La inversión pública nacional en las regiones de Colombia, 1995-2007

National goverment investment in the regions of Colombia, 1995-2007

José Moreno C., M. A.
jmoreno@uninorte.edu.co

Profesor e investigador del Instituto de Estudios Económicos del Caribe (IEEC), adscrito al Grupo de Investigación de Análisis Económico (GRANE-CO) de la Universidad del Norte. Barranquilla-Colombia.

Jairo Parada C., Ph. D.
jparadac@uninorte.edu.co

Profesor e investigador del Instituto de Estudios Económicos del Caribe (IEEC), adscrito al Grupo de Investigación de Análisis Económico (GRANE-CO) de la Universidad del Norte. Barranquilla-Colombia.

José L. Ramos R., Ph. D.
jramos@uninorte.edu.co

Profesor e investigador del Instituto de Estudios Económicos del Caribe (IEEC), adscrito al Grupo de Investigación de Análisis Económico (GRANE-CO) de la Universidad del Norte. Barranquilla-Colombia.

Alexandra García I., Ph. D.
algarcia@uninorte.edu.co

Profesora e investigadora del Grupo de Investigación de Derecho y Ciencias Políticas (GIDECP) de la Universidad del Norte. Barranquilla-Colombia.

Fecha de recepción: septiembre de 2010
Fecha de aceptación: octubre de 2010

RESUMEN

Como parte de un trabajo más extenso sobre el gasto público nacional en la región Caribe y el ordenamiento territorial en el período 1995-2007¹, en este documento se analizan las asignaciones del presupuesto general de la nación para la inversión regionalizable, entre los años 1995-2007 en Colombia. Se presentan algunas explicaciones sobre la relación entre el producto interno bruto (PIB) y la población con necesidades básicas insatisfechas (NBI), así como la evolución de la pobreza por regiones colombianas. De otra parte, se analiza el sistema general de participaciones (SGP) y la evolución de los recursos destinados a la inversión social en educación y salud. La discusión final trata asuntos relacionados con los ingresos tributarios municipales y departamentales señalando cómo ha sido el comportamiento de estos en el período estudiado.

Palabras clave: inversión pública, crecimiento económico, ingresos tributarios.

ABSTRACT

As part of a larger work on the National Public Expenditure in the Caribbean Region and land use planning in the period 1995-2007, this paper analyzes the allocation of the National General Budget for investment regionalized between 1995-2007 in Colombia. Are some explanations about the relationship between Gross Domestic Product (GDP) and population with unmet basic needs (NBI) and the evolution of poverty by regions of Colombia. On the other hand, he examines the General Participation System (SGP) and the development of resources for social investment in education and health. The final discussion addresses issues related to municipal and state tax revenue has been pointing out how the behavior of these during the study period.

Keywords: Public investment, economic growth, tax revenues.

1. INTRODUCCIÓN

La literatura económica ha demostrado empíricamente que la inversión pública es uno de los instrumentos más poderosos para influir en el desarrollo regional. Por ello, es inminente conocer y evaluar el balance redistributivo de la inversión nacional entre las regiones del país, profundizando en las estructuras de participación total de cada una de ellas durante los últimos años, para establecer si apoyan o no una política regional desequilibrada y determinar el impacto de la inversión regionalizable y no regionalizable en la dinámica económica y social de las regiones.

Al revisar los estudios realizados sobre la inversión pública en Colombia se encontró que la mayoría analizan el comportamiento de la inversión pública ligada a la incidencia de la descentralización en el desarrollo territorial de las regiones. En este sentido, el primer trabajo que estudia la inversión pública en el país fue elaborado por León y Ritcher (1979), en el cual se analiza -además de la inversión pública- el desarrollo regional para el período 1970-1974. Sin embargo, dicho trabajo sólo se limitaba a establecer si las inversiones públicas apoyaban una política regional equilibrada o desequilibrada (Verano et ál., 1999).

Un segundo trabajo realizado por Sánchez (1993) analiza la relación entre la inversión pública y el crecimiento económico de Colombia, llegando a la conclusión de que el capital público tiene un impacto positivo sobre el nivel de productividad, sobre la inversión privada y, por supuesto, sobre el crecimiento económico.

Posteriormente, Alvis (1999) elaboró el estudio "Desarrollo regional, finanzas e inversión pública: el caso de la costa Caribe" en donde analizó el sistema nacional de inversión pública y sus efectos sobre el desarrollo económico y social en la región Caribe colombiana durante el período 1984-1996. La principal conclusión a la que llegó Alvis fue que el lento crecimiento económico de la región Caribe y los elevados índices de necesidades básicas insatisfechas durante el período de estudio evidenciaban la existente disparidad entre la región Caribe y las demás regiones del país.

En esa misma línea, Verano et ál. (1999) presentaron en su trabajo "Región y Estado: una propuesta para la conformación institucional y financiera de la región en Colombia" el análisis de la inversión pública regionalizada, en el que las cifras expuestas permiten corroborar que las regiones que aparecían con mayor tributación per cápita fueron las menos beneficiadas con la inversión pública por persona.

Por su parte, Bonet y Alvis (2007) plantearon las bases para la creación de un fondo de compensación regional en Colombia, cuyo principal objetivo sería la reducción de las desigualdades interregionales a través de la focalización de las inversiones públicas que promuevan el crecimiento de las regiones rezagadas del país. Como resultado de este análisis plantean que a pesar de las mayores inversiones sociales realizadas en el país, y de la profundización de la descentralización en las últimas décadas, los desequilibrios interregionales se han mantenido y, peor aún, se han ampliado.

Dada la evidencia que en Colombia las brechas económicas y sociales entre las regiones aún no se cierran y que, por el contrario, las tendencias en los ritmos de crecimiento señalan una persistente desigualdad entre departamentos y municipios colombianos, el propósito de esta investigación es examinar el comportamiento reciente de la inversión pública nacional y sus implicaciones a nivel regional a través del análisis de aspectos tales como: crecimiento poblacional, evolución de la pobreza, evolución del PIB regional, evolución de la inversión pública nacional regionalizable y el sistema general de participaciones en los subcomponentes salud y educación. De esta manera, se espera contar con información de primera mano que permita conocer la magnitud y la dinámica de las asignaciones del presupuesto general de la nación (PGN) a las regiones de Colombia.

1. HECHOS ESTILIZADOS

1.1 Algunos indicadores sobre las apropiaciones del presupuesto general de la nación (pgn) para la inversión regionalizable

La inversión pública constituye uno de los determinantes del crecimiento económico y es una de las variables que permite identificar el nivel de desarrollo así como las prioridades de los diferentes Gobiernos en cada región a través del tiempo, La Ley 152 de 1994 (Ley Orgánica del Plan de Desarrollo) contempla los criterios que propenden por la equidad regional en la distribución de los recursos del presupuesto de inversión nacional a fin de que en su asignación se tenga en cuenta el esfuerzo fiscal de cada entidad territorial, la menor renta por habitante respecto del promedio nacional y la caracterización y tipologías territoriales, de tal manera que la distribución del gasto de inversión se realice en la forma más general y equitativa posible. De esta manera se utiliza como criterio para la distribución regional de los recursos, la asignación de un ingreso igual por persona en cada departamento, ponderando por población, población pobre, capacidad y eficiencia fiscal.

En relación a lo anterior, se puede inferir que el presupuesto general de la nación (PGN) constituye una sustancial herramienta con la que el Estado ejecuta las políticas públicas, y que también es un indicador de las prioridades del Gobierno nacional. Es un hecho que las necesidades son muy amplias y que los recursos son siempre limitados esencialmente en un país como Colombia donde los problemas de inversión en infraestructura demandan tanto una asignación como un manejo eficiente de la inversión pública. Por ello, resulta esencial examinar cómo ha sido la participación de la inversión en las regiones del país. Para este análisis se subdividió en dos subperíodos el horizonte de estudio de la investigación; el primero va desde 1995 a 1999 y el segundo, comprendido entre el año 2000 y el 2007. La subdivisión obedece a que la información sobre el producto interno bruto (PIB), dada por el DANE, presenta el subperíodo 1995-1999 valorado a precios constantes de 1994 y el subperíodo 2000-2007 valorado a precios constantes del año 2000.

Al comparar la participación regional de los recursos apropiados para inversión, para el período 1995-1999, se evidencia que en las regiones la inversión tuvo un comportamiento fluctuante. Efectivamente, al comparar la distribución regional se observa que la región Occidente en promedio anual¹ recibió el 31.5% del total de recursos asignados a lo largo de este período; sin embargo, en el año 1998 logró el 41.1% de la asignación presupuestal para las regiones en dicho año. Seguida de Occidente se situó la región Caribe con un promedio anual de participación del 22.6%; posteriormente se ubicó Bogotá con el 19.2%. A continuación aparece la región Centro Oriente con el 16.1% y conjuntamente Amazonía y Orinoquía, el 8.7%. Se hace relevante señalar que en el año 1999 Bogotá logró el 31,8% del total de las participaciones de ese año (ver Anexo 1).

Para el período 2000-2007, la región Occidente continúa con la tendencia de recibir en promedio el 35.3% de las participaciones regionales del presupuesto nacional de inversiones. La región Caribe mantiene el segundo lugar con una participación promedia del 21.9%, seguida de la región Centro Oriente con el 21.4%; Bogotá, 11.0% y en conjunto las regiones Amazonía y Orinoquía, el 9.5%. Como puede apreciarse la participación promedia de las regiones en el total de la inversión nacional se mantuvo a lo largo del período estudiado. No obstante, Bogotá pierde en promedio anual un 10% de participación frente a las regiones Caribe y Centro Oriente.

De otra parte, al examinar en términos absolutos las partidas asignadas para la inversión regional en cada uno de los años del período 1995-1999, en las cuatro regiones más pobladas del país se observa que, específicamente, en el año 1997 hubo un marcado decrecimiento en la asignación para todas las regiones, presentándose la mayor caída en Bogotá de casi un 30% respecto del año 1996, seguida de la región Caribe con el 26.1%, luego la región Centro Oriente con el 18,2 y, finalmente, la región Occidente registró una caída del 4.6%. No obstante, en el año 1999 Bogotá fue la única región que presentó un crecimiento en la inversión regionalizada de un 38.2% respecto al año 1998, mientras que en las demás regiones disminuyó, según el siguiente comportamiento: Centro Oriente un 53,5%; Occidente un 53,1% y la Caribe un 22.2% (ver Anexo 1). Este tan disímil comportamiento en la asignación de los recursos para la inversión regionalizable manifiesta que, probablemente, la distribución en la asignación efectiva de los recursos depende en gran medida de la gestión de las entidades territoriales o de los beneficiarios directos del tipo de inversión pública de que se trate en cada región.

Continuando con el análisis de las cuatro regiones más pobladas para el período 2000-2007, particularmente se encuentra que en el año 2007, la región Centro Oriente logró obtener un incremento en la asignación presupuestal de la inversión regionalizable, respecto a la del año 2006, del 106.8%; mientras que la región Caribe consiguió el 49.2%; la región Occidente, de el 41.2%; y al final, Bogotá únicamente obtuvo un incrementó de la asignación presupuestal en un 0.5% (ver Anexo 1).

1.1.1 Asignaciones del presupuesto general de la nación (PGN) para la inversión regionalizable

Cuando se analizan las asignaciones del PGN para la inversión regionalizable, a través de la composición porcentual de la inversión regional per cápita de la población con NBI del total de inversión nacional regionalizable, se advierte que la región Caribe es la de menor participación, por lo cual registró en el subperíodo 1995-1999 un promedio anual aproximado de $208.723 por habitante, equivalente al 8.5% promedio anual del total de la inversión nacional regionalizable; se resalta que durante este primer subperíodo el promedio anual nacional fue aproximadamente de $285.511. Por el contrario, a Bogotá le correspondieron en promedio anual $866.863 por habitante, lo que representó el 35.2% de la composición de la inversión regionalizable per cápita, es decir, que la asignación recibida por habitante para la región Caribe significó el 24.08% de la otorgada a Bogotá; es más; Bogotá recibió tres veces el promedio nacional anual para todo el período de estudio. De otra parte, la región Amazonía recibió un promedio anual aproximado por habitante con NBI de $550.509 lo que significó el 22.3% de la composición de la inversión regional. A su vez, la región Orinoquía recibió en promedio $281.059 por habitante con NBI, que representó el 11.4% del total de las asignaciones del PGN para la inversión regionalizable. En cuanto a la región Occidente esta obtuvo en promedio anual por habitante con NBI la suma de $264.215, es decir, dicho monto constituye el 10.7% de la composición de la inversión regionalizable. Finalmente, la región Centro Oriente le tocó aproximadamente por año por habitante con NBI la suma de $215.445 lo que representó el 8.8% del total de la inversión per cápita de la población con NBI (Ver gráficos 2a, 2b, 2c y 2d y Anexo 2).

Para el segundo subperíodo, 2000-2007, la región Caribe nuevamente recibió la menor asignación anual promedia: $307.589 por habitante con necesidades básicas insatisfechas, suma que representó el 7.5% de la composición porcentual de la inversión regional per cápita de la población con NBI; además, de nuevo esta región recibió un promedio que se ubicó por debajo del promedio nacional cuyo monto fue de $474.692. En este subperíodo la región Amazonía recibió las mayores asignaciones per cápita para la población con NBI: la suma promedia fue de $1.276.312, que representó el 31.1% de la composición porcentual de la inversión regional per cá-pita de la población con NBI del total de la inversión nacional regionalizable; además, la suma promedia per cápita que recibió ($1.276.312) estuvo 2.7 veces por encima del promedio nacional ($474.692). En relación con Bogotá su asignación promedia a lo largo del segundo subperíodo fue de $962.426 por habitante con NBI, que representó un 23.5% de la composición porcentual de la inversión regionalizable y equivale a dos veces respecto al promedio nacional. Respecto a la región Occidente obtuvo un promedio para todo el subperíodo $500.617 por habitante con NBI, o sea lo que equivale al 12.2% de la composición porcentual de la inversión regional per cá-pita de la población con NBI del total de la inversión nacional regionalizable. Muy cerca de la región Occidente se ubicó la región Orinoquía, la cual recibió una asignación promedia del PGN de $497.366 por habitante que significó el 12.1% de la composición porcentual de la inversión de las regiones. En cuanto a la región de Centro Oriente, la suma promedia que le correspondió: $474.031 por habitante con NBI, representó el 11.6% de la composición porcentual de la inversión regio-nalizable y se ubica $660 por debajo del promedio nacional (Ver gráficos 3a, 3b, 3c y 3d y Anexo 3).

1.1.2 Asignaciones del presupuesto general de la nación (pgn) y población con nbi por región

Los resultados entre las asignaciones del presupuesto de inversión regionalizable y las tasas de crecimiento de la población con NBI muestran la disparidad, en parte, y el incumplimiento de los aspectos consignados en la Ley 60 de 1993 en lo referente a los criterios para la asignación de los recursos transferidos a los entes territoriales por concepto de la participación en los ingresos corrientes de la nación y el situado fiscal, los cuales supuestamente persiguen objetivos equitativos o redistributivos que beneficien relativamente más a aquellas regiones con mayores índices de necesidades básicas insatisfechas y de la población en condiciones de pobreza.

El análisis del porcentaje de población con NBI² respecto al total de población de cada región nos muestra que la región Amazonía mantuvo en promedio para todo el período de estudio 166.778 personas de su población con alguna necesidad básica insatisfecha, lo que equivale al 61.7% del total de su población, que ascendió en promedio a 270.286 personas. Inmediatamente siguió la región Caribe cuyo promedio anual total de 4.068.384 de personas con algún tipo de necesidad básica insatisfecha representaba el 47.5% del total de su población, que en promedio anual ascendía a 8.631.181durante el período 1995 - 2007. Se aclara que si bien la región Amazonía contaba con la mayor tasa de su población con NBI, el total de su población equivalía en promedio anual al 3.1% del total de la población de la región Caribe. Seguida de la región Caribe se ubicó la región Orinoquía con un total de 721.634 personas lo que representó en promedio anual el 38.1% del total de su población cuyo promedio durante el período analizado fue de 1.894.207 y que respecto al total de la población promedia de la región Caribe equivalía al 2.2%. A continuación de la región de Orinoquía se situó la región Occidente con un total aproximado de 4.194.986 personas con NBI, esto equivalía al 28.3% que en promedio para el período de estudio fue de 14.829.845 personas.

Después de la región Occidente siguió la región Centro Oriente territorio en donde vivían en promedio anual 2.580.818 personas con NBI, es decir, el 22.7% del total de su población cuyo promedio anual fue de 8.781.067 habitantes. Finalmente, la región de Bogotá presentó una población con NBI promedio anual de 718.206 personas que correspondió al 11.3% del total promedio de sus habitantes que ascendían a 6.384.354 en el período 1995-2007 (ver Anexo 4).

Cabría esperarse que al ser la región Caribe un territorio marcadamente menos desarrollado económica y socialmente que otras regiones colombianas las asignaciones presupuestales para inversión regional en esta región debieran ser mayores. No obstante, la evidencia muestra que las regiones más aventajadas son las que consiguen y conquistan los mayores porcentajes de recursos transferidos por el Gobierno nacional, acentuando esto las disparidades económicas y sociales entre las regiones.

1.2. Desempeño económico de las regiones 1.2.1 Relación PIB-población total

Para llevar a cabo el análisis de la relación entre el PIB y la población total del país se subdividió la investigación en dos subpe-ríodos, dado que los registros de la información estadística del DANE tienen bases diferentes en los niveles de precios en que está valorado el PIB. El primer subperíodo, 1995-1999 está valorado con precios de año base 1994 y el segundo subperíodo, 2000-2007, está valorado a precios del año 2000.

Acorde a lo antes expresado, después de examinar la participación del PIB de las cuatro regiones más habitadas de Colombia respecto al PIB nacional se encontró que históricamente la región Occidente es la que mayormente participa en el PIB nacional; efectivamente para el primer subperíodo su contribución promedia anual fue del 35.3%, es decir, su contribución al PIB en términos absolutos fue de $25.869.037 millones de pesos del año 1994, mientras que para el segundo subperíodo su participación fue del 33.5%, es decir, en términos absolutos alcanzó un monto promedio anual de $75.325.892 millones de pesos de 2000. La región de Bogotá se situó como la segunda que más contribuyó con el crecimiento del PIB nacional, pues su participación promedia anual en el primer subperíodo fue del 22.8%, es decir, lo que equivale a $16.675.583 millones de pesos de 1994; para el segundo subperíodo Bogotá logró aumentar su participación al PIB en 2.9 puntos porcentuales básicos, es decir, aportó el 25.7% que en términos absolutos, promedio anual, correspondió a $57.798.253 pesos del año 2000. Realmente las regiones Occidente y Bogotá aportaron conjuntamente en el primer subperíodo el 58.1%, mientras que en el segundo subperíodo aumentaron su participación conjunta al 59.2% (Anexo 5). Además, estas regiones para el año 1999 albergaban el 52.1% (Occidente el 36.5% y Bogotá el 15.6%) del total de la población del país, mientras que para finales del 2007 asentaban en conjunto un porcentaje similar.

De otra parte, la participación de la región Centro Oriente al PIB fue, para el primer subperíodo fue del 19.4%, que en términos absolutos ascendió en promedio anual a $14.196.863 millones de pesos de 1994. Para el segundo subperíodo esta región prácticamente mantuvo su participación en el PIB nacional, su contribución fue del 19.7%, es decir, en términos absolutos su promedio anual fue de $44.253.112 millones de pesos del año 2000. En cuanto a la participación de la región Caribe en el PIB Nacional se observa que esta ascendió, en el primer subperíodo, al 15.7%, equivalente a un promedio anual en términos absolutos de $11.452.222 pesos de 1994, mientras que para el segundo subperíodo la participación de esta región cayó al 14.3% que en términos absoluto ascendió a $32.225.464 millones de pesos del año 2000 (ver Anexo 5). De otra parte, en las regiones Centro Oriente y Caribe residían el 21.6% y 21%, respectivamente, en el año 1999 y para finales de 2007 habitaban en conjunto en estas dos regiones 42,4% del total de la población del país. La disminución en la participación de la región Caribe en el PIB nacional pudo obedecer a la poca variabilidad y diversificación en las actividades económicas de la región y al escaso efecto favorable de las reformas económicas asociadas a la apertura emprendida en la última década del siglo XX. Lo anterior, conduce a enfatizar que las disparidades en el crecimiento económico de las diferentes regiones colombianas, las diferencias en cuanto a su PIB per cápita y la agudización de las diferencias entre estos, parecen ser elementos que caracterizan el proceso de crecimiento de las diferentes regiones del país, el cual tiende a reforzar los procesos divergentes en el desarrollo regional en el país.

1.2.2 Relación entre PIB y población con NBI

De otra parte, desde el punto de vista de la participación relativa del producto y de las condiciones sociales observadas a través del PIB per cápita y de la composición porcentual de la población con NBI por región respecto al total del país, los contrastes entre las regiones más avanzadas de Occidente y Bogotá, y las de menor desarrollo relativo son más notorios. Así un paralelo entre las regiones Caribe y Occidente permite establecer que para el primer subperíodo (19951999) Occidente presentaba una participación promedia de crecimientos de la población con NBI del 34% para todo el subperíodo, la cual era incluso más alta que la región Caribe, que entonces alcanzaba registros del 30.9% (ver gráfico 1, Anexo 6). Esta situación se revirtió en el segundo subperíodo (2000-2007) cuando Occidente participó con un 33,4% y la región Caribe con el 33,8%; más aún, a partir del año 2003 y hasta el 2007 la región Occidente presentó una participación menor a la región Caribe. Desde entonces, la región Caribe es la que registró la mayor participación de la población con necesidades básicas insatisfechas, tal como se observa en el gráfico 4.

Si se hace un análisis análogo entre la región Caribe y Bogotá la disparidad resulta aún mayor: se observa que mientras la participación promedia de la población de Bogotá con NBI entre 1995 y 1999 era en promedio del 6,3% y para ese mismo período la participación promedio en la región Caribe era del 30.9%; mientras que para el período 2000-2007 Bogotá presentó una participación de su población con NBI del 5,4% entre tanto la región Caribe participaba con el 33.8% (Anexo 6). Específicamente, si se tienen en cuenta los años terminales de cada período, se observa que en 1999 a Bogotá le correspondía una participación del 6% y la región Caribe tenía para entonces una participación del 31,8%, mientras que en el año 2007 la parte de Bogotá era del 5%, la región Caribe tenía una participación del 35,4% tal como se puede apreciar en el gráfico 4 y el Anexo 6. De lo anterior se infiere que hay una amplia disparidad entre la calidad de vida de la población de la región Caribe versus las de la regiones de Occidente y Bogotá.

1.2.1 Evolución de la pobreza por región

En Colombia, la pobreza medida a través del indicador de necesidades básicas insatisfechas (NBI) utilizado por el DANE ha venido disminuyendo sostenidamente. Durante el período de tiempo analizado en esta investigación, la población con necesidades básicas insatisfechas del país en 1995 era de 13.251.121 personas de una población total de 37.489.666 habitantes lo que equivalía al 35,3% de la población total. Para finales de 2007 había 11.774.872 personas con NBI de una población total de 43.926.034 habitantes lo que correspondía al 26,8% del total de habitantes del país; en términos relativos podría afirmarse que la población con NBI disminuyó 8.5 puntos porcentuales al pasar de 35,3% en 1995 al 26,8% en el 2007, pero cabe resaltar que esta reducción se realizó paralelamente al incremento de la población. Los avances en la ampliación de cobertura en los servicios públicos de educación, salud, vivienda y agua potable y de cambios en el mercado laboral y en las dotaciones de los hogares permitieron la reducción del índice de necesidades básicas insatisfechas. Sin embargo, su nivel en términos absolutos continúa siendo muy elevado.

Al analizar la magnitud de las Necesidades Básicas Insatisfechas al interior de cada región, se encuentra que la población con el porcentaje promedio más alto fue Amazonía con un promedio histórico del 61.7%. En segundo lugar, se ubica la región Caribe con el 47.5%, en tercer lugar se halla la región Orinoquía con el 38.1%, en cuarto lugar se sitúa la región Occidente con el 28.3%, en quinto lugar la región Centro Oriente con el 22.7% y finalmente Bogotá con un 11.3% de su población, (Anexo 4). Ahora bien, aunque la región Amazonía tiene el mayor porcentaje de su población con NBI, la región Caribe se muestra como la región con la mayor población relativamente más pobre ya que el total de población de la Amazonía representa en promedio el 3,1% del total de habitantes de la región Caribe.

En resumen, el examen del porcentaje de población con NBI respecto a la población total de cada región (grado de concentración de la pobreza) muestra que la región Caribe es la única región del país que no logra una disminución significativa en términos porcentuales de su población con NBI durante el período 1995-2007.

2. SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES (SGP)

El sistema general de participaciones está constituido por los recursos que la nación transfiere por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política, reformados por los Actos Legislativos 01 de 2001 y 04 de 2007, a las entidades territoriales para la financiación de los servicios de educación, salud y propósito general, cuya competencia se les asigna en la Ley 715 de 2001. Esta ley contiene las reglas de la distribución de los recursos destinados a la inversión social: educación (58,5%), salud (24,5%), y propósito general (17%). Además, establece los usos de los recursos destinados a la salud así: a) financiación o cofinanciación de subsidios a la demanda de manera progresiva hasta lograr y sostener la cobertura total, b) prestación del servicio de salud a la población pobre en aquellos servicios no cubiertos con subsidios a la demanda, y c) acciones de salud pública, definidos como prioritarios para el país por el Ministerio de Salud. La fórmula de distribución de los recursos para estos usos está instituida en los artículos 48, 49 y 52, respectivamente (Congreso de la República de Colombia, 2001).

El sistema general de participaciones comenzó a operar en el año 2002 sobre la base de los montos apropiados en el 2001 por situado fiscal, participaciones municipales y asignaciones al fondo educativo de compensación (FEC), que en conjunto ascendieron a $10,9 billones de pesos. Sobre esta partida inicial el monto del SGP ha venido aumentando anualmente con la inflación observada más dos puntos durante el período 2002-2005 y 2.5 puntos en el período 2006-2008.

De esa manera las transferencias se constituyen en una forma de financiación de las diferentes actividades de prestación de servicios que han sido entregadas a los entes regionales; opera como un mecanismo de redistribución del ingreso con el que se pretende corregir los desequilibrios fiscales que genera en las regiones la inflexibilidad tributaria consagrada en la Constitución. Echeverri et ál. (2005) sostienen que la inflexibilidad presupuestal genera niveles crecientes e ineficientes de gasto a medida que transcurre el tiempo, debido a las limitaciones de la actividad económica en las regiones, que no les permite generar mayores ingresos propios.

2.1 Educación

El análisis de las transferencias para educación del SGP, en pesos constantes de 2009 para el período 1995-2007, indican que la región de Occidente históricamente ha recibido un promedio anual del 34.6% del total de las asignaciones estipuladas para educación. En términos absolutos, en 1995 recibió $168.215 millones de pesos de 2009, lo que equivalía al 36,1% del total asignado a las regiones. Para finales de 2007 esta región recibió $3.089.221 millones de pesos de 2009, lo que representó el 35% del total de las transferencias asignadas por el SGP para educación. La asignación por habitante alcanzó las sumas de $12.169 en 1995 y $195.076 en 2007 las cuales constituían el 18,3% y el 17,9% respectivamente. En relación con la población con NBI la región de Occidente absorbió en 1995 $37.138 per cápita que en términos relativos corresponde a 19,5% del total regional de las asignaciones hechas para ese año por el SGP, mientras que para el 2007 la asignación recibida por habitante con NBI fue de $792.902, esto es el 17,2%. (ver Anexo 7).

Seguida a la región de Occidente, se ubicó la región de Centro Oriente que para todo el período que comprende esta investigación recibió el 25,7% promedio anual. El comportamiento en las asignaciones recibidas por esta región fue en 1995 de 127.948 millones de pesos de 2009, que corresponden al 27,5% del total de las transferencias regionales de ese año; para el año 2007 le asignaron $2.118.583 millones de pesos de 2009, los cuales corresponden al 24,0% del total asignado para las regiones en dicho año. La suma asignada, en términos absolutos, por habitante para educación fue de $15.596 y $228.355 para los años 1995 y 2007, respectivamente. Mientras que la asignación correspondiente por habitante para la población con NBI fue en 1995 de $44.843 que correspondió al 23,6% del total de las asignaciones regionales. Para el 2007. Esta región recibió del SGP por habitante con NBI la suma de $906.793 que equivalía al 19,7% del total de las asignaciones regionales para educación.

A continuación de la región de Centro Oriente, se situó el Caribe colombiano, el cual recibió en promedio anual 21,5% del total de las transferencias hechas por el SGP entre 1995 y 2007. Para 1995 la asignación por transferencia para educación fue de 90.490 millones de pesos de 2009, que representaron el 19,4% del total de las asignaciones regionales y para el 2007 recibió 2.026.345 millones, que equivalían al 22,9% del total regional. Respecto a las transferencias por habitante para educación se recibió en 1995 el monto de $11.512 y para el 2007 la suma correspondiente fue de $216.776 constantes de 2009. De otra parte, las transferencias por habitante para la población con NBI del SGP presentaron el siguiente comportamiento, para 1995 fueron de $22.682 que representaron el 11,9% y para el año 2007 $486.768 que equivalen al 10,6% del total de las transferencias regionales en dicho período.

Seguidamente a la región Caribe, se situa Bogotá la cual en promedio anual para el período de estudio recibió el 9,7% del SGP para educación. Concretamente recibió en 1995 la suma de 47.718 millones de pesos constantes de 2009, que representaban el 10,2% del total de las asignaciones por transferencias regionales para educación, en 2007 se le asignó un monto de 923.729 millones de pesos que representaron el 10,5% de las asignaciones realizadas. Por habitantes a Bogotá le correspondió $8.372 en 1995 y $131.021 en 2007. Mientras que la asignación per cápita para la población con NBI fue de $54.493 en 1995 que correspondía a 28.6% y $1.568.168 que equivalía al 34% del total de las asignaciones regionales para educación en cada año referenciado.

Para las regiones de Orinoquía y Amazonía en conjunto las transferencias del SGP ascendieron a 31.253 millones de pesos de 2009, que equivalían al 6,7% de las asignaciones entregadas a las regiones en 1995. Para el 2007 la suma asignada en conjunto fue de 675.643 millones de pesos de 2009, que representaron el 7,6% de las transferencias hechas a las regiones. Al analizar la situación por habitante en general se tiene que para 1995 les asignaron $18.716 que representaron el 28,2% mientras que para el 2007 recibieron $320.084 que correspondían al 29,3% del total de las transferencias regionales para ese año.

En relación con la población con NBI las transferencias que recibieron del SGP para educación fue la siguiente: en 1995 recibieron $31.153, es decir, el 16,4% y para el año 2007 recibieron $854.685 que representó el 18,5% de las transferencias regionales para ese período (ver Anexo 7).

En resumen, el análisis de las transferencias del SGP para educación en las regiones nos muestra que en el año 2000 hubo una fuerte caída en las asignaciones efectuadas por el SGP, pero dicha disminución fue más profunda en las regiones de Occidente, Centro Oriente y Caribe. Porcentualmente la variación correspondiente entre el año1999 y el año 2000 fueron de 9,7%; 7,4% y 5,4% respectivamente tal como se aprecia en el gráfico 5. A partir del año 2001, en la región Caribe las transferencias para educación han venido aumentando y alcanzaron a partir del año 2004 a ser iguales a las de la región de Centro Oriente y se mantienen hasta el año 2007.

No obstante, los montos en las asignaciones de las transferencias para educación hechas para las regiones por el SGP por estudiante al ser diferentes, muestran que las regiones más pobres (medidas por el porcentaje de población con NBI) son las menos beneficiadas en términos de la población con NBI lo que amplía el diferencial de los servicios de educación inter e intrarregional, si se tiene en cuenta que en el caso de la participación para educación, los recursos se distribuyen de acuerdo con el número de estudiantes matriculados en los diferentes niveles académicos (preescolar, primaria y secundaria) y el número de estudiantes en edad escolar no matriculados en el sistema educativo (Iregui et ál., 2006), donde el factor decisivo es la población matriculada. En esencia, el sistema de transferencias no logró superar la correlación demográfica, pues resultó muy proporcional a esta misma, y no tanto con respecto a la población con NBI como lo ordena la Constitución de 1991.

2.2 Salud

Al examinarse el Sistema General de Transferencias para el subsector de la salud encontramos que la región de Occidente ha recibido las mayores asignaciones, siendo estas en promedio anual del 35.4% para el período 1995 - 2007. Se resalta que esas asignaciones están por debajo al porcentaje de población que habita en esa zona geográfica del país, en promedio anual 36.4% para el período de estudio. En efecto para el año 1995 esta región recibió 76.646.230 miles de pesos de 2009 - I y tenía el 36.9% de la población colombiana, mientras que para el 2007 el monto ascendió a 929.893.946 miles de pesos y tenía el 36.1% de la población total del país. (ver Anexo 8).

La región de Centro Oriente, al contrario de la Región de Occidente, recibió en promedio anual el 24.0% para una población promedia anual del 21.5%, en términos absolutos para el año 1995 esta región poseía 8.203.945 habitantes y se le asignó 50.222.978 miles de pesos de 2009 - I. Para el año 2007 habitan en su suelo 9.277.596 personas y le asignaron 607.158.599 miles de pesos (ver Anexo 8).

De otra parte, La región Caribe recibió durante el período de estudio de esta investigación en promedio anual el 21.5% del Sistema General de Participaciones para el subsector salud para una población promedia del 21.1%. En términos absolutos en 1995 recibió 43.942.129 pesos de 2009 - I para una población de 7.860.599 que representaban el 21.1% de la población colombiana. Para el 2007 la región Caribe recibe para el subsector salud 562.708.632 miles de pesos para atender una población de 9.347.648 personas que representaban el 21.3% de la población nacional (ver Anexo 8).

En relación con Bogotá su participación promedia anual en el SGP - Salud, fue de 10.4% para atender el 15.7% promedio anual de personas. Concretamente Bogotá en 1995 recibió el 11.9% del total de las asignaciones del SGP - Salud de ese año, que en términos absolutos equivale a 24.721.831 miles de pesos de 2009 - I para atender una población de 5.699.655 personas, mientras que para el 2007, le asignaron 12.9% que corresponde a 346.406.425 pesos de 2009 - I para atender 7.050.228 personas (ver Anexo 8).

Finalmente las regiones de Amazonía y Orinoquia recibieron en 1995, respectivamente en promedio anual 2.9% y 5.4% para cubrir una población promedia de 0.7% y 4.6%. Estas regiones en 1995 recibieron 4.241.131 y 8.279.618 miles de pesos de 2009-I, respectivamente, para sus poblaciones que en ese año ascendían a 232.262 y 1.669.876 habitantes. Para el 2007 les correspondió 87.009.695 y 157.659.016 miles de pesos de 2009-I respectivamente para una población de 303.709 y 2.110.834 personas que moraban en esas dos regiones (ver Anexo 8).

Por lo anteriormente expuesto, y al verificar la composición porcentual de las asignaciones del SGP - Salud por región y la composición porcentual de la población por región, encontramos que Bogotá es la región que a partir de 2003 es la única que ha venido ganando mayor participación en las asignaciones del SGP - Salud, contrario a lo que ha ocurrido con la Región Caribe cuya participación disminuyó aunque tuvo un leve repunte en el 2007, tal como se muestra a continuación en el gráfico 6.

Al analizar las transferencias per cápita del SGP-salud por región para la población con NBI se encuentra que a lo largo de todo el tiempo que comprende esta investigación, la única región que ha estado por debajo del promedio nacional es la Caribe: en promedio anual recibió el 65.7% con relación al promedio nacional obtenido por las demás regiones del país. Al respecto se tiene que en 1995 las transferencias por habitante con NBI de la región Caribe fueron de $11.014 mientras el promedio nacional fue de $15.701. Para finales de 2007 la asignación recibida fue de $135.174 y el promedio nacional alcanzó la suma de $228.524 (ver Anexo 9). De otra parte, se tiene que la región Amazonía, contrario a lo que ocurre con la región Caribe, ha sido la más favorecida en promedio anual ya que las transferencias recibidas del SPG-salud han sido del orden de un 216,3% por encima del promedio nacional; así en 1995 cada habitante con NBI recibió la suma de $23.029 y el promedio nacional de ese año fue de $15.701, mientras que para 2007 recibió $576.099 y el promedio nacional fue de $228.524.

En cuanto al resto de regiones, se tiene que Bogotá tiene una situación muy similar a la de Amazonía, pues siempre ha estado por encima del promedio nacional, mientras que la región Occidente ha recibido sumas per cápita bastante cercanas a las del promedio nacional tal como se muestra en el gráfico 7.

En síntesis, la evidencia indica que la disparidad en las asignaciones en las transferencias per cápita del SGP-salud por región para la población con NBI puede resultarle a la región Caribe económica y socialmente muy costosa e incluso con incrementos de la marginalidad, la exclusión y la pobreza, sobre todo cuando en esta región viene aumentando la población con NBI, mientras que en el resto de regiones del país esta población ha venido disminuyendo. Es de esperarse que al tener la región Caribe los mayores niveles de población con NBI debería recibir proporcionalmente más recursos, máxime, si se parte del criterio según el cual las transferencias están orientadas al desarrollo social; y dado que su asignación se concibe de modo focalizado, estas deberían fijarse en proporción a los niveles de pobreza de las regiones.

3. INGRESOS TRIBUTARIOS

El comportamiento de las finanzas territoriales colombianas constituye un factor obligado de análisis y más aún cuando su estudio se enmarca en el proceso descentralizador iniciado en 1991 y su énfasis va orientado a las regiones del país. Los ingresos totales municipales y departamentales provienen de ingresos corrientes, recursos de capital e ingresos de establecimientos públicos. Los ingresos corrientes se hayan subdi-vididos, a su vez, en ingresos tributarios y no tributarios; en estos últimos están incluidas las transferencias que realiza el Gobierno nacional hacia las entidades territoriales. Los dos rubros principales para la financiación de los entes territoriales son las transferencias que reciben del Gobierno nacional y los ingresos propios locales. De acuerdo con Wiesner (2002), las transferencias son el mecanismo transmisor de la descentralización y tienen por lo general tres objetivos: igualar condiciones iniciales locales, inducir cambios en las políticas territoriales y locales y capitalizar externalidades interjurisdiccionales; de allí que las transferencias sean esencialmente instrumentos de política.

Los impuestos territoriales se clasifican en departamentales y municipales. En los primeros se incluyen gravámenes a la cerveza, los licores, los cigarrillos y una parte de la sobretasa a la gasolina. Dentro de los impuestos municipales se destacan el impuesto predial y el de industria y comercio, que grava las actividades industriales, comerciales o de servicios dentro de un municipio; también sobresale un porcentaje de la sobretasa a la gasolina. En general, el comportamiento de los ingresos tributarios de las regiones está sustentado significativamente por el dinamismo en los gravámenes de predial y complementarios e industria y comercio. A continuación se presentan los resultados en los ingresos fiscales (1995-2007) municipales, departamentales y agregado de las regiones que integran el país.

3.1. Ingresos tributarios municipales por región

Al evaluar específicamente la composición porcentual de los ingresos tributarios municipales por región del total de los municipios que conforman las seis regiones colombianas se hará énfasis únicamente de las cuatro mayores regiones más pobladas. En ellas se observa que Bogotá es la que presenta el mayor nivel de recaudo de sus ingresos tributarios. En términos absolutos en 1995 sus ingresos por este concepto ascendieron a 1.772.112 millones de pesos, mientras que a finales de 2007 su monto fue de 3.618.573 millones de pesos. La participación promedia en el recaudo de los ingresos tributarios municipales a lo largo del período que comprende este estudio para Bogotá representó el 39,3% del total de ingresos tributarios regionales. Seguidamente, se sitúa la región Occidente, que logra una participación promedia del 35.10% de su gestión tributaria. En términos absolutos en esta región los ingresos municipales alcanzaron la suma de $1.397.351 en 1995 y para finales de 2007 ascendieron a $2.966.645. A continuación se ubica la región Centro Oriente cuya participación promedia fue del 12,50% de sus ingresos tributarios.

En términos absolutos para 1995 su ejecución alcanzó la cifra de $397.982 millones y para finales de 2007, $1.326.994. En el caso de la región Caribe, la participación sobre el total de los ingresos tributarios municipales fue en promedio anual del 9.60%. En términos absolutos la ejecución tributaria en 1995 fue de $309.913 y a finales de 2007 se logró la suma de $875.656 millones (ver gráfico 8 y Anexo 10); es relevante recordar que si bien en la región Caribe vive el 21% de la población colombiana, también es cierto que posee la población con el mayor número de personas con necesidades básicas insatisfechas, 47.50% en promedio.

Por consiguiente, se puede inferir que mejorar la capacidad de gestión tributaria de los gobiernos municipales locales de la región Caribe no es tarea fácil, dado el alto número de personas pobres que tiene esta región. El tema de la consabida pereza fiscal debe matizarse con el rol que juegan los círculos viciosos y acumulativos de pobreza del cual nos hablaron Nurske y Myrdal.

De acuerdo con Blanco (2007), en términos generales la participación de los ingresos tributarios en los municipios del país ha permanecido inalterada y las transferencias condicionadas han conformado un modelo fiscal que reprime el desarrollo endógeno, que genera presiones al aumento de la deuda pública y consolida la ineficiencia del gasto. El desempeño fiscal muestra que la mayoría de los municipios y departamentos de las regiones no cuentan con capacidades de decisión para fortalecer sus finanzas y orientar eficientemente el gasto para lograr el desarrollo de sus fuerzas productivas. Los tributos locales no solo son inelásticos (constituidos por impuestos directos e indirectos, entre los primeros está el predial y complementarios, circulación y tránsito, y en los segundos, se destaca el de industria y comercio) sino extremadamente dispersos y anticuados. Hasta el momento a las entidades territoriales no se les ha concedido la llamada "soberanía tributaria" y por eso prosperó la falsa hipótesis de la "pereza fiscal" de los gobiernos locales. En este estudio se considera que antes que una "pereza fiscal" es la disparidad en tamaño y naturaleza de las actividades económicas de los municipios existentes en cada región y la incapacidad para efectuar una efectiva estructura tarifaria en la tributación es lo que dificulta cumplir con la ejecución de los ingresos tributarios, sin desconocer la existencia de baja tributación de los predios rurales ante el poder territorial de sus dueños en la región.

En lo que respecta a la composición porcentual de los ingresos tributarios per cápita por región del total de ingresos tributarios regionales, se observa que la participación de Bogotá en la composición de los ingresos tributarios por región fue del 49,9% constituyéndose en el primer centro recaudador de impuestos. En términos absolutos el ingreso tributario per cápita en 1995 para Bogotá ascendía $25.589 constantes de 2009-I, mientras que a finales de 2007 el ingreso tributario per cápita muestra un monto de $406.695. Seguida de Bogotá se ubica la región Occidente cuya participación promedia anual a lo largo del período de estudio de esta investigación, en la composición de los ingresos tributarios per cápita regionales, es del 19,2%. En esta región los ingresos tributarios per cápita municipales en 1995 fueron de $8.319 y para finales de 2007 ascendieron a $ 148.441 constantes de 2009-I. Inmediatamente después de la región Occidente se sitúa Centro Oriente con una participación promedia anual del 11,6% en la composición de los ingresos tributarios per cápita municipales. El recaudo per cápita de los ingresos tributarios en esta región para 1995 fue de $3.992, que después pasó a $113.336 en el año 2007, pesos de 2009-I. Finalmente, la región Caribe participa en la recaudación de los ingresos tributarios per cápita con una composición promedia anual del 9,1%. Para la región Caribe los ingresos tributarios per cápita presentaron en 1995 un recaudo de $3.245 y a finales de 2007 se situaron en $74.228 constantes de 2009-I. La disparidad entre Bogotá y la región Caribe puede obedecer en parte a las diferencias en las características de las finanzas municipales y departamentales, de los municipios y departamentos que conforman a esta última y a que el distrito capital goza de sectores económicos más dinámicos que los de la región Caribe (ver Anexo 11).

3.2 Ingresos tributarios departamentales por región

Para el análisis de los ingresos tributarios departamentales por región se parte de la presunción de que el volumen de recursos propios recaudados por los gobiernos departamentales en una determinada vigencia puede ser diferente de su capacidad fiscal, toda vez que el recaudo depende de las tarifas aplicadas, de la voluntad de los contribuyentes a efectuar los pagos oportunamente sin evasión ni elusión fiscal, del clima político existente en el territorio correspondiente y del esfuerzo fiscal³, entre otros. En este orden de ideas es crucial entender que las estructuras económicas de los diferentes departamentos que constituyen cada una de las regiones colombianas y la disposición a pagar de sus contribuyentes explican en parte la brecha entre capacidad fiscal y el monto real de recaudos.

Los ingresos tributarios departamentales se apoyan esencialmente en los gravámenes al consumo de licores, tabaco y cerveza, aunque existen otros no menos importantes, como los impuestos de timbre, circulación y tránsito, registros y anotación y sobretasa a la gasolina. No obstante este conjunto de impuestos, se considera que los departamentos desde el plano fiscal son los entes territoriales más frágiles, toda vez que los municipios figuran como los principales beneficiarios en el proceso de descentralización fiscal. Asimismo se destaca como característica fiscal de estos entes la inelasticidad de sus impuestos. Restrepo. J (1998) sostiene que "la baja elasticidad de estos impuestos se explica, primero, porque la tasa de crecimiento del consumo de licores y del cigarrillo no siempre crece a la par con la economía; segundo, porque se presentan problemas de auditaje y de control en su recaudo; y tercero, porque los departamentos de frontera suelen experimentar agudos problemas de contrabando tanto de cigarrillos como de licores, lo que obviamente le resta dinamismo a estas rentas".

En cuanto al recaudo de los ingresos tributarios departamentales por región, exceptuando a Bogotá, se observa que la región Occidente logró un recaudo promedio durante el período 1995-2007 de 1.541.363 millones de pesos del año 2009-I. Así mismo el recaudo per cápita promedio fue de 103.937 pesos de 2009-I, lo que equivale aproximadamente al 21.2% de la composición de los ingresos tributarios departamentales per cápita de las regiones del territorio nacional. De otra parte, la región Centro Oriente ocupó el segundo lugar en la recaudación de los tributos fiscales departamentales obteniendo un recaudo promedio anual en el período de estudio de 1.099.746 millones de pesos de 2009-I. Respecto a los ingresos tributarios per cápita departamentales en esta región, su promedio en términos absolutos fue 125.636 pesos de 2009-I, que representan el 25.6% de la composición del total de los ingresos tributarios per cápita de las regiones. A continuación de la región Centro Oriente se situó la región Caribe cuyo recaudo promedio anual ascendió a 532.611 millones de pesos de 2009-I. En términos per cápita el recaudo ascendió a 62.029 pesos de 2009-I, que significan el 12.6% de la composición de los ingresos tributarios per cápita del total de los departamentos por región. En seguida de la región Caribe se ubica la región Orinoquía: su recaudo promedio anual alcanzó el monto de 127.806 millones de pesos de 2009-I. En términos per cápita el recaudo fue de 67.472 pesos de 2009-I, que equivalen al 13.7% de la composición porcentual de los ingresos tributarios departamentales. Finalmente, la región Amazonía logró un recaudo promedio anual para el período de estudio de 33.920 millones de pesos de 2009-I. De otra parte, el recaudo per cápita en esta región fue de 125.496 pesos de 2009-I, que equivalen al 25% de la composición porcentual promedia de los ingresos tributarios departamentales per cápita por región (ver Anexo 12).

El gráfico 9 muestra el comportamiento de los ingresos tributarios departamentales por región en Colombia descritos previamente. Se observa que a partir de 2001 hay una tendencia sostenida hacia el aumento de los recaudos en términos absolutos, exceptuando a la región Amazonía que prácticamente mantiene el nivel de sus recaudos.

Conclusiones

El propósito de este estudio es el de propiciar un análisis a fondo acerca de lo que ha significado para las diferentes regiones del país y sus pobladores las asignaciones del presupuesto general de la nación en el período comprendido entre 19952007. Se examina la relación entre el producto interno bruto (PIB) y la población con necesidades básicas insatisfechas (NBI) así como la evolución de la pobreza por regiones colombianas y el comportamiento histórico de los recursos destinados a la inversión social en educación y salud, profundizando en las estructuras de participación total de cada una de ellas durante los últimos años para establecer si apoyan o no una política regional desequilibrada.

Los principales aportes que se pueden extractar de los resultados de la investigación respecto a las asignaciones del presupuesto general de la nación (PGN) y la tasa de crecimiento de la población con NBI por región son:

a) Las asignaciones del presupuesto de inversión regiona-lizable y las tasas de crecimiento de la población con NBI muestran la disparidad entre los aspectos consignados en la Ley 60 de 1993 y los criterios que en realidad se emplean para la asignación de los recursos transferidos a los entes territoriales por concepto de la participación en los ingresos corrientes de la nación y el situado fiscal. Este sistema de distribución supuestamente persigue objetivos equitativos o redistributivos que beneficien relativamente más a aquellas regiones con mayores índices de necesidades básicas insatisfechas y de la población en condiciones de pobreza. Sin embargo, la evidencia empírica en esta investigación muestra que siendo la región Caribe un territorio marcadamente menos desarrollado económica y socialmente que otras regiones colombianas, las asignaciones presupuestales para inversión regional y social son menores que las asignadas a las otras más aventajadas de Colombia en términos pér cápita con respecto a la población con necesidades básicas insatisfechas. Las regiones más desarrolladas consiguen y conquistan los mayores porcentajes de recursos transferidos por el Gobierno nacional, lo que definitivamente acentúa las disparidades económicas y sociales intra e inter regionales. En este sentido, la distribución del presupuesto regionalizable pér cápita se convierte en un factor que acentúa aun más los desequilibrios regionales, pues los montos globales de los presupuestos asignados apenas son proporcionales a la participación de la población en el total nacional, lo cual fortalece a aquellas regiones que por razones históricas ya tomaron la delantera en la senda del desarrollo. Ello, a pesar de que el análisis realizado se ha hecho con base en las cifras regionalizadas del presupuesto de inversión sobre las cuales no hay garantías ni registros confiables que indiquen que efectivamente se hayan ejecutado en las regiones más atrasadas, dados los factores claves de control de las posiciones decisivas en los entes públicos nacionales. Cabe señalar que en el país no hay un sistema de registro público confiable de las inversiones realizadas que regionalice la inversión, pues el existente apenas muestra los montos globales a nivel de todas las entidades públicas.

b) El examen del porcentaje de población con NBI respecto a la población total de cada región (grado de concentración de la pobreza) muestra que la región Caribe es la única que en el país no logra una disminución significativa en estos términos. En otras palabras y tal cual lo han demostrado numerosos estudios del desarrollo regional del país: no se consolida un verdadero proceso de convergencia en el desarrollo regional cuando se toman en cuenta variables como ingreso nacional, pobreza y miseria.

c) El análisis de las transferencias del sistema general de participaciones (SGP) para educación en las regiones muestra que en el año 2000 hubo una fuerte caída en las asignaciones efectuadas por el SGP, pero dicha disminución fue más profunda en las regiones Occidente, Centro Oriente y Caribe. Porcentualmente, la variación correspondiente entre el año 1999 y el año 2000 fue de 9,7%; 7,4% y 5,4%, respectivamente. No obstante, a partir del año 2001 en la región Caribe las transferencias para educación han venido aumentando y desde el año 2004 alcanzaron a ser iguales a las de la región Centro Oriente y se mantienen hasta el año 2007, aun cuando el comportamiento per cápita en términos de la población con NBI deja mucho que desear, por las razones arriba anotadas.

d) Al examinarse el sistema general de transferencias para el subsector de la salud, la evidencia indica que la disparidad en las asignaciones de las transferencias per cápita del SGP-salud por región a la población con NBI, resulta económica y socialmente muy costosa para la Región Caribe, e incluso puede conducir a incrementos de la marginalidad, la exclusión y la pobreza, sobre todo cuando en esta región sigue aumentando la población con NBI mientras que en el resto de regiones del país esta población ha venido disminuyendo.

e) El desempeño fiscal muestra que la mayoría de los municipios y departamentos de las regiones no cuentan con capacidades de decisión que fortalezcan sus finanzas y orientar eficientemente el gasto para lograr el desarrollo de sus fuerzas productivas. El análisis de los tributos municipales y departamentales de la región Caribe no logra ni siquiera responder a la participación porcentual de su población en el total nacional. Ello no sorprende. En efecto, los tributos locales no sólo son inelásticos (constituidos por impuestos directos e indirectos, entre los primeros está el predial y complementarios: circulación y tránsito, y en los segundos se destaca el de industria y comercio) sino extremadamente dispersos y anticuados. Hasta el momento a las entidades territoriales no se les ha concedido la llamada "soberanía tributaria" y por eso prosperó la cuestionada hipótesis de la "pereza fiscal" de los gobiernos locales.

En este estudio se considera que antes que una "pereza fiscal", lo que existe es la disparidad en tamaño y naturaleza de las actividades económicas de los municipios existentes en cada región, poca industrialización y demasiado peso de las actividades agropecuarias, además de una participación excesiva del sector terciario, el cual refleja factores de terciarización espúrea, y la incapacidad para imponer una efectiva estructura tarifaria en la tributación que implique la actualización de los avalúos prediales rurales. Todo esto dificulta cumplir con la ejecución de los ingresos tributarios sin pasar por alto la existencia de baja tributación de la propiedad rural ante el poder territorial rural de que gozan los más prósperos en la región.

f) Al establecerse un análisis comparativo respecto a la tributación entre Bogotá y la región Caribe se tiene que la participación de Bogotá en la composición de los ingresos tributarios por región fue del 49,9% constituyéndose en el primer centro recaudador de impuestos. En términos absolutos el ingreso tributario per cápita en 1995 para Bogotá ascendía $25.589 constantes de 2009-I, mientras que para finales de 2007 el ingreso tributario per cápita mostraba un monto de $406.695. Entretanto, la región Caribe participaba en la recaudación de los ingresos tributarios per cápita con una composición promedia anual del 9,1%. Para la región Caribe los ingresos tributarios pér cápita presentaron en 1995 un recaudo de $3.245 y a finales de 2007 se situaron en $74.228 constantes de 2009-I. La disparidad entre Bogotá y la región Caribe puede obedecer en parte a las diferencias en las características de las finanzas municipales y departamentales, de los municipios y departamentos que conforman a esta última y a que el distrito capital goza de sectores económicos más dinámicos que los de la región Caribe.

g) En cuanto al recaudo de los ingresos tributarios departamentales por región, exceptuando a Bogotá, se observa que la región Occidente logró un recaudo promedio durante el período 1995-2007 de 1.541.363 millones de pesos del año 2009-I. Así mismo el recaudo per cá-pita fue de 103.937 pesos de 2009-I, lo que equivale aproximadamente al 21.2% de la composición de los ingresos tributarios departamentales per cápita de las regiones del territorio nacional. De otra parte, la región Centro Oriente ocupó el segundo lugar en la recaudación de los tributos fiscales departamentales obteniendo un recaudo promedio anual en el período de estudio de 1.099.746 millones de pesos de 2009-I. Respecto a los ingresos tributarios per cápita departamentales en esta región, su promedio en términos absolutos fue 125.636 pesos de 2009-I, que representaban el 25.6% de la composición del total de los ingresos tributarios per cápita de las regiones. A continuación de la región Centro Oriente se situó la región Caribe cuyo recaudo promedio anual ascendió a 532.611 millones de pesos de 2009-I, En términos per cápita el recaudo ascendió a 62.029 pesos de 2009-I, que significan el 12.6% de la composición de los ingresos tributarios per cápita del total de los departamentos por región.

h) Ello señala, que la región no registra todavía las condiciones tributarias adecuadas para pensar en esquemas de tipo federal. La solución para la inequidad regional pasa entonces por fórmulas intermedias entre el federalismo y la republica unitaria centralizada, tal como lo señala la Constitución en sus artículos 306 y 307.

Pie de página

¹Este dato es un promedio geométrico.
²El NBI identifica hogares con condiciones físicas inadecuadas, sin servicios públicos básicos, con hacinamiento crítico, con alta dependencia económica (más de tres miembros dependen de una persona empleada) y con al menos un niño entre 7 y 11 años que no está asistiendo al colegio.
³El esfuerzo fiscal hace referencia al grado en que un Gobierno subnacional grava con impuestos las bases gravables que tiene disponibles.

Referencias

Alvis, J. (1999, septiembre). Desarrollo regional, finanzas e inversión pública: el caso de la Costa Caribe. Serie de estudios sobre la Costa Caribe. Publicación del Departamento de Investigaciones de la Universidad Jorge Tadeo Lozano, Seccional del Caribe. 4.         [ Links ]

Blanco, L. (2007, abril). Descentralización, finanzas públicas y desarrollo. Finanzas y Política Económica 1 (1), 164 - 199.         [ Links ]

Congreso de la república de colombia. (2001). Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros. Gaceta del Congreso, Ley 715.         [ Links ]

Echeverry, J.; Fergunson, L. & Querubín, P. (2004, enero). La batalla política por el presupuesto de la nación: inflexibilidades o supervivencia fiscal. CEDE, 01.         [ Links ]

Irigui, A. et ál. (2006, diciembre). La educación en Colombia: análisis del marco normativo y de los indicadores sectoriales. Revista de Economía del Rosario, 9 (2), 175 - 238.         [ Links ]

Núñez, J. & Sánchez, F. Estimaciones trimestrales de la línea de pobreza y sus relaciones con el desempeño macroeconómico colombiano 1977-1997. Archivos de Macroeconomía, Departamento Nacional de Planeación, 110.         [ Links ]

Pérez G. (2005, enero). Dimensión espacial de la pobreza en Colombia. Documentos de Trabajo sobre Economía Regional, 54.         [ Links ]

Restrepo, J. C. (1998). Hacienda Pública (4ta. Ed.) Bogotá: Universidad Externado de Colombia.         [ Links ]

Verano, E. et ál. (1994). Región y estado, una propuesta para la conformación institucional y financiera de la región en Colombia, Bogotá D.C.: Presidencia de la República/Consejería Presidencial para la Costa Atlántica/Departamento Administrativo de la Función Pública.         [ Links ]

Wiesner, E. (1992). Colombia: descentralización y federalismo fiscal. Informe final de la misión para la descentralización. Bogotá: Presidencia de la República, Departamento Nacional de Planeación.         [ Links ]

Wiesner, E. (2000, enero). Transferencias, incentivos y la endogenidad del gasto territorial. Archivos de Economía, Departamento Nacional de Planeación, 174.         [ Links ]

Anexos