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I. INTRODUCCIÓN
El desarrollo de las comunidades de un país está relacionado con la adecuada planeación del crecimiento mediante la ejecución de diferentes obras, lo que a su vez depende del buen uso que se dé a los fondos destinados para suplir las necesidades insatisfechas identificadas previamente. Según esto, un diagnóstico actualizado de necesidades reales de las comunidades debería ser un requisito para la asignación de partidas presupuestales por parte del Estado.
Para el caso de Colombia, estos diagnósticos deberían estar incluidos en los planes de desarrollo de cada municipio, documentos en los cuales se identifican las obras prioritarias [1] a corto, mediano y largo plazo, y con los que se busca alcanzar el objetivo universal de igualdad de condiciones que promueve el capitalismo como promesa modernizadora [2].
Partiendo de esta línea base, se inicia un proceso de contratación de bienes y servicios públicos que debe regirse por los principios de la transparencia, equidad y justicia.
Lamentablemente, por diferentes motivos, en ocasiones algunos procesos de adjudicación generan la sospecha de corrupción, bien sea porque se repiten los mismos contratistas bajo diferentes modalidades contractuales o porque las obras se inician y no se concluyen, o se inician y presentan un comportamiento contractual que termina en obras inconclusas sin sanciones para los responsables de estos hechos, realidades que debilitan la cohesión social y reducen la posibilidad de construir un pacto social sólido entre la población [3].
En la actualidad, el Estado colombiano cuenta con el Sistema Electrónico de Contratación Pública (SECOP), herramienta de consulta disponible al público, a través de la cual se puede acceder a la información relacionada con los contratos y los procesos de selección de contratistas [4]. De esta forma, los ciudadanos pueden hacer seguimiento y llevar a cabo la trazabilidad de los recursos que se han otorgado para el desarrollo de las distintas obras [1].
En este artículo se realiza un análisis de fórmulas empleadas en los procesos licitatorios y la posible incidencia de la fórmula en la adjudicación de contratistas. El estudio se realizó en el Valle del Cauca para el periodo 2010 a 2015 en el sector vial, por cuanto justamente, es el sector en el que el gobierno actual ha realizado inversiones de gran importancia y, por ende, las partidas presupuestales asignadas, ejecutadas o no, tienen una fuerte repercusión en el presupuesto de la nación [5].
II. METODOLOGÍA
La metodología de este estudio se basó en el análisis de hechos ya cumplidos en procesos licitatorios de obra pública. Para el desarrollo de la investigación se siguieron las siguientes etapas:
A. Consulta de la información disponible en la página del Servicio Electrónico de Contratación, SECOP
Se revisaron los pliegos de condiciones relacionados con proyectos de infraestructura vial en el departamento del Valle de Cauca, seleccionando aquellos proyectos del grupo G (Terrenos, edificios, estructuras y vías), Segmento: (95) Terrenos, edificios, estructuras y vías adjudicados bajo la modalidad de contratación por Licitación pública en el Valle del Cauca, entre el 2010 y el 2015, con partidas iguales o superiores a 350 millones de pesos.
B. Selección de la muestra de estudio
En el SECOP se identificaron 132 Licitaciones Públicas que cumplen con los criterios establecidos para la investigación. Partiendo de esta población, se procedió a determinar el tamaño de la muestra a estudiar, con base en la Ec. 1.
Donde:
N= 132 procesos de contratación
p= 50% y q= 50%
d= 0.1 correspondiente a un porcentaje del 90%.
Z= 1.645
La aproximación de n fue de 50 casos.
Teniendo en cuenta la gran variedad de características de los municipios del Valle del Cauca, se procedió a determinar la composición de la muestra por conglomerados [6]. Para ello, se partió de la información encontrada en el censo del 2005 sobre la población total de los habitantes en el Valle del Cauca (4´052.535 habitantes), distribuidos en 42 municipios [7]. Con esta información, se determinó la cantidad de procesos a considerar en función del número de habitantes en cada municipio, como se muestra en la Tabla I.
C. Identificación de las fórmulas de adjudicación de los procesos seleccionados
Se procedió a leer los pliegos de condiciones de los procesos seleccionados, tomando de allí la información particular sobre el proceso de evaluación de las propuestas económicas. Si bien es cierto los pliegos de condiciones en las licitaciones señalan requisitos habilitantes, tales como la capacidad jurídica, experiencia, capacidad organizacional y capacidad residual; y, otros puntuables, como factor económico, factor técnico, puntaje por estímulo a la industria nacional, puntaje por renuncia al anticipo, entre otros [5], el presente estudio se centró en el análisis del impacto de las fórmulas incluidas para la selección de contratistas en lo relacionado con el factor económico.
El análisis de los demás requisitos se incorporó en otro artículo: “Análisis de la contratación estatal en proyectos de infraestructura vial: caso Valle del Cauca 2010-2015”, actualmente en revisión.
III. RESULTADOS
A. Fórmulas encontradas
Dentro de los criterios puntuables se encuentra que, en los procesos licitatorios, la oferta económica tiene un valor preponderante. En total se identificaron siete posibles fórmulas:
1. Media aritmética (MA)
En este caso, se realiza el promedio aritmético de aquellas propuestas presentadas por contratistas que cumplieron los requisitos habilitantes, haciendo uso de la Ec. 2[4]:
Donde:
X=Media aritmética.
xi=Valor de la oferta i sin decimales.
n=Número total de ofertas válidas presentadas.
Una vez determinado el valor de la media aritmética, se realiza una ponderación de las ofertas presentadas para la obtención del puntaje mediante la Ec. 3:
Donde:
Vi=Valor total de cada una de las ofertas i, sin decimales
2. Media aritmética alta (MAA)
En este caso, se calcula la media aritmética entre el valor total sin decimales de la oferta válida más alta y el promedio aritmético de las ofertas válidas (las que pasaron los requisitos habilitantes), y la asignación de puntos de la proximidad de las ofertas a dicha media aritmética, como resultado de aplicar la Ec. 4[4].
Donde:
XA=Media aritmética alta.
Vmax=Valor total sin decimales de la oferta más alta.
X=Promedio aritmético de las ofertas válidas.
Una vez se ha obtenido la media aritmética alta, se procede a calcular la ponderación de las ofertas en conformidad con la Ec. 5:
Donde:
XA=Media aritmética alta.
Vi=Valor total de cada una de las ofertas i, sin decimales
i=Número de oferta.
3. Media geométrica con presupuesto oficial (MGPO)
Para la aplicación de esta fórmula, se determina la media geométrica de los presupuestos incluidos en las ofertas que fueron válidas y el presupuesto oficial un número determinado de veces, y la asignación de puntos en función del acercamiento de las ofertas a dicha media geométrica.
Para definir el número de veces que se incluye el presupuesto oficial se tiene en cuenta lo establecido en la Tabla II[4]. Y sucesivamente, por cada tres (3) ofertas válidas se incluirá una vez más el presupuesto oficial en el cálculo del puntaje. La expresión para este cálculo se indica en la Ec. 6:
Donde:
GPO=Media geométrica con presupuesto oficial.
nv=Número de veces que se incluye en el presupuesto oficial (PO)
n=Número de ofertas válidas
PO=Presupuesto oficial del proceso de contratación.
Pi=Valor de la oferta económica del proponente, sin decimales
Para la asignación de puntaje de cada proponente se tiene en cuenta la Ec. 7:
Donde:
Gpo=Media geométrica con presupuesto oficial.
Vi=Valor total de cada una de las ofertas i, sin decimales
i=Número de oferta
4. Menor valor (MV)
En este caso se selecciona la oferta de menor valor. Para la asignación de puntos, se considera la cercanía de las ofertas a dicha propuesta de menor valor, empleando la Ec. 8. [4]:
Donde:
VMin= Menor valor de las ofertas válidas.
Vi=Valor total sin decimales de cada una de las ofertas i
i=Número de oferta.
5. Precio base (PB)
En esta fórmula se emplean los valores aritméticos de las ofertas que cumplieron los requisitos habilitantes, en la Ec. 9[4]:
Donde:
PB=Precio Base
Pi=Valor de las propuestas
PO=Presupuesto Oficial
NI=Número de propuestas
Para la aplicación de esta fórmula se tienen en cuenta, además, los siguientes requisitos:
La calificación más alta se otorga a la propuesta que presente un valor igual o inmediatamente inferior al del precio base
La asignación de puntaje para las ofertas con precio inferior al precio base se estima considerando una relación lineal simple descendiente.
Cuando las propuestas presentan un valor mayor al precio base, la repartición del puntaje se hace aplicando una regla de tres simple e inversa, con referencia al mayor puntaje posible para este parámetro.
6. Precio razonable (PR)
En este caso, para la evaluación de las propuestas se tiene en cuenta la información suministrada por el oferente y se emplea la Ec. 10. [4]:
Donde:
PROM=Promedio aritmético del precio de las propuestas a evaluar
n=Número de propuestas a evaluar
Voi=Valor precio de la oferta (i).
i=1,2,3……, n
Para la asignación del puntaje se considera la siguiente expresión Ec. 11:
Donde:
PROi= Menor valor de las ofertas válidas.
X=Valor absoluto (VOi/PROM)-1
VOi=Valor Precio de la oferta (i).
i=1,2….., n.
7. Ítems representativos (IR)
En este caso, el proponente debe evaluar un número de ítems representativos definidos por la entidad contratante en función de la mayor participación de estos ítems en el presupuesto oficial, y se modela con la Ec. 12[4,13]:
POn=Puntaje asignado al ítem (n)de acuerdo con su incidencia en el presupuesto oficial
VRi=Valor del ítem (n) con mayor participación respecto al presupuesto oficial, en la propuesta i
V0=Valor del ítem (n) con mayor participación en el presupuesto oficial
i=Número de propuestas a evaluar
n=Número de ítems a evaluar
B. Análisis de la aplicación de las fórmulas en los procesos revisados
Las distintas fórmulas se han incluido en los pliegos de condiciones, bien sea de manera individual o con diferentes combinaciones. La Tabla III resume las tipologías de combinaciones de fórmulas empleadas en los proyectos revisados.
En la investigación se encontró que el 52% de los pliegos revisados establece solamente una para selección de las propuestas, el 22% define dos s y el 26% señala más de dos s para la selección de propuestas.
En los casos en los que hay más de una, el criterio de selección para definir la fórmula a emplear está relacionado con un rango de valores establecidos según la tasa representativa del mercado (T.R.M.), el día en que se hace entrega de las propuestas; es decir, como ejemplo, para el caso de la licitación Pública correspondiente al Proceso Número LP-002-2015 (2015), en donde la evaluación de la oferta económica podía hacerse por media aritmética o media geométrica, se seleccionó media aritmética porque al momento de la entrega de la propuesta los dos últimos dígitos de la T.R.M. estaban entre 00 y 50. Para los procesos de selección en donde intervienen más s, se establecen otros rangos de criterio en función de la TRM.
Ahora, según la información revisada, se encontró que un 42% de las propuestas se evaluó finalmente con la Media aritmética, 30% con la Media geométrica con presupuesto oficial, 14% con la Media aritmética Alta, 6% con el criterio de Menor valor, 4% con el de Precio base y 4% con el de Precio Razonable.
Tan solo el 2% de las propuestas incluyeron el criterio del Ítem representativo.
Por otro lado, en algunos proyectos la calificación del precio de la oferta aportaba hasta un 85% en la calificación final de la propuesta económica, frente a otros proyectos con tan solo 15%. En la muestra seleccionada no se encontró una tendencia que justificara la asignación de estos porcentajes, ya que por ejemplo, en casos en donde el porcentaje sobre la propuesta económica era el 80% se encontraron montos de $359.984.632 (Proceso Número LP-003-2013, 2013) y de $ 2.109.927.653 (Proceso Número LP-DO-SRN-053-2014, 2014) pero en otro proyecto con un porcentaje de 85% la cuantía fue de $ 1.565.786.877 (Proceso Número 4151.LP.03.2014 [11], 2014).
Al respecto, es importante acotar que el puntaje asignado a este parámetro es potestad y criterio de cada entidad contratante, de acuerdo con la percepción y estudios previos que tenga del contrato a ofrecer y que, en la medida en que se incrementa el puntaje asignado a la de evaluación, se aprecia una mayor incidencia en la calificación final de los requisitos puntuables de los eventos licitatorios [5].
Otro de los aspectos analizados estuvo relacionado con los procesos de contratación en donde los proponentes se presentaron en diferentes modalidades (persona natural, persona jurídica, consorcio, unión temporal), Tabla IV.
En cuanto a la modalidad de presentación, prevaleció el Consorcio con un peso del 61.40%, muy probablemente justificado por la necesidad de cumplimiento de requisitos de experiencia en obras similares.
Se observa también que las modalidades de Unión Temporal y Persona Jurídica tuvieron una participación de 7.02% cada una, frente al 14% de licitaciones en las cuales participaron personas naturales.
Ahora, de los pliegos encontrados se observó que solamente en cuatro proyectos se presentó más de un proponente, es decir, que únicamente en un 7.02% de los eventos licitatorios la de evaluación fue un factor diferenciador en la calificación final de la oferta, [5]Tabla V.
En cuanto al oferente favorecido en los distintos contratos, se encontraron 34 consorcios, una Unión Temporal, 13 trece personas naturales y dos personas jurídicas.
Al respecto, se detectó que en varios de los procesos que fueron adjudicados a consorcios, se encontraban vinculadas personas naturales que obtuvieron contratos propios.
Atendiendo a los artículos señalados en la Ley Estatutaria 1581 de 2012 sobre manejo de datos personales, y con el fin de evitar interpretaciones erradas a los hallazgos de este estudio, en la Tabla V se detallan solamente los procesos en los cuales interviene más de dos veces una persona natural, bien sea actuando en nombre propio o participando en uniones temporales o consorcios; asimismo, se incluyen los montos totales de los contratos suscritos sin considerar el porcentaje de participación.
IV. CONCLUSIONES
Los pliegos de condiciones establecen requisitos habilitantes como son la capacidad jurídica, financiera, organizacional, acreditación de experiencia y personal. En esencia, la definición de los criterios contenidos en cada uno de estos requisitos es discrecional del equipo formulador de la propuesta.
Ahora bien, con relación a las s para la evaluación y selección de la propuesta económica, un total de siete s diferentes fueron identificadas, siendo las más empleadas la media aritmética y la media geométrica; y, la selección de la fórmula a aplicar, en su mayoría, dependió de los últimos dos dígitos de la Tasa Representativa del Mercado vigente durante el día de cierre del proceso licitatorio; de esta forma, aparentemente se libran posibles vicios en la evaluación de los proponentes.
Por otro lado, se identificaron varias personas naturales a quienes les fueron adjudicados proyectos en la franja de tiempo estudiada, así como también, se encontró que tan solo en un 7.02% de los eventos licitatorios, la de evaluación fue un factor diferenciador en la calificación final de la oferta.
