzan la necesidad de discutir sobre el sujeto.

DISCUSIÓN

De acuerdo con lo establecido por la (Comisión Colombiana de Juristas (^{Coljuristas, 2019}), a 2018 aproximadamente 3,8 millones de personas habían abandonado sus predios por la fuerza. Entre el año 2011 y el año 2018, solamente se habían restituido 7502 predios, equivalentes a 340.704 hectáreas. Para ^{Coljuristas (2019)} el avance efectivo en la restitución de bienes, pasados 8 años de la puesta en marcha de la ley, alcanzaba un penoso 15%, además de indicar que el 64% de las solicitudes se encontraban negadas en fase administrativa.

Desde el Senado de la República, al momento de estudiar los avances de la Ley que nos ocupa, a 10 años de su vigencia, los datos del control político realizado dieron como resultado la restitución de un total de 144.688 hectáreas reconocidas por fallo de jueces y 21.870 con orden de compensación. Según la información proporcionada por el Ministerio de Agricultura y la Unidad para las Víctimas, al cierre de la vigencia de la ley los jueces habían dictado sentencia solamente en el 52% de los casos (^{Díaz-Lozano, 2021}).

Los datos son avasalladores; de los 6,5 millones de hectáreas abandonadas y/ o despojadas hasta el 2012, solo 144.688 habían sido restituidas para mediados del 2021. El anterior dato indica que tan solo el 2,2% de la totalidad de terrenos ha sido restituido; una cifra verdaderamente baja si se tiene en cuenta los 10 años de la entrada en vigencia de la ley.

OBSTÁCULOS DE LA RESTITUCIÓN

¿Debe prorrogarse la restitución de tierras? La respuesta es simple: Sí. A pesar de la ineptitud con la que el gobierno nacional ha ido llevando a cabo el proceso de la restitución, la ley ha de prorrogarse, pues es el único instrumento legal y ahora vigente con el que cuentan las víctimas para satisfacer sus derechos. En este punto es fácil darse cuenta de que la coyuntura es de tipo estructural; es un problema de instituciones, meramente administrativo, que no tiene que ver con el espíritu de la norma, con el cual se dio un paso histórico al reconocimiento del conflicto armado y sus penosas secuelas.

Entendido, pues, que el problema de la ley no es la ley en sí, es importante entonces anotar que nos enfrentamos a un problema de eficacia del derecho. Será ahora menester establecer el entramado de la restitución para señalar los obstáculos que impiden que el proceso llegue a feliz término, esto es, a la restitución del derecho arrebatado.

En el proceso de restitución de tierras, es indispensable la articulación de los diferentes agentes que hacen parte del paso a paso en la entrega material. Un trabajo de campo adecuado por parte del personal de la Unidad de Restitución de Tierras, el cual influirá profundamente en la presentación del caso al Juez de instrucción, y la fundamentación de las órdenes judiciales, las cuales deberán ser cumplibles y justas desde un enfoque social, determinan el correcto derrotero para la consecución final (^{Dejusticia, 2016}).

En gran medida la coyuntura de la restitución se encuentra en la articulación de los diferentes agentes, pues, de otro modo, no será posible que el cumplimiento de la sentencia se ejecute no solo por las autoridades competentes sino también por la Unidad de Restitución de Tierras, que muchas veces la restitución se encuentra ordenada en los fallos.

Además de las diferentes coyunturas administrativas, el gobierno nacional debió enfrentar el impacto de los costos que conlleva la ejecución de esta política pública. Los gastos proyectados para el cumplimiento de la ley durante los 10 años de su vigencia se realizaron sobre una población de 3 millones de víctimas, con un costo de 54,9 billones para el 2011, esto es, actualizados a 76,6 billones para el 2020. El incremento en el costo fue de aproximadamente 150% en razón a los 9 millones de víctimas que reflejó el Registro Único de Víctimas para el 2020 (^{Departamento Nacional de Planeación, DNP, 2021}). Al respecto se debe indicar que las apropiaciones presupuestales realizadas por el gobierno nacional se realizaron basadas en la proyección de ingresos del país para el año 2011; la proyección económica al día de hoy no es la misma, y la tasa de desplazamientos no deja de crecer aunque no sea exponencial.

Otro inconveniente de la estructuración administrativa se sitúa en la macro y la micro focalización de los predios, entendidas como la definición de áreas geográficas del conflicto; en otras palabras, la ponderación de la posibilidad de las medidas de satisfacción (^{Imbett, 2015}). Al respecto, es importante anotar que el retorno a la tierra, una vez dictada la sentencia por el juez, no se realizará hasta que no estén dadas las condiciones de seguridad de la zona a la que se realizará el retorno, a efectos de la microfocalización. La autorización para el retorno es impartida por el Ejército Nacional, quien muchas veces no encuentra las condiciones de seguridad necesarias para permitir el retorno. Según los datos dados por el gobierno nacional en el documento Conpes 4031 de junio 2021, a diciembre de 2020 el 78% de las solicitudes de restitución de las zonas no microfocalizadas se encuentra en municipios de alto riesgo, es decir, un total de 14.824 solicitudes de restitución no se realizarán hasta que no se supere la condición de peligro (^{DNP, 2021}).

CONCLUSIONES

El Congreso de la República prorrogó la Ley 1448 de 2011 por 10 años más, esto es, hasta el 11 de junio de 2031. Lo hizo expidiendo la Ley 2078 de 2021, continuando con el esfuerzo estatal por alcanzar la reparación de las víctimas. Pero la prolongación de la ley de víctimas por sí sola no establecerá un cambio duradero y por lo menos estabilizante si el Estado no propone los procedimientos de acompañamiento o estructura los mecanismos para que las causas de la expropiación de la tierra y la violencia no se erradiquen. Deberá el gobierno nacional interceder para cortar de raíz el abandono en el que continúa sumido el país que a fin de cuentas es más rural que urbano.

Es importante indicar también que existen intereses de los diferentes actores de la sociedad colombiana e internacional para que la tierra no encuentre su dueño o aquel que la necesite. Inversionistas venidos de todas partes estarán interesados en hacerse a la tierra de manera furtiva, como se ha venido haciendo en el país desde fechas inmemoriales. Puede que la historia no deje de repetirse.

El reto será para el gobierno nacional, el cual deberá enfrentar la desconfianza que la población -no solamente la que ha sido víctima del conflicto - tiene en las instituciones que hacen parte del mismo, pues de seguir en esta misma dirección, no habrá posibilidad de cumplir con lo establecido por la ley, ni de terminar de satisfacer los derechos violados a los ciudadanos, en tanto se continúe eternamente violentando la vida, la propiedad privada y la dignidad. Es imperativa la necesidad de generar procesos más efectivos en el trámite entre la normatividad y las instituciones y, sobre todo, la cohesión y el trabajo armónico de las mismas instituciones y los mecanismos establecidos para el cumplimiento de la norma. El análisis debe evaluar el alcance de la visión transformadora de la restitución, pues la propuesta generosa, ambiciosa y compleja que se planteó a través de la ley se ha visto afectada por la estructuración de procesos administrativos para su ejecución.

Los problemas de coordinación entre las instituciones con algún grado de participación en la restitución han promovido la demora tanto en los procesos, como en el cumplimiento de las órdenes judiciales en la etapa de postfallo. La URT y las otras entidades que hacen parte del SNARIV y que tienen el deber de colaborar con el intercambio oportuno de información, así como en la ejecución de las medidas complementarias a la restitución, no han logrado adaptar sus procedimientos internos a las exigencias de la restitución. (^{Gutiérrez-Sanín et al., 2019}, p. 197).

Para finalizar, es imperativo seguir fortaleciendo y construyendo mecanismos prácticos que conduzcan a la verdad y la justicia, teniendo en cuenta que estos son los pilares del objeto fundamental de la Ley, conforme lo dispuesto en los artículos 1, 3, 4, y 9 de la Ley. Pero para alcanzar estos fines, se deben fortalecer las estrategias del Estado y su armonización; resulta así fundamental resaltar la coherencia externa en procura de "complementar y armonizar los distintos esfuerzos del Estado para garantizar los derechos a la verdad, justicia."

El trabajo interdisciplinario es necesario para lograr la verdad, la justicia y la no repetición. Resulta necesario tanto el traslado de información entre cada entidad que tiene asignadas competencias dentro del proceso de restitución de tierras como también el trabajo conjunto. Si bien es cierto, por ejemplo, en materia penal, que la misma ley establece la no dependencia de decisiones penales para que se pueda determinar quiénes son víctimas o para que la restitución esté sujeta a resultados de la justicia penal, esto no significa que de manera articulada no se haga un trabajo que permita el logro de los intereses de la víctima como resultados de cada entidad del Estado.

Conforme al artículo 26 de la Ley, se deberá trabajar en colaboración, aunque cada entidad tiene su independencia, y pese a existir competencias creadas con posterioridad a la ley objeto de estudio, no es menos cierto que la colaboración armónica entre todas las entidades llevará a que sea posible mayor respuesta del Estado en el cumplimiento de los derechos a la verdad, la justicia y la no repetición; ejemplo de esto sería un trabajo articulado con la Comisión de la Verdad: nuevos retos que se plantean con la entrada en vigencia del acuerdo de paz.

Tal como lo establece el artículo 23 de la Ley, es imperativo el logro de la verdad. Esto implica que las sentencias, las investigaciones, los acuerdos o negociaciones, la aplicación del principio de oportunidad o cualquier resultado en el marco de la justicia restaurativa deban estar enfocados a lograr la verdad, y así esta pueda ser conocida tanto por las víctimas como por sus familias y la sociedad. Reto que, por supuesto, hoy en día debe también asumir la JEP, otro invitado a este trabajo interdisciplinario que permita a las víctimas mayor acceso a la verdad.

Por lo tanto, conforme a la colaboración armónica del artículo 26, instrumento fundamental para que todas las entidades que participen o cumplan deberes de Verdad, Justicia, Reparación y Garantías de no repetición, deban trabar conjuntamente, en el trabajo individual y diferenciado con cada víctima, y la no revictimización, en la determinación de circunstancias en que ocurrieron los hechos, los posibles victimarios, en la determinación y concreción de las víctimas y sus derechos. Esto dará mayor confianza a la ciudadanía en las instituciones, en el Estado, en el gobierno y el cumplimiento de los compromisos en temas de verdad y justicia, de tal suerte que la terminación del conflicto pueda comenzar a ocurrir, cerrando las heridas que, como se mencionó, nacieron hace más de 60 años. En esta forma, mientras no se devuelva la tierra, mientras no regresen los desplazados, no se termine el despojo de la tierra, se respeten y garanticen los derechos humanos, no ocurran violaciones e infracciones graves al Derecho Internacional Humanitario y, por supuesto, el Estado no haga presencia en las zonas que ha tenido abandonadas, brindando mejores condiciones de salud, educación, alimentación, igualdad, y empleo, no se cumplirán los fines de la Ley de Tierras y los propios principios constitucionales del Estado de Derecho.

En fin, la intencionalidad de la norma no puede deducirse de los resultados producidos en su aplicación; es importante comprender que su importancia radica en la necesidad vigente de sus soluciones. Por esta razón es necesaria su prórroga, pues el reto de reconstrucción social que en ella se plasmó aún está por superarse. Para evitar repetir este entuerto, debemos como sociedad afrontar la realidad e intentar caminar por la vereda de la ética que tan difícil y tan desconocida se nos ha vuelto. Como colombianos nos debemos ese regalo que seguramente algún día vendrá.